合同管理廉政风险点范文

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关键词：施工企业;岗位;廉政风险;防范

中图分类号：F27 文献标志码：A 文章编号：1003-949X（2015）-08-0032-01

岗位廉政风险防范教育是一种以岗位为单元，以防范廉政风险为核心，以廉政行为规范和岗位职责为基础的新型廉政教育模式。这种教育的最大好处是贴近工作实际，具有贴近性强、针对性强、实效性强的特点。

一、开展岗位廉政风险防范教育遵循的原则

（一）教育对象从群体走向个体。在岗位廉政风险防范教育实施过程中，首先对企业所有工作岗位进行梳理分类，形成完整的岗位目录，实现岗位廉政风险排查全面覆盖。在此基础上，将排查对象落实到个人，从重点岗位、关键岗位入手，梳理出经理、项目管理部负责人、施工管理员、材料设备采购员、合同管理员、预结算员、财务负责人等岗位的职责和权力清单，理清各岗位权力边界、责任边界和廉政边界，将岗位廉政风险防范教育的对象落实到具体的岗位和个人。

（二）教育的内容从抽象走向具体。岗位廉政风险防范教育的内容与各岗位的工作职责、工作事项息息相关，岗位人员在职责范围内查找可能潜在的风险源，分析各自岗位可能触犯哪些法律法规，并提出防范廉政风险的措施。这种形式的教育内容更加具体，更加贴近广大干部职工的思想和工作实际。

（三）教育的体系从零散走向系统。岗位廉政风险防范教育需要形成涵盖所有岗位的立体化教育体系，通过建立健全机制制度，把岗位廉政风险防范教育贯穿于业务工作的全过程，贯穿于干部职工上岗、选拔、晋职、晋级的全过程，与评优评先、绩效管理相结合，在企业内部构建起严密的防范体系，使得岗位廉政教育不断规范化、制度化、系统化。

二、开展岗位廉政风险防范教育的方法

（一）风险排查，查准找全廉政风险点。查找风险点必须追溯到引发风险发生的源头，即风险源。在施工企业岗位廉政风险防范教育活动中，各岗位工作人员对照岗位职责，结合以往履行职责、执行制度的情况，通过个人查、小组帮、部门议、领导审、会议定等各种方式，深入细致地查找个人在履行职责、开展业务、社会交往、处理个人重要事项等方面的廉政风险点，特别是招标、合同管理、编制及审核预结算、资金拨付、材料采购、机械设备租赁等关键岗位人员，要在职责范围内深入查找、分析可能潜在的风险源，加强廉政风险点的识别和排查。

如，通过排查，项目管理部负责人的岗位廉政风险点有：向合格分供方泄露项目标底信息;将整体工程项目划分为小工程，使单项工程规模低于法定招标规模标准，直接发包，规避招标;对合格分供方资质审核把关不严，导致不符合条件的单位进入合格供方队伍。

在风险排查过程中，可以运用一些比较新颖的方式，如：将领导干部和关键岗位排查的廉政风险点进行公示，接受公众的鉴别和监督。通过这种形式，可以增强广大职工参与岗位廉政风险防范教育活动的积极性，可以更深入、更广泛地查找各岗位尤其是关键岗位的廉政风险点。

（二）风险评估，从源头控制廉政风险。岗位廉政风险源发生危害的几率越大或者危害损失程度越大，其岗位的廉政风险等级就越高。根据各岗位排查的风险源，结合业务流程、内控制度等方面的因素，分析风险发生的条件（包括内、外部条件）、控制目标、控制措施（包括可控部分和不可控部分），确定岗位廉政风险可以分为高风险、中度风险、低风险，在此基础上将岗位廉政风险等级设定为红色、橙色、黄色几个等级。

如，施工企业项目管理部负责人，在选择合格供方、分包招标等工作上发生廉政风险的内外部条件为“极可能”，在控制措施上还存在人为操作的可能。经综合评估，项目管理部负责人发生岗位廉政风险的可能性很高，岗位廉政风险等级可以确定为红色。

（三）采取措施，控制岗位廉政风险。根据各岗位工作实际情况，可采取的风险控制措施一般有避免、缓解、控制或转移等方式。避免主要指取消或暂停当前的项目或活动;缓解主要指减轻危害发生的程度或危害发生的可能性;控制主要指制订辅助的防范措施，实时监控岗位工作在廉政风险情形中的状态;转移主要指借助第三方来减轻廉政风险的发生。

如，施工企业项目负责人岗位廉政风险等级为红色，可以采取缓解、控制、转移等措施来控制工程分包过程中的廉政风险。可采取的缓解措施有：建立统一规范的工程专业分包、劳务分包制度，保证分包过程的合法合规，减少人为操作的可能性;可采取的控制措施有：对工程专业、劳务分包的实施过程开展业务流程符合性监察，避免不符合法律法规及规章制度行为的出现;可采取的转移措施有：招标过程中引进社会上的专业机构和专业人员作为第三方，从招标条件、评委选聘等环节，提前介入实施评估和监督，实现“防患于未然”。

三、建立岗位廉政风险防范教育的长效机制

（一）编制岗位廉政风险防范教育教案。在查找风险、评估风险、控制风险的基础上，根据单位、部门的业务，将业务流程中的岗位廉政风险和防范措施以流程图的形式进行图解说明，并将流程图公示于众，使岗位职责、廉政风险、防范措施一目了然，既接受群众的监督，又时刻提醒履职人员风险的存在。同时，还可以结合岗位职责、风险提示、情景案例等内容，编制“岗位廉政风险防控教案”，作为任职教育、履职教育、日常教育的活教材，把岗位廉政教育作为任职者的必修课，作为干部日常教育管理的重要内容，使岗位廉政意识内化成干部职工廉洁从业的自觉行动。

（二）建立动态岗位廉政教育机制。在企业改革发展的过程中，岗位工作职责会随着机构改革而发生变化，岗位的廉政风险点也会随之改变。在开展岗位廉政风险防范教育的过程中，要结合企业发展、职能转变和预防腐败新要求，以职责梳理和风险排查为重点，从教育、制度、监督等方面入手，理清业务调整过程中的职责职权，及时调整岗位廉政风险内容、等级和防控措施，修订不适应业务发展的各项制度，建立动态的、长效的廉政风险防控机制。

