城乡居民基本养老保险制度范文

导语：如何才能写好一篇城乡居民基本养老保险制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：城乡居民基本养老保险；制度并轨；制度建设

一、绪论

（一）新型农村社会养老保险

新型农村社会养老保险是指在2009年印发《关于开展农村新型社会养老保险制度试点的指导意见》之后的我国的农村社会养老保险制度，采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式，对已经年满16周岁，没有参加城镇职工基本养老保险的农村居民，是在我国“老农保”基础上的补充和完善。

（二）城镇居民社会养老保险

城镇居民社会养老保险是从2010年开始实行的针对没有参加城镇职工基本养老保险的城市居民的保险，采取个人缴费和政府补贴相结合的方式，个人缴费部分分为10档，采取多缴多得的方式，政府全额支付基础养老金，符合条件的参保人在达到规定年龄后即可领取养老金。

（三）城乡居民基本养老保险

2014年国务院常务会议后决定将“新农保”和“城居保”合并为城乡居民基本养老保险，采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式对没有参加城镇职工基本养老保险以及非国家机关、事业单位的城市和农村居民进行的一项保险，也采取了多缴多得的方式，由基础养老金和个人账户养老金共同构成。

二、社会养老保险制度并轨背景

（一）城镇化水平逐步提高

根据中华人民共和国国家统计局网站统计数据整理得出，从2010年至2014年，全国总人口从134091万人增长到136782万人；城镇化率也由49.95%增长到54.77%，其中2011年首次突破50%，并呈逐年增长趋势；2010至2014年间，全国总人口共增加了2691万人，增长率为2%；城镇人口增加了7938万人，增长率为11.86%，这说明城镇人口的增长速度远远高于总人口增长速度，且农村人口不断涌入城市是城镇化水平不断提高的重要因素。

（二）人口老龄化加剧，养老压力增大

我国2014年国民经济和社会发展统计公报显示，2014年末超过60周岁的人口达21242万人，比例为15.5%，远超10%；超过65周岁的人口达13755万人，比例为10.1%，超过7%，这些数据表明我国老龄化程度已经非常严重。目前，“4-2-1”的家庭结构加上不断加剧的人口老龄化，年轻人身上养老的压力也在不断增大。

（三）城乡社会养老保险制度二元化弊端

社会养老保险并轨前实行的是新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，存在着一些弊端，比如：不利于城乡一体化发展，城乡社会养老保险制度二元化，使得农村与城市分离开来，容易形成城乡之间的鸿沟和差距；不利于保证社会公平，农村和城市实行不同的制度，在缴费档次、方式、补贴和享受的待遇方面存在很大差异。农村户口居民相比较于城市居民的待遇相对差一些。

三、城乡居民基本养老保险制度实施中问题

（一）全国统一难度大

我国城市与农村之间、城市与城市之间、东部与西部之间的经济差异比较大，而建立统一的城乡居民养老保险制度是需要依靠财政来支持，但经济差距会导致部分经济不发达的地方政府对此项政策实施不积极。此外，城乡居民养老保险的缴费上，国家只给付有限的一部分资金，剩下部分是要由城乡居民个人来承担的，城乡居民的经济水平存在差距，农村居民想要适应城市的消费水平还是存在着一定难度。

（二）保障水平较低

城乡居民养老保险的基础养老金来源于财政转移支付，最根本的目的是想要保障生活困难的群体能过上基本生活，从而提升我国的福利水平。但是我国没有参加养老保险的居民不可领取基础养老保险金，实际上这部分居民就是因为生活水平较低才无法缴纳养老保险的费用。而我国这一规定就导致真正生活水平低下的居民无法享受到基本的养老保险，通过财政转移补贴的还是一些中等收入的群体，这就无法保障全体社会成员的基本生活水平。并且我国的基础养老金由原来的每月55元调整到每月70元，基础养老金的调整水平并没有适应我国的经济增长的速度以及物价水平的变化。

（三）监督不规范

《关于建立统一的城乡居民基本养老保险的意见》中，虽然对两种制度的并轨做出了说明，但是在很多具体实施的细节上并没有做出明确的规定。各地的经济状况以及实施方案都存在着一定的差异，缺乏统一的规定管理监督就会导致各地的政策落实情况标准不一致，执行不规范不彻底，甚至形式化。这就使城乡居民基本养老保险的作用得不到发挥，且缺乏科学合理的监督体系还有可能会带来一些现象的发生，让城乡居民得不到真正的物质保障，从而使并轨达不到应有的效果。

（四）政策宣传不够，居民信心不足

我国很大一部分居民缺乏养老意识，对养老保险缺乏了解。城乡居民养老保险的实施虽然提高了城乡居享受养老的公平性，但是由于部分居民对此项政策并不了解，所以参保意愿并不强烈，这就要归因于制度的宣传力度不到位。在当代社会，生活节奏很快，消费水平也在不断增长，人们更多地追求当前的利益，而对于养老保险这种长远利益的追求并不积极，甚至很多人不以为然。

四、完善城乡居民基本养老保险制度对策

（一）加大政策宣传力度

各级政府及相关部门应该加大对制度并轨以及养老保险作用的宣传力度，充分利用网络、报纸、广播、电视等多媒体平台，潜移默化地改变人们对于养老保险的看法，帮助城乡居民重拾对于养老保险的信心。政府还可以用讲座或是知识宣传等方式，让居民们认识到养老保险对于他们以后老年生活的重要性，转变他们只追求眼前利益的观念，加深他们对制度并轨的理解；可以设立咨询投诉热线，对于居民们提出的关于养老保险的问题及时予以解答，对参保过程中存在的不文明现象及时进行处理，增强城乡居民参保的积极性。

（二）提高基金保值增值水平

我国目前的城乡居民养老保险基金的投资渠道很狭窄，为了降低风险，保证稳定的收益，基本只是单一存到银行或是购买国债。虽然在《关于建立统一的城乡居民基本养老保险的意见》中提出要按国家规定投资运营，但在落实过程中并没有具体的文件对此做出相关规定。针对当前的情况，首先就要继续重视发展经济，只有经济水平的提高才能推动福利水平的提高。其次，政府可以大力发展慈善事业以及福利彩票等事业，拓宽基金投资的渠道以及基金的来源渠道。最重要的是，要完善国家关于基金投资运营的统一规定，让全国各地的基金运营受到统一的管理和监督，减少甚至避免基金投资过程中出现的不法现象，从而增强我国养老保险基金的保值增值能力，提供更高水平的养老保险。

（三）继续扩大养老金覆盖面

我国基础养老金的领取存在着前提条件—没有参加养老保险的居民不可以领取基础养老金，这就导致一部分生活困难的老年人难以得到养老的保障。在制度并轨的阶段，可以考虑取消领取基础养老金的门槛，让无法负担养老保险费用的老年人获得基础养老保险金的补助，真正帮助他们得以生活，提升我国福利水平，满足真正处于贫困的居民的基本生活要求。同时，基础养老金的水平应该跟上中国经济发展的步伐，要跟上经济的发展和物价的变化，让基础养老金能够满足社会发展情况下的基本生活需要，从而提升参保人的满意度以及对养老保险的信心。

（四）加快信息平台的建设

信息平台的建设可以让城乡居民足不出户就能通过互联网了解政策的变动以及相关规定，政府可以通过信息平台对政策做出更加全面的解释，帮助居民更好地了解相关政策。信息化平台也需要继续完善，让居民可以通过这一平台参保，缴纳保费，查询相关个人信息及业务办理情况等，充分发挥互联网的作用，让居民参保更方便更及时，这就有助于提高居民参保的积极性，使参保人数增加，帮助政策更好地发挥作用。

（五）建立严格的监督机制

对于城乡居民养老保险制度的监管，首先需要中央明确监管机构，由该机构统一规范和管理监督，要对各地的实行情况进行了解，制定出具体的政策，对制度的并轨以及推行做出具体规定。在此基础上，各级政府也需要确立自己的监管机构或是部门，明确划分好责权，对执行政策的全过程进行实时的监督，对出现的问题进行及时处理。还要加强社会监督，各级政府要做好政务公开工作，让城乡居民都可以对当地政府的政策落实过程进行监督，提升政府公信力，增强制度实行的规范性。居民可以通过网络、电话、电视等渠道全面对政府进行监督，保障自身的合法权益。

五、结语

城乡居民基本养老保险制度的建立，改变了旧农保中政府不投入的情况，实现了城乡居民公平享受养老保险待遇的目标，成为了我国“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障体系的重要支柱。虽然在两项制度并轨的过程中存在着一系列的问题，但是我国制度并轨推行过程还是较为顺利的。我们应继续深入探索研究制度并轨及发展过程中存在的问题，并寻找解决对策，从而推动我国社会保障事业的发展和进一步完善。

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一、湖北省合并城乡居民社会基本养老保险制度的具体内容

《意见》将参保对象设定为具有湖北省城乡居民户籍、年满16周岁（不含在校学生）、未参加其他社会养老保险的城乡居民。城乡居民养老保险基金主要由个人缴费和政府补贴构成：个人缴费每年从100元至1000元共设10个档次，各地人民政府可以根据当地实际增设缴费档次；政府对符合待遇领取条件的参保人全额支付基础养老金，地方政府对参保人员缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，其中省级财政负担20元、统筹地区负担10元。养老金的给付由基础养老金和个人账户养老金构成，参保者在年满60周岁时可按月领取养老金。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。个人账户养老金的月计发标准为个人账户储存额除以139。

二、政策实施前的环境

（一）全国碎片化的基本社会养老保险制度

我国各地政府为了扩大覆盖面，通过降低费率、根据不同群体建立小制度的方式，将养老保险制度覆盖了当地的城镇灵活就业人员、农民工、务农农民、失地农民等不同群体，而这使得我国社会养老保险制度逐渐呈现出城乡分割，私人部门与公共部门分立，多种养老保险制度并存的“碎片化”状况。

（二）“城居保”制度和“新农保”制度并存

在城乡居民社会基本养老保险合并之前，未纳入城镇职工基本社会养老保险的群体中农村居民参加新型农村社会养老保险、城镇居民参加城镇居民社会养老保险。2009年开始实施的“新农保”采用“个人缴费、集体补助、政府补贴”的筹资模式，建立基础养老金和个人账户，分100至500元五个年缴费档次，缴满15年，每月可领取养老金分别为69.03、79.82、91.15、103.48、113.81元 。2011年7月1日，城镇居民养老保险在全国试点推行，这项制度和城镇职工养老保险体系、新型农村社会养老保险制度共同构成我国社会养老保险体系。

（三）湖北省的情况

2009年湖北省开展新型农村社会养老保险试点。截至2011年8月底，全省已参保人数达580万人，综合参保率达到94%，其中135万名60岁以上的老年人已按时足额领取了养老金待遇。基础养老金方面，在国家确定的每人每月55元的基础上，湖北部分试点地区适当提高了基础养老金标准，如武汉市的基础养老金为100元，加发部分的资金由当地政府承担。

2007年起，湖北省获国务院批准建立武汉“1+8”城市圈，为了配合城市圈的建立，湖北省政府在社会保障方面提出“加快完善社会保障体系，增强社会保障能力”的要求，确定要建立和完善不同人群的社会养老保险制度，解决农民工和被征地农民的社会保障问题，建立农村社会养老保险制度。同时，要建立社会保险转移接续制度、建立不同群体之间社会保险制度政策的衔接办法。

三、政策实施效果

2011年7月国家启动城镇居民社会养老保险试点后，湖北省政府率先出台的《意见》，从制度设计上实现了缴费、政府补贴和对特殊群体的优惠的“三个统一”：将个人年缴费档次统一为100元至1000元10个缴费档次；政府的缴费补贴不低于每人每年30元；重度残疾人均由政府代缴全部最低标准的养老保险费，并对湖北省原自行探索的村主职干部养老保险制度并轨，将城乡居民基本养老保险制度覆盖到了所有农民和没有固定收入来源的城镇居民。

在实践中，湖北省根据政策实施中出现的新问题，制定出台了《关于城乡居民社会养老保险工作有关问题的处理意见》和《湖北省村主职干部基本养老保险和城乡居民社会养老保险并轨实施意见》，对老农保和省原自行探索的村主职干部养老保险制度进行了并轨，对相关政策进行了进一步的规范和完善。全省城乡居民社会养老保险政策基本实现了城乡公平。

2012年和2013年，湖北省城乡居民参保率均达98%以上，养老金发放率达100%，截至2013年底，全省2224万人参加城乡居民社会养老保险，其中，610万60周岁以上居民按时领取养老金待遇，是全国第一个基本实现城乡居民社会养老保险全覆盖的省份。

四、政策评价

（一）该政策的成功之处

1.政策制定比较科学合理

该政策考虑到新农保和城居保都是由个人缴费政府补贴构成、在保险给付上都是采取基础养老金和个人账户的给付方式的特点，参考了城镇职工养老保险的计发上将个人账户总额除以139个月的方式，比较好地利用各政策原有特征进行融合，使政策执行过程中没有出现较大的转制成本，政策设计得比较易于理解，不会引起参保者的反感。

2.有利于流动性参保者的解决转移接续

由于政策的制定考虑了原有政策的群体的流动性问题，湖北省城乡居民社会基本养老保险又与湖北省城镇职工基本养老保险的资金来源、运营和给付比较相似，有利于解决参保者的在流动过程中的转移接续问题。

