村民监督委员会制度范文

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关键词：基层民主；民主监督；村务监督委员会；经验与启示

中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）05-00-02

2004年6月18日，武义县后陈村成立了全国首个“村务监督委员会”，以一个机构、两项制度为标志的村务监督委员会制度被称为“后陈经验”。6年多来，人民日报、新华社、中央电视台等国内20多家新闻媒体先后对“后陈经验”作了报道。2010年10月28日，村务监督委员会制度写入《村民委员会组织法》。2011年2月22日，由人民日报、新华社、中央电视台等13家中央级媒体组成的新闻采访团对中国第一个“村务监督委员会”诞生地的后陈村进行了集体采访，“后陈经验”再次成为众多媒体注目的焦点。武义县首创的“村务监督委员会”制度何以能够如此成功运转？本文试图通过对村务监督委员会制度的产生、发展、运行及成效进行阐述分析来探究它的答案所在。

一、村务监督委员会制度创新的背景及成因

(一)背景

自1988年开始试行(1998年正式实施)《中华人民共和国村民委员会组织法》以来，村民自治制度在我国广大农村得到推广实行，成效卓著。但是，综观20多年农村民主政治建设的进程和现状，无论是国内农村基层民主建设研究的理论工作者，还是从事农村基层民主建设指导的实际工作者，都普遍感觉到，以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的农村基层民主发展很不平衡，通过多年的实践与摸索，民主选举日益规范，但是绝大多数村庄根本没有真正有效的监督，村里一些重大事情往往是村长或书记说了算，民主决策与民主管理只能是一句空话，我国农村以村民自治为主要内容的农村基层民主建设一度成为“半拉子民主”。

(二)村务监督委员会制度创新的缘起

武义县地处浙江省中部，是个革命老区县。近年来经济和社会各项事业健康发展，县域经济综合实力快速提升。尤其是城郊农村主要由于土地征用等因素，村干部手中掌握的权力越来越大，而约束村干部权力的制度和监督却十分薄弱。几年来，武义县村干部违法案件频发。据统计，仅在2000至2003年间，全县共查处农村违法违纪案件153件，其中村干部犯案123人，占80%以上。①同时，告状村干部的村民也呈明显上升趋势，尤其是反映村干部问题的重复上访、集体访、越级访居高不下。如何从根本上约束村干部违法乱纪行为，成为县委、县政府主要领导必须考虑和急需解决的现实问题。

后陈村就是当时上访量位居全县第一之村。后陈村隶属于武义县白洋街道，共有村民347户，近900名村民。该村从20世纪70年代起就是一个富裕村。2000年以来，由于村务管理不透明，重大决策不民主，一度造成村内矛盾重重，干群关系紧张，村民上访不断，甚至发生冲突。2002、2003年，连续二任村支书由于经济问题被查处，2004年初，由于村集体土地被征用，村里获得了1900余万元土地征用补偿金，究竟如何处理这些村集体资产又成了一大难题，村内矛盾更加突出。

(三)村务监督委员会制度的生成与实施

2004年2月，武义县委派出指导组在后陈村开展调研，在坚持实用、管用、操作性强的原则下，对后陈村各项管理制度进行梳理完善，制定了《后陈村村务管理制度》《后陈村村务监督制度》。为使监督制度真正落到实处，2004年6月18日后陈村创造性地成立了全国首个村务监督机构——村务监督委员会。该制度主要标志是“一个机构、两项制度”。

一个机构即村务监督委员会，由村民代表会议民主选举产生，受村民代表会议委托独立行使村务监督权，对村民代表会议负责并报告工作，设主任1人，委员2～4人，与村委会同届。同时，监委会人选回避制度规定，监委会成员不得由其他村干部及其近亲属担任。两项制度即《村务管理制度》和《村务监督制度》。在广泛征求村民意见的基础上，提请村民代表会议通过后生效，它是规范村务管理行为，开展有效监督的基本制度。②

后陈村成立村务监督委员会后，充分发挥其监督职能。如对村里西塘、西湖两口池塘和沙石场的承包经营，以及与村民切身利益密切相关的标准厂房等进行了监督，并公开招投标。据不完全统计，村务监督委员会运行不到一年，就为村集体增收节支90多万元。

武义县在后陈村试点成功之后，就在全县试行村务监督委员会，到2005年5月底，已在全县546个村(社区)全部推行。此后“后陈经验”便开始在金华市乃至浙江省推广。截至2009年11月，浙江省30032个村全部建立了村务监督委员会，覆盖面达到100%。

