房改政策范文

导语：如何才能写好一篇房改政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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有谓这即是中国的新房改政策，确实，这其中出现了一些新思维新做法，例如(1)对保障性住房的高度重视；(2)对投机或投资性住房的购买约束；(3)对地方政府的问责；(4)对房屋税的研拟与试点等，都是房屋政策的进步。但也必须看到，这些新思维新做法中，仍然存在着一些不足甚至误区。所以很有必要对全盘的房屋政策做一个系统性的理论上的梳理。让整个复杂问题脉络更清楚，思维更清晰，因应更妥善。在某种意义上，我认为以下的分析，或许是一个所谓“调结构”的典范实验的例子。 　分五个部分说明： 　(一)博弈架构。站在中央政府的角度，要看清楚整个房市问题是一个“四方博弈”架构：中央政府、地方政府、开发商、购屋者，而中央政府位居政策的主导地位，在极大程度上可以主导博弈的进行；至于其他三者，博弈的标的都是“利”。

(二)房屋定位。房屋政策设计的核心，就是先要把房屋这个“东西”作出正确的定位。房屋者，可以是“必需品”，对绝大多数中低收入却还未能拥有房屋的人而言，房屋是必需品；也可以是“投资(机)品”，对拥有众多财富的富有者而言，他可以买二套、三套甚至N套来进行投资(机)。必需品即“保障房”。投资(机)品即“商品房”。

(三)问题本质。当前中国房市，问题出在两个方面：(1)长期性、结构性的巨大供需失衡问题；(2)短期性、阶段性的宽松货币政策下的流动性泛滥问题。两者要用不同的政策手段来处理。大略而言，前者需用微观的政策调控，后者需用宏观的政策调控。

(四)政府职能。政府职能是指政府在(1)该做及(2)不该做上的角色分际。对所谓的保障性住房，政府的角色是一肩承担，全力以赴，以满足大多数老百姓温饱之后在住这个民生问题上最基本的需求，这是社会主义。对所谓的商品房，政府的立场是，把它交给市场，尽可能地产业化、民营化、商品化，这是市场经济，也是第一次1998年房改的基本精神。但需有一点不同，那就是针对商品房的“拥有”及“增值”予以课税，以兼顾市场经济中的社会公平。

(五)政策设计。这就分宏观政策与微观政策两大部分了。

首先在宏观方面，要知道当前的房市问题与泡沫趋势在一定程度上是流动性过多问题，现行货币政策已有从紧的必要；再者，CPI从去年11月由负转正，到3月不足半年已上升到2.4％，并且也已超过了一年定存利率，使利率转负，不利于夸后物价及房价的稳定，因此货币政策的从紧除应继续调升存款准备金率外，宜调高利率。利率提升理论上有吸引热钱流入的效应，但如房市泡沫萎缩及人民币汇率升值控制在每年不超过2％到3％的幅度内，热钱流入即缺乏诱因。

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现将我市房改售房取消标准价后的有关政策衔接问题通知如下，请遵照执行。

一、1993年以前已按标准价给优惠办法购房的职工（以下简称优惠价购房职工）自愿申请改按成本价购房的，按届时成本价的6％补交房价款。具体计算公式为：

改按成本价购房补交房价款＝成本价×6％×（1＋调节系数之和）×（建筑面积＋阳台面积×系数）×（1－已竣工年限×2％）。

二、优惠价购房职工调整住房的，须先按原房计算改按成本价购房需补交的房价款，再按有关规定以届时成本价分别计算原房和调整后新房的房价款。

三、优惠价购房职工申请建立住房公积金的，须补交按下列公式计算的房价款：

改建公积金补交房价款＝成本价×65％×0.6％×（65－购房以前夫妇工龄和）×（1＋调节系数之和）×（建筑面积＋阳台面积×系数）×（1－已竣工年限×1.5％）

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一、指导思想

深入学习贯彻“小厕所，大民生”的重要指示批示精神，按照上级部署要求，坚持问题导向、目标导向、结果导向和群众满意，聚焦突出问题，全面整改农村改厕后不好用、不能用的问题；查找问题根源、精准制定方案、落实整改责任、完成整改目标，力戒形式主义、；坚持以整改促工作，切实抓好农村改厕，把好事办好，实事办实，不断增强农民群众的获得感、幸福感、安全感。

二、工作目标

对全镇2017-2019年实施的农村户改厕、历年来美丽乡村中心实施的农村户改厕以及公厕进行全面排查，对存在的问题进行全面整改，着力解决我镇农村改厕中存在的突出问题，达到群众能用、管用、愿用的总体目标。

三、工作内容

（一）全面排查问题。各村要在前期排查的基础上，对全镇改厕户进行全面科学排查，做到不落一户、不落一项，切实把厕屋、通水、化粪池、装备设施等存在的问题以及“张冠李戴”现象找全、找准，不留死角。

（二）全面落实整改。对发现的问题要认真梳理汇总，聚焦群众不能用、不管用、不愿用、不满意的问题，对照建设规范和技术要求，坚持质量第一、群众满意为原则，从实际出发，研究制定切实有效的整改措施，做到有什么问题解决什么问题，一户一策，逐户、逐项全覆盖进行整改。

四、时间安排

坚持问题排查和整改落实同步推进，一般问题要做到立行立改，较复杂的问题要在5月中旬全部完成；5月底镇将牵头组织相关人员对整改工作进行全面验收。

五、完善相关资料

1、建立台账：各村要建立所辖范围内所有厕所的排查台账。

2、建立整改清单：各村要建立所辖范围内所有厕所的整改“四项清单”，要明确整改完成期限。

六、保证措施

（一）加强组织领导

农村改厕整改工作镇政府为牵头单位，村委会为责任单位，村书记、主任为整改工作第一责任人，负责本村问题厕所整改及初验工作。

（二）强化督查调度

镇对问题厕所整改工作将不定期开展督查。对整改工作不力、被动应付的村及时作出通报。

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一、研究生教育的招生规模扩展迅速

1998年教育部制定《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出“研究生在校规模应有较大增长'随后《关于2000年全国研究生招生计划通知》，就研究生规模问题进行了规定。2000年，我_研究生在学规模明显扩大，比上一年度增长29.8%,此后到2013年，研究生在学规模环比增长都在20%以上。从此，快速增长的规模成为这段时间我国研究生教育的軍要特征详见图表1

二、研究生教育是分层次的

研究生教育的重点是硕十教育。1《中华人民共和国学位条例》强调研究生教育质量，博士授予要求严于硕十，歌点放在了硕十层次。从教育部发表的《全国教育事业发展统计》数据显示，从2002年到2013年，我国研究生招生规模从20.26万上升到61.14万人，增长40.88万人，3.01倍。其中硕士招生人数从16.43万上升到54.09万，增长了37.66万人，3.29倍。博士招生规模翻T一倍。（具体数据见表2)。研究生的招生规模在不断扩大，但是硕士的规模扩大的更快

三、研究生教育学科划分更趋于合理

学科结构合理分层。1981年，《中华人民共和国学位条例暂行办法》出台，我国高等教育的学位按哲学、教育学、理学等10个学科f〗类授予学位。1996年国务院“学科专业目录”歌新修汀，增减并整合了一些学科后，一级学科72个，二级学科654个。我国研究生教育逐步建立比较完整学科体系。

四、研究生教育类型偏向于多元化

1981年学位委员会上首次提出拓宽研究生培养路径，发展专业型人才少1992年《建筑学专业硕士学位方案》出台，正式设置2个专业硕十学位。i5随后出台了《关于学位与研究生教育改革和发展的若干意见》完善专业学位制度，我国对应用塑人才的培养越来越遒视。

就学位类型，可分为学术型和专业型学位，专业学位可分全日制、在职、半脱产等形式。

五、研究生教育更加注重区域均衡问题

1993年《中国教育改革和发展纲要》出台，我国开始实施“211工程”重点建设一批高校和学科。在后期的“211工程”高校目录调整中也对中西部地区的高校予以了适当的照顾，采取了“一对一”对U帮助的形式，这时期研究生政策已注意研究生教育区域均衡问题、

六、总结

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【关键词】事业单位；改革方向；政策

在我国，事业单位是指以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门等。事业单位参与社会事务管理，履行管理和服务职能，为社会服务，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动。事业单位的上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门，事业单位人员工资来源多为财政拔款。事业单位是我国社会的一种重要的组织形式，是我国政治、经济、文化组织结构中的重要组成部分，是各类人才比较集中的地方，在发展经济，繁荣科技、文化、教育、卫生等各项事业方面有着举足轻重的作用。