（二）该政策的不足之处

1.城乡居民社会养老保险基础养老金水平过低、缴费激励机制不足

当前湖北省城乡居保基础养老金保障水平偏低，大都为55元/人?月，并且自2009年试点到现在已经4年未实现调整，无法满足城乡居民的基本生活需要。另外，目前城乡居民养老保险的制度设计激励机制不足，一方面导致16至44岁的中青年城乡居民参保积极性不足；另一方面又导致人部分城乡居民都选择最低缴费档次，使得城乡居民个人账户基金积累不足，进而致使未来领取的养老金水平不足。

2.“碎片化”问题仍然没有完全解决

在合并了城乡居明社会基本养老保险之后，湖北省社会保障制度中养老保险体系由企业职工基本养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民社会养老保险、被征地农民社会养老保险等组成，这种针对不同人群出台不同的社会保险办法带来了制度的“碎片化”，引起制度管理上的混乱，社会保障项目进行制度整合仍然任重而道远。

3.统筹层次过低

在目前的社会保险项目中，企业职工基本养老保险基金已基本实现省级统筹，城乡居民社会养老保险基金实行县级统筹。由于统筹层次过低，使得风险只能在很小的范围内进行分散，不利于基金的安全，也不利于参保人社会保险关系的转移接续。

五、政策建议

（一）完善城乡居民社会养老保险的缴费激励机制

针对中青年城乡居民参保积极性不高的问题，可以采用加大政策宣传、加强行政推动、落实长缴多补政策等措施来解决。对于长缴多补政策，建议对于缴费年限在15年以下的参保者同样给予补贴，并且随着缴费年限的增加实行累进制的补助办法。同时在补助上，通过多缴多补的政策鼓励参保居民根据自己的实际情况选择不同的缴费档次参保。

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关键词：城乡居民基本养老保险；发展状况；完善

一、发展状况综述

（一）发展历程。

杨娅（2018）将城乡居民养老保险的历史大致分为五个阶段：第一阶段（1986～1992年）为试点阶段，一些经济较发达地区成为首批试点地区；第二阶段（1992～1998年）为推广阶段，全国有8，200万人参保；第三阶段（1998～2002年）为衰退阶段，受多种因素影响，老农保参保人数下降，基金运行难度加大，1999年7月对老农保进行清理整顿；第四阶段（2003～2009年）为新农保试点阶段，从2003年开始，全国25个省区300多个县自行开展了有政府补贴的新农保；第五阶段（2009～2014年）城乡居民养老保险在全国实现制度全覆盖。蒋军成（2017）将农村养老保障制度演进总结为四个阶段：第一阶段是小农经济下农村家庭养老保障制度（1949～1955年）；第二个阶段是集体经济下农村集体养老保障制度（1956～1981年）；第三阶段是统分结合下农村家庭和集体养老保障制度（1982～2009年）；第四阶段是社会化大生产时期农村社会养老保险制度探索（2009年至今）。沈毅（2016）在城乡居民基本养老保险的发展方面以辽宁省为重点进行了分析，指出辽宁省在2009年启动了新农保试点，选择了不包括大连市的8个贫困县。2010年大连市出台相关办法，比全国开展城镇居民社会养老保险试点提早1年实行个人缴费与政府补贴相结合模式；2011年，自筹资金，开展新农保，同年7月，将城镇无保障老年居民养老保障制度过渡为城镇居民社会养老保险制度；2013年将新农保、城居保整合为统一的城乡居民养老保险，比全国提前7个多月实施，积累了先行先试的经验，并提高了基础养老金标准。沈毅认为，从总体看，大连市已经建立并逐步完善覆盖城乡居民的养老保障体系，为进一步做好城乡统筹打下了坚实的制度基础。边恕（2017）简单总结了我国城乡居民基本养老保险制度的发展，表明我国在2009年开展新型农村社会养老保险制度试点工作，2010年开始推进城镇居民社会养老保险制度的运行，并于2014年实现两项制度的整合，形成了城乡居民统一的基本养老保险制度，对基础养老金、参保人员及政府补贴的相关情况进行了数据收集：2015年以来，制度规定的全国基础养老金标准已经由实施初期的55元/人/月，提高到70元/人/月；从政策执行情况看，基础养老金实际水平远高于制度规定的标准，2015年达到约119元/人/月，城乡居民参保人数为50，472万人，比2014年末增加了365万人。各地区地方政府加大了对个人账户缴费的补贴力度，针对个人缴费档次提供累进式财政补贴，使补贴水平普遍高于制度规定的30元/人/年的标准。李春根、廖彦、夏珺（2016）通过对江西省等欠发达地区的研究发现，欠发达地区基本养老保险与全国养老保险改革进程基本同步。

（二）现行状况。

于建华、薛兴利、毕红霞（2016）对各地城乡居民基本养老保险实施细则进行差异性分析，发现一类地区多数属于经济发达地区，实施细则各有不同：北京市最低和最高缴费额度均属全国最高，最低和最高缴费额度之间没有标准设定，参保者可自由选择缴费数额，并且没有规定长缴多得的补贴政策；天津市最低和最高缴费档次都异于其他地区，且是全国唯一设定10个缴费档次的地区，每个档次分别对应不同数额的缴费补贴，超年限增发4元也与其他地区不同；上海市不仅针对各缴费档次分别给予的缴费补贴较高，且超年限增发额在全国也属最高；广东省最低缴费标准与最高缴费均异于其他地区，且仅规定了缴费补贴不低于最低要求；江苏省设定了全国唯一的最高缴费标准，按照基础养老金1%规定超年限增发的做法，属全国仅有的两个省份之一；黑龙江省最高缴费标准全国最低，其最高补贴标准为全国唯一，且没有具体规定长缴多得的政策。二类地区包括山东、河南两地，其最大特点是最高缴费标准远超上海、广东等经济发达地区。三类地区包括河北、四川等8个省份，该类地区规定的缴费档次在12～14个（以13个居多），且最高缴费档次相同，均规定了超年限增发的具体措施。四类地区包括山西、甘肃等10个省份，该类地区最低和最高缴费标准相同，缴费档次均为12个（其中福建为20个）。五类地区包括吉林、重庆等5个省份，该类地区均设定了12个缴费档次。许莉、万春（2018）以江西省为样本，划分养老保险制度城镇子系统、农村子系统，发现两个子系统存在显著的差异性，城镇具有明显的现收现付制特点，而农村地区则高度依赖财政支持的普惠特征。人口数、一般公共预算支出中社会保障和就业支出的增长率越高，农村待遇低、依附财政支持的特征越明显，趋向城镇化的概率越低；而人均地区生产总值的增长率越高，即经济条件越好，城镇高缴费高给付的要求越能体现，趋向镇化概率越高。

（三）制度成效。

王美桃（2014）认为，我国合并城乡居民养老保险制度打破了公共服务城乡二元制，减少了农村剩余劳动力向城市流动的阻力，有利于完善劳动力市场、增强公众信心，提高了社会稳定性，有助于我国应对老龄化社会的挑战，顺利渡过人口老龄化高峰期。此外，城乡居民基本养老保险合并后，经办服务机构和信息系统并轨运行，由同一班经办人员统一管理两项制度，提高了制度运行效率，精简了制度运行经费，进而增强了制度的财务可持续性。薛慧元、邓大松（2015）表明改革开放以来，我国城乡居民基本养老保险制度方面取得了如基本实现基本养老保险制度全覆盖，基本养老保险参保人数逐年增多，基本养老保险基金收支规模及基金积累数额不断增大，稳步推进个人账户试点，全面实现省级统筹等成就。王晓东（2017）提出，经过30多年来的改革与发展，中国社会养老保险已基本实现了制度安排的“从无到有”和“从点到面”，目前正在走向成熟、定型和一体化发展的新阶段。杨娅（2018）表明，现行的城乡居民养老保险政策最重要的变化就是体现了政府的主导作用，明确了各级政府的责任，有力推动了城乡居民养老保险政策的顺利实施。

二、问题综述

（一）待遇水平问题。

张怡、薛慧元（2017）发现当前保障水平过低是城乡居保制度存在的重要问题之一。其中，缴费标准不合理是导致城乡居保制度保障水平过低的重要原因。王雯（2017）从财政补贴机制的角度，指出城乡居民基本养老保险制度的定位不清，“强福利”和“弱保险”的嫁接模糊了社会保险和社会福利的制度边界，产生了福利化的倾向。巴曙松、李羽翔（2017）从待遇水平的角度入手，对城镇职工和城乡居民两种养老保险制度待遇水平进行了对比测算，发现城乡居民养老制度中，农村参保居民待遇水平高于城镇参保居民，而城镇职工养老制度的待遇水平远高于城乡居民，城镇职工和城乡居民养老保险制度缴费和计发办法的不同，最终领取的养老金待遇差距很大，这是非常不公平的，会导致公众对政府公信力的质疑。

（二）养老基金统筹管理问题。

邓大松、仙蜜花（2015）提出养老保险基金的安全性和收益性直接关系到参保人的切身利益，由于统筹层次较低，大部分地区的城乡居保基金仍是县级管理。在由县级管理向省级管理的过渡过程中，存在影响基金安全性的因素。同时，国内众多县级城乡居保管理机构导致管理成本的增加，加重地方政府支出负担。并且由于没有出台具体的投资运营细则，为保证基金的安全性，城乡居保基金目前的投资渠道主要是存入银行或购买国债，收益率较低。王敏（2017）以河南省为例，指出城乡居民养老保险基金以县级管理为主，过低的基金统筹层次，使基金分散、难以形成规模效益，影响基金的保值增值，容易受地方政府行政干预，产生基金被挪用、漏损等方面的安全隐患。对于我国城乡居民基本养老保险基金管理“疲软”态势，刘冰（2017）认为主要原因有相关法律体系不健全，养老保险基金管理制度缺乏硬性的法律效应；基金收支、给付机制不完善，基金补贴缺少固定的方式与比重要求，不同地区基础养老金差距过大；基金运营机制缺陷，养老基金缺乏稳定的筹资渠道和专业高效的投资、发展方向，国家单一的投资控制。最终导致当前我国城乡养老保险基金管理呈现出投资方向单一、责任分配不合理、参保人资金权益不能保障等多方面问题。

（三）缴费激励机制与补贴问题。

李文军（2017）提出在个人缴费方面，各省份依据本省经济情况制定档次的情况较少，大多数都与国家标准相一致；在政府“入口”补助方面，除了上海以及西部的民族地区新疆、青海等地，多数省份都相对较低，财政资金的缴费补贴与城乡居民缴费水平的比例不断下降，对居民的激励效果较小；在政府“出口”补助（超年限增发额）方面，全国只有17个省份明确规定增发额度，其他地区则仅明确“可适当加发基础养老金”，不仅增发额度较小，对居民起不到激励作用，而且对下一级地方政府也缺乏引导作用，难以保证制度的规范性；对丧葬补助规定的省份少，有的按照基础养老金的月数给，有的按照具体金额给，且金额较低。刘海宁（2018）认为，现行城乡居民基本养老保险方案由于选择低缴费档次带来的贡献与收益比远远大于选择高缴费档次，贡献与收益比差距过大易造成参保者集中选择较低缴费档次而不按缴费能力选择缴费档次。赵静（2016）将造成我国城乡居民基本养老保险缴费档次低、个人账户积累功能弱的原因总结为以下几点：（1）未就业人员（尤其是农村居民）大多没有稳定收入，缴费能力较差；（2）缴费档次的高低，只与个人账户养老金有关，并不影响基础养老金。同时，个人账户的回报率较低，并非“多缴多得”，导致人们有激励选择较低档次缴费；（3）城乡居民养老保险制度建立较晚，人们对制度究竟能否按时足额发放养老金缺乏信心，在求稳怕变的心理下，会选择较低缴费档次来“试一试”。王敏（2017）以我国城乡居民养老保险财政补贴政策为基础，梳理了中央及全国各级财政对城乡居民养老保险补贴的基本情况，分析了该政策面临的不公平、激励性不足、补贴水平低和责任分担失衡四大困境。