（三）完善岗位廉政风险防范内部控制制度。一是建立权力运行的监督制度。针对领导干部在重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排及大额度资金使用等方面容易产生的廉政风险，订立相应的“三重一大”决策监督制度，通过电子监察等科技手段，分解权力运行的流程，从立项开始，将项目决策的可行性分析、上会决策、审核备案、公示公开等各环节纳入电子监察系统，强化日常监控、适时预警，打造权力运行的监督防线。二是完善各项具体业务的管理制度及工作流程。针对查找出来的岗位廉政风险点，对现有管理制度进行梳理，重点对合格供方选择、材料设备采购、工程款拨付等方面的审核审批制度进行查漏补缺，进一步规范工作流程，加强对关键岗位日常工作运行的约束，促使企业更加科学规范实施管理，切实做到用制度管人管事。

参考文献：

[1]李科利/梁丽芝.第三方评价与廉政风险防控实效提升 [J].廉政文化研究，2015，1.

[2]周秀华.廉政风险防控管理的评价与修正.[J].淮南师范学院学报，2012，5.

[3]孙琦.海关岗位廉政风险量化评估 [J].上海海关学院学报，2013，6.

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一、项目审批环节的廉政情况

我院新校区建设是市里的重点项目工程，也是腐败现象的易发多发重点领域，由于时间紧、任务重，加上一些客观因素，项目的土地使用证、工程规划许可证、工程施工许可证尚在办理过程，但都有发证机关出据的相关证明后进行招标和施工。做到了申报手续清楚完备，各类证件逐步完善。在廉政风险排查中，学院新校区的各项工程建设项目都是严格按照物资采购招标法，委托市政府招标处，履行招标程序，实行公开招标。对中标单位我院认真与其签订施工合同，在招标和施工过程中，我院尚未发现有关部门和人员有不廉洁问题。

（一）主要做法：我院制定了《关于工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，认真做好“五个预防，一个坚持”的六项工作。一是预防插手干预新校区工程建设，擅自改变土地用途、提高建筑容积率；二是预防在招标过程中招标人和投标人，虚假招标、围标串标、转包和违法分包，透露机密；三是预防和制止在工程建设过程中可能出现的索贿受贿行为；四是预防在工程建设中，建筑质量和安全责任不落实，损害学院利益；五是预防在工程建设中，违背科学决策、民主决策的原则；六是坚持“四制”，即招投标制度、合同管理制度、工程监理制度、竣工验收审计制度。同时，学院还与中标施工单位签订了《建设工程廉政协议书》。每月指挥部召开的工作例会学院领导都强调要加强工程领域里的廉政建设，由于措施得力，预防了在建设工程领域中容易发生的吃请、行贿、索贿的腐败现象。

（二）具体措施：廉政风险防控要坚持教育、制度、监督、亮权等多重并举的措施，做到预防在先，防患于未然。

一是加强教育，提高规避廉政风险的能力。在教育对象上要突出针对性，在教育内容上要突出实效性，在教育形式上要突出多样性。通过教育降低党员干部腐败发生的心理条件，让党员干部不愿腐败、不敢腐败。

二是完善制度，不断提高制度执行力。结合正在开展的党务、政务公开，清理整合，进一步完善制度体系，真正形成用

制度管人、管权、管事的长效机制，加大制度执行和督查力度，维护制度的权威性和严肃性。

三是强化监督，进一步强化对权力的制衡。要强化党内监督、内部监督、社会监督和舆论监督，通过民主生活会、政务公开、廉政承诺、问卷调查、群众测评、设立举报电话等方式方法，加强对重点岗位、重点环节权力的监控和制约，适时通报查处违规违纪的人和事。

四是新校区建设的重大事项，必须在指挥长和政委的统一领导下，由副指挥长召集指挥部成员，集体讨论研究决定。

二、资金分配环节的廉政情况

新校区资金来源于三个方面，一是通过市政府担保向国家开发银行贷款1亿元;二是省市政策扶持资金（国债、地债）;三是学院办学结余。资金分配中可能存在的廉政风险有：一是争取资金时的请客送礼或提供各种消费、娱乐、健身等活动；二是私下承诺,滥用自由裁量权,收受施工单位贿赂，包括礼金礼券、贵重物品等；三是人为的设置障碍,索要中标单位好处。

（一）主要做法：新校区建设指挥部专门制订了《安徽芜湖技师学院新校区工程量增加报批流程》有效地规范和控制了资金的分配使用，杜绝了四种现象的发生：一是资金申报单位为了确保资金争取到手，不惜采用一些不正当手段,主动行贿送礼；二是由于资金有限，主客观原因造成在分配上不平衡；三是申报单位担心工作人员设置障碍，被动采取贿赂、提供娱乐活动等不正当手段；四是极少数工作人员故意设置障碍，利用手中的权力索要钱财。

（二）具体措施：一是加强教育，提高规避廉政风险的能力。在教育对象上要突出针对性，在教育内容上要突出实效性，在教育形式上要突出多样性。通过教育降低党员干部腐败发生的心理条件，让党员干部不愿腐败、不敢腐败。二是完善制度，不断提高制度执行力。在学院已有的各项规章制度基础上，清理整合，进一步完善制度体系，真正形成用制度管人、管权、管事的长效机制，加大制度执行和督查力度，维护制度的权威性和严肃性。三是强化监督，进一步强化对权力的制衡。要强化党内监督、内部监督、社会监督和舆论监督，通过民主生活会、政务公开、廉政承诺、问卷调查、群众测评、设立举报电话等方式方法，加强对重点岗位权力的监控和制约，适时通报查处违规违纪的人和事。四是严格遵守学院《专项资金使用管理规定》：一要遵守各项资金使用的一般程序，二要严格遵守规划内使用、项目带资金、集体研究等原则，杜绝一切暗箱操作的行为，对需要聘请专家论证的项目必须及时论证。