一、事业单位改革存在的主要问题

改革开放以来，我国事业单位在管理体制、机制、财政供给模式、人事制度、投资政策、财务管理、法制建设等方面进行了广泛的探讨，深入的改革取得了显著成效，同时也存在一些亟待解决的突出问题，离公共事业科学发展的要求和人民的期望还有相当的距离。

第一，在“长达20多年的时间里，我国的事业单位改革基本上是采用盲目追随经济体制改革的方式向前推进的”，[1]事业单位改革本身没有自己明确的方向和目标。这一时间段的改革明显带有“产业化”、“市场化”倾向，其后果就是会出现老百姓上学难、看病难、就业难、安居难等民生问题。这说明，事业单位的改革实质上背离了事业单位的公益性。

第二，我国多年来事业单位改革的主要内容，例如政事分开，放权、搞活，给事业单位的管理者以管理的权限，激发事业单位的活力等，实际上是围绕事业单位的自主性展开的。但是，到目前为止，事业单位的自主性并不尽如人意。一方面，事业单位的行政首长在某些方面权力过大，没有约束。另一方面，事业单位的行政首长在某些方面又缺乏必要的管理权限，权力显得过小，自主性又远远不足。[2]

事业单位改革所存在的这两个主要问题正是今后我国事业单位改革所要努力的方向。

二、事业单位改革的方向

（一）增强事业单位的公共性

“公共性应该是公共组织本身所具有的一种重要品格，之前，我们国家在事业单位改革过程中，把重点放在了政事分开，但是却忽视了事业单位宗旨与使命，忘记了事业单位设立的初衷与目的，而这恰恰是事业单位今后改革的方向。”[3]近几年，我国学者及政府人员才开始以服务性政府为出发点，从政府的公共性、事业单位及其活动的公益性入手，对事业单位改革与发展的理论和实践进行探讨，他们主张以政府为主导，以公立事业单位为主体，同时充分发挥市场和民间力量的积极性发展公共事业，重构中国的公共服务体系。政府举办事业单位的目的是提供公益服务，事业单位改革应强化事业单位的公益属性。因此，公众性应该是今后事业单位改革的一个方向。

（二）增强事业单位的自主性

自主性是指组织的独立性与自治性，具体包括组织的人事权、财权与活动自。增强事业单位的自主性是与当代行政改革的一个基本课题——行政运行范式的转换相联系的。现代行政运行范式强调事业单位的自主性，我国的事业单位改革也一直在努力改变“行政事业一体化”体制，但是到目前为止，政府与事业单位之间依然存在着千丝万缕的联系，“政事”仍然没有彻底分开。因此，今后事业单位体制改革的另一个方向就是要继续增强事业单位的自主性。

三、事业单位改革的政策选择

（一）实行分类改革，实现科学管理

分类发展是事业单位组织变迁的基本模式，分类改革是事业单位改革的基本路径。按照公共经济学的理论，可以从以下两方面进行分类：一是按照公共事业单位的公益性程序，即从提品或服务的社会功能使用价值属性来分类，我们可以将事业单位分为纯公益性、准公益性、半公益性三大类；二是按照事业单位的社会化程度，即从举办体制来分类，可以分为公立事业单位和民办事业单位两大类。

借助分类管理逐步理清国家与社会，政府与市场的界限，合理分担公共事业管理与发展的责任，充分调动社会力量办公共事业，借助市场力量和机制，达到公共事业的供求平衡。[4]。一般地说，政府要负责统筹发展纯公益性事业，对社会力量参与纯公益事业发展给予鼓励和政策优惠扶持；准公益性事业，要由政府和社会共同参与，政府在其中要发挥重要作用，提供重要支持，但要积极发挥社会力量和公民的个人力量举办公共事业；半公益性事业要发挥社会力量的主渠道作用。

在进行分类的基础上，进行逐步分流。首先，继续这些年来的做法，进一步将部分公共事业单位分流出去，减少官办性质的公共事业单位，改善政府对公共事业的管理。其次，将人员分流，除了将新确定的非公共事业单位人员逐步社会化外，对仍确定为公共事业单位的人员要进行分流。这样，不仅可以有效地收缩国家公共事业管理的职能范围，减轻国家公共财政的负担，从而加大对重要公共事业的投入，提高其发展水平，而且可以确保公共事业单位实现精干高效的目标。

（二）建立法人治理结构，优化治理机制

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一、历次房地产调控中税收工具的运用

对房地产开发企业的税收政策是稳定的。税收政策的调整，主要针对个人的住房消费、交易活动，尤其是营业税，在不同的调控时期，变动适用税率和适用征收对象，而对其他适用征收营业税的交易活动，很少频繁运用这个工具。

从1999年到2010年，对住房的税收政策有过四次不同方向的调整。第一次是1999年开始，从宽；第二次是2005年开始，从紧；第三次是2008年，从宽；第四次是2010年，从紧。

从1998年以后对住房的税收政策的几次调整，可以看出一个轨迹，每次税收政策的调整，都是针对住房的，并不关系到非住宅的不动产交易；对住房的生产，税收政策是稳定的，只是税收征收的强度根据形势的需要有张有弛；税收政策调整主要针对住房的消费和个人的二手房交易活动。对个人的住房消费和二手房交易活动，契税政策更多的是体现优惠的范围；频繁使用的工具主要是调整个人二手房交易的营业税适用范围。

从房价上涨的角度来评价，对个人二手房交易征收营业税不仅不能抑制住房价格上涨，反而促进了住房价格上涨。尽管营业税的税率不低，但在住房价格飞速上涨中，房价上涨的幅度足以抵消个人出售二手房的营业税负担；而在房价比较平稳的时期，二手房交易的营业税提高了交易成本，二手房受让方获得住房的实际价格包含出售方的税收，或者说税负转嫁，使二手房价格被动上涨。对个人出售二手房征收营业税实际上起到了这么一个作用，当营业税从紧，房价上涨的收益不足以抵消税负时，个人富余的住房资源是冻结的，税收收入很少；当营业税从宽，房价上涨的收益足以超过税负时，营业税仅仅是增加了税收收入，不能对住房价格产生有效影响，只是创造了住房投资回收的机会。

二、住房税负明显较重

据中商情报网的《2009年中国税收总收入情况分析报告》，“2009年全国税收总收入的增长速度仅为9.8%，比以前年度大幅回落”。“土地增值税、耕地占用税、契税、房产税和城镇土地使用税五项税种合计增收1155.51亿元，对税收总收入增长的贡献为21.8%，比上一年增加11.5个百分点。加上房地产营业税和房屋转让个人所得税，全年土地和房地产相关的税收增收额所占比重超过35%”。“房地产营业税同比增长38.6%”。“房屋转让所得税收入77.1亿元，同比增长179.1%，比上年增速上升了152.4个百分点”。“契税完成1734.99亿元，同比增长32.7%，比上年提高24.3个百分点”；“土地增值税完成719.43亿元，同比增长33.9%，增速与去年持平”；契税和土地增值税“占税收收入的比重为4.1%”。“城镇土地使用税完成920.97亿元，同比增长12.7%，比上年增速回落99.2个百分点”；“房产税完成803.64亿元，同比增长18.1%，与上年增速持平”；城镇土地使用税和房产税“占税收总收入的比重为2.9%”。

中国关于不动产的税收，并不是通过不动产税或者财产税表现出来，而是通过其他各种税种表现出来。所以，在中国只能用“与房地产相关的税”来描述。每次调整二手住房交易的营业税，只是遏制了存量住房的流动或者加速了存量住房的流动，对住房的总供给和总需求都没有实际的作用。当实行营业税优惠政策时，只是促进了住房从这个持有者手中流向另一个持有者手中，制造了一个市场虚假繁荣的景象。

假设开发商销售商品住房的利润为20%，那么，销售价格中就包含了5.45%的营业税及附加，包含了利润30%的企业所得税，不计其他小额的税收，税收占销售价格的比重为11.45%；住房购买者还要缴纳3%的契税；即使是“普通标准住房”，不征收土地增值税，住房价格中实际包含的税收还占14.45%。在现实生活中，还有各种行政性收费和政府基金，“政府提取”的比重还要更高。商品住房中“政府提取”的比重比其他一般消费品要高。

由于中国的税制设计是以产品的生产、流通和利润所得征税为主要架构的，住房也被作为一个普通产品生产、交易活动的征税对象。西方国家的税制设计，以流转税、所得税、财产税为主要构架，流转税是以从事工商经营的个人或企业为征税对象的，并不对个人偶发的转让不动产的行为征收。

由于中国财产税制度的不完善，对个人的转让不动产行为只能主要用营业税来调节，减小或加大其转让成本。尤其是个人二手住房的交易，对出售方征收了营业税，对购买方征收了契税，一个交易行为，交易双方都被征税；尽管营业税和契税是分别不同的征税对象，但出售方的营业税实际上被转嫁给购买方，对于购买方，一个购买行为实际上被征收了两种税。