三、健全与完善综述

对于我国城乡居民基本养老保险发展过程中出现的城乡分离、阶层分化和地区分割的失衡局面，王晓东（2017）认为应当由政府主导，形成一种自上而下的统筹治理战略思维和自下而上的利益导向改革机制，建设城乡社会养老保险一体化发展的制度结构和服务模式。通过建立城乡均衡的公共财政投入机制、增强养老保险多元化主体的合作治理能力、创新一站式和流动服务相结合的养老保险服务模式等具体策略，完善城乡统筹覆盖的社会养老保险服务体系，促进养老保险服务升级与制度整合的联动互促发展，最终实现欠发达地区社会养老保险的城乡一体化。李琼、李湘玲（2018）针对城乡居民基本养老保险发展中的保障水平较低、待遇确定和正常调整机制尚未健全、缴费激励约束机制不强等问题，提出释放增长潜力、保持经济稳定增长；加快推进农村土地流转改革进程；建立基础养老金正常调整机制；改变统一比例的财政补贴分担方式等完善措施。学者郭光芝、曾益（2018）从参保居民需求角度出发，认为城镇与农村居民基本养老保险制度合并后，短期内应因地制宜地选择是否采用城乡统一的基础养老金发放标准；城乡居保制度今后可参照现有城镇职工基本养老保险制度中进入统筹账户的缴费部分占所有个人和企业缴费的比例，安排城乡居民基础养老金在居民养老金中所占份额，即为70%，个人账户养老金占30%；基础养老金应能满足老年居民对食品的基本需求，其增长应不低于基本需求的增加速度；积极探索如增加对长缴、多缴参保者奖励的政策鼓励更多符合条件的年轻人缴费参保，有利于城乡居民基本养老保险长远发展。刘晓玲、屠堃泰（2017）对城乡居民基本养老保险基金运行效率进行评价时指出：逐渐改善相关资源分配不充分的问题；养老保险“捆绑制度”会增加地区参保率，因此其他地区也可以通过提高养老保险覆盖面提高基金效率；对于部分地区基金累计结余较多造成投入冗余，相关部门可以通过资本市场运作等途径加强基金的保值增值；技术创新的退步对提高我国养老保险绩效水平有较大阻碍。张怡、薛慧元（2017）针对目前城乡居民基本养老保险缴费情况，提出以下建议：参照经过计算的有效缴费标准区间和居民缴费能力来设定缴费档次；根据收入增长情况逐年提高缴费标准，适时改为比例费率制；提高最低缴费年限，由目前的15年提高至28年；完善缴费激励政策，鼓励居民长缴、多缴，一是对长期缴费人员所加发的基础养老金部分，采用超额累计制、阶梯式补贴的办法；二是采取缴费年限越长，城乡居保个人账户记账利率越高的做法，还可以采用比例制的办法来进行补贴；适时改为强制缴费；努力增加居民收入，重视城乡居保的可持续发展。城乡居民基本养老保险的财政职责方面，文太林与胡尹燕（2016）提到可以通过提高财政补助水平，调整不同层级政府的补贴责任以及个人账户的市场化投资等手段加以完善。

四、评述

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关键词 城乡居民 企业职工 养老保险 对接

中图分类号：F320.2 文献标识码：A

一、城乡居民养老保险与企业职工养老保险现行制度的对比

第一，保障模式不同。城乡居民实行的是个人账户模式，企业职工养老保险制度实行的是统账结合的模式。第二，资金来源渠道不同。城乡居民养老保险参保人员的保费来自于政府、集体补助和个人缴费；企业职工养老保险参保人员的保费来源于企业和个人缴费。第三，缴费基数不同。城乡居民养老保险参保人员的政府补贴由政府制定，集体补助由集体制定，个人缴费则实行分档按年定额缴费；企业职工养老保险参保人员的缴费基数以本人工资和不低于社会平均工资作为缴费基数。第四，缴费比例不同。城乡居民个人分档按年定额缴费，个人所缴、集体补助和政府补贴全部计入个人账户；企业职工的缴费比例为缴费基数的28%和20%，其中12%进入社会统筹，其余部分计入个人账户。第五，领取待遇年龄不同。城乡居民养老保险男性女性均为60周岁达到退休年龄；企业职工养老保险女性为55周岁达到退休年龄。第六，养老金计发办法不同。城乡居民养老金计发办法是基础养老金由政府制定，个人账户养老金为个人账户累计额除以139；企业职工养老金计发办法是基础养老金每缴一年计发比例为1%，个人账户养老金为个人账户累计额除以139。

二、城乡居民养老保险与企业职工养老保险关系对接的内容

城乡居民养老保险与企业职工养老保险关系对接的具体内容包括以下两个方面：第一，参加城乡居民养老保险的城乡从业人员进城务工时，其养老保险关系如何与企业职工养老保险对接；第二，已经参加企业职工养老保险的城乡务工人员在返乡时，其养老保险关系如何与城乡居民养老保险对接。

三、城乡居民养老保险与城镇职工养老保险关系的对接办法

首先，已经参加城乡居民养老保险的城乡进城务工人员，其养老保险关系与企业职工养老保险对接，可采用以下几种衔接办法：办法一，折算城乡居民养老保险的缴费年限，转移个人账户储存额到企业职工养老保险，达到规定退休年龄后，按企业职工养老保险计发办法享受养老金待遇。办法二，城乡居民养老保险缴费年限累加，按企业职工养老保险缴费金额补缴差额费用，转移个人账户储存额到企业职工养老保险，达到规定退休年龄后，按企业职工养老保险计发办法享受养老金待遇。办法三，封存城乡居民养老保险的缴费年限，按企业职工养老保险办法重新参保缴费，达到规定退休年龄后，将城乡居民养老保险个人账户储存额转移到企业职工养老保险，并按企业职工养老保险计发办法享受养老金。

其次，已经参加企业职工养老保险但未达到规定退休年龄的城乡务工人员在返乡时，其企业职工养老保险关系与城乡居民养老保险对接，可采用以下办法：在企业职工养老保险的缴费年限视同城乡居民养老保险的缴费年限，将企业职工养老保险的个人账户储存额转移至城乡居民养老保险，达到城乡居民养老保险规定退休年龄后，按城乡居民养老保险计发办法享受养老金。

四、城乡居民养老保险与企业职工养老保险关系对接的相关配套措施

（一）加快养老保险对接制度的制定。

制度覆盖是基本养老保险关系实现对接的前提条件，当务之急是要抓紧研究制定城乡居民养老保险与企业职工养老保险的对接办法。建议采取折算、补差、封存等方式，妥善处理城乡居民养老保险与企业职工养老保险对接问题，确保参保人员在城乡居民养老保险与企业职工养老保险之间的流动，推进城乡统筹的社会保障体系建设。

（二）提高养老保险统筹层次。

城乡居民养老保险与企业职工养老保险统筹层次的高低直接影响着两个险种对接的难易和复杂程度。一般来说，统筹层次越高，险种间对接难度和复杂程度就越小，统筹层次越低，险种间对接难度和复杂程度就越大。因为统筹层次的提高，统筹区域内的养老保险制度整合程度就越高、养老保险制度差异就会减小、养老保险基金便于统筹调剂，从而便于城乡居民养老保险与企业职工养老保险的相互对接。

（三）完善信息系统网络化建设。

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关键词：城乡 养老保险

城乡居民社会养老保险是国家完善社会养老保险体系，健全养老保险制度的重要举措，是一项重大的民生工程。从2011年我市实施城乡居民基本养老保险制度以来，仍存有一些问题不适应形势发展需要，离有效解决群众老有所养问题还有一定距离，需进一步改进完善。

一、城乡居民养老保险工作中存在的主要问题

1、居民自我保障意识不强，增保扩面困难。

主要表现在：一是群众自我保障观念淡薄。部分中青年居民认为养老问题离自己还很遥远，对参保关心程度低，存有观望心理。而部分快接近60周岁的人，又存在侥幸心理，误认为城乡社保会象惠农等政策“普惠制”一样，不但取消了农业税，还给农民种粮补助等各种补助，只要到了60周岁就可以享受65元的基础养老金，因而不愿参保。二是缺乏一定强制措施。1992年，国家实施农村社会养老保险制度以来，一直强调“群众参保自愿”，“自愿参保”观念在群众中根深蒂固，这一观念严重阻碍居民养老保险制度发展。三是新老政策之间的衔接也影响着农民参保，群众存有三个担心：担心政策会变，所缴的保费会“打水漂”；担心城乡居民保费会随着物价水平上升、越来越高逐年增加，导致经济上承担不了；担心物价水平上涨，现在缴纳的养老保费，如果将来标准不提高，担心保费贬值。

2、对外出务工人员，保费收缴困难。

有的农民举家外出务工经商，有的要到春节期间才回家一次，有的甚至于几年回来一次，导致这批人员的保费收缴困难。为完成任务和进度，这部分农民的保费有的由村委会垫付，有的由村干部垫付。

3、政府补贴政策，对居民主动参保、大额缴费吸引力不够强。政府补贴与居民缴纳保费不成正比，回报待遇低于养老期望，导致吸引居民参保的力量不够大。第一，缴费补贴不成正比。从政策层面上来看，多缴多补，但我市城乡居民养老保险缴费政府补贴没有拉开档次。我市城乡居民养老保险正常参保人员设八个缴费档次，即年缴费500元、800元、1000元、1500元、2000元、3000元、4000元、5000元。对参保缴费人员按每人每年30元给予缴费补贴。同时，对1、2级的重度残疾参保人员，在享受政府每人每年30元缴费补贴的基础上，政府为每人每年再代缴100元养老保险费；城乡居民养老保险参保缴费设多个档次，由城乡居民根据自身条件自愿、灵活选择，但政府对缴费采用统一一个标准进行补贴，这样虽便于操作，但影响居民缴费积极性，于是为数不少的城乡居民为了眼前利益只选择每年较低的缴费档次，这不利于调动城乡居民参保积极性。第二，基础养老金待遇也不成正比，如居民累计缴费7500元与缴费30000元，基础养老金都是65元。

4、城乡居民社会养老保险保障水平还比较低，待遇调整机制不健全。

目前，全市年人均领取养老金1900元左右（含780元基础养老金），而我市农村最低生活保障水平为年2904元，城镇最低生活保障水平为年6084元，养老金待遇连最基本的生活都保障不了，更不用说解决养老问题和提高保障水平。城乡居民养老保险制度实施以来，只对基础养老金待遇连续进行两次调整，而个人账户养老金待遇仍保持在原始水平，严重影响群众参保积极性。养老金待遇调整政策与城镇职工基本养老保险调整比例差距过大，导致城乡保障水平差距拉大，农民向往参加城镇职工养老保险，但城镇职工基本养老保险缴费额度大，经济上承受不了，只好退而求其次，参加城乡居民基本养老保险，这严重挫伤农民参保积极性，也不利于提高群众自我保障意识。

二、进一步做好城乡居民基本养老保险工作的对策

1、在参保缴费设计上，要进一步加大强制性措施，完善激励措施，以提高制度建设法治水平和群众参保积极性。

我国是发展中国家，是一个农业大国，建立社会保障制度不可能像发达国家那样建立福利型社会保障制度，需立足实际，建立具有中国特色社会保障制度，从1991年，国家实行农村社会养老保险制度试点，2009年国家进行新型农村社会养老保险制度试点，2011年进行城镇居民养老保险制度试点，历经现在，城乡居民养老保险制度在制度建设、实践经验、群众观念转变都已有坚实基础，以具备纳入国家立法范畴条件，使城乡居民养老保险制度实施有法可依。社会保障制度是国家发展进步文明的一个重要标志，因而，要进一步加快保障制度法制化建设水平，把城乡居民养老保险制度纳入国家法制化轨道，要让群众明白：参保缴费是公民应尽的义务。对外出务工、人员是否参保缴费要纳入劳动监察范围内要进一步完善激励措施，引导群众提高缴费档次。一是整体提高参保缴费政府补贴标准；二是根据城乡居民养老保险缴费不同档次相应设立政府不同的补贴档次，缴费档次越高政府补贴就越高，鼓励多缴多补，提高缴费积极性，提升待遇水平，减轻政府养老压力。三是设置最低缴费积累额。在参保缴费上，不仅要有缴费年限的设置，还要有缴费积累额的设置，以提高保障水平。

2、在养老金待遇设计上，要建立养老待遇长期增长机制。

将缴费年限和缴费金额与基础养老金提高挂钩，针对不同的缴费年限，按一定的标准加发基本养老金，鼓励参保人员及早参保和长期缴费，要根据物价上升指数、经济发展水平适时提高基础养老金标准，提高个人账户养老金标准，养老金待遇标准的调整参考企业职工基本养老保险制度标准调整的做法，把上年度农村居民人均纯收入作为参考值，来建立长效养老金待遇标准调整机制，城乡居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险待遇标准调整要同步和谐进行，真正实现城乡统筹协调发展，真正打消群众疑虑，提高群众参保积极性。拉开基础养老金待遇补贴档次，在缴费上设低中高三个档次，养老金待遇上根据缴费金额、缴费年限设低中高三个档次，吸引群众选择较高档次、长期缴费。

3、在政府投入设计上，建立各级政府共同投入机制。

我市从2011年实施城乡居民养老保险制度，连续两年上调基础养老金标准，每次上调5元，每次调整每年增加财政投入500万元，虽上调养老金待遇标准，但就整体保障水平没有大幅提升，离有效解决老有所养问题依然还有很大距离。因而，要进一步加大政府投入力度，形成共同投入、分级负担机制。对城乡居民养老保险养老保险的投入要纳入各地政府国民经济发展规划之中，纳入各地政府年度预算，各级政府要拿出一定比例资金对居民养老保险进行专项投入。

4.整合政府功能，建立统一的社会保障管理机制。

目前，关于城乡社会保障体系建设仍有多个部门负责，政出多门，城乡居民养老保险由人社部门负责，城乡低保对象、五保对象、社会优抚对象由民政部门负责以及农村部分计划生育家庭奖励扶助制度由计生部门负责等等，不利于城乡社会保障体系建设，这些不同养老资源由多个部门负责，没有形成养老资源合力、养老政策合力、养老平台合力，如果建立统一的管理机制，将形成强大合力，推动社会保障事业发展，加快解决养老问题进程。