二、村务监督委员会制度创新的现实价值与成效

1.拓宽了监督领域，强化了对村级公共权力的制约监督

村务监督委员会制度实现了对村级组织权力运行、财务公开等各个方面的事前介入、事中跟踪、事后检查的全方位、全过程监督，形成了一个从决策、管理、监督的权力运行的完整链条，使各种权力都没有寻租机会，从而真正实现了“让权力在阳光下运行”。

2.促进了村级民主自治生态环境的改善

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一、指导思想

开展村民一事一议筹资筹劳工作，大力发展村级公益事业建设，深入贯彻落实科学发展观，围绕新农村建设的总体规划和村级公益事业要求，以农民自愿出资出劳为基础，以财政奖补机制为平台，集中力量建设农民急盼解决、直接受益的村级公益事业。充分发挥基层民主作用和提高财政资金使用效益，逐步建立筹补结合、农民参与、多方投入的村级公益事业建设新机制。

二、基本原则

（一）坚持村民自愿，尊重民意。一事一议筹资筹劳以村民自愿为基础，充分尊重农民的主体地位和意愿，调动农民自觉参与的积极性，不能强迫命令。

（二）坚持村民受益，注重实效。本着先易后难的原则，重点开展村民需求最迫切、反应最强烈、利益最直接的村级公益事业建设项目。注重项目建设的实际效果，防止盲目攀比，确保项目的受益主体与议事主体、出资出劳主体相对应，把一事一议项目建设成民心工程。

（三）坚持量力而行，上限控制。筹资筹劳项目必须按照豫政〔2010〕36号文件规定执行，要充分考虑大多数农民的收入水平和承受能力，还要考虑到村级集体组织的承受能力，向农民筹资筹劳不得突破最高限额。防止农民负担反弹和新的农村债务产生，保证一事一议项目的实施使绝大多数群众满意，真正把好事做好。

（四）坚持民主决策，接受监督。民主决策是一事一议筹资筹劳制度的核心和关键。一事一议筹资筹劳项目，必须按照“四议两公开一监督”民主议事工作程序进行，确保筹资筹劳方案的制定、议事和审批过程、财政奖补的申报、资金和劳务的使用管理公开透明，自觉接受村民监督。

（五）坚持筹补结合，多元投入。一事一议筹资筹劳要坚持筹补结合，以村民自愿筹资筹劳为前提、以财政奖补资金为引导，提倡社会各界捐赠和集体经济组织投入，把各方面资源整合起来，形成村级公益事业多元投入机制，共同推进村级公益事业建设。

三、筹资筹劳的范围、对象与标准

筹资筹劳的议事范围为建制村。筹资筹劳的范围为：

（一）村内小型农田水利基本建设。

（二）村内道路修建与维护。

（三）村内安全饮水工程、村容村貌整治。

（四）村内植树造林。

（五）农业综合开发有关的村内土地整理项目。

（六）村民认为需要兴办的其他公益事业项目。

（七）对符合当地农田水利建设规划政府给予补贴资金支持的相邻村共同直接受益的小型农田水利设施项目，先以村级为基础议事，涉及的村所有议事通过后，报经区人民政府农民负担监督管理部门审核同意，可列入筹资筹劳的范围。属于明确规定由各级财政支出的项目，以及偿还债务、村务管理、兴办企业及经营亏损等所需费用和劳务，不得列入筹资筹劳的范围。

筹资的对象为本村户籍在册人口或者所议事项受益人口。筹劳的对象为本村户籍在册人口或者所议事项受益人口中男性18至60周岁、女性18至55周岁的劳动力。筹资每人每年最高不超过20元，筹劳每个劳动力每年最多不超过5个工日。五保户、现役军人不承担筹资筹劳任务；退出现役的伤残军人、在校就读的学生、孕妇或者分娩未满一年的妇女以及完全丧失劳动能力的村民不承担筹劳任务。

四、筹资筹劳程序

开展村民一事一议筹资筹劳工作要按照以下四个阶段的十二个步骤有序开展。

（一）项目申报阶段

1、村党支部会提议。筹资筹劳事项由村党支部会在广泛征求群众意见的基础上提出，形成初步意见和方案。

2、村“两委”会商议。对村党支部会的初步意见和方案，组织村“两委”班子成员充分讨论，形成商议意见。

3、党员大会审议。将村“两委”会商议意见提交党员大会讨论审议。

4、村民会议或村民代表会议决议。在召开村民会议或者村民代表会议15日前，村“两委”应张榜公布经党员大会审议通过并修改完善的筹资筹劳方案，广泛征求村民意见。村民会议或者村民代表会议表决后形成的筹资筹劳方案，由参加会议的村民或者村民代表签字。