个人出租住房的税负更大。如果严格按税收制度执行，在出租住房中，出租人需要缴纳租金12%的房产税；租金收入5.45%的营业税；租金收入扣除上述税收后的20%的所得税，相当于租金收入的16.51%；税收负担达到租金收入的33.96%。中国城市的住房租赁市场规模小、而且不规范，除了可供租赁的住房数量少的客观因素，税收负担过重不能不是一个重要原因。在中国，私人住房出租是一个典型的税收“拉弗曲线”案例。

2008年，有关部门对个人出租住房实行了优惠政策，“对个人出租住房取得的所得减按10%的税率征收个人所得税”；“对个人出租、承租住房签订的租赁合同，免征印花税”；“对个人出租住房，不区分用途，在3%税率的基础上减半征收营业税，按4%的税率征收房产税，免征城镇土地使用税”；“对企事业单位、社会团体以及其他组织按市场价格向个人出租用于居住的住房，减按4%的税率征收房产税” 。尽管税收政策作出较大减让，但出租住房的税负仍达到租金的16.3%。由于住房出租投资回收期比较长、收益率低，相对而言，税负仍然是相当大的。

如此高的住房出租税负，使得住房持有人或者私下出租规避税收；或者暂时闲置、保持住房的流动性，等待时机出售。正是出租住房过高的税负，使得以购置住房出租的住房投资行为，越来越多地以闲置住房、待价而沽的形式存在，更接近于投机行为。

对住房的生产、流转征收重税，不但影响了居民购置住房、租赁住房的成本，推动了住房价格上涨，不利于居民生活水平的提高，而且促进了地方政府对住房建设、销售过程中的税收依赖。房价越涨，税收越多，经济发展的各项数据也越好看，谁还会有动力去认真地控制房价？

三、重流转轻收益

住房价格为什么能够如此速度地上涨，投资住房的诱惑为什么能够如此强，根本动力还是在于住房供应不足、投资住房的利润率高。也正是住房投资的回报诱人，才会使投资者不断涌入、推动住房价格不断创造新高。所得税的功效本来就是调节收益的工具，但在住房价格上涨中，所得税显得那么软弱无力。

对于房地产开发企业的所得，现行的税制调节强度还是很大的。按现行的税制，房地产开发企业的所得需缴纳30%的企业所得税，还要缴纳土地增值税。土地增值税实际上起到所得税的功效。如果一个住房项目销售价格达到项目成本2倍，即正好超过扣除项目金额100%，将需交纳土地增值税为利润的35%，剩余的65%的增值额需交纳30%的企业所得税，企业实际获利为项目成本的45.5%，为销售额的22.75%；如果一个住房项目销售价格达到项目成本130%，将需交纳土地增值税为利润的9%，剩余的21%的增值额需交纳30%的企业所得税，企业实际获利为项目成本的14.7%，为销售额的11.31%。

再看税收对“炒房”者的制约。个人出售住房价格如果达到购入价的2倍，即增值额为100%，需缴纳售价5.45%的营业税，剩余增值额的89.1%需缴纳的土地增值税为30.64%，剩余增值额的58.46%需缴纳20%的所得税，出售方实际获利为购入价的46.77%，为出售价格的23.38%；如果个人出售住房价格达到购入价的130%，即增值额为30%，需缴纳售价5.45%的营业税，剩余增值额的22.92%需缴纳的土地增值税为6.87%，剩余增值额的16.04%需缴纳20%的所得税，出售方实际获利为购入价的12.83%，为出售价格的10.41%。在严格征税的条件下，个人出售二手住房的获利也远小于税收。如果计算资金占用成本的因素，“炒房”者只有在房价上涨一倍以上时才明显地有利可图。

对于住房出售人，土地增值税对收益的调节功能强于个人所得税。遗憾的是，税收政策在2008年调整为“对个人销售住房暂免征土地增值税”，在2009年房价飞涨时也没有恢复征收。

对个人出售住房征收所得税的方法，更是制度设计上的重大缺陷。2006年，国家税务总局规定，纳税人未提供完整、准确的房屋原值凭证，不能正确计算房屋原值和应纳税额的，可对其实行核定征税，具体比例由省级地方税务局在住房转让收入1%―3%的幅度内确定。

这个规定的本意，似是对住房转让人不提供有关凭据、意存逃税的惩罚性措施，但成了住房转让人少交个人所得税的合法依据。按转让收入的1%、2%、3%缴纳个人所得税，与按所得20%缴纳个人所得税相比，当住房出售价格比购置成本分别上涨5.26%、11.11%、17.66%时，两个方法计征的个人所得税额一样多。在这么一个规定下，只要房价涨幅高于两种方法的平衡点，能提供原始凭证的出售人也不会提供。事实上，2006年以后的二手住房的交易价格上涨速度远高于20%，尤其在2009年更达到惊人的速度。在住房价格高速上涨中，即使按转让价格的3%计征个人所得税，转让人实际缴纳的个人所得税要少得多。这个方法与其说是惩罚性措施，不如说是保护性措施，使住房的投资、投机更加有恃无恐，不但没有能够起到遏制住房投资、投机的作用，反而帮了住房投资、投机者的忙。

住房价格上涨，尤其是住房价格暴涨，与住房的投资功能密切相关。如果税收政策能够真正起到调节收益的作用，适当地遏制住房投资的牟利空间，房价就很难像脱缰的野马狂奔不止。

四、住房持有环节税收的缺失

对住房持有环节的税收，是议论颇多的一个命题。数年前，就有学者提出，中国住房价格难以治理，原因就是住房持有环节没有税负。要说中国没有财产税或者不动产税，是不恰当的。1986年国务院就了《中华人民共和国房产税暂行条例》，只是其中规定了对个人所有、非营业用的房产免纳房产税。当时，绝大多数住房为公有，个人拥有住房的数量很少，而且要鼓励个人拥有住房，作这样的规定也是符合实际的。现在情况不同了，大多数城镇居民家庭拥有了自有住房，拥有两套以上的家庭数量也在不断增加，适时恢复对个人拥有的住房征收房产税，是调节住房资源占有和财富占有的必要政策措施。

当然，房产税并不能直接起到遏制住房价格的功效。房产税在住房持有时期征收，影响持有成本，并不影响购入成本。对住房持有环节的征税，税率不能过高，按1986年设定的房产税税率，“依据房产余值计算缴纳的，税率为1.2%”。这个税负，相对涨的房价，确实是微乎其微。而房产税的作用，在本意上是对纳税人以前财富积累的调节，而不是对现行收益的调节，其制度功效本来就不是针对交易行为的，也无法起到直接调节房价的功效。所以，房产税是一个长远的制度设计，而不是应急的制度设计。征收房产税，对住房持有人的影响主要体现在持有成本上，占有较多的住房需缴纳较多的房产税，而占有较少的住房交纳较少的房产税，有利于调节社会财富占有的不均；间接地，会遏制住房的投资需求，改善住房的供需矛盾，从而间接地影响长远房价。

假设按住房购置价格计征房产税，持有两年，持有人实际支付的房产税就会达到住房购入价的2.4%，出售住房的投资回报将得到一定程度的遏制，再加上所得的税收调节，投资人就很难保证预期的投资收益回报；如果住房价格上涨幅度不大，持有人还可能是负收益。如果缺乏房价上涨的足够预期，购置住房闲置起来待价而沽的投资者就会大大减少。从另一个方面，虽然政府倡导建造中小套型的住房，但收效甚微，主要还是缺乏经济约束机制。许多倡导，缺乏必要的经济制度约束，很难实现倡导的目标。恢复征收房产税，也会有效遏制大户型、大面积的住房的需求，从而促进资源节约。

关于房产税改革的信息一经披露，社会有很大反响，其中一个重要的观点是征收房产税加大了老百姓的负担。其实这个问题不难解决。按照当年房产税制度设计的本意，对居民自住的住房可以继续不征收房产税，大多数老百姓就不会增加税负。

也有人提出，房产税会形成税负转嫁，最终还是购房人负担，推高房价。房产税是对存量财产征收的，恰恰是一种不易转嫁的税种；如果真想转嫁，必须等待到出售时。不会有人能够确信自己的房产税税负必然能够在将来出售时转嫁出去。税负转嫁的推断，还是建立在房价可以无限上涨的基础上。如果房价可以无限上涨，有没有房产税也变得毫无作用了。反过来，如果住房成了不能带来收益的存量财产，房产税又真的成了住房持有人的负担，持有人就会将它出售或出租，住房的市场供应量就会增加，房价倒反而涨不动了。

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文章编号：1002-7408（2013）05-0032-04