5、加大人员和经费投入，确保养老保险工作全面推进。

一是重点解决村级协办人员的经济待遇和政治待遇，提高基层干部工作积极性。村干部在推进城乡居民社保工作中发挥着不可替代的作用，他们不仅熟悉本地风土人情，会用自己特有的方式做好村民的思想工作，同时也承担着一定的城乡居民社保工作职能。建议政府给予考核奖励资金，按完成工作好坏、多少分别给予补助，这样既有利于调村干部的工作积极性，又推动了居民参保工作。

参考文献：

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“城乡居保”的出现，标志中国社会养老保险“城乡一体化”进程的进一步推进。中国城乡居民养老保险制度(包括“新农保”和“城居保”)起步较晚，但发展迅速，参保率从2009年最初的10．62%，增至2012年的76．58%。且中国目前已经实现了城乡基本养老保险的制度全覆盖，还解决了两大保险制度间的衔接问题，实现基本养老保险的“实际全覆盖”成为中国推行基本养老保险制度的下一个奋斗主目标。因养老保险的实际全覆盖不仅是养老保险制度成功实施的真实论据，更是降低养老保险制度运行成本，实现规模效益，增强养老金抵御风险能力的强有力保障。但合并后的“城乡居保”，相对于“职保”而言，其缴费形式、养老金领取金额、养老金替代率等方面的总体保障水平在制度设计层面就相对较低，难以有效保障参保居民单纯依靠社会基本养老保险而实现“老有所养”的未来生活;而这种以“职保”为主、“城乡居保”为辅的互补并行社会基本养老模式，其差距性的体系设计既保留了劳动者就业积极性的机制激励，又保障了低收入居民养老的基本权利，被视为是效率与公平的良好契合，符合中国当前的基本国情，短期内将难以变更。因此，中国城乡居民养老保险实际全覆盖的实现将是一个复杂而漫长的过程。

二、城镇化对城乡居民养老保险全覆盖的促进效应

(一)提升流动人口的公共服务诉求意识

伴随农民“参与现代化进程、共同分享现代化成果”的呼声愈发高涨，城乡基本公共服务均等化理念亦在不断扩展和深化，农民对于享受国民待遇的诉求亦变得日益清晰。相比农村而言，城市化生活往往预示着完善的基础设施、丰富的物质条件、良好的教育和医疗资源、价廉质优的公共物品、更多的就业机会等，这些都吸引着众多的农村人口进入城镇，以期待获得更加良好的生活品质。1980年代以来，中国出现了以民工潮为主流的农村人口向城镇地区的流动，且随着中国城镇化进程的不断加快，人口的流动规模、流动速度以及流动频率都在发生着变化。如中国2000年流动人口规模仅为1．21亿人，2013年则增至2．45亿人，流动人口占全国总人口的比重超过1/6;若按照户籍统计，流动人口数量则更多，2012年人户分离人数就已达2．76亿人，跨区工作、学习、生活已成为许多人的一种现代生活常态。但在中国现有户籍管理制度下，大部分区域性公共物品和公共服务的获得仍与户籍挂钩，致使流动人口在改善生活水平诉求的实现过程中遇到了各种阻碍。而在中国城镇化进程的推进之中，农村人口向城镇的流入并非是单纯地从农村向城市的迁移，而是农村人口向城镇人口市民化身份的转变，是人口城镇化向户籍城镇化的演进，意味着村民和市民身份差异的逐渐融合及消除、所享基本公共服务数量与质量的趋同，从而有助于缩小城乡居民对公共服务需求意识的差距，激发全体公民公平享受国民待遇的积极性，提升人们对社会保障的认识程度、接受能力和主动诉求意愿，以致将养老保险发展成为一种全民公共必需品，从而鼓励和激发更多的城乡居民投身于社会养老保险之中，促进社会基本养老保险实际全覆盖的实现。

(二)降低城乡居民参与社会养老保险的参保成本

城镇化道路的选择进一步缩小了城乡间的制度差距，平抑了中国人口城镇化、户籍城镇化及土地城镇化不同步所带来的公共服务供给与需求矛盾，有效缓解了城乡间的公平问题，降低了中国城乡二元经济结构所带来的众多负面影响，也必将促成城乡均衡乃至“城乡一体化”的真正实现。针对养老保险制度而言，在《城乡养老保险制度衔接暂行办法》还未实施之前，“职保”、“新农保”和“城居保”之间存在制度衔接断裂问题，许多人员基于对更美好生活的向往而作出的生活或者工作迁移选择，却引致原有社会基本养老保险的被迫中止或取消，造成参保人一定的经济和精神损失，不仅阻碍了部分人员的正常流动需求，还严重打击了流动人口对基本社会养老保险的参保积极性，对中国社会基本养老保险形成不良情绪。而当前城镇化、工业化、农业现代化的推进，将更加有助于全体居民享受差异性逐渐缩小的养老保险服务，并有利于各区域间养老保险制度对接的高效推行，减少因人口流动而造成参保人养老保险金的损失，降低城乡居民参与社会养老保险的参保成本，调动流动人口的参保积极性，为各种流动人口提供更加自由的养老渠道选择，解决人口流动的后顾之忧，从而有助于实现劳动生产要素在全国范围的无阻碍流动，以此优化中国各区域间的资源配置，实现良性循环。

(三)倒逼地方经济快速、健康发展

就城乡居民基本养老保险而言，无论是“新农保”、“城居保”，以及合并后的“城乡居保”，虽然与“职保”相同，也设定了个人账户与统筹账户，但资金来源却与“职保”由企业与个人主要承担不同，其资金主要来自于个人缴费及政府补贴。而地方财政不仅担负着最低缴费档次的财政补贴责任、困难群体养老金部分或全部的代缴责任，为了配合中央要求，鼓励参保人选择更高缴费档次，还承担着奖励性财政补贴资金的支持责任。基本养老保险制度作为一项最为基本的公共服务，对于城乡所有居民而言，政府均具有无法推卸的提供义务与责任。但在中国财政分权及社会养老保险还未实现全国统筹的背景下，由于各地区之间的财力存在显著差异，地方政府所承担的具体财政补贴份额有所不同，一方面，根据Tiebout的“用脚投票原理”，作为“经济人”的参保人会从利己角度衡量比较各种参保地区、参保方式、参保档次以及参保时间的利弊得失，从优选择更利于自身未来发展的参保模式和地区;另一方面，从区域治理的角度，本地区适度的人口规模增加，不仅可以有效降低各项制度的推行和运营成本，还可降低基本公共服务的平均供给成本，发挥规模经济作用。再加上中国实行属地税收管辖权，会导致税源随着人口的迁徙而相应发生流动，造成地区间税收竞争和人力资本结构性的掠夺。这些都迫使中国城镇化未来发展模式将由数量扩张型向质量提升型转型，倒逼地方政府走持续、高效、健康发展地区经济的道路，营造更加良好的社会环境，避免因城镇化过程中各种优质生产要素的流出，以稳定地方财政收入，缓解以致消除地方财政支出压力，缩小地区间社会福利差距。从长远看，伴随中国区域经济一体化进程的加快，地区间的经济发展差距将会逐步缩小，而“城乡居保”的合并实施以及地区间、制度间养老保险制度衔接障碍的消除，都预示社会基本养老保险必将实现全国统筹。而“城乡居保”作为社会基础养老保险体系中的一部分，其个人效益也会慢慢体现，进一步激励和带动更多居民投身于基本养老保险体系之中，从而实现全国整体参保率的提高。

三、城镇化对城乡居民养老保险全覆盖的阻滞效应

(一)“职保”对“城乡居保”的示范性负效应

长期以来，中国社会养老保险基金一直存在包袱重、投资渠道狭窄、投资效率低下、基金缺口日渐加大等问题。中国社会养老保险体系中的所有养老保险制度均已改革为以个人账户与社会统筹相结合的资金筹措方式，并努力做实个人账户，但由于历史缺口、养老金的运营管理以及退休人口规模的增加和新增缴费人数增幅的放缓等原因，养老金的未来缺口问题仍旧影响着参保人参保与否的决策。再者，中国当前还未实现养老金的全国统筹，虽然基于整个国家的层面，养老金的收入和支出不存在当期缺口问题，但若将各个省份分开来看，当期缺口与当期结余却同时存在。此外，城镇化的推进还加速了公众对于制度设计公平更高层次和深度的追求。如中国机关事业单位养老保险改革的最大难点就在于养老金替代率的设定，以及财政对养老金的分担可能造成的隐性债务问题，这些都在加重“描绘”养老金缺口的可能性，甚至造成诸多参保人员对中国社会基本养老保险体系是否具有可持续性而产生质疑，进而影响参保人员对中国社会基本养老保险的信心。与此同时，随着城镇化水平的提高，信息化社会的推进，农民和市民的身份界限越发模糊，公众所掌握的信息也越发全面。对于“城乡居保”的参保人而言，来自于“城居保”的参保人由于其参保时间较短，且参保行为具有显著的从众特征，其抵御压力的能力较弱;而来自于“新农保”的参保人基于对“老农保”实施几近流产的“不良记忆”，和对于“新农保”先天的信心不足，面对收益率和完善程度更高的“职保”，城镇职工的退保现象进一步放大了农民对“新农保”和城镇非就业居民对“城居保”的不信任，再加上“城乡居保”过低的保障水平，参保人投保后再“弃保”的风险依然存在，“城乡居保”的实际全覆盖问题仍旧难以解决。

(二)城镇化建设对养老保险补贴的“挤出效应”

现行财政分权制度造成中国地方财政主体收入逐渐缩水的趋势，随着“营改增”范围的扩大，地方财力愈发紧张，再加上中国以GDP为导向的地方政府考核机制，使得地方政府在城镇化进程中发展本地经济的冲动与其财政利益高度吻合。而城镇化“以人为核心”的理念又要求交通运输、教育、医疗、卫生、社保等基本公共服务均等化的逐步实现和整体供给水平的提高，这都依赖于地方财政资金的全方位支持。但短期内城镇化率的迅速提高，可能会造成现有城镇内公共服务的拥挤或地方政府财政支出的快速增长，如住房问题、子女就学问题、交通拥堵问题、留守老人儿童问题等，造成地方公共服务供给质量的下降或者地方政府财政支出压力的加剧。在地方财力有限的前提下，地方政府需对各种投资项目进行筛选，短期效益较为明显的项目往往成为地方政府优先选择的目标，基本养老保险这种周期长、经济效益不显著的基本公共服务项目则很难得到青睐。“城乡居保”中地方财政承担的奖励性档次补贴可能会因为本地区的财政压力而选择消减甚至取消，影响参保人的积极性。再者，中国社会养老保险制度推行初期，往往具有征缴扩面的“运动式”特点。但“城乡居保”过低的养老金替代率虽然体现了国家对公众提供的社会福利和一定的社会救助特性，却缺少了社会保障的社会保险功能，制度设计本身缺乏足够吸引力。而社会保险制度一旦步入常态后，包括公用经费、人员经费、培训经费等在内的各项社会养老保险制度推广经费，由于缺乏健全的后期保障机制，在城镇化加速推进的过程中，处于较大财政压力的地方政府难以有效保证“城乡居保”后续推广工作的正常进行，由此也就难以保障长期实际全覆盖的实现。

四、城镇化进程中实现城乡居民养老保险全覆盖的对策及建议

(一)加速推进城镇化建设

城镇化建设不仅成为中国经济持续发展的主要推动力，还整体上有助于中国“城乡居保”养老保险实际全覆盖的有效实现，是促进中国“城乡一体化”的最佳途径。但由于中国城镇化水平的提高受地区经济增长、农业现代化水平、产业结构格局、政策导向等诸多因素的影响，且各个因素间相互交叉作用。因此，各级政府应根据比较优势原则调控地区的产业结构格局，转变原有粗放式的经济增长方式，提高城镇交通运输等基本公共服务水平，积极参与、引导和配合各种生产要素的自由流动，缩小地区间的经济发展差距，实现城乡统筹、资源节约、发展均衡的城镇化，从而最大程度地发挥城镇化对养老保险的促进效应。

(二)消除公众对养老金缺口的认识误区

改革和改进“运动式”征缴扩面的养老保险推进工作模式，将社会基本养老保险的宣传工作常态化。引导公众正确、理性解读中国当前养老保险基金的历史缺口、当期缺口以及未来缺口问题，缓解公众对中国养老保险制度可靠性和可持续性的质疑及担忧，避免公众对中国养老保险政策的不当解读而引发的悲观预期和对政府不信任的负面情绪的进一步膨胀，增强公众对养老保险制度的信心。总之，通过及时、有效、透明的信息传递和政策解读，减少因信息不对称而造成的改革拖延以及改革成本的堆砌提高。既全力推进中国养老保险制度健康、持续发展，又要全力促进中国养老保险实际全覆盖的实现，从而降低制度运营成本，实现规模经济，提高养老保险金的使用效率，达到公众与政府的“双赢”结果。