三、公务接待环节的廉政情况

公务接待中可能存在的廉政风险有：不经审批接待;超标准接待;收受或索要回扣;虚开多开发票套取现金。

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关键词：合同管理；问题；风险；对策建议

中图分类号：F810.6 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）001-0000-02

行政事业单位发生的经济业务包括设备购置、工程建设、技术咨询、技术服务、房屋租赁以及对外租车和购买车辆保险等，都需要签订经济合同。经济合同管理贯穿于行政事业单位日常活动中，涉及资金管理、工程管理以及单位履行职责和事业发展的各项业务。2012年财政部出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起施行。内部控制规范包括合同管理控制，进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设。行政事业单位内部控制逐步规范，合同管理制度逐步健全、程序逐步完善，然而仍有一些行政事业单位合同管理面临着诸多问题，经济活动的风险依然较大。对此，本文阐述了行政事业单位合同管理存在的问题，分析了合同管理各个环节存在的主要风险，提出了加强行政事业单位合同管理的对策与建议。

一、行政事业单位合同管理存在的问题

（一）领导重视不够

单位领导者经营意识和法律意识淡薄，不重视经济合同管理，未加强合同管理工作的领导，没有建立相关合同管理制度，也没有建立起“以制度引导人，以制度约束人”的管理理念，出现合同管理不规范、签订的合同条款不完整、合同控制薄弱等问题，直接导致经济合同纠纷甚至经济犯罪案件。

（二）内部控制机制不健全

单位管理设置不明确，未确定或单独设置合同归口管理部门，无法对本单位合同实行统一管理。也未从制度上明确合同归口部门、承办部门以及其他职能部门等在合同管理各个环节中的管理职责。另外，未建立健全合同管理制度和责任制度，对违反规定签订和履行合同管理者没有进行权利约束和责任追究，更不能从源头上防止腐败和权利的滥用。合同管理程序不规范，没有规定合同运行各个环节的工作程序。

（三）合同管理混乱

由于合同管理主体不明确，各个职能部门职责不清，合同管理行为不规范，存在合同签订随意，签订范围、内容和形式未规范。合同签订主体不符合《合同法》以及相关法律法规，在未取得授权的情况下部门或个人对外签订合同。合同签订之后，合同经办人或责任人未对合同进行跟踪和督导，导致合同当事人未按照合同约定履行权利和义务。

二、行政事业单位合同管理的主要风险

（一）合同签订环节

签订合同前，没有根据自身的需求进行充分的市场调查，无法判断合同当事人是否具备承担合同经济行为能力，也无法审查合同当事人的诚信，导致合同违约风险。对于部分合同还需要特殊的资质要求，比如采购政务内网设备的保密资质、环境影响评价资质等等，如未调查清楚直接影响违法相关法律、法规和规章制度，导致经济合同无效或引发潜在的风险。

没有设置合理的内部控制机制，合同文本未经各职能部门、单位领导审查和审批，重大合同未按照三重一大要求履行集体决策。没有经过单位法定代表人授权或者超越权限进行签订合同。

签订的合同事项不符合财政资金支付方向和范围，合同金额超出政府部门预算或工程概算。属于政府集中目录内或限额标准以上的货物、工程和服务的采购事项，合同签订前也没有履行《政府采购法》及其相关履行法律法规。合同签订依然存在一次性付款或者超过工作进度付款，可能导致单位违反相关规定或利益受损。

（二）合同履行环节

未对经济合同进行有效管理，未能按照合同约定履行合同的权利和x务，没有督促合同当事人提交合同成果，未按照合同约定进行付款或者查过工作进度付款，导致单位利益受损或被诉讼。

未对合同进行有效的跟踪和监控，出现合同依据的法律法规和规章政策修改或者废止、签订合同时的客观情况发生重大变化、合同当事人经营状况严重恶化和丧失商业信誉等重大影响时，未及时与合同当事人进行合理沟通，也没有向合同归口管理部门和单位领导报告，未及时处理或处理不当影响单位合法权益。

合同签订部门违反合同约定，未按照合同规定的期限、金额或方式付款，在支付合同款项时没有提交付款依据或者长时间没有催收到期的合同款项。

（三）合同验收环节

合同当事人未按照合同约定提交合同成果，合同提交的成果不符合合同约定，合同成果得不到合理的运用。导致合同纠纷或者财政资金损失浪费。

三、行政事业单位合同管理的对策与建议

（一）建立健全合同管理制度

行政事业单位应当依据财政部《内部控制》根据本单位实际情况，健全本单位合同管理办法。要做到从制度规范人、从制度约束人。制度内容不仅要侧重基础性管理，也要关注防范风险和提高财政资金效益。

（二）明确合同归口管理部门和相关部门职责

行政事业单位应当明确合同归口管理部门，对单位的合同实行统一管理，负责合同全过程管理。建立合同归口管理部门与财务部门、承办部门、法律部门以及其他各职能部门的协调和沟通机制。明确各职能部门在合同管理过程中的职责，使其各司其职、各尽其责。

（三）管控合同关键环节

1.合同签订环节

对单位合同在纳入年度预算时履行合同集体决策，审核对外签订的合同是否符合本单位职责或事业发展目标。对于重大经济合同，按照三重一大决策程序，详细汇报基本情况、委托理由、经费测算、委托方式、预期成果等事项。

要加强合同调查，详细了解合同当事人的资信情况，包括营业执照是否有效、委托的内容是否在对方当事人的营业范围内、是否具有履约能力、是否具有委托内容所需要的特殊资质要求。合同调查之后，要组织技术、财会、审计、法律等方面的人员与合同当事人进行谈判，对影响重大、涉及较高专业技术或法律关系复杂的合同还应当聘请律师或外部专家参与合同谈判。政府采购目录内或达到政府采购限额标准的合同，应当执行政府采购相关规定。

拟定合同文本后，要加强合同审签管理，合同文本经合同各职能部门、律师审核后，提交单位主管领导审定。要加强合同签署管理，合同应当由单位法定代表人或其授权委托人进行签署，严禁无权限或超越权限签署合同。