改革开放以来，我国经济保持高速增长，但目前这种依靠要素投入实现经济增长的粗放型经济发展方式已难以为继。党的十七届五中全会明确提出，“十二五”规划要以科学发展观为主题，推动经济发展方式转变取得实质性进展。党的十报告进一步提出，加快形成新的经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来。加快经济发展方式的转变，既需要市场推力与群众首创，更需要政府的适时引导。而政府所制定的财政与税收政策作为重要的宏观经济政策，对我国经济发展方式的转变具有显著的推进作用。

一、转变经济发展方式及其与财税政策的关系

传统经济理论认为，经济增长主要是指经济总量的增加和经济结构的转变。经济增长意味着国家财富和产出量增加以及人均国民生产总值的提高。上个世纪60年代以后，一些国家人均国民生产总值迅速增长，但其社会政治和经济结构方面并未改善，贫困和收入分配不公仍十分严重。因此，经济学家通常会把经济发展同经济增长区别开来。现代经济学认为经济发展不仅包括经济结构的优化、经济总量的增加和经济效率的提高，还涉及社会结构的改善、意识形态的变化和全民福利的改善以及环境质量的提高等。

我国国民经济和社会发展第十二个五年（2011―2015年）规划纲要指出，“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。从整体上看，我国经济正处于快速上升时期，2012年人均GDP达到5432美元，在世界排名第87位。根据世界银行高、中、低收入国家组划分标准，我国已属于中等偏上收入国家。然而作为一个发展中大国，我国地区发展不均衡，地区之间、城乡之间“二元结构”比较明显，各地区有着不同的发展条件，面临着不同的发展任务，产业结构也处于转型阶段。我国转变经济发展方式之所以重要，原因在于：

1.转变经济发展方式是建成更高水平小康社会的内在要求。按照理论界的观点和世界其他国家经济发展规律，当前是我国经济发展的转型时期，如果顺利转型，经济发展将很快达到发达国家水平（人均国民收入下限为12000美元）；如果转型不顺利，经济发展有可能停滞甚至动荡很长一段时间，陷入所谓的“拉美陷阱”。转型是否顺利决定于经济发展方式的转变，发展方式不转变，财富蛋糕就难以做大，贫富分化继续扩大，人民福祉会受到严重的负面影响，建成更高水平的小康社会目标就会落空。

2. 转变经济发展方式是实现经济持续健康发展的必然要求。当前，我国正处于工业化和城市化的关键阶段，担负着增加社会财富、实现社会公平的双重使命，面临着促进经济发展和节约资源、保护环境的双重压力，这就决定了我国不能重复西方发达国家走过的传统工业化道路，必须主动推动经济发展方式的转变。转变既要有市场推力，又要有“顶层设计”，探索适合中国国情的社会主义发展道路至关重要。

3. 只有转变经济发展方式才能更好适应全球需求结构的重大变化。今后一个时期，世界经济进入增速减缓、结构调整时期，国际市场需求会相对收缩。而转变经济发展方式，把发展的立足点转到提高质量和效益上来，有效实施扩大内需战略，深入挖掘国内需求的巨大潜力，将拓宽我国经济发展的回旋余地，使我国经济在国际市场变化中实现持续健康发展。

4. 只有转变经济发展方式才能在新的国际竞争中创造新优势。为了应对经济危机，各国都致力于产业结构的调整，并加大科研力度，抢占世界产业发展的制高点。转变经济发展方式，增强自主创新能力，培育发展战略性新兴产业，推动产业结构升级，可使我国在激烈的国际竞争中创造新优势、赢得主动权。

那么，经济发展方式的内涵是什么呢？经济发展方式是在经济增长方式的基础上提出的一个全新的概念。经济发展方式是一个国家或地区一定时期内实现经济发展的方法、手段和模式，既包括生产、分配、交换和消费等环节的共同协调发展，也包括经济、政治、文化、社会、生态环境“五位一体”的全面协调可持续发展。按经济发展基础的不同，可将经济发展方式分为传统经济发展方式和现代经济发展方式。传统经济发展方式是指在传统发展观的指导下，以GDP 增长为目标，只注重生产环节创造的物质成果，在粗放型经济增长的基础上实现经济发展的方式。现代经济发展方式是在科学发展观的指导下，既注重生产环节创造的物质成果，又考虑分配、交换、消费等环节共同协调发展创造的各类成果，在集约型经济增长的基础上实现全面、协调、可持续发展的发展方式。转变经济发展方式，也就是从传统经济发展方式向现代经济发展方式转变，是经济的数量型扩张向质量型发展的升华，这就要求经济增长由粗放型向集约型转变。转变经济发展方式的基础是转变经济增长方式。转变经济增长方式就是要使生产力发展由高投入、高消耗、高污染、低产出、低质量、低效益转向低投入、低消耗、低污染、高产出、高质量、高效益。而经济发展方式转变，则包括更丰富的经济社会内容，如生产力发展途径与方式的转变、经济结构调整、产业结构优化升级、科技进步、管理创新、提高劳动者素质、实现可持续发展等。另外，转变经济发展方式还应该包括社会发展和社会经济关系发展的内容，比如社会保障体系建设、居民医疗保健以及防止和消除两极分化、走共同富裕道路和改善环境等。可以说，加快转变经济发展方式就是要走科学发展道路，以经济协调增长为核心，注重以人为本，注重可持续发展，注重统筹兼顾，注重保障和改善民生，促进社会公平正义。正如“十二五”规划纲要所指出的，“以加快转变经济发展方式为主线，是推动科学发展的必由之路，是我国经济社会领域的一场深刻变革，是综合性、系统性、战略性的转变，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域，在发展中促转变，在转变中谋发展。”

实现经济发展方式的转变需要政府的适时引导，而引导的有效办法就是利用财政与税收政策。财税政策作为政府调节经济的手段之一，对推动经济发展方式转变起着重要作用：第一，导向作用。财税政策通过收支规模、结构和方向等政策调整市场经济主体的行为，引导资源合理配置，发挥政府支出的“乘数”驱动作用，带动更多的社会资金投入到资源节约、技术含量高、效益显著的经济领域，通过收支总量的结构调整促进经济发展方式的转变。第二，协调作用。财税政策能对社会经济发展过程中出现的某些失衡状态进行制约和调节，创造公平的竞争环境以利于经济发展方式的转变。第三，控制作用。财税政策可以调节企业和居民的经济行为，对宏观经济运行进行有效控制，进而实现对经济发展的控制。财税政策可以通过对个人所得征收超额累进税控制人们的收入，防止两极分化，促进消费需求；通过税收与收费等政策控制企业生产中资源的消耗与污染排放等；调控经济增长及经济发展方式转变在正常轨道中运行。第四，稳定作用。政府通过财税政策自身的稳定器作用，来缓和经济波动，保持经济的稳定发展，为经济发展方式转变提供稳定的环境保障。如果没有一个良好的经济环境，经济发展方式转变是很难实现的。

二、我国经济发展方式存在的主要问题

1. 资源消耗巨大，环境污染严重。随着经济快速增长，我国资源消耗明显加大，粗放式经济增长方式没有改变。虽然我国的资源总量位居世界前列，但人均资源量却很少：我国人均矿产资源是世界平均水平的1/2，人均耕地、草地资源是世界的1/3，人均水资源是世界的1/4，人均森林资源是世界的1/5，人均能源占有量是世界的1/7，其中人均石油占有量是世界的1/10。2011年，我国GDP总量占世界的10.48%，而能源消耗量占世界的20%。经济较快发展导致资源供需矛盾加剧。近十年间，我国矿产资源供应增速超同期世界平均增速的0.5-1倍，矿产资源对外依存度不断提高，石油、铁矿石等大宗矿产均已超过50%，然矿产资源总回收率和综合利用率却分别为30%和35%左右，比发达国家低约20个百分点。我国人均城市建设用地已达133平方米，高于世界平均水平，也远高于其他东亚国家和地区的水平。目前，发达国家利用市场优势，已完成了对全球主要资源的控制与布局，正加快控制新兴战略资源，新兴国家也大规模介入全球矿产资源市场，围绕资源的争夺空前激烈，我国从国际上获取资源的难度不断加大。因此，开源节流、节约集约，增强经济社会发展的资源保障能力，是经济发展方式转变的重要内容。