(三)多方位增强地方财力

地方政府的收入水平真实反映了地方政府长期可用资源的丰裕程度，预示着地方政府财政补贴“城乡居保”养老保险的能力和可持续性。为有效缓解地方财政压力，解决部分地区的“吃饭财政”问题，应把握财税制度改革契机，在国家统一领导下，一方面加快房产税的推出节奏，调整消费税的归属和增值税的分享比例，适时开征遗产和赠与税，构建地方财政收入的主体税种，明晰各级财政的收入划分，充裕地方财力;另一方面，完善财政转移支付与农业转移人口市民化的挂钩机制，依据养老保险缴费信息，通过纵向转移支付的方式，由省级自上而下合理分担比例，采取一般转移支付的形式划拨到地方进行基础建设，调动地方对流入人口的接纳积极性，形成公共福利与经济增长的互惠互利。

(四)尽快实现全国统筹养老保险

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养老制度的城乡一体化是解决我国“二元结构”过程中必须解决的问题。2014年《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》要求在十二五末基本实施新农保与城居保制度上的合并。如何做好制度上的衔接工作是值得研究的问题。我国现行典型城乡养老模式有北京模式、上海模式、东莞模式。天津城乡居民基本养老保险采取年限折算法，实现城保和居保相互转换，率先打破了城乡养老保险的分割状态，具有借鉴意义。

二、对天津市城乡养老保险制度一体化的总体判断

（一）天津市地区性特点

天津市2013年末全市常住人口1472.21万人，其中，外来人口440.91万人，占全市人口29.95%，与北京上海广州相比外来人口所占比例甚小，则相对于北上广的人口复杂性有所减弱，将城乡养老一体的过程简化。全市户籍人口1003.97万人，其中，农业人口371.74万人，非农业人口632.23万人，即农业户口仅占全市户口的37.03%，就此比重相较于全国64.71%的农业户口比重相当低，表明天津城镇化程度很高且城镇化速度很快，为天津城乡养老一体化奠定夯实的基础。

2013年GDP14370.16亿元，按可比价格计算，比上年增长12.5%，三次产业结构为1.3：50.6：48.1。全市社会从业人员847.46万人，其中，城镇从业人员663.88万人，乡村从业人员183.58万人。三次产业的增加值与全国一样第二三产业增值很快第一产业增值极慢，但是从天津市就业结构来看从事第一产业的人只占整体就业的8.14%，乡村就业人口占整体就业人口的21.66%，即是说农村户口在城镇工作比例不小，天津对于此设农籍职工养老保险并在一体化转化过程中有模范带头作用，农村居民人均可支配收入与城市居民人均可支配收入比为0.47：1，相较于全国0.3：1高出17个百分点。从上数据可以看出天津城镇化水平于全国领先，为养老保险的城乡一体化奠定基础。

（二）天津市城乡养老保险制度基本成型

2007年天津将农村居民全部纳入基本养老保障体系，其中具有天津特色的是农籍职工基本养老保险和被征地农民养老保险，2009年实施《天津市城乡居民基本养老保障规定》将城乡基本养老制度统一，即城乡养老保险体系以城乡居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险为主，农籍职工基本养老保险、城镇居民养老保险、被征地农民养老保险过渡向城乡居民养老保险，至此又出台一系列配套措施及实施细则，完善了天津养老保障体系，为我国新农村建设和建立城乡统筹的社会保障体系作出重要探索。

（三）天津市城乡居民养老保障待遇、覆盖率不断提高

城乡居民养老保障待遇提高，个人缴费标准为：600元至3300元以300元为等差的10个档次。市财政对于缴纳城乡居民基本养老保险费的人员，对应个人缴费档次按年给予缴费补贴，缴费补贴标准为：30元至120元以10元为等差的10个档次。2014年调整城乡居民养老保障待遇标准的通知基础养老金标准由每月200元调整为220元。城乡居民养老保险范围继续扩大。截至2013年末，全市参加基本养老保险627.1万人，其中参加城镇职工基本养老保险520.7万人，参加城乡居民养老保险106.4万人，相较2012年89.3万人同比增长19.14%。

（四）天津市城乡养老保险制度一体化过程中的待遇衔接模式

对于已缴纳农居保的，农村居民基本养老保险个人账户累计储存额中的个人缴费部分及其利息记入其城乡居民基本养老保险个人账户，对于已领取农居保的，城乡保于农籍职工包缴费年限视为等同。

缴费年限转化简单明了，以农居保转化成城保为例，天津采取的年限折算法是在众多专家学者提出的年限转化中采用的极简单的公式法，并将折算标准定为灵活就业人员的最低缴费标准，相比把对应年度城镇职工月最低工资标准×对应年度个人缴费比例×12作为折算标准更为简单，且相比之下灵活就业人员最低缴费标准相对较低，对农转城更有利。

五、政策特点分析及借鉴意义

（一）被征地养老保险在全国有先行意义

城乡养老保险体系中农籍职工养老保险与被征地农民养老保险是天津养老保险体系中极具创新性的政策。在城乡养老保险一体化过程中起到了重要的过渡作用。农籍职工养老保险不同于城镇职工养老保险，城镇职工养老保险企业缴不超过工资的20%，其中8%为社会统筹，12%计入个人账户，即企业缴纳部分计入个人账户的占60%，个人缴纳部分全部计入个人账户，农籍职工的流动相对于城镇职工的流动性较大，计入个人账户的资金占90%，为建立便携式养老保险奠定基础；且此方法便于界定个人账户产权，划入企业划入个人账户的部分较城保多，减少参保人在去世之后只将个人账户余额留给继承人带来的经济损失。被征地养老保险是天津城镇化过程中的创新性政策，现一部分省市也施行被征地养老保险，以养老保险的方式对被征地农民进行补偿是一种极巧妙的方式，将我国传统养老保障中土地保障向现代养老保险方式转变，是养老方式的极大突破。

（二）衔接制度较完善，衔接程序简洁明了。

天津市城乡养老保险体系一体化过程中，城乡居民基本养老保险、农籍职工基本养老保险、城镇居民养老保险的缴费年限视为等同极大减小了一体化过程中的转制成本。城乡保与城保之间的年限转化采用最简单的公式折算方式同样减小一体化过程中的转制成本，由于折算方式的简明也在一定程度上解决了重复参保问题。在达到领取条件时，参保人员可以根据本人意愿享受相应的养老待遇，给居民的选择空间很大。对其他省市的城乡养老保险一体化有一定借鉴意义。龚秀全（2011）提出天津采取的此种年限折算法计算待遇模式要达到真正的待遇公平不太可能，计算出城保与居保相互转换的过程中存在投机套利行为，笔者认为我国现处于并将长期处于社会主义初级阶段，城乡二元化的消除需要很漫长的时间，我们现推行的城乡养老保险一体化是城乡养老保险体系一体化，首先在制度上达到平等再逐渐缩小城乡待遇差异，城乡养老保险一体化就是要让制度有利于民方便于民，这就是最大的改革成果。

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〔关键词〕 西部地区，社会养老保险制度，城乡统筹，困境，现实条件，方案设想

〔中图分类号〕C913.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）02-0077-05

西部地区作为我国经济社会发展相对落后的区域，集大农村、深贫困和多民族于一体，城乡社会养老保险制度发展的缺失性和滞后性尤为突出，农民群体长期无法享受到与城市居民均等的养老保障权益，养老保障待遇的“逆向性”补偿使城乡居民的收入差距不缩反增，严重影响到西部经济和社会的全面进步。因此，加快西部城乡社会养老保险制度的统筹发展是缩小东西部发展差距、构建和谐社会的应有之义和关键之举。

一、西部地区社会养老保险制度城乡统筹面临的困境

我国西部地区的养老保险制度发展既有全国普遍存在的“碎片化”和“分割化”等共性问题，又有根植于特殊区情的发展滞后和水平低下等区域性问题，在加快推进城乡统筹中面临“新老问题交织、内外矛盾重重”的交困局面。综合而言，主要集中在以下方面：

（一）养老保险制度“碎片化”程度深，城乡养老保险统筹整合难度大。我国养老保险制度“碎片化”格局的形成不只是客观的城乡差距、群体差异和职业隔离所致的被动结果，更多地是“量体裁衣式”政策设计和渐进式改革的主动选择。西部地区城乡养老保险制度碎化程度重、水平差距悬殊，除了受上述发展方式的惯性驱使，更缘于经济社会发展滞后、少数民族人口众多的时空境遇制约。在推进制度统筹过程中，不仅有“城城内部”和“乡乡内部”各类养老保险制度的精简提升，更面临着不同内容设计的养老保险制度在城乡间和地域间的整合归并，尤其是西部地区城乡经济发展程度、省际间财政汲取能力和群体间职业收入水平无论是与东部地区的横向比较，还是区域内部的纵向考察，差距相当明显且有进一步扩大的趋势，这严重固化和扩大了城乡间、区域间和群体间的养老保险待遇差距及不公平程度。另外，西部各省在统筹城乡社会养老保险制度实践中，还没有完全摆脱“头痛医头、脚痛医脚”的应急配套思维，还局限在“打补丁”式的被动补救套路，缺乏从全局、整体的观念来解决城乡二元化养老保险制度的内在痼疾，更对少数民族聚居区域和人口的养老问题如何融入现有制度欠缺长远规划，这无疑加重了制度“大碎片”套“小碎片”的复杂程度。

（二）城乡社会养老保险待遇差距持续扩大，城乡养老保险统筹整合障碍多。当前，西部各省城乡养老保险制度非均衡发展态势比东部地区严重的多，这与西部经济发展不平衡、养老保险制度基础弱和养老负担重等密不可分，尤其是西部民族农村牧区集聚了我国最大的贫困群体，其农村养老保险制度发展滞后、脆弱性强，甚至在宁夏和甘肃等地的“新农保”试点工作还没有全面铺开，但在一些经济发展水平较高的地区如成都市却已初步实现了城乡社会养老保险制度的一体化发展，这也侧面反映出西部地区间城乡养老保险制度改革的不同步、发展的不同期和进程的不协调。另外有数据显示，2012年西部多地农村人均养老保险金低于69元/人/月的全国平均水平且较2011年的增幅不大，而城镇企业退休人员月人均养老金高达2700元/人/月，增幅达到10.2%，二者相差40倍之多，城乡养老保险制度待遇差距的持续扩大，给社会养老保险城乡统筹造成了巨大的障碍和困难。

（三）养老保险管理体制“分割化”现象突出，统一城乡社会养老保险管理体制的统筹进程迟滞。西部城乡养老保险制度的“多元碎片”都有其各自的管理机构、体系和规则来实现自我运行和内部利益强化，条块分割、部门封闭和城乡分治等“政出多门”现象势必造成管理标准各异和职责不清，争权、争利、责任推诿等内耗现象降低了制度整体效率，既有制度环境下形成的利益格局和效能惯性强化着社会养老保险制度的区域分割和管理服务的“诸侯割据”，以至于在提高养老保险统筹层次中地方政府利益争夺“频频上演”。另外，分税制改革后，中央政府与地方政府对养老保险项目财政投入的不稳定和区域间的不平衡，以及各级政府间没有明确的养老保障职责划分和缺乏积极协调，导致中央财政和地方财政在养老保障事权、财权方面负担的不合理，尤其是养老金多次“提标”，完全是“中央政府喊口号，地方政府掏腰包”，而且地方政府还要为新农保中农民缴费支付相应的财政补贴，致使西部一些经济欠发达、财政较紧张、保障资金需求量较大的地方政府财政更加入不敷出，而财政状况好的地方政府又不愿意相互调剂资金，搞“突击扩面”甚至故意夸大参保人数以套取更多的中央财政补贴，地区之间“苦乐不均”，部门利益倾向和地方保护主义色彩浓重。

（四）养老保险政策衔接机制不健全，城乡统筹养老保险关系转移接续困难。我国养老保险制度主要是依据城乡二元化户籍制度、群体身份差异和不同就业类型等标准单独设计的，“分门别类”的制度形式静态地固化了群体间的属性边界，阻碍了群体间的相互流动，而养老保险制度在“新老衔接”政策方面的不明朗，以及在全国层面上“新农保”和“城职保”制度衔接办法的长期缺失，反过来加剧了各类养老保险制度“融合对接”的难度，尤其是西部各省份的养老保险制度发展有快有慢，发展环境也有好有坏，在尚未实现基本养老金全国统筹的情况下，各个省份的养老保险制度内容和标准都有很大不同，在缴费比例和待遇标准等方面的差距不小，“一地一套”的管理办法和“互不相干”服务体制给劳动力流动带来了养老保险关系接续和权益记录上的许多困难，于是出现“断保”、“退保”、“重保”等问题，而且在统筹层次普遍较低的情况下，每个统筹地区设立了单独建立了各自的信息管理系统，却并未实现不同统筹区域工作信息的联网化和协调同步化，增加了经办机构的管理成本和管理压力，而且在参保人员基础信息和缴费信息等方面存在失真和难以连贯的现象，这都无形中强化了养老保险制度的区域“碎片化”和城乡差异度。

随着社会经济的发展，以城乡一体化为导向统筹城乡社会养老保险制度，已成为化解上诉矛盾、实现西部地区城乡经济社会良性互动发展的内在要求和必然趋势。〔1 〕

二、推进西部地区社会养老保险制度城乡统筹的现实条件

社会养老保险制度城乡统筹不可能一蹴而就，这不仅要提高建制理念的科学性和制度方案设计的有效性，而且还需要相关制度、政策、设施的外部配套和支持。从西部地区现实的情况及发展趋势来看，统筹城乡社会养老保险制度虽然面临上述困境，但也具备一定的现实条件。