2.合同履行环节

要加强合同的会计控制，严格按照合同约定办理合同价款支付手续，不得超进度支付款项。合同资金支付手续要符合资金管理相关规定。在合同履行过程中，要加强合同过程管理，对合同履行情况实施有效监控，督促对方当事人按合同约定开展工作，按期提供合同成果。对履行过程中出现合同事项需要调整或无法履行的，应当履行合同审批程序，签订补充、变更合同或者解除合同，防范合同纠纷。

3.合同验收环节

要加强合同验收的分类管理，对于设备购置合同、技术合同、工程建设合同明确不同验收程序和要求。在合同验收过程中，要重点审查合同签订情况、履行情况和成果质量情况等内容。成果质量要侧重提交的合同成果是否符合有关法律、法规以及行业标准，是否符合合同约定的技术、经济等指标要求。要强化合同档案管理和成果运用，定期对合同进行统计、分类和归档，提高财政资金使用效益和效率。

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1、战略导向原则。法律风险管控应当与企业总体战略目标相适应，要服务于企业的战略目标，并通过风险管理的辨识、评估、分析、转化等方法，降低企业的风险等级，从而促进战略目标的实现。

2、管控匹配原则。法律风险管控应成为企业经营管理的有机组成部分，应与企业“板块化管理”为核心的管控改革相适应，并融入各项经营管理活动。

3、合法效益原则。法律风险管控方法应当规范、科学、系统，措施还应具有可操作性、可执行性。操作过程中，我们还应充分考虑采用成本与效益最优化原则。

4、全员参与原则。法律风险源自企业经营管理的各个环节，为加强风险防范，要求企业各部门、各个员工积极树立风险防范意识，并积极履行相应的风险管理职责。

5、持续改进原则。法律风险管控是一个动态管理过程，随着企业内外部环境的不断变化，法律风险管控体系也应当不断地调整、完善、改进，从而确保风险管控机制的有效性。

二、当前国有企业法律风险管控存在的问题和不足

近几年，国有企业法律风险管控工作持续推进。有数据显示：至2014年初，中央企业全系统有2560户建立了总法律顾问制度，集团和重要子企业总法律顾问专职率分别达到64%和50%，中央企业集团及重要子企业规章制度、重要决策、经济合同三项法律审核率分别达到96.7%、98.1%和98.6%。但是，我们也必须看到，国有企业法律风险管控工作起步较晚，在工作实践中，主要存在下列问题：

1、法律风险防范意识不强。在很多人的固定思维中，法务工作就是“打官司”，法律顾问、律师就是事后的“救火队员”。许多企业的管理人员法律风险意识薄弱，怠于执行制度、决策、合同须经法律顾问审核的基本要求，对于事件的法律风险估计不足或处置不当，有时所造成的后果会非常严重。诸如：安达信、中航油（新加坡）事件给我们的启示。

2、法律风险管控融合度不高。由于法律风险管理有别于传统意义上的安全风险、财务风险、廉政风险等，作为一项新的风险管理，当前的法律风险管控要么进行事后救济，要么在具体业务管理流程中参与，却又很难找到一个好的切入点，也就是当前俗称的“法务业务两张皮”。

3、法律风险管控融方法单一。作为新兴的管理方式，法律风险管控的方式比较单一、薄弱。比如法律风险辨识、分析、评价、应对方法，甚至法律意见书的出具，从内容、结构上似乎没有一个完全统一的要求，容易形成工作上的随意性。

4、法律风险管控融资源配置不足。当前，尽管大多数国有企业总部建立总法律顾问制度并设置法务部，但在下属子企业的法务工作人员大部分为兼职人员，法务人员的资源配置远远不足，在企业法律事务、法律风险管控上无法很好地发挥作用。

三、加强国有企业法律风险管控的措施和方法

1、加强对国有企业核心事务决策的参与。所谓核心事务主要是指企业的重大决策事项，例如重大投资、融资、重大合同签订等。在当前，国有企业的投资、融资、改制、并购重组、租赁等资本运作方式方法越来越多，存在的法律风险也越来越大。企业法务部门以及外聘法律顾问应积极参与其中，对于这些核心业务规则把握、合同条款、风险把控上能够做出充分了解和评估，并出具法律意见书，真正形成“决策先问法”的良好习惯。

2、加强合同管理。合同是企业经营管理的基础性工作，也是法律风险管控的核心工作之一。有数据表明，合同管理存在典型的“二八定律”，即大约80%的经济纠纷都是由于合同中20%以内的风险因素没有控制好发生的。合同管理是一个系统工作，企业的日常经营活动都与合同戚戚相关。合同管理要实行管理制度化，通过制度来规范流程、明确职责；合同文本要标准化，企业要编制示范文本或者格式文本，保证合同条款的合法性和严密性，从而防范和化解法律风险；合同订立要专业化，合同重要条款设定、权利义务约定、违约责任界定都必须专业、清晰、完整。也是法律风险防范实质所在；合同履行要规范化，要规范管理，全面履行合同订立的目的和要求，积极进行合同闭环管理；合同管理信息化，要全面推行合同管理信息系统，实现合同管理的全程监控及信息化数据分析。

3、加强国有企业制度建设。通过参与各项制度修订，建立完善的制度体系和规范运作的流程架构，并积极监督制度执行情况。有了制度的保障，才能从根本上防范法律风险的产生。

4、加强国有企业法治文化建设。结合六五普法宣传，着力打造企业法治文化建设，提出建立依法、诚信、合规经营的企业核心价值，真正内化于心、外化于行、物化于制，使依法治企成为经营活动的自觉行为，从而切实提升企业竞争的软实力。

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隆达公司自成立以来，始终把建立健全科学完备的企业管理制度作为加强对权力监督、制约的根本性措施来抓。去年，又将公司实施有效的管理制度全面修订，汇编成册，有力地推进了隆达制度建设的进程。但是，从对公司内控机制的调查结果看，企业内控机制尚不能满足于企业的发展，需要进一步加以强化。