在消耗资源的同时，环境污染和生态恶化日益严重，其原因在于各地盲目发展高耗能、高污染产业。我国工业固体废物产生量由2000年的8.16亿吨上升到2010年的20.4亿吨；日污水排放量在2亿吨左右，七大水系近一半河段严重污染。许多城市空气污染严重，酸雨面积已占全国面积的1/3；全国水土流失面积达3.6亿公顷，约占国土面积的38%，且每年新增1.5万平方公里；沙漠化面积达174万平方公里，占国土面积的18.2%，且每年新增3436平方公里，每年增加退化草原2.5万公顷；流域生态功能严重失调，华北平原出现了世界上最大的地下水位下降漏斗。[1] 据世界银行统计，我国仅空气和水污染造成的损失，就相当于GDP的3%-8%。[2] 近年来高耗能、高污染产业受基础设施和房地产投资拉动，增长过快，加剧了环境压力。资源和生态环境的破坏已成为我国经济可持续发展的最大瓶颈。

2.创新能力不高，企业缺乏创新的动力和机制。自主创新能力不足，不掌握核心技术，多数产业处于国际产业价值链末端，技术水平、劳动生产率、工业增加值和产品附加值都很低。我国产业技术中的核心专利技术少，在高技术领域，美国、日本拥有的专利占世界专利总量的90%左右，包括中国在内的其他国家仅仅占有10%左右。我国工业生产所需的大量高端产品主要依赖于进口。我国作为工业品的出口大国，技术装备水平还比较差，高精尖加工工艺和重大技术装备仍然比较薄弱。市场急需的高技术含量、高附加值的技术装备和产品严重短缺，一些重要装备依赖进口。目前，我国技术的对外依存度超过50%，也就是说一半以上的技术需要从国外引进。人、财、物投入严重不足，尽管我国科技人力资源总量已是世界第二位，但与其他国家相比，每万名劳动力拥有的研发人员，差距仍十分明显。中国企业的自主创新能力严重不足，大中型企业拥有自己研发机构的只占25%，75%的企业没有一个专职人员从事研发活动。中国企业技术创新能力薄弱，主要是因为促进其自主创新的技术进步机制尚未形成，企业缺乏不断创新的动力和压力。同时企业技术开发投入不足，大型科研设施严重匮乏，使用效率不高。

3. 第三产业发展滞后，经济增长过于依赖第二产业。我国人均GDP在2011年已达5432美元，但第三产业增加值占GDP的比重并没有随着人均GDP增长而提高，一直在40%左右徘徊。我国第三产业增加值占GDP的比重比其他同等发展水平的国家低十几个百分点，比发达国家低50%。第三产业发展滞后，特别是现代服务业发展滞后，制约着我国经济增长质量和效益的提高，制约着经济发展方式的转变，制约着居民的收入增长和生活水平的提高。与此同时，我国经济增长过于依靠第二产业，第二产业产值占到GDP的50%左右。目前，我国经济增长主要依靠投资、出口需求拉动，主要依靠第二产业带动，靠增加物质资源消耗维持。这种过分依赖外需而忽视内需、重投资轻消费、重第二产业而忽视第一第三产业、重大企业而忽视中小微企业、重经济增长而忽视生态环境的结构性不合理发展，必然难以为继。

三、我国财税政策对经济发展方式转变的制约

转变经济发展方式就是要促进经济增长由依靠增加资源消耗向依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变；由依靠第二产业向依靠第一、第二、第三产业协同转变；由依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。保护环境、创新技术、提高人力资源质量、优化产业结构、促进消费等是转变经济发展方式的基本路径，但目前我国在这些方面的财税政策还有局限，不能有效地促进经济发展方式的转变。

1. 促进环境保护的政策不足。环境保护政策能引导企业从依赖物质资源的消耗转变到对技术、人力资源等要素的投入。目前环保政策的不足主要有：一是环境保护的财政投入不足。目前我国的环境治理投资占GDP 的比重约为 1.6%，而发达国家基本达到GDP 的3%，我国人均环境治理投入差距更大，改善环境质量的欠账较多。二是环境污染收费不合理。首先，我国环境污染的收费标准过低，而且在不同污染物之间收费标准不平衡，造成了企业宁交排污费也不治理的不良结果。其次，按单因子收费，即在同一排污口含有两种以上的有害物质时，按含量最高的一种计算排污量，这种征收依据很不科学。三是缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种，如环境税，这一税种应当在环境保护税收制度中处于主体地位，它的缺位既限制了税收对污染、破坏环境的行为的调整力度，也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源，弱化了税收对环境保护的引导作用。另外，消费税和资源税中有关环境保护的规定不健全、税率过低、税档差距过小、征收范围狭窄，对环境保护的调控力度不够。

2. 缺乏促进技术创新的有效政策。技术创新的税收优惠政策还不完善，目前，对所有研发活动都有税收优惠，这种均等化优惠政策，很难鼓励企业从事风险较高的基础环节研发，基本上企业会选择风险较小的试验发展阶段的科研活动，而不是研发基础环节；高新技术企业可以享受税收优惠，只要获得认证即可享受税收优惠，研发活动与非研发活动没有区分，使得与研发活动相关联的市场拓展等非研发活动也享受优惠，因此企业没有持续创新的动力，相反可能会把资源更多地用在已获得更多优惠的非研发活动上；对企业发明人所取得特许权所得、转让所得税收优惠不够；对企业通过投入创新增加的利润所得，以及开发高技术产品承担的风险，财税政策都没有规定，抑制了企业技术创新；技术创新的财政投入规模仍然较小，虽然2011年我国研发经费支出占GDP的1.83%，但与世界领先国家3%左右的水平相比差距仍较大；对高新技术产品的政府采购制度有待完善，政府加大对高新技术产品的采购一定程度缓解了技术创新活动的市场风险，但对技术创新早期的风险起不了多少作用，企业为规避风险对技术创新的早期活动没有积极性，也缺乏与科研单位合作研发的动力。

3.优化产业结构的政策措施不合理。首先，“分灶吃饭”的财政分配体制是各地区产业结构趋同、重复建设的重要原因。其次，政府财政支出的结构不合理，各地由于盲目追求GDP增长，对第二产业投入过大，生产性投资支出使用效率低下，对财政资金的使用缺乏监督管理。对第一产业扶植仅限于中央政策，地方配套政策不完善，财政补贴政策的补贴方向和补贴方式缺乏对产业政策的有力支持。例如，农业是弱质产业又是基础产业，需要政府扶持，然而财政补贴在支持农业方面只是实行简单化的“低价补贴”模式，使农业生产缺乏激励机制，刚化了农户的依赖补贴心理，不利于农业生产技术的提高。此外，目前的政策主要依靠财政直接投资，财政补贴有待完善，财政贴息等经济杠杆利用不足，没有很好地吸引社会资金参与投资，促进产业结构的升级。[3]再次，企业在购入固定资产和技改过程中，容易被重复征税，以至承担较高的增值税，不利于企业技术进步；营业税对知识产业等急需发展的第三产业扶持力度有限，制约产业结构优化升级。

四、促进经济发展方式转变的财税政策建议

财税政策的引导、激励和约束作用具有规范性和长效性。财税政策要弥补“市场失灵”，必须不断完善公共财政制度，才能更好地发挥财政政策对经济发展方式转变的作用。[4] 根据前述的我国财税政策的局限，目前，应该主要针对促进环境保护的财政政策、促进技术创新的财政政策和支持产业结构优化的财政政策进行改革，以更好地促进经济发展方式的转变。[5]

1. 促进环境保护的财税政策：（1）完善资源产品市场定价制度，在其生产经营领域引入竞争机制，发挥市场功能，解决资源产品的“市场失灵”问题，将资源稀缺性和环境成本融入价格当中，发挥价格的资源配置作用；实施环保收费制度，完善污染物排放指标有偿分配制度，提高排污费、污染处理费的征收标准。（2）发挥税收政策对环境保护的引导和激励作用。对节能产品的生产给予税收优惠，对能源消耗量较少的产品在消费税上给予减免优惠。（3）完善资源税的征收，开征环境税，将超过国家规定标准的高能耗产品纳入征税范围。（4）建立支持循环经济发展的财政政策。鼓励发展有利于循环经济发展的能源供应体系和污染处理系统，为我国发展循环经济打下良好基础。加大财政转移支付力度，鼓励企业进行污染控制和生产环保产品。一方面可以提供优惠贷款，对企业的环保项目可以在贷款总量、贷款利率以及贷款偿还上提供优惠；另一方面，建立环保基金，奖励企业在环境保护技术上取得的成果。此外，还可以通过加速折旧、财政贴息等措施对企业治污设备的更新换代提供资金补助。

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一、我国政府支持共性技术的现状和问题

（一）现状

第一，共性技术研究得到了中央政府相关科技计划的支持。共性技术被作为政府资助对象在我国科技政策中由来已久，国家科技攻关计划、国家工程研究中心、国家工程技术中心和行业技术开发基地等计划都明确支持共性技术研究。有分析认为，“八五”科技攻关成果项目的177个项目中，有44个项目可归结为共性技术。