5、筹资筹劳方案决议公开。由村民代表会议或村民会议决议通过的筹资筹劳方案，应在村级活动场所和各村民小组村务公示栏公示，公示时间原则上不少于7天。

（二）项目审批阶段

6、乡镇人民政府审核。经公示后村民无异议的筹资筹劳方案上报乡镇人民政府初审。对不符合筹资筹劳范围、议事程序以及限额标准的，乡镇人民政府应当及时提出纠正意见，并要求村里及时纠正；对符合要求的方案，乡镇人民政府应当及时报送区人民政府农民负担监督管理部门复审。

7、区人民政府农民负担监督管理部门复审。经乡镇人民政府审核通过的筹资筹劳方案经区人民政府农民负担监督管理部门实地考察复核后，符合政策规定的，应当在收到方案的7个工作日内予以答复；对不符合政策规定的，应当及时提出纠正意见。

资金和劳务原则上按年度筹集，对资金需求量较大的项目可以按规定的筹资限额筹集两年的资金，但须经全体村民同意，并报省人民政府农民负担监督管理、财政部门审核批准后方可实施，且第二年不准再筹。

区人民政府农民负担监督管理部门应按月汇总审核情况，并于当月底前上报市农民负担监督管理委员会办公室备案。

（三）组织实施阶段

8、筹资筹劳。经过审核的筹资筹劳方案由村级组织实施。所筹资金由村民委员会或村民小组向出资人（或出劳人）开具省村民一事一议筹资筹劳专用收据。筹集的资金和劳务由经村民推荐的群众代表和村民委员会共同负责管理使用。筹集的资金应单独设立账户、单独核算、专款专用，做到一事一决算。筹资结余部分应退给出资人。

9、监督实施。村务监督委员会负责筹资筹劳管理使用情况实行事前、事中、事后全程监督，切实做好项目资金、项目进度、工程质量等方面的监督管理工作。

10、结果公开。筹资筹劳的管理使用情况及结果经村务监督委员会审核后，定期张榜公布，接受村民监督。

（四）总结验收阶段

11、验收审计。项目竣工后由乡镇人民政府进行检查验收并出具验收报告，验收结果张榜公示。区人民政府农民负担监督管理部门会同财政、纠风部门对所筹资金和劳务的使用情况进行专项审计，对审计中发现的问题责令限期改正，情节严重或逾期不改正的，行政监察机关依法依纪对直接负责的主管人员和其他直接责任人给予处分。

12、总结建档。筹资筹劳项目实施结束后，将筹资筹劳方案、决议、项目总结、审计结果等资料整理归档，做到一项目一档案。

五、严格履行职责，切实做好指导和监督管理工作

（一）加强领导，明确责任。村民一事一议筹资筹劳和财政奖补工作，事关千万农民群众的切身利益，事关农业和农村发展稳定大局。各级人民政府和各有关部门一定要把村民一事一议筹资筹劳财政奖补工作摆上重要议事日程，切实加强组织领导，实行政府主要领导负总责的工作制度和“谁主管、谁负责”的单位负责制，确保领导到位、责任明确、措施落实。按照《国务院农村综合改革工作小组财政部农业部关于做好2010年扩大村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》（国农改〔2010〕1号）要求，把村民一事一议筹资筹劳和财政奖补工作经费纳入财政预算。区政府负责村级公益事业建设的组织规划、指导协调和管理监督；乡镇政府要进一步落实好村务公开和村务监督委员会制度，指导村组做好村民一事一议筹资筹劳具体组织实施工作；村“两委”干部要充分发挥带头和表率作用，组织农民开展好村民一事一议筹资筹劳和村级公益事业建设。各相关部门要认真履行职责，加强沟通协调，各司其职，各负其责，同心协力，扎实工作，稳步实施，把加强筹资筹劳管理作为促进农村基层民主政治建设和基层党风廉政建设的一件大事抓紧抓好。

（二）广泛宣传，提高认识。广泛宣传豫政〔2010〕36号文件和财政奖补政策，加强对农民的教育引导，切实做好政策宣传和解释工作。充分利用区政府网站、科技下乡、村务公开栏、宣传单等形式，多渠道宣传，引导和发动广大群众积极参与农村公益事业建设。