一、内部控制机制存在的问题

1.企业在风险管理和内部控制上存在漏洞

公司没能在企业决策、项目上马、生产经营及管理过程中自觉地识别和规避风险，形成了巨额的资产损失。有些企业由于合同管理混乱、缺少客户信用评价制度、对业务员缺少监控，未建立应收账款催收与考核制度等情况，是导致巨额坏账损失的重要原因。

2.内部控制的有效性方面还存在一定缺陷

在投资管理方面，部分企业对外投资的法律文件不完整，特别是投资较早的企业，有的股东出资额和出资比例无法确认；有的在股份转让或调整股权后未及时修改章程、变更工商登记文件；有的企业在投资前实施的可行性研究以及决策过程中因缺少职能专业人员的参与，导致投资后出现会计核算、账务处理等方面的问题；有的企业对投资资产的安全性缺乏监控，对所投资的企业缺乏有效的控制措施；还有部分企业在营销环节上存在合同订单管理失控、缺少对客户资信评估的程序，以及形成债权后未严格按照规定实施到期预警、定期对账和预期催收等措施。对于财务报告的可靠性控制，部分企业存在人为操控因素，有的成本不实，应摊不摊、应提不提、费用挂账等，造成企业虚盈实亏，影响财务报告的真实性。

3.内控失效问题比较突出

尽管公司对调配资金有明文规定，但是对资金额度和流向缺乏监控，资金的真实去向、在哪买物资、买多少、收获时间等都缺乏审核，企业被诈骗的案例多次发生。某印刷厂业务员从承揽货源开始到向客户收取货款全部一人“负责”，其间跨越了签订合同、填写生产通知单安排生产、给客户送货等多个环节，因其业务处置权过大，且企业缺乏内控措施，导致经营受损。某企业由出纳记账却无人复核、现金支票领取无须登记且不经审查、财务印章和法人印章一人管理、企业与银行长期不对账等，该厂出纳员乘机在4年内采取提取现金少入账、不入账的手段挪用公款21.4万元。某公司经理擅自将70万元巨款外借；某公司经理在饭店装修中，签订了工程款高于市场价一倍的单边合同。上述问题，皆以监督不严，内控失效有关。

二、针对问题的改进思路

1.构建现代企业内部控制体系

（1）完善企业的控制环境。任何企业的控制活动都存在于一定的控制环境中，控制环境的好坏直接影响到企业内部控制的贯彻和执行，以及企业经营目标与整体战略目标的实现。控制环境中的要素有价值观、组织机构、控制目标、员工能力、激励与诱导机制、管理哲学与经营风格、规章制度和人事政策等等，其中人的因素至关重要。企业的管理者和员工既是内部控制的执行者，又是控制环节的被控制对象，其观念、素质和责任意识等都影响着内部控制的效率和效果。改善企业内部控制环境，应做好以下工作：一是加快现代企业产权制度改革。二是有明确的内部控制主体和控制目标。即解决由谁进行内部控制的问题，而控制目标则解决为什么要进行控制的问题。三是要有先进的管理控制方法和高素质的管理人才。

（2）进行全面的风险评估。现时期，环境的变化使企业经营风险增大，企业必须设立可以辨认、分析和管理风险的机制，以确认企业的风险因素（如资产风险、经营活动风险、内外环境风险、信息系统风险、合法性风险等），并确定风险因素的重要程度，评估各风险因素得分，确定高风险区域。

（3）设立良好的控制活动。控制活动出现在整个企业内的各个阶层和各种职能部门，包括经营活动的复查、业务活动的批准和授权、责任分离、保证对资产记录的接触和使用的安全、独立稽核等。 控制活动是针对关键控制点而制定的，例如，企业的采购循环就应注意请购单、订购单、采购单等的授权与审批，要注意对采购的单价、质量、数量等的审核。因此，企业在制定控制活动时就要寻找并抓住关键控制点分别设计控制活动。

（4）加强信息流动和沟通。信息与交流就是向企业内各级主管部门及人员、其他相关人员，以及企业外的有关部门及人员提供信息，通过信息交流，使企业内部员工能够清楚地了解企业的内部控制制度，知道其所承担的责任，并及时取得和交换他们在执行、管理和控制企业经营过程中所需的信息，以减少由于信息不对称导致的企业经营成本和社会监督成本的提高。

（5）加强内部控制的监督与评审。要确保内部控制制度被切实地执行且执行的效果良好，内部控制过程就必须被施以恰当的监督。监督评审可以是持续性的或分别单独的，也可以是两者结合起来的。主要应关注监督评审程序的合理性、对内控缺陷的报告和对政策程序的调整等。在监督评审活动和缺陷的纠正方面特别注意对内控系统进行有效和全面的内部审计。内审工作要独立进行，内审作为内控系统监督评审的一部分，应当向董事会或其审计委员会直接报告工作。

2.健全内控制度的措施

（1）贯彻执行财政部等5部委制定下发的《企业内部控制基本规范》。控股公司择机对企业经营者和相关人员进行培训，在内控较为规范的企业召开现场会，学习宣传内部控制先进经验。

（2）着手研究和建立监督评价机制。控股公司要通过建立规范的内部控制评价标准，加强对企业内部体系建设、实施和运行结果评价和监督。保障内部审计机构的独立性，促进各级内部审计人员有效履行内控评价职能。

（3）强化管理层在建立、维护公司内控机制方面的责任。将考核企业的内部控制评价结果纳入高管薪酬考核体系和干部评价体系，根据内控审计评估结果实施企业分类考核，通过惩劣奖优，切实推动控股公司加强内控建设，提升内控水平。

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关键词：公共基础设施；国有资产；财务法律风险；实物管理；档案管理

公共基础设施等行政事业性国有资产，是国家以所有者身份和社会管理者身份控制的，预期能够带来经济利益或者产生服务潜能的经济资源，不包括用于保证部门、单位和机构自身行政职能正常运转所配备的资产。公共基础设施等行政事业性国有资产一般包括储备物资、公共基础设施、文物文化资产、保障性住房、受托资产等。这类资产不但具有资产属性，还具有公共属性。管理好这些社会公共资产，更好地发挥财政职能作用，按照依法理财、科学理财、民主理财的要求，大力推进科学化、精细化管理，强化资产的基础管理推进基层建设工作非常重要。而在现实工作中，此类国有资产管理中存在的财务法律风险、实物资产管理风险、档案管理风险等问题不容忽视。