事实上，政府支持的共性技术研究分散在各类科技计划之中，不仅往往与不同性质的研发项目相混杂，而且采取与之相同的组织管理方式和政策，即统统由政府全额拨款、政府或科学家确定研究项目和技术领域、政府部门直接管理等。

第二，行业性科研机构是长期以来支撑我国共性技术研究的主要力量。1999年以前，原国家经贸委委管10个国家局直属的242个科研院所的主要任务就是从事行业共性技术研究。北京钢铁研究总院等12家大型科研院所是行业共性技术开发的核心力量。这些院所承担了国家绝大部分行业共性技术研究任务，研究经费由政府全额拨付。

但计划经济体制下形成的科研机构管理体制越来越不适应市场经济的需要，职能不清、机构庞杂与效率低下等问题并存。在这种背景下，科研机构体制改革于1999年启动，科研机构转制为企业、企业下属研究单位，或者技术交易机构。

转制后的大院大所仍然从事一些共性技术研究，但对以下两个问题存在很大争议。一个是国家对这些院所的共性技术研究投入是否削弱了。院所认为经费投入少了，而科技主管部门却认为并非如此。另一争议是，目前科研院所的体制是否有利于共性技术研究，是否有利于产业技术进步。院所和产业界及学术界对此多持怀疑或否定态度，认为这种自负盈亏且以营利为目的的体制大大妨碍了共性技术研究的发展。

（二）主要问题

1．符合公共财政原则和国际规则、适应产业技术升级和国际竞争需要的产业技术政策尚未真正建立

政府在产业技术发展中的定位和国家产业技术政策重点都还未转变到位。虽然“重点加大对共性技术研究开发的投入”在中央和地方各种科技政策和规划中屡被强调，但在政策实施中，计划经济体制下形成的政府直接资助企业商业化开发，以及“搞工程，上项目”的传统方式仍未根本改变。这不仅有违公共财政原则和世贸协议有关规定，也大大降低了原本就有限的财政资金的利用效率。

我国总体研发投入比例不仅远低于发达国家，也低于韩国这样的发展中国家，但政府科技计划涉及的领域和深度却远远超过前者。当发达国家尚且采取有重点有层次的技术政策时，我们却在奉行撒大网的策略。因此，无论从符合公共财政原则、遵守国际规则、提高产业竞争力等哪个角度出发，政府定位和国家产业技术政策重点都需要尽快完成转变。

2．对共性技术的概念和评价标准没有明确界定

现有科技计划中，对政府支持的共性技术的技术特征、社会和经济效益、所处研发阶段，以及申请单位的组织形式等缺乏统一标准。如，科技攻关计划和国家工程技术研究中心是科技部的政策，国家工程研究中心出自原国家计委，行业技术开发基地是原国家经贸委的政策等。在相关计划和政策出自不同主管部门的情况下，导致政策目标不明确，项目选择标准不一，直接影响了政策效果。

3．组织方式不够合理

（1）层次不清，重点不突出，组织形式单一

共性技术是有层次的，对不同层次的共性技术研究，政府的支持力度、组织方式和资助比例应各不相同。而我国涉及共性技术的计划并没有反映出这种层次分明、重点突出、点面结合的特点，在组织形式上也多采取政府直接资助的方式。

（2）以产业为导向的原则不突出

共性技术研究不同于一般的实验室研究，其最终目的是市场应用，因此，共性技术研究要以满足企业需求为目标，以服务于产业为原则。政府支持的共性技术研究成果应该是能够为产业界应用的可商业化的技术，不能出现“有成果，没人要”的现象。要实现这一目标就要在项目申报、课题研究和经费投入等各个环节都有企业直接参与。

目前的问题是：首先，在项目选择上，由政府或科学家确定技术路径的方式仍占主导地位，企业对共性技术的需要没有得到充分反映。由此导致有些研究脱离企业现实需求，使成果产业化面临很大障碍。其次，在经费方面，政府没有建立多层次多渠道的经费投入机制，政府全部投入的居多。

（3）管理和组织模式不能满足需要

行业性科研院所转制后，我国政府对共性技术的组织面临较大空白。作为我国共性技术研究的主要力量，科研院所的管理体制和运行模式难以满足共性技术研究的需要。国外从事共性技术研究的国家研究院（所）有两种模式。一种是政府全额拨款的政府内设部门，如美国的国家标准和技术研究院（NIST）和加拿大的国家研究委员会（NRC）。另一种是由政府提供大部分经费的非营利性组织，如日本的产业技术综合研究所（AIST）。其共同特征是，由政府提供全部或大部分经费，都不要求自负盈亏。而目前，我国行业性科研院所实行由政府部分拨款（事业费）、自负盈亏的企业制度，与国际通行模式不相符，对技术研发形成了一定的制度障碍。

另一方面，随着我国市场经济体制改革的深化，以及国内外日趋激烈的市场竞争，对企业真正成为创新主体提出了更迫切的要求。政府必须建立能够调动企业积极性和有利于共性技术成果扩散的组织形式。

4．共性技术成果的扩散未受重视，缺乏相关鼓励政策

共性技术扩散的鼓励政策主要表现在两个方面：一个是鼓励合作研究，在合作中分享知识、优势互补。而我国的共性技术政策中，由一个单位承担课题的现象非常普遍，合作研究没有受到鼓励。另一个是知识产权政策。有效的知识产权政策有助于研究成果的转移和产业化。在我国，政府对资助的研究成果是否被市场和企业利用、是否实现了经济和社会效益没有相应的考核内容和责任约束，导致成果大量沉淀在研究单位内部。对共性技术这一社会效益更大的技术类型来说，这一问题更为突出。

在“国家科研计划项目知识产权的管理办法”等相关政策法规中，虽然明确了政府资助的项目研究成果的知识产权归项目承担单位所有，但没有明确项目承担单位的研究成果转移和扩散义务，相应的监督和管理机构也没有建立。这些都有违政府促进共性技术研究和成果扩散的初衷。

二、共性技术政策改革的必要性和紧迫性

当前，我国政府在产业技术发展中的定位和作用正面临着重大转变，使得共性技术政策改革的任务更为紧迫。促进这种转变的压力来自三方面：

一是在我国加入世贸组织后，政府资助产业技术研发的环节、经费投入比例和方式等受到《补贴和反补贴协议》等相关条款的约束。我国要遵守在世贸协议中的承诺，就必须重新调整政府在产业技术研发中的地位和作用。

二是构建公共财政体制的需要。在公共财政原则下，政府的资助对象和资助行为要改变以往直接资助产品研发和生产等“一竿子插到底”和“撒胡椒面”的方式。而加强对产业共性技术研究的投入和有效组织，就是政府进行角色转变的主要内容之一。

三是促进产业技术升级、增强产业国际竞争力的需要。一方面，依靠外国直接投资和依赖引进模仿技术的经济增长不可能持久，国家的可持续发展必须建立在自主创新的基础上；另一方面，多数产业已经发展到产业整体技术水平需要上台阶、大量关键的共性技术亟待突破的关键阶段，产业界对共性技术产生了更为急迫的需求。如何利用国家有限的资源，抓住重点，及早突破技术瓶颈成为一个现实而紧迫问题。支持共性技术研究就是解决这一问题的有效途径。

三、借鉴国际经验时需注意的几个现实问题

（一）政府定位不清加大了改革共性技术政策的难度

从国际经验看，政府在支持共性技术的作用上主要有两种类型。一种是以美国为代表的“政府引导型”。另一种是以日本为代表的“政府主导型”。而我国既没有像美国那样更多的利用市场机制，充分调动企业积极性，也没有像日本那样承担起更多责任。这种“两头不靠”的政策使我国共性技术研究处于更为困难的境地，改革的难度和力度也更大。

（二）客观认识我国技术发展水平和所处阶段

虽然我国科技水平有了长足进步，但总体上看，我国仍处在从引进模仿走向自主创新的长途中，模仿仿制多，自主创新少还是这一阶段的主要特征。强调共性技术的前瞻性和探索性，以支持应用研究早期阶段为重点的美国式的共性技术政策并不符合我国现实。而二战后日本在技术追赶时期奉行的重点支持应用研究后期和试验发展阶段的共性技术研究，集中力量突破重点行业关键共性技术的策略应该更值得我们借鉴。

（三）企业技术能力弱，科研院所研究能力占优势的现象没有根本改观，政府要发挥更大的作用

这一现状与美国和日本等发达国家以企业为研发主体的特点有着根本差异。仅强调以企业间合作研究的方式来增加共性技术供给，实现技术扩散并不现实。在我国现阶段，共性技术研究对政府的依赖程度更高。因此，一方面政府要更积极地组织共性技术研究，提供技术成果。另一方面，考虑到我国科研院所，特别是行业性大院大所具有较强研究实力的现实，积极鼓励院所与企业合作承担研究课题应该成为组织共性技术研究的重要方式。这不仅有利于成果的应用与扩散，也有利于逐步提高企业的研究能力。高校与企业的合作同样应是鼓励的对象。