（一）科学、统筹发展的理念和政府对养老保险制度建设的重视，可确保社会养老保险城乡统筹的方向性。从政治层面来讲，“科学发展”已成为国家发展的指导思想，“城乡统筹”是工业反哺农业、城市支持农村的基本方略，而“老有所养”也成为党和政府对人民的政治承诺。因此，如何建立以工促农、以城带乡的长效机制，通过建立健全城乡一体的养老保障体系来解除全体国民的后顾之忧，客观上已成为国家发展的重要目标指向，也是执政党和政府的重大政治责任，〔2 〕 （P37 ）这种清晰的政治取向构成了各级政府加快养老保障制度建设和城乡统筹发展的强烈动力。

西部各省市抓住历史机遇，积极推进养老保险制度的城乡一体化进程，如作为“国家统筹城乡综合配套改革试验区”的重庆市，从法律完善、制度整合、体制创新和措施配套等多方面来大力推进城乡统筹的养老保障体系建设，为其他地区提供了一种可以借鉴的“重庆经验”；又如2011年GDP总量过万亿元的陕西，在基本养老保险省级统筹以及“新农保”试点中都形成了自身的特色，“宝鸡模式”、“神木模式”已成为全国养老保险制度建设的典型模式，内蒙古在养老保险制度建设中“亮点”也非常突出，尤其是在2011年和2012年出台了多项完善养老保险制度的政策措施，标志着职工基本养老保险制度政策缺失等漏洞的基本补齐和城乡居民养老保险统筹实施的启动，走在了全国前列。〔3 〕不难看出，西部各省市在加快经济建设的同时，始终坚持以人为本的施政理念，在关乎民生建设的长远规划中无不体现出对养老保险制度发展的重视和切实消除西部各族人民养老后顾之忧的政治决心，这将坚实确保养老保险城乡统筹的方向和政策落实。

（二）经济持续增长和财政支持能力的提高，已成为实现社会养老保险城乡统筹的基础和保证。社会养老保险城乡统筹能否顺利实施，不仅需要政府政策的强力推动，而且还要依靠经济和财政实力的巨大支撑，因为任何时代、任何国家的社会保障制度都要以一定的经济发展水平为基础，国民社会保障待遇水平最终还要以生产力水平来保证。从经济角度来看，改革开放以来的经济成就为国民“脱贫致富”和地区“经济腾飞”提供了日益丰厚的物质条件，在“公平、正义、共享”主流价值取向下，如何将经济成果转化并持续增进国民福祉业已成为社会建设的主旋律。西部各省市立足于欠发达的基本现实，始终坚持以经济建设为中心，积极响应党和政府关于加强民生建设的政策指示，把发展作为解决所有问题的关键，经过积极转变经济发展方式和调整产业结构，GDP总量和政府财政收入有了大幅增长。2011年，在全国23个地区生产总值超过万亿元的省份中，西部省份就占了5个（分别是四川省、、陕西省、重庆市和广西省），重庆市的经济增速更是超过连续8年增速第一的而跃居首位，12省份的GDP增速和财政收入增速均超过了全国平均增速。

在西部各省的“十二五”规划纲要中，均把GDP增速定位在10%～15%之间，把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。经济总量和财政收入的持续快速增长，已为逐步建立健全城乡养老保险制度奠定了一定的物质基础，各级政府不仅有义务建立完备的养老保障体系，而且也具备推动养老保险城乡统筹的可行性。

（三）城乡居民收入水平提升和参保意识增强，是全面推进社会养老保险城乡统筹的重要保障。养老保险是一项完全体现缴费义务与待遇享受权利相对应的制度，公民的广泛投保是养老保险得以持续发展的充分条件。作为制度主要参与者和受益者的个人，其缴费能力的强弱直接关系到养老风险发生后待遇给付水平的高低，而个人的缴费能力又直接与可支配收入相关联，所以提高个人缴费能力的关键就是要增加个人可支配收入，尤其是大力提高低收入群体的收入水平，提高其参保能力，这才是统筹城乡养老保险的客观基础，也是持续扩大制度覆盖面的现实保证。2011年西部各省城乡居民收入增速虽然尚低于GDP和财政收入增速，但同比增长幅度较大，尤其是农村居民人均纯收入的增幅“可圈可点”，城镇居民人均收入和农村居民人均纯收入均以较快速度逼近全国平均水平。

随着中央对西部地区财政转移支付力度的逐年增大以及惠农政策的深入实施，西部城乡居民收入增速势必在“十二五”期间有明显提高。城乡居民收入水平的快速增长使其有了持续参与养老保险的经济支持能力，城乡养老保险制度的逐步完善以及给参保者带来的利益实惠，让更多的城乡居民有了较强的参保动机和主动参保意识，这将为全面推进社会养老保险城乡统筹提供重要保障。

（四）现有的法律依据和制度基础，为推进社会养老保险城乡统筹提供政策支持。十六大以来，我国加快了社会养老保险制度的建设步伐，定型、完善了城镇职工基本养老保险制度，先后建立、试点了新型农村社会养老保险制度（“新农保”）和城镇居民养老保险制度（“城居保”），并在加快新法立法、修正现有相关法律和衔接新旧法律等方面多管齐下，以规范制度内容和运行为前提，以消除保障对象身份差异和制度分割局面为重点，积极出台有针对性的配套政策和法规，尽量扩大制度覆盖范围、减少制度碎片、提升统筹层次。在2011年7月1日起施行的《社会保险法》中已明确定位我国社会养老保险制度为三大板块，并表示在有条件的地方实现“新农保”和“城居保”的合并实施，由国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，这为社会养老保险城乡统筹提供了法律基础。另外，为了将来更好地统筹整合三大养老保险制度，在顶层设计中就注重建立制度统筹的技术条件，积极创造统筹整合实施的制度基础，针对“城居保”和“新农保”在覆盖人群特点、制度模式、筹资方式、保障水平、运行机制和管理服务等方面都具有高度的“同质性”，已在部分发达地区开展了“新农保”和“城居保”的城乡统筹实践，取得了显著成效，这将为西部地区社会养老保险制度城乡统筹提供可借鉴的有益经验，并减少不必要的制度探索成本和改革代价。

三、西部地区社会养老保险制度城乡统筹的方案设想

统筹城乡社会养老保险制度的任务虽然紧迫，但要尊重西部地区经济欠发达、贫困群体数量大的客观现实，决不能盲目向东部水平“看齐”，更不能搞突击式的项目整合“跃进”，需要立足实际，充分考虑到城乡养老保险制度发展在时间上的连续性、城乡间的平衡性、区域间的梯度性和制度间的层次性。根据城乡养老保险制度分步到位、逐步统一的渐进式发展规律和西部地区养老保险城乡统筹建设的现实条件，笔者认为应通过政府的全面主导，分三个阶段有重点地推进西部地区城乡社会养老保险制度的“统筹并轨”和“体系整合”，以提高制度的社会适应性和发展的可持续性。

（一）到2015年以前，基本实现城乡居民社会养老保险制度的全覆盖。城镇职工基城镇职工基本养老保险制度经过近二十余年的改革调适，“统账结合”模式已基本定型，待遇计发办法和筹资比例等技术性方案业已明确。西部各省“十二五”期间养老保障建设的主要任务应是根据《中国人民共和国劳动合同法》和《中国人民共和国社会保险法》来进一步明确和扩大职工基本养老保险的覆盖范围，把灵活就业人员、农民工、未参保的集体企业职工等统一归并到城镇职工基本养老保险制度中，彻底解决非正规就业群体无保障的历史遗留问题；切实提高基本养老保险制度统筹层次，稳定基本养老保险制度省级统筹并积极向全国统筹转变，建立和完善制度的长效机制；“城居保”和“新农保”的试点时间较短，多数城乡非就业居民还游离在现有制度之外，养老保险在农村的“查漏补缺”应是当务之急。在“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则上，继续坚持个人缴费与政府补贴相结合、社会统筹与个人账户相结合的实施模式，不折不扣地落实政府对参保人员缴费及领取养老金的财政补贴以加大制度的吸引力，在允许个人自主选择缴费档次的基础上体现多缴多得的激励机制，在缴费档次和待遇标准设计上要与经济发展水平和各方面承受能力相适应，在合理确定各级政府财政补贴分担机制的基准上，适时、适度地随着财政收入和城乡居民收入的增长调整缴费档次和补贴标准。〔1 〕同时，“城居保”和“新农保”在覆盖人群特点、筹资机制和制度模式上都有很强的相似性，有对接整合的基础条件和制度环境，西部各省要加快实现二者的制度整合和统一实施，但要注意实现新老制度的有效衔接和平稳过渡，避免让旧制度人员的利益受损失。同时，还要做好各级政府的财政补贴责任和比例的合理划分，统一经办管理、信息系统、业务流程、数据标准和参保信息等服务制度，以便将来在更大范围内实现管理技术标准的对接。

（二）到2020年以前，建立全面稳定的城乡居民养老保险制度和职工基本养老保险制度。在经过前一阶段的制度扩面、体系整合、结构完善和服务配套后，这一时期应是实现西部地区养老保障体系由外延式扩张向制度内涵充实完善的过程转变，主要任务是完善适度集中、有序组合、没有漏洞的多元制度安排，建立全面稳定的城乡居民养老保险制度和职工基本养老保险制度，目标是实现社会劳动者及适度收入者均应享有基本的社会养老保险，非劳动者和贫困者在年老后获得政府公共财政支持的非缴费型国民年金保障。这一时期的主要任务如下：

首先，缩小各行业及各群体间的养老保险待遇差距。在职工基本养老保险制度的宏观框架已建设齐备的基础上，进一步推行机关事业单位劳动雇员制度和养老保险制度改革，着力建设城乡统一的劳动力市场，并在统一的养老保险制度内设定良好的养老保险关系转移接续通道，设定劳动者可承受、有弹性的缴费标准和公平合理的养老金计发机制，不断缩小正规就业劳动者与灵活就业劳动者的养老金待遇差距，真正奠定职工基本养老保险制度作为整个养老保障体系中的主体地位。

其次，城乡居民养老保险制度在前一阶段已基本实现城乡统筹，优化制度结构、提高待遇标准和配套相关服务是这一时期的工作重心。随着城乡基本公共服务均等化进程的大力推进，农民群体的参保意识和参保能力逐渐提高，城乡居民养老保险由自愿参保向强制参保转变的条件和时机均已成熟，这一方面是规避“逆向选择”风险以增强养老保险互助互济能力的需要，另一方面也能真正实现养老保险的城乡全覆盖。同时，大力发展农村老龄服务产业，适时创建城乡老年人护理保险和服务制度，普及社区服务为主、多元化供给的居家养老模式，以不断缩小城乡养老保险水平差距，提高养老保险服务质量，为将来统筹城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度创造条件。

（三）到2030年以前，初步实现城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度的统筹并轨。城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度的全面定型和稳定发展是统筹城乡社会养老保险制度的前提条件，养老保险基金的省级统筹和养老保险关系的转移接续为统筹提供了现实可能性。鉴于“农保”和“城保”在制度设计上存有较大的差异，实现二者的统筹归并存在一定的技术障碍，这需要围绕养老保险制度筹资模式和给付模式的改良来实现制度内在的深化改革，但要遵循“阶梯过渡、渐进对接、进退自如”的原则来构建城乡养老保险统筹的制度模式。

首先，完善基金管理模式。稳定“农保”和“城保”可衔接的“统账结合”模式，并引入“名义账户积累”制来对其进行改良“变形”，形成“社会统筹账户+名义账户+实质账户”的模式框架。其中，“名义账户”继续实行没有基金积累的“空账”，而实质账户需要“做实”，并引入资产建设理念对其进行公积金性质的运营管理。

其次，统一筹资模式。在三方筹资的风险分担机制中，养老保险的缴费结构和比例设计应在各方主体可承受的前提下实现统一。在提高劳动者劳动所得占初次分配中比重的条件下，劳动者（含农民）的缴费比例从8%提高到10%，企业为职工的缴费和国家为务农人员的缴费比例维持20%的现状，但要把其中4%的缴费划入个人账户，而14%个人账户的规模又分为8%的名义账户和6%的实质账户；至于缴费基数最好能以各省上年度的社会平均工资为基准设定多个比例档次或换算成绝对额供城乡劳动者自由选择，这样“一制多档”的缴费设计就能很好体现城乡地区差别和劳动者个体差异。

最后，改善给付模式。在给付模式中，“社会统筹账户”和“个人名义账户”的资金由企业缴费16%和个人缴费8%共同形成，即期支付退休人员养老金，形同当前我国社会统筹账户透支个人账户资金来支付退休者的“准名义账户”模式，这样就解决了个人账户“空账”隐患。缴费劳动者退休后的养老金给付还继续沿用现行的计发办法，只是区别在于个人账户养老金是由名义账户积累资金与实质账户积累资金总和再除以计发月数，其中，名义账户积累资金是名义账户缴费总额与名义利率下所得利息的总和，在支付时即刻年金化，实质账户积累资金由缴费积累额和投资收益所得，体现个人多缴多得和延长缴费期的激励作用。劳动者跨区域流动时个人账户随人走，养老待遇给付分段计算，转入地统一给付。

不难看出，该模式设计实现了“三方共赢”的效果：企业没有增加缴费比例，却加强了对本单位职工缴费的显性激励（划入个人账户4%）从而“不反对”；个人虽增加2%的缴费，但获得企业划入4%的缴费，同时又做实了6%的公积金性质的“实质账户”，退休后个人账户养老金是以名义账户和实质账户共同积累额为计发基数，总体收益增加从而“不吃亏”；国家既能通过名义账户和社会统筹账户资金现收现付给当期的退休者，又减轻了做实个人账户的压力，从而是“阻力最小”的较佳方案。这样的制度模式建构既保证了以较小的成本实现城乡社会养老保险制度统筹改革，同时又会获得参与主体的支持和拥护，具有一定的技术可行性。

参考文献：

〔1〕王晓东. 社会养老保险制度城乡统筹的路径研究——以内蒙古为例〔J〕.电子科技大学学报（社科版），2012（2）.