一、公共基础设施等国有资产取得环节的财务法律风险

上述资产的取得，除去捐赠和划转，多为政府投资建造和购置。而建造和购置则以合同为主线。在具体实践中，由于体制原因，行政事业单位市场法律意识不强，对依法维护合法权利的机制不完善，财务人员风险管理意识不到位，因此，造成防范化解单位合同法律风险的能力不强。例如，单位财务人员一般都是被动执行已签署的合同文件，缺乏对合同管理的进一步认识，不能将财务专长和法律要求相结合，对单位合同管理难以起到全流程管理监督控制。遇到对方违约等合同纠纷，解决途径较为单一被动，由此造成单位财务法律风险隐患。所以，提升财务人员的法律意识，按照《行政事业单位内部控制规范》合同管理的要求，运用专业技能实现工程项目和采购合同的事先审查、事中控制和事后处理，规避潜在风险造成损失，就显得尤为重要。

（一）财务部门在合同签订前期介入工作

公共基础设施和保障性住房等工程建造项目所需资金大，建设规模和建设周期较长，需要财务人员在项目论证、预算资金保障等环节提前介入，提供财务支持并为后期工作做好预见性计划安排。采购类项目标的较大，市场交易对象广泛，财务部门应与业务部门共同搜集市场相关信息，为合同项目招标、采购价格确定提供合理的标的预算，结合相关成本、费用和资金收入预算情况，为确定项目执行提供有价值的建议。合同签订前，财务人员应重点关注招标文件中涉及财务资料的工程担保、价款支付方式、违约责任等方面内容，并进行认证研读，仔细推敲，防范可能出现的财务法律风险。

（二）在合同执行过程中，财务部门应做好备查记录

严格按照合同约定支付款项，并注意审查所提供发票的真实性、合法性，是否出票单位、收款单位与合同约定相一致，避免产生法律纠纷。同时，应与项目承办部门保持紧密联系，关注工程进展状况。遇到有违约事项或合同未约定产生争议问题，及时与合作方沟通，督促履约或签订补充协议，确保单位利益不受损害。

（三）严格控制内控流程

在重大工程项目合同需要分期付款时，财务人员应当取得由项目经办部门负责人签字审核的工程进度表，确认工程完成进度与合同约定所实际申请款项相一致，并按照单位“三重一大”事项审批流程，由单位领导对票据会签，签字确认同意付款后方可支付款项，还应确定已支付款项符合合同约定，避免产生违约风险。如果施工方造成工程延误则应推迟付款并与单位法律顾问沟通联系，必要时进行索赔。

（四）确认工程项目验收

工程项目竣工交付使用后，财务部门应在取得由合同双方确认的工程项目验收单，在合同质保期满并确认施工方未出现工程质量保修事项后，退还其质保金。

（五）监督合同管理制度

财务部门还应按照内控制度的要求，监督合同归口部门建立科学合理的合同管理制度，将合同项目的申请、审批、审查、签订、履行、变更、补充协议、终止、违约事项、诉讼等开展全流程登记管理，形成完整的合同管理档案，将合同管理的计划、组织、控制和监督检查等活动纳入重要日程，从单位层面形成防范合同法律风险的良好氛围。

（六）加强财务人员的学习和培训

财务人员应掌握《会计法》《经济法》《税法》等相关知识，努力提高综合业务素质、职业道德水准和法律风险防范意识，重点关注本行业、系统的法律法规及更新变化，将法律知识和会计人员继续教育相结合，互相融会贯通，使财务人员既懂法律又精财务，并将法律风险防范理念融入到日常工作中去，严格依照审批控制制度流程处理业务，减少单位法律和财务风险的发生。

二、公共基础设施等国有资产实物管理风险

（一）公共基础设施等国有资产管理基础工作薄弱

公共基础设施主要包括：市政基础设施如城市道路、桥梁、隧道、公交场站、路灯、广场、公园绿地、室外公共健身器材，以及环卫、排水、供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理系统等；交通基础设施如公路、航道、港口等；水利基础设施如大坝、堤防、水闸、泵站、渠道等和其他公共基础设施等。公共基础设施资产增量伴随着城市建设的发展而增多，资产占有、管理、使用的诸多权责，也由于机关事业单位改革的推进而发生变化，原先由城市建设部门建造管理，后划归城市管理部门管理，存在资产管理职责不明确现象，形成资产管理交叉分散、混合使用的状况，造成管理和使用各自为政，相互脱节，在公共基础设施运转过程中影响了资产运转系统性和协调性的良性配合。加之资产管理部门注重实物管理使用，不关注财务数据登记变化，资产办理移交手续时，只办理实物和产权证移交，资产成本数据资料与账务处理未做移交，造成资产成本信息缺失，对成本核算造成影响。政府储备物资的管理包括战略及能源物资、抢险抗灾救灾物资、农产品、医药物资和其他重要商品物资，由于各部门行政职能的不同，资产种类繁多、分布广泛，存在行政管理和存储执行、日常管理和实际存储管理脱节的问题。加之不同品种的物资需依据相应主管部门文件要求购入、存储、保管、轮换、使用进行规范，只有应对特定时间或情形发生时，才能报经批准后执行计划。在使用时，存在发出批量大、分配范围广且发出物资收回的情形；存在对外捐赠、无偿调出、将不需用储备物资出售的情形；存在可重复利用物资收回时按规定进行清洁、消毒、维修、养护的情形。如果不做好各环节衔接，则对政府储备物资的确认、计量和信息披露造成不利影响，妨碍突发事件的应急处置。