（四）重点行业中若干家相互竞争的国有企业占垄断地位

尽管这些国有企业相互间是竞争关系，但由于都属同一所有者（国家），因此在共性技术研究上更不应该各自伸手向国家要资助。政府可以要求这些企业在申请共性技术资助时，必须以合作研究的方式承担课题研究。对不愿参加合作研究的国有企业，对于相同的共性技术研究课题，政府不重复资助。

（五）有限的国家财政资金

有限的财政资金使政府不可能直接资助各个行业或领域的研究。这就要求：首先，政府的重点是直接资助重点行业关键技术突破。其次，多渠道筹资，带动社会资金投入共性技术研究。最后，除了资金支持，通过出台鼓励性的政策法规，为产学研创造合作研究的环境也十分重要。

四、支持我国共性技术研究的技术经济政策

（一）树立政府有责任支持共性技术研究的理念,明确共性技术研究在国家科技政策中的重要地位，率先组织实施战略性产业的关键共性技术研究，使之成为政府支持产业提升国际竞争力和重大技术突破的重要手段

（二）确立支持共性技术研究的原则与标准

产业导向原则。共性技术政策应致力于满足产业界对共性技术的实际需求，原则上在项目选择、承担单位构成等各个环节必须有企业参与。

成本分担原则。以此可以激励企业认真选择和完成研究项目，同时也提高政府资金效率。

鼓励合作原则。充分发挥产、学、研各自优势，形成优势互补、跨学科的研究能力，同时也有利于技术成果的共享。

促进技术扩散原则。原则上使尽量多的企业分享到政府资助的研究成果，最大限度地实现共性技术的社会和经济效益。除了鼓励合作研究外，相应的知识产权政策是实现这一原则的重要保障。

共性技术是一种能够在一个或多个行业中得以广泛应用的，处于竞争前阶段的技术。政府支持的共性技术研究项目应当符合以下标准：（1）处于竞争前阶段；（2）有较大的社会和经济效益；（3）具有商业和技术可行性，有产业化前景；（4）能为一个或多个产业所应用。

（三）改革共性技术研究的组织方式和政策

1．多层次、有重点的支持方式

在国家有限的财力下，共性技术鼓励政策要坚持 “点”“面”结合的策略。所谓“点”就是突出重点，对战略性产业和关键共性技术予以优先、重点支持，由政府直接资助。所谓“面”就是以税收优惠等政策，鼓励企业与研究单位合作或单独承担共性技术研究。

对整个国民经济有重大影响的关键共性技术，政府应通过专项计划的方式直接资助，也可以鼓励企业、科研机构和高校等单位组建合作研究组织，并予以资助。

测量测试和标准等基础性共性技术为产业技术进步提供了必需的基础性技术手段。应主要委托国家研究所（或实验室），以及政府资助的非营利性研究机构承担研究。

对一般共性技术，政府应引导和鼓励产学研进行合作研究，予以税收减免等优惠。

2．激励性和灵活的经费政策

第一，采取成本分担方式。改变政府包揽全部研究经费的做法。通过采取研发成本分摊的方式，激励企业共担风险，加强责任，提高效率。第二，根据市场失灵程度和WTO规则确定经费投入比例。支持共性技术研究并不意味着政府必须投入全部研发费用。对国民经济重要程度越高、应用范围越广、越处于研发早期阶段的项目，政府承担的比例可以越高，反之则越低。

3．鼓励产学研成立合作研究组织

合作研究开发应该是共性技术研究的主要组织形式，由一个单位承担的情况应属例外。一是原则上要求申请国家共性技术计划的单位必须有两家以上的单位联合承担，其中至少有一方是企业。二是鼓励产学研组成合作研究组织，政府可以提供部分资助。三是给予合作研究机构税收优惠等政策扶持。

4．必须保留一批精干的科研队伍，捋顺共性技术研究机构管理体制

在中短期内，可以将科研院所中从事共性技术研究的部门认定为国家实验室，实行国家实验室管理制度。这一制度可以仿效美国的“政府所有――承包人运行（GOCO）”的国家实验室管理模式。同时，应建立一套针对这部分国家实验室的经费、资产管理，以及国家实验室绩效考核体系。

（四）完善有利于成果扩散的知识产权政策

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（一）本课的主要内容包含三个方面

1.国际形势。了解国际形势新特点、世界重大事件和我国对外政策。认清国际形势变化的多种因素，了解党和国家采取的对策，从而充分利用有利条件，化解不利因素，为建设中国特色社会主义服务。第一，大国关系及其走向。主要了解我国外交政策的宗旨和根本原则，了解时下中美、中俄、中欧、中日关系及特点；第二，国际热点问题。了解热点的形成以及我国对待这一热点的态度和热点的发展趋势。

2.国内形势。了解我国国情和国内发生的重大事件，掌握党的路线方针及政策，使大学生的价值取向和理想追求，建立在建设有中国特色社会主义这一共同理想基础上，在对国家发展历史进程的了解中，产生荣誉感、紧迫感和责任感。目前，国内重大热点问题概括为“十七大”期间聚焦的热点，中央全会、“两会”的主要内容和精神实质，经济形势的分析与展望。

3.分析形势与政策的基本方法和原则：实事求是，从实际出发；一分为二，坚持两点论；区分主次，抓住本质；见微知著，把握形势和政策的发展趋势。

（二）目前的教学方法、教学手段及其改进方法

长期以来，我校坚持贯彻以实事求是、解放思想的方针指导课程体系建设，讲究教育教学方法，做到理论联系实际，发挥形势与政策课的特长，对大学生进行世界观、方法论的培养教育。具体教学中注意以下三个方面：

1.热点问题与基本理论、基本形势教育相结合。形势与政策中热点问题十分引人注目，而且是形势与政策无法回避的问题。热点问题教育是“形势与政策”课的生命力之所在。我们在该课教育教学中十分注重利用热点问题对大学生进行形势与政策教育。通过热点问题讲述基本理论、基本形势。如最近发生的中东地区的和平“路线图”计划，全面介绍有关事件的历史背景、事件起因、实质、影响、发展趋势等，进行全面分析。将一些基本问题、基本理论讲得清清楚楚，深得学生欢迎。

热点问题是当今社会现象的凸现，热点问题里蕴含着的丰富理论和形势是复杂的历史背景、多种矛盾交织的必然反映。形势与政策离不开热点问题，热点问题既是形势与政策的热点，也是当代大学生的兴奋点。利用热点问题对学生进行形势与政策教育教学，在效果上讲可以起到事半功倍的作用。如果将热点问题与基本理论、基本形势结合起来进行教育教学，效果会更加明显。

2.坚持实事求是的基本原则。实事求是是马克思列宁主义的精髓，是我们观察处理问题的准则。在“形势与教育”课的教学中，要坚持实事求是的原则，用事实说明问题。

在国内的形势教育教学中，要重视讲事实、讲事件，坚持实事求是的基本原则，将事实原原本本地告诉学生。如我国的反腐倡廉形势教育教学中，就列举了大量事实和和典型事件，说明改革开放20多年来，我国在廉政建设、反对和铲除腐败问题上取得的巨大成就，使大学生耳目一新。从这些真实的事件中，让大学生感悟到我国民主与法制建设的加强；感悟到我们党、国家的希望和前途，

在信息化的今天，坚持实事求是具有特别重要的意义。坚持实事求是的原则就是坚持一切从客观存在出发，用事实和事件说明问题，以事实说话。在形势与政策课教学中，坚持实事求是的原则，就是要使大学生更信服这门课，从而主动地自觉地接受这门课，形成对“形势与政策”课的正确的认识和看法，树立起形势与政策课的权威。同时，也使教师和学生双方面都认识到在传媒多元化的信息时代，政治课的生命力所在。

3.坚持理论与实践相结合的原则。高校政治课教育教学必须坚持理论和实践相结合的原则。“形势与政策”课涉及许多基本的理论问题，如经济学、政治学、社会学、历史学、法学、军事学、外交学等。形势与政策课的实践性、针对性又非常强。如一系列突发事件、热点问题等。在形势与政策课教育教学中，必须与时事问题、实践问题、热点问题、重要问题结合来讲，才能收到较好的效果。转贴于 　多年的形势与政策课的教育教学过程，我们始终坚持理论与实践相结合，在进行党的十六大精神教学时，一方面既要讲授改革开放的基本理论，“三个代表”的重要思想，又要结合中国改革开放的实际和未来20年的具体奋斗目标来讲授；另一方面讲授我国的经济形势时，既要讲经济理论，又讲经济发展的成功实践，从理论和实践两个方面说明问题。