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关键词：城乡居民养老保险；养老金；参保者；政府补贴

2014年2月，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（简称《意见》），决定将新型农村社会养老保险（简称新农保）制度和城镇居民社会养老保险（简称城居保）制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险（简称城乡居民养老保险）制度。［1］新农保和城居保的合并打破了城乡二元化的格局。2011年7月，山东省宁阳县被选为国家试点县。2014年，宁阳县结合《意见》和《泰安市居民基本养老保险工作实施方案》逐步建立起城乡居民养老保险制度。［2］但是，制度在实施过程中存在一些问题。因此，本文以山东省宁阳县为研究对象，通过到宁阳县人力资源和社会保障局调查，走访部分乡镇、村进行实证研究，以期提高制度的运行效率，同时为全国城乡居民养老保险的统一提供理论参考和经验借鉴。

一、宁阳县城乡居民养老保险政策实施状况

宁阳县是山东省泰安市的一个下辖县，位于山东省中部，总面积1125平方公里，辖2街道9镇2乡，即文庙街道、八仙桥街道、泗店镇、东疏镇、伏山镇、罡城镇、蒋集镇、磁窑镇、华丰镇、葛石镇、东庄镇、鹤山乡、乡饮乡。（一）宁阳县城乡居民养老保险基金筹集状况城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。1．个人缴费宁阳县城乡居民养老保险规定了每年100元、300元、500元、600元、800元、1000元、1500元、2000元、2500元、3000元、4000元、5000元共12个缴费档次。其中，100元档次只适用于重度残疾人等缴费困难群体的最低选择。除100元档次外，参保者可以根据自己的经济状况及对年老后预期收益选择不同缴费档次。政府不强制推行而是采取灵活性的政策，赋予参保者自主选择的权利，满足了不同参保者的需求。［3］从表1可以看出，宁阳县2012年参保人数为13．31万人，2013年参保人数上升到16．14万人，比2012年增多2．83万人，增长率为21．26％［4］；2014年参加城乡保的人数为18．24万人，比上一年增加了2．1万人，增长率为13．01％；2013年个人缴费金额4340．28万元，比2012年的个人缴费总额超过18倍；2014年个人缴费金额5936．52万元，比2013年净增1596．24万元，增长率为36．78％。表12012－2014年城乡养老保险缴纳情况年份缴费人数（万人）个人缴费（万元）201213．31230．76201316．144340．28201418．245936．52资料来源：依据宁阳县人社局提供的相关资料整理而成。2．集体补贴有条件的村（居）集体对本村（居）居民参保缴费给予补助，补助标准由村（居）民委员会民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人的资助额之和不得超过最高缴费档次。由表2所示，在各参保单位的缴费总额中，个人缴费比例均在77％以上，而集体补贴占总缴费额的比例基本在0．06％～12％之间，大部分筹资比例未超过3％。集体补贴中文庙、八仙桥、开发区所占比例相对较高，文庙最高，占11．68％；八仙桥次之，占7．85％；开发区占3．99％。关于政府补贴比例，基本在10．55％～13．18％之间。3．政府补贴政府补贴由中央财政补贴和地方财政补贴构成。各级政府对基础养老金的补贴以省级补贴为主，县级补贴为辅。政府补贴是循序渐进的［5］。从表3可以看出，省级政府对基础养老金的补贴从2012年每人44元／月到2015年提高到68元／月，省级政府承担了基础养老金补贴的80％。地方财政补贴分为两部分：一是县政府对基础养老金按月补贴，占基础养老金的20％；二是对不同缴费档次的参保者每人补贴30元／年，缴费即补。另外，对缴费困难的重度残疾人等缴费困难群体，按照每年100元的标准为其代缴养老保险费。2012年1月，宁阳县基础养老金按国家规定的最低55元标准进行补贴，2015年1月，上调至85元／月。基础养老金增长后的每一阶段与上一阶段相比，增幅分别为5元、10元、5元、10元，增长率依次为9．09％、16．67％、7．14％、13．3％。（二）宁阳县城乡居民养老保险组织管理状况1．经办机构及人员情况宁阳县城乡居民养老保险县级经办机构为县农保处，共有3名经办人员，均为正式编制，通过多年系统的培训学习，提高了经办人员的业务水平。全县共13个乡镇（街道），1个经济开发区，乡镇级经办机构为乡镇人社所，平均每个人社所有3名经办人员。每村有1名村干部负责城乡保经办工作，全县共有624名村级协办员。目前县、乡镇两级均有独立的办公场所，条件比较好的村居也有单独的办公室用于办理业务、存放档案等。2．信息化建设情况电脑、电话、打印机、复印机等办公用品在乡镇级别以上配备比较齐全。全县已建立统一的参保人员管理信息系统，参保人员的数据全部纳入山东省城乡居民养老保险管理信息系统进行统一管理，此系统在部分条件好的村已联网，乡镇级别以上达到全覆盖［6］。（三）宁阳县城乡居民养老保险基金管理状况宁阳县的新农保基金和城居保基金合并为居民养老保险基金。居民养老保险基金纳入社会保障基金财政专户，暂由县级政府管理，实行收支两条线，单独记账、独立核算。如表4所示，2014年城乡居民养老保险基金收支单独管理，当年基金总收入3亿元，本年收入合计17812．03万元。本年收入包括个人缴费收入、集体补助收入、利息收入、政府补贴收入和其他收入，其中政府补贴收入最高，占61．59％。本年支出包括基础养老金支出、个人账户养老金支出、其他支出，其中基础养老金支出最高，占本年支出的97．02％。2014年各项目总支出3亿元，收支平衡。（四）宁阳县城乡居民养老保险待遇发放状况宁阳县农保处积极加强与财政等部门的沟通，严格审核待参保者是否具有领取资格，以确保养老金按时足额发放。对于待遇领取人死亡，自死亡次月起停止发放养老金，相关人员办理居民养老保险注销登记后，一次性发给600元丧葬补助金。对于二级以上重度残疾人，年满55周岁可提前5年领取养老金。通过实地调研发现，宁阳县选择300元缴费标准的参保者占绝大多数，选择4000元、5000元缴费标准的人很少。如果参保者按300元的低档次缴费标准进行不间断投保，以2015年基础养老金为标准，累计缴费15年，则个人账户养老金为36元，每月领取养老金为121元，全年能获取1452元。选择300～5000档次的参保者月领取养老金分别121元、142元、153元、175元、196元、250元、304元、358元、412元、520元、628元，分别比上一缴费档次增长22．22％、17．36％、7．75％、14．40％、12．00％、27．55％、21．60％、17．76％、15．08％、26．21％、20．77％。具体不同缴费档次待遇预算情况详见表5。

二、宁阳县城乡居民养老保险存在问题

（一）筹资结构不够合理目前筹资结构中，个人缴费对城乡居民养老保险制度的发展具有举足轻重的作用，集体补贴和政府补贴为辅。宁阳县集体经济发展较弱，集体经济的筹资比例基本未超过3％，在各乡镇的发展参差不齐，一些镇、乡相对缺失，尚未足够的经济能力补贴参保者［7］。政府补贴占筹资总额的比重相对均衡。当前的筹资结构制约了城乡居民参保的积极性，使来年征缴工作的效率降低，不利于城乡养老保险制度的快速向前发展。（二）缴费水平低由于基础养老金补贴低、县政府对不同缴费档次的参保者补贴均为30元，使得居民参加高缴费档次的动力不足，普遍选择财政补贴比率高的低缴费档次，尤其是农村居民。另外，农村居民的缴费能力相对城镇居民低，以及对政策缺乏了解，这也是不愿多缴的原因。参保者选择低缴费档次，或许短时间内能减轻财政压力，但从长远看，在不考虑通货膨胀等因素的情况下，按照目前经济发展水平，将无法满足基本的养老需求，影响社会的稳定。（三）经办机构人员不足县农保处负责全县的参保缴费、养老金发放等工作，工作人员只有3名，但服务对象却是全县几十万人，工作压力很大。各乡镇人社所工作人员平均是3名，不仅要承担城乡居民养老保险的工作内容，还要承担整个乡镇的人力资源、社会保障等工作，工作量很大。村级协管员一般由村会计兼任，需要入村入户进行参保缴费、养老金发放等工作，却没有专门的经费补助，从而造成协管员工作的积极性不高，严重影响了工作效率。（四）设施较差及信息化滞后除了个别条件比较好的村，村级一般都没有设立单独的城乡居民养老保险办公室。而且，虽然大部分村配备了电脑，但能熟练操作电脑的人员不多。此外，一方面城乡居民养老保险信息系统网速慢，在乡镇一级有时会出现联不上网的情况；另一方面目前信息系统只覆盖到乡镇一级，绝大多数村还未联网，参保者只能通过纸质版汇总表和公示信息栏查询日常缴费信息，或者到乡镇人社所查询，极不方便。（五）待遇保障水平偏低根据宁阳县养老金待遇预算，参保人若按最低缴费标准300元缴纳养老金，累计缴费15年，则全年领取养老金1452元。然而，2014年泰安市城市居民人均生活消费支出19713元，食品消费支出6216元，农村居民人均生活消费支出7158元，食品消费支出2634元，在不考虑通货膨胀等因素的情况下，仍无法满足参保人的消费支出。对于重度残疾人等困难群体，县政府按每年100元为其代缴养老保险费，但不得超过15年，按待遇预算，月领取金额为99元。对于生活自理能力差、需政府大力扶持的人群来说，目前的补贴是微乎其微的。

三、完善宁阳县城乡居民养老保险的对策建议

（一）调整基金筹集结构，增强基金保值增值能力一是优化筹资结构。结合宁阳县经济发展状况，虽然财政收入在泰安市仍处在中等左右水平，但在各级政府的鼓励和支持下，近几年经济增长方式取得突破性的进展，财政实力提高。相比较个人缴费而言，政府的经济实力在个人、集体、政府三者的筹资结构中所占比例最高，因此，可以进一步提升政府的筹资比例。而某些集体经济相对不足的乡镇，县级政府可以给予适当财政补贴。二是促进基金保值增值。一方面可以选择多种投资渠道。将养老金进行多元化投资运营，如：进资本市场、投资开放式基金、购买企业债券等，或许会带来颇丰的收益［8］；另一方面可以提高基金管理统筹层次。基金管理由县级上升到市级、省级，参与大公司投资运营。（二）加大宣传面力度，提高参保者的缴费水平一是加强宣传力度。可以开辟多元化的宣传方式，利用电视、广播、网络、报纸、开例会等形式使参保者全面了解政策，鼓励城乡居民多缴费，增加制度的透明度。二是实行比例补贴制。即按缴费金额的一定比例给予补贴，政府补贴与缴费数额呈正相关，收益具有累进性，体现多缴多得［9］。这一举措能够调动城乡居民参保的积极性，激发参保者选择较高的缴费档次。（三）加大经办人员队伍建设一是增加经办人员数量。在现有工作人员的基础上，通过编制考试、任用三支一扶人员和村官充实城乡保经办人员队伍。二是加大工作人员培训力度。宁阳县各级经办机构定期开展城乡养老保险的培训，提高专业素质，增强服务意识，培养成高素质、业务精的人员更好的为参保者服务。（四）加强基层服务设施和信息化建设一是推进村级服务场所建设。鼓励有条件的村居建设专门的城乡居民养老保险服务场所，并提供一定的资金支持。二是加强信息化建设［10］。信息化覆盖到参保登记、缴纳保费、信息查询、待遇领取等各个环节，保障乡镇级网络畅通，逐步将有条件的村居纳入信息化系统中，实现县、乡、村三级信息资源共享，使参保者享受信息化带来的便利。

作者:陈晨 方金 单位:山东农业大学

参考文献

［1］国务院办公厅．国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见［EB／OL］．（2014－02－26）［2015－09－01］．http：／／www．gov．cn／zwgk／2014－02／26／content＿2621907．htm