（二）资产管理会计处理不当，也造成资产与财务管理混乱

由于存在制度执行不严格，账务处理不规范，或将建筑成本支出列入日常支出，不能准确核算资产成本；或对公共基础设施分类不当，造成资产漏记误记，使资产长期游离在账外；或对无偿调入的资产不进行会计核算，无法印证资产的完整性和真实性；或对已拆除的房屋类公共基础设施和保障性住房，及已退出使用淘汰的设备类资产，未办理核销手续，仍挂在账上，造成国有资产名存实亡。另外，房屋建筑物建成后已投入使用，因资金来源渠道复杂、产权关系不明晰，未办理竣工决算，无法办理产权登记，导致无法入账；购置的公共资产从费用中直接列支，不计入资产账；管理者资产处置流程不规范，部分行政事业单位以双方协商私下交易形式出售、处置、变卖资产，不履行报批手续，也不经单位财务部门进行相应财务处理，导致资产管理混乱，账实不符。

（三）公共基础设施等国有资产档案管理风险

此类资产一般建设周期长，使用寿命久，整体管理过程复杂，这就需要建立完善的档案来为资产存续期间的管理提供依据，由此，资产档案管理就显得尤为重要。但在现实工作中，与资产相关的纸质档案资料往往散落在各单位的项目管理部门、办公室、财务室等各个部门，没有归集成系统完善的资产档案，有的甚至造成遗失、损毁，给资产后期的管理维护造成风险隐患。而就非纸质档案而言，由于会计工作信息化的推进，各地资产管理信息系统建设初见成效。但会计电子数据形成的电子档案被大量记录存储在硬盘、光盘等介质上，在此环境中，利用信息系统技术对会计数据进行非法修改难以留下轨迹，更难以识别，介质保存不当会丢失，这对资产管理系统及会计档案的安全和完整提出了严峻的挑战。

三、完善公共基础设施国有资产管理建议

以上种种问题，暴露出公共基础设施等国有资产管理的风险之处，更需要我们提高资产管理精细化管理认识，及时堵塞管理漏洞，防范资产管理风险，减少国有资产流失。

（一）加强资产管理基础工作

按照行政事业单位内部控制的要求加强资产内控管理，建立健全资产管理制度并贯彻落实。要细化资产管理流程，将定期检查和随机抽查相结合，落实资产管理内控设计与执行的有效性。针对资产取得、运行维护、更新改造、调拨使用和清查盘点等制度，重点关注资产管理实物所在地与管理单位地址远离、日常维护频繁、应急调拨处置等特点，严格明晰和落实实物管理人和使用责任人的责任范围、工作流程、审批权限等要求，责任到人。单位绩效考核部门要强化资产日常监督和专项监督，查找单位资产管理存在的管理漏洞和薄弱环节。

（二）全面清理资产账目

一方面，厘清单位历史沿革和职能变迁过程，下大力气核实资产来源，明晰单位职责职能，核实账目，并细化资产分类，对其发生的历史成本、评估价值及重置成本进行明确，登记入账；另一方面，结合业务资料和实物盘点状况进行核实调整，确保账目精准，账实相符。对在“在建工程”科目中核算的“公共基础设施”“保障性住房”等资产要根据竣工投入使用情况，及时转入相应资产科目核算。对“保障性住房”的管理要重点关注其租金收入是否缴入同级财政、经批准无偿调出和出售的账务处理、定期开展清查盘点以及盘盈、盘亏、毁损和报废处理等。对“政府性储备物资”要关注应计入费用的仓储、日常维护、其他支出等，以及调拨、配发、领用等程序记录资料，确保程序合规，及时进行账务处理。

（三）加大考评问责力度

结合党风廉政建设，将资产管理内部控制工作与单位重大决策、内部管理、业务工作、廉政风险控制、行政执法等工作相结合，将资产采购审核批准控制、预算管理控制、财产保护、绩效考评控制相结合，使内部控制的领域从经济活动层面拓展到业务活动和内部权力运行层面，充分契合单位内部控制的工作目标。

（四）加强资产项目档案管理

强化落实档案管理制度，建立项目档案的合同约束机制，严格按照《档案法》的要求对单位资产档案的收集、整理、归集、入档、借阅、复制等进行管理控制，形成完整规范的资产档案管理体系。

（五）利用计算机和网络技术

建立完善的公共基础设施等资产信息管理平台，及时对数据进行收集整理和分类分析，为资产管理提供数据支持。利用信息平台进一步规范成本核算，实现数据共享和交互，明确项目主体、设施建设审批流程及监督管理职能，最大限度满足资产管理需要。真正实现资产档案电子信息化，使现代化档案管理信息技术充分运用到档案管理工作中，提高档案利用效率，保护纸质档案的安全完整。

（六）提高财务人员特别要求

财务人员要在账务处理过程中，注意收集和妥善保管招投标文件、合同、验收资料、移交使用记录、权属证明等关键环节的重要档案凭证作为依据，并与单位资产档案管理部门相互印证。注重非纸质档案的安全管理，在会计数据电子化的前提下，需要增强会计档案管理人员信息安全防范意识，对会计数据进行管理控制。注意做好财务系统访问控制，充分利用密钥、身份验证等技术防止避免无关人员接触电子会计档案，定期杀毒，防止病毒侵入，会计工作电脑除非使用专线，不得登录互联网。严格执行会计档案双备份制度，平时工作中设为只读文件，不允许修改操作。总之，行政事业单位作为履行政府职能的单位组织，要下大力气管理好公共基础设施等国有资产，使宝贵的社会公共资源能够科学、合理、有效、节约地用于公益事业的发展，提供更多更好的公共产品和更优良的服务，满足人民群众对社会公共资源精细化管理的需求，保障我国教育、科技、文化、卫生、环保、社会保障、水利、交通、国防等各项社会事业的健康快速发展。

参考文献

[1]任江.基于内部控制的事业单位资产管理模式构建[J].行政事业资产与财务，2019（19）.

[2]赵建琴.新预算法视角下行政事业单位财务管理问题研究[J].中国经贸，2017（19）.