理论与实践相结合，关键在结合上。讲理论要有实践支撑，讲实践要有理论指导。理论中有实践，实践中有理论。实践主要反映在形势方面，理论则主要反映在政策方面。理论随实践的深入而发展、充实、提高，反过来又作用于实践。改革开放也是这样，好的政策会促进改革开放，反之则不然。理论与实践的结合搞好了，形势与政策课就会不乏味，学生听完课才会有启发，从中受益。

多年来，我们正是在理论与实践的结合上处理得当，使“形势与政策”课成为当代大学生最喜欢的一门课程，是最好的政治课。在两课评估中，我们的“形势与政策”课连续两次被黑龙江省评为省级重点课程。

4.坚持用数字说明问题。数字是事物的统计。在形势与政策课的教育教学中，我们十分重视用数字说明问题。在授课的过程中运用大量数字来讲解，学生就容易接受。如：讲授国内的经济形势时，离不开数字，将各种数字列成多种表格，一个表格中包含有一系列数据，学生一看表格，对照表格中的各种数字，对形势就认清了。数字是晴雨表，数字是事实，数字是最有说服力的“形势”。讲形势离不开数字。通过出示大量数字，大学生对我国的外贸形势、西部大开发形势、重点工程建设形势等有了比较清醒的认识。形势与政策课程的教学中，各种简单的和复杂的数字引用得当，就能收到良好的教学效果。学生也纷纷反映，形势与政策课教学实在、具体、形象、生动，是一门比较好的政治课。

5.传授知识与思想教育相结合。形势与政策课牵涉到许多学科，知识十分广泛。同时，“形势与政策”课又是培养学生形成正确的人生观、价值观和世界观的思想教育课，所以，对这门课的教学要十分注意将传授知识与思想政治教育相结合。为了提高形势与政策课的到课率，我们在备课、授课的过程中，强调信息量更大，知识面更宽，编写讲义引用材料要新，知识含量要大。通过形势与政策课讲授，使大学生们切切实实感受到新信息、新知识、新科技的感染力，知识科技的魅力。

形势与政策课是一门政治课，我们在知识的传授时要注意大方向，做到用坚定正确政治路线贯穿全课、用正确的政治思想观点的影响学生。在充分讲授知识、分析形势后，将落脚点归结到党和国家正确领导和正确的方针、政策的指导上。形势为政策服务，政策指导形势发展。知识的正确传授也是大学生形成良好世界观的有效途径。思想政治教育是根本，思想政治教育只有寓知识性、趣味性、娱乐性一体，才能达到入人耳脑的目的。空洞的政治说教不但没有效果，反而事与愿违。

由于我们较好地处理了该课的知识性与政治性的关系，强调形势与政策课教学中知识性与政治性的有机结合；强调知识性，不忘政治性；强调形势是入门、政治是落脚点，使《形势与政策》的教学既充满青春活力，贯穿着高度的政治责任感和强烈的时代精神。因此，大学生对这门课评价也一直很高。高校的“形势与政策”课内容更新快，知识含量大，政策性强，授课要求相当严格，一般比较难讲好。但由于我们在20多年的教育教学中，注重知识性，讲究政治性，做到知识性与思想教育的有机紧密结合，突击热点问题，用事实、用数字说明问题，增强了吸引力，使教育教学质量不断提高。

事实证明，高校“形势与政策”等政治课虽然难讲，但只要教师认真备课，采用正确地有针对性地教学，注重知识性、信息性、趣味性、娱乐性，坚持实事求是的原则，就一定能讲好，起到高校政治课教育人、鼓舞人、鞭策人、吸引人、培养人的重要作用。

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［关键词］中国公共政策学;历程;原因;成就;问题;对策

［中图分类号］C93 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2012）31-0098-02

1 我国公共政策学的兴起与发展历程

回顾过去30年来我国公共政策学的兴起与发展,我们可以清楚地看到,它经历了从无到有、从引进到开创、从不规范到逐步规范的发展过程。深入研究这一过程,大体上又可以划分为两个阶段：

第一阶段：20世纪80年代的孕育开创阶段。政策研究在我国由来已久。但是,把政策及其运行规律作为一门科学来专门研究却是20世纪70年代末80年代初以后的事。那时,随着改革开放政策的实施,我国敞开了国门,在积极引进西方先进科学技术和管理经验方法的同时,一些新兴的学科也开始相继传入我国,公共政策学就是其中之一。

第二阶段：20世纪90年代后的快速发展阶段。进入90年代,随着我国改革开放力度的加大,建立社会主义市场经济体制目标的日益明确,我国的公共政策学研究和学科建设获得了快速的发展。经过充分酝酿,1992年10月,作为中国行政管理学会政策科学研究分会的全国政策科学研究会成立,来自中央11个部门和19个省、自治区、直辖市的有关理论工作者和实际工作者70余人参加了在山东曲阜召开的成立大会,大会决定以“联络、组织、交流、倡导”为活动方式,积极推动公共政策学的研究工作。

2 改革开放以来我国的公共政策学

中国公共政策学是改革开放的产物,并伴随着改革开放和社会主义现代化建设的步伐而不断发展、成熟,成为当前我国社会科学研究的一个重要领域。究其具体原因,主要有以下几个方面：

第一,总结社会主义建设经验教训的选择。“政策和策略是党的生命”,这是的一句名言,也是我们党和国家对公共政策在中国革命和建设过程中的重要作用的高度概括。在中国革命和建设的过程中,当党和国家的政策正确的时候,我们的事业就蒸蒸日上,反之就将遭受挫折、甚至失败。

第二,指导改革开放和现代化实践的需要。众所周知,公共政策学是“一门应用性较强的学科”,“既在实践中产生,又在实践中得到应用和发展。它要指导执政党或国家的各项政策的制定、执行、评估的实践活动,它以实践定向,以发现和解决社会的政策问题为宗旨,为实践服务”。

第三,建设社会主义民主政治的产物。公共政策学创始人拉斯韦尔指出,该学科的一个重要特点就是,公共政策学“是关于民主主义的学问……归根结底,它须以民主的政治体制为前提。”中国公共政策学的兴起是党的以后我国政治体制改革的结果,是推进社会主义民主政治建设的产物。

第四,发展现代科学技术与方法的结果。通常认为,现代科学技术与方法如信息论、系统论、控制论等的出现,“为政策科学的产生、发展提供了方法论依据。”改革开放以来,国外一系列新兴学科、新的研究方法,如信息论、系统论、控制论、运筹学、统计学、决策科学、领导科学、战略研究、未来研究等被陆续介绍到我国,从而使得我国在这些领域的科学研究迅速崛起,运筹学、统计学、决策科学等新兴学科不断涌现。

3 我国公共政策学研究取得的成就

在理论工作者、政策决策者以及政策研究人员的共同努力下,公共政策学已经成为我国社会科学研究领域的一门生机勃勃的新兴学科。在过去30多年的发展中,我国公共政策学研究至少取得了如下几项成就：

第一,理论研究不断深入,理论成果不断涌现。根据研究的重点,我国的公共政策学研究大致沿着这一思想轨迹不断深化。首先是介绍、引进西方公共政策学的研究成果；其次是随着公共政策学传入我国,开始从政策学的角度研究的政策理论,认真而深刻地总结我们党和政府政策实践的基本经验。

第二,学科建设初具规模,研究队伍不断扩大。一门学科发展最重要的途径之一,就是教学工作的开展。早在20世纪80年代中期,我国就有少数党校在干部培训中开设了部分公共政策学的课程。90年代以后,我国公共政策学的教育培训迅速发展,公共政策学的相关课程已在高等院校、党校系统和行政学院系统的教学中逐步扎根,成为大学生、研究生和干部教育培训的一门新兴课程。

从总体上来看,目前我国基本上形成了研究公共政策的三支队伍。第一是学术型政策研究组织的研究人员,他们主要从事公共政策学的基础理论研究；第二是行政型政策研究组织的研究人员,他们主要从事现实政策问题的研究。

第三,学术交流日益频繁,学术气氛十分活跃。公共政策学是一门新兴学科,严肃的学术团体的建立是学科交流的重要依托。目前,全国性的公共政策学学术团体有两个，即1992年成立的全国政策科学研究会,1994年成立的中国政策科学学会。在这之后,还成立了一些全国性的部门政策研究的学术团体,如1998年成立的中国民族政策研究会。另外,一些省、直辖市、自治区也成立了综合性的政策科学研究会或部门性的政策研究会,如黑龙江省政策科学学会、广东省政策科学研究会等。

4 我国公共政策学研究存在的问题