［2］张欣丽，睢党臣，董莉．城乡居民养老保险制度的满意度分析———以陕西省洛南县为例［J］．西北人口，2014（6）：83－87．

［3］李琼，汪慧．统一的城乡居民基本养老保险筹资机制构建研究［J］．甘肃社会科学，2015（2）：100－103．

［4］汪慧，李琼．城乡居民基本养老保险制度筹资模式及现实选择［J］．湖南商学院学报，2015（1）：89－92．

［5］黄丽，罗锋，刘红梅．城乡居民社会养老保险政府补贴问题研究———基于广东省的实证研究［J］．人口与经济，2014（3）：110－116．

［6］陈建梅，鲁秋石，方锡悦．黑龙江省城乡居民养老社会保险一体化发展问题研究［J］．对外经贸，2015（2）：76－78．

［7］郑秉文．“城居保”和“新农保”制度类似［J］．农业科技与信息，2014（5）：10．

［8］惠恩才．多元化投资运营：城乡居民养老保险基金保值增值的出路［J］．农业经济问题，2015（9）：32－38．

篇10

一、要充分认识城乡居民社会养老保险工作的重大意义

国务院决定在新农保试点基础上，从今年7月1日起在全国范围内启动城镇居民社会养老保险试点工作。省政府已批复我市新扩大4个新农保试点县（市），启动6个县（市）区的城镇居民社会养老保险试点。至此，我市成为全省唯一新农保及城镇居民养老保险全履盖的城市。此举涉及到我市约230万城乡居民，分别占到全市农业人口的81.59%和城镇居民人口的50.76%。实现上述目标，时间紧、任务重，各县（市）区、各有关部门一定要把思想行动统一到国家、省和市委、市政府的决策部署上来，充分认识到建立城乡居民社会养老保险制度的重大意义。

（一）建立城乡居民社会养老保险制度，是建设覆盖城乡居民社会保障体系的必然选择。自上世纪80年代末期我国建立社会保障制度以来，我市保障体系不断健全和完善，以养老、工伤、医疗、生育、失业5项基本保险为主，最低生活保障和社会救济、社会优抚为辅，商业保险为补充的社会保障体系已初步建立，对保障民生、维护社会稳定、促进全市经济发展发挥了积极作用。特别是近年来，城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗保险3项制度已覆盖城乡居民。国家公务员退休制度、事业单位人员基本养老保险、企业职工基本养老保险、新型农村社会养老保险4项制度也正不断完善。随着城乡居民社会养老保险制度的建立，逐步解决城乡居民的养老问题，标志着我市养老保障制度的基本框架已经形成，社会养老保险在制度上已经实现了全覆盖，全市广大城乡人民群众“老有所养”的愿望已初步得到实现。

（二）建立城乡居民社会养老保险制度，是新形势下各级政府保障和改善民生的重要任务。长期以来，受我市经济状况的制约，城乡居民的养老保障主要依靠土地和家庭。近年来，随着我市工业化、城镇化的加速推进，农村青壮年劳动力大量外出务工，农民的养老保障面临一系列新情况、新问题。同时，随着老龄化问题的日益突出，越来越多的家庭出现了“四二一”结构，传统的“养儿防老”家庭保障功能日益弱化，特别是一些无固定职业人员由于缺少社会养老保险制度支撑，基本生活没有保障。实施城乡居民社会养老保险制度，就是实现党的十七大提出的“人人享有基本生活保障”目标的具体举措。

（三）建立城乡居民社会养老保险制度，是实施“一核三带”富民优先战略的具体要求。近年来，城镇企业职工基本养老保险覆盖范围不断扩大，特别是在国民经济二次分配中的地位越来越突出，对缓解收入差距矛盾和保障民生发挥了重要作用。去年以来，为加快区域经济社会一体化发展，实现我市加快转变、加快赶超、加快隆起目标，市委、市政府提出了“一核三带”富民优先战略目标，强调要“更加注重富民优先，促进社会和谐进步”。而从基本养老保险入手，通过建立覆盖城乡居民的社会养老保险制度，发放普惠性的基础养老金，实现城乡居民“老有所养”，对于实现“富民”目标，贯彻落实科学发展观、促进发展方式转变具有十分重要的意义。

二、要准确把握城乡居民社会养老保险试点的政策要点

2012年，省政府印发了《省新型农村社会养老保险试点实施意见》，今年又新下发了《省人民政府关于开展城镇居民社会养老保险试点的实施意见》。我市先后于09年和10年分两批在铁西区、铁东区进行了新型农村社会养老保险试点工作，积累了丰富经验。下一步，各县（市）区在组织开展试点工作的过程中，一定要深入研究，尤其是在座的各位，要带头吃透省里文件精神，准确把握试点政策要点，将中央和省里的工作要求与各县（市）区的实际紧密结合，使试点工作稳步推进、确保成功。

（一）关于制度模式。城镇居民社会养老保险的制度模式和新农保一致，实行的都是社会统筹与个人账户相结合。资金筹集方式是个人缴费与政府补贴相结合，待遇支付结构是基础养老金和个人账户养老金相结合。二者模式一致，有利于城镇化进程中的城乡制度衔接。各试点县（市）区要按照这一要求，出台城乡居民社会养老保险的具体实施办法。

（二）关于资金筹集和缴费标准。城镇居民社会养老保险基金由个人缴费和政府补贴构成，新农保基金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成。新农保由于存在村集体的特殊性，要比城镇居民社会养老保险多一个“集体补助”的筹集渠道。但城镇居民社会养老保险也保留了新农保集体补助中“鼓励其他经济组织、社会组织、个人为参保人缴费提供资助”的做法，作为政府提倡的辅助渠道。新农保缴费标准目前设定为每年100元至500元五个档次（铁东区在试点过程中，增加了800元—1000元两个档次），城镇居民社会养老保险考虑到城镇居民与农村居民在经济状况上的差异，为满足其多缴多得的需求，城居保缴费标准增加了5个档次，即100元到1000元十个档次。试点县（市）区也可以根据当地实际情况增设缴费档次。

（三）关于财政补助。城镇居民社会养老保险和新农保均由国家对符合领取条件的参保人全额支付基础养老金，地方政府对参保人员缴费的补贴标准，城镇居民社会养老保险和新农保一致，为每人每年最低30元，同时每提高一档缴费，补贴增加5元；新农保补贴最高为50元，城镇居民社会养老保险补贴最高为75元。所需资金由省及试点县（市）区政府按6：4的比例分担。在具体实施中，各试点县（市、区）可根据经济发展水平，按照城乡统筹兼顾的原则，适当提高缴费补贴标准，提高部分所需资金由县（市、区）政府承担。

（四）关于个人账户和基金管理。城镇居民社会养老保险和新农保经办机构为每个参保人员建立记录终身的养老保险个人账户。城乡居民的个人缴费、地方政府对参保人的缴费补贴及其他来源的缴费资助，全部记入个人账户。两项基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账核算，按有关规定实现保值增值。

（五）关于养老金待遇及领取。实行城镇居民社会养老保险和新农保制度后，年满60周岁未享受职工基本养老保险待遇以及国家规定的其他养老待遇的城乡居民，不用缴费，可按月领取基础养老金。距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不得超过15年。距领取年龄超过15的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。新农保未缴费而按月领取基础养老金的60周岁以上老人的子女，应按规定参保缴费，城镇居民社会养老保险也要引导其子女参保缴费。城镇居民社会养老保险和新农保参保人符合领取条件的，发给基础养老金和个人账户养老金。基础养老金计发标准目前为每人每月55元，个人账户养老金的月计发标准为个人账户累计储存额除以139，目前职工基本养老保险也采用同样的计发办法。试点县（市）区政府可根据实际情况提高基础养老金标准，提高部分所需资金由当地政府支出。

三、要全力抓好城乡居民社会养老保险试点各项重点工作

根据前一阶段我市试点的启动和实施进展情况，明年春节前，各试点各县（市）区60周岁以上符合条件人员的基础养老金发放率要达到100%，新扩大的新农保试点和城镇居民养老保险试点参保率要达到90%以上，明年6月前实现全覆盖。各县（市）区及各有关部门要牢牢把握“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，明确试点工作的总体目标任务，准确实施各项政策措施，重点抓好以下五个方面的工作。

（一）要加强政策宣传。要认真总结铁东区、铁西区新农保试点工作中的宣传经验，按照省里下发的宣传提纲，大力宣传建立城乡居民社会养老保险制度的目的、意义和具体政策内容，真正把政府支持、资金管理和支付办法宣传到位，把制度带给城乡居民的实惠和好处宣传到位。宣传政策要从人民群众的实际出发，算细账，说实话。要向群众讲清、算明基础养老金账、财政补贴账和个人缴费与领取养老金的对比账，使群众搞清楚参保的好处，做到每一项具体政策家喻户晓，人人皆知。要让广大群众消除疑虑，踊跃参保，形成良好的工作氛围。要通过广播、电视、报纸、手机短信、宣传标语、宣传单、开辟专栏、现身说法等形式，以灵活多样、生动活泼、老百姓喜闻乐见的方式，积极开展横向到边、纵向到底的全方位宣传工作。要大力弘扬中华民族敬老、爱老、养老的美德，引导子女依法履行赡养老人的义务。

（二）要抓好养老金发放工作。中央财政补助资金采取“当年先行预拨、次年据实结算、差额多退少补”的拨付办法，在中央资金没有足额到位前，各试点县（市）区要提前准备，积极采取有效措施，确保符合领取条件的养老人员按时足额领取到养老金，坚决杜绝拖欠和挤占挪用养老金的问题。随着前两批试点参保缴费个人账户的积累，参保人员到60周岁时还有个人账户养老金的计发工作。各试点县（市）区要按照规定准确计发，不能因工作不到位让广大群众对党和国家的惠民政策产生疑虑。

（三）要加大参保扩面力度。当前，各县（市）区都有部分适龄参保人员外出务工，这对提高和巩固参保率提出了新的要求。各试点县（市）区一定要转变服务方式，抓住当前农忙及入冬季节和春节前农民工返乡之机，组织基层干部加大工作力度，积极做好归乡农民的参保工作。要指导承担经办服务工作的金融机构认真签订好服务协议，规范服务内容，创新服务方式，确保参保缴费和养老金发放环节不出问题。对偏远地区或居民分散居住点，一定要深入居民家中，做好上门服务工作。

（四）要加强经办能力建设。各试点县（市）区要统筹安排，采取补充调剂、资源整合、重点保障等方式，尽快设立新农保经办大厅，确保开展试点工作的人员、办公场所和工作经费“三落实”。要注意发挥乡镇、街道人力资源社会保障服务站（所）的作用，充实整合经办力量；要加强对经办人员的业务培训，认真组织好参保、缴费、发放等项工作。要建立好统计、档案、基金管理等制度，使经办工作达到标准化、规范化和制度化。各地、各部门要积极组织力量，加快信息平台建设，为综合经办管理和便民利民提供硬件支撑和技术保障。同时加强金融服务，合理规划新农保服务网点设置，实现金融服务广覆盖，力争做到“数在网上走，钱在银行流”，确保广大农村居民享受到优质便捷的社会化服务。

（五）要切实做好基金监管。保障基金安全，既是职能部门的重要责任，也是取信于民，巩固和发展新农保试点成果的前提和基础。各级人社、财政部门要切实履行好监管职责，把基金监督工作贯穿到新农保、城居保试点工作的各个方面、各个环节。要充分发挥行政监督、专项监督和社会监督的作用，对基金的筹集、划拨、上缴、发放工作进行全方位监控，做到定期检查、定期公布，实现公开、公平、透明。要严格执行社保基金财务制度，实行“收支两条线”管理，对收缴的基金要及时纳入财政专户，坚决防止发生截留、挤占和挪用基金等问题，确保基金安全。

四、要统筹推进城乡居民社会养老保险试点工作

城乡居民社会养老保险是一项系统工程，涉及广大城乡居民的切身利益，政策性强，工作复杂，任务艰巨。各级党委、政府务必高度重视，切实加强组织领导，落实责任，各有关部门要切实履行职责分工，密切配合，齐抓共管，确保试点工作各项任务圆满完成。

（一）要加强组织领导。市政府已经调整了新型农村和城镇居民社会养老保险试点工作领导小组，负责两项试点工作的统一领导和组织实施。各县（市）区要抓紧建立和完善相应的领导机构，统一安排部署本地城乡居民养老保险工作，筹集政府补贴资金，及时研究解决试点工作中遇到的困难和问题。各试点县（市）区是养老保险试点的责任主体，要切实把试点工作纳入重要议事日程，党政主要领导作为试点工作的第一责任人，要亲自过问，分管领导要具体负责、一抓到底，切实加强对试点工作的组织领导。

（二）要密切协调配合。各县（市）区及各有关部门要牢固树立全市上下“一盘棋”的思想，既要按照职责分工，各负其责，又要密切协作、加强配合，切实做到认识统一、工作协调、行动一致，尽职尽责地做好各项工作。市（县）区的人社部门要加强政策宣传、业务指导和工作协调，抓好业务培训，健全规章制度，规范工作程序，提高工作质量。市（县）区的财政部门要做好财政补贴预算，及时足额拨付补贴资金。社保经办机构要做好城居保和新农保的参保登记、保险费收缴、基金划拨、个人账户建立与管理、待遇核定与支付以及档案管理等工作。公安部门要加强户籍管理，客观准确地提供相关户籍信息；民政、人口和计生、残联等部门要及时、准确提供低保户及五保户供养、社会优抚、最低生活保障家庭和计划生育家庭及重度残疾人的相关信息及参保人员的生存状况。其他有关部门也要根据工作职能，全力支持参保工作，努力形成推进试点工作的强大合力。