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关键词：事业单位 支出业务 控制

中图分类号：F234.0

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）10-137-02

近年来，事业单位财务管理水平和经济活动的合规合法性总体上得到不断提升，但仍存在着不同类型、不同程度的问题，主要是一些事业单位对内部管理的重视不够，缺乏控制要求和措施，风险防范意识不强，或是单位虽然建立了内部管理制度，但难成体系，使得制度执行不力。为了提高行政事业单位内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设，财政部于2012年11月了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《单位内控规范》），自2014年1月1日起施行。

事业单位的收支业务，尤其是支出业务与资金流转密切相关，是单位运行中的核心业务之一，也是事业单位内部控制的管控重点，按照《单位内控规范》要求，收支业务与预算业务、政府采购业务、资产、建设项目及合同管理等均属于单位业务层面内部控制的内容。本文就重点谈谈对事业单位支出业务的控制。

一、事业单位支出业务的主要内容

支出是事业单位预算执行的重要组成部分，是单位最基本的业务，也是政府采购业务、建设项目管理、合同管理的重要环节。事业单位的支出业务主要包括支出事前申请、审批和审核、资金支付、会计核算等环节。

二、事业单位支出业务的主要风险

从内部控制的角度看，事业单位支出业务的风险主要体现为以下几个方面：

1.支出事项审核有误，或支出事项未经过事前申请，支出超范围，或开支标准不符合规定，可能发生支出业务违法违规的风险，也使预算执行不力。

2.经办人员与业务不相关，或支出业务相关岗位设置不合理，缺乏内控，可能导致错误或舞弊的风险。

3.报销单据不合规，存在使用虚假票据套取资金的风险。

4.资金支付不符合国库集中支付、政府采购、公务卡结算等国家有关政策规定，可能导致违规风险。

三、支出业务的控制措施

针对支出业务可能存在的风险，按照《单位内控规范》的规定，应当采取相应的控制措施主要包括：建立健全支出内部管理制度，合理设置支出业务岗位，加强支出事前申请控制，加强支出审批控制，加强支出审核控制，加强支付、支出核算和归档控制。

下面对前述几个方面的控制进行分析，并以笔者所在单位的一些具体做法为例。

（一）建立健全支出内部管理制度

事业单位可以通过梳理各项业务支出，建立各项支出业务管理制度，如财务报销办法、公务接待管理办法、会议管理办法、差旅费管理办法、出国费管理办法等。

支出内部管理制度主要应明确：各类支出业务的归口管理部门，支出事项的开支范围，相关费用支出标准，业务事项所涉及的表单和票据，报销流程，支出业务相关会计核算与检查。如部分业务所涉及的表单和票据如下表。

（二）合理设置支出业务岗位

事业单位应合理设置支出业务相关岗位，明确内部审核、审批、资金支付、核算和归档等各关键岗位的职责权限，确保支出申请和业务审批、付款审批和资金支付、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离。比如，事业单位中研究室科研人员办理支出申请，业务审批是室主任;付款审批是分管业务领导，资金支付是财务部门出纳人员;会计核算与业务经办由不同岗位的人员担任。

（三）加强支出事前申请控制

事业单位的支出预算反映了预算年度内单位的资金支出规模和资金使用方向，是财务工作的基本依据之一。预算贯穿于单位各项业务活动的全过程，事业单位的每项支出都应有相应的预算。事业单位在开展各类业务活动时，在发生业务相关支出之前都应履行支出事前申请程序，经审核通过后再去具体开展相关业务。比如，事业单位人员出差，必须事先填写出差审批表，报主管领导审批后才能购买飞机票或火车票。

（四）加强支出审批控制

事业单位业务事项的事前审批，通常是指在业务事项发生之前对该业务是否符合工作计划和预算指标进行的审批和审核。业务发生后或在办理过程中的资金支付，也应经过审批和审核。事业单位应当明确支出的内部审批权限、业务经办流程、归口管理审核的具体事项。比如，事业单位职能部门归口管理相关工作，对支出审核的事项如下表。

关于资金审批权限，可以规定5000元以下的资金支出由部门负责人审批，5000元以上的支出由单位分管领导审批，3万元以上的支出由单位法定代表人审批，5万元以上的支出由单位领导班子会议审批。

（五）加强支出审核控制

支出审核应全面审核各类单据，重点审核单据来源是否合法，内容是否真实、完整，单据使用是否准确，支出是否符合预算，审批手续是否齐全。单据不仅包括发票等外部凭证，还包括单位内部流转的各类文件和表单。支出凭证应当包括反映支出明细内容的原始单据，由业务经办人员签字，确保与业务事项相符。单据应当能够证明业务事项的真实性、合法性以及支出报销金额的准确性。比如，报销会议费时，经办人员需提交会议费报销审批单、会议计划执行对照表、会议通知、实际参会人员签到表、会议费发票和政府采购电子结算单等。

（六）加强支付、支出核算和归档控制

加强支付控制，要明确报销业务流程，业务经办人员在办理费用报销时，应按要求填写报销申请，确保填写要素齐全、内容真实完整，由经办人、证明人签字后，交经办部门负责人及归口管理部门负责人审核签字，报分管领导审批，经会计复核无误后，由出纳人员按照国家有关规定办理支付手续。支付完成后交由会计进行会计核算，支付凭证应当进行登记，会计根据支出凭证及时准确登记账簿，财务部门应将会计凭证、文件及其他资料按照《会计基础工作规范》（财会字[1996]19号）的规定及时归档、妥善保管，严防毁损或不当使用。

以上所述的支出业务控制仅是事业单位内部控制的一个重要环节。实施内部控制既是事业单位的一项重要管理活动，又是一项重要的制度安排，贯穿在单位管理活动的自始至终，是事业单位治理的基石。加强内部控制，将促进事业单位的经济活动合法合规，为事业单位国有资产安全、有效使用资产、防范舞弊和预防腐败提供保障，使得事业单位能够长期健康地发展。

参考文献：

[1] 财政部关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知.中国农业会计，2013（2）

[2] 王东普.规范财务收支管理的关键点.中国会计报，2014

[3] 何文兵.高校“三公”经费业务风险及其控制――基于《行政事业单位内部控制规范（试行）》视角.财政监督，2015

[4] 朱雨.浅谈高校内部控制存在的问题及完善建议.经济师，2013（8）

[5] 高妍（导师：刘文辉）.事业单位内部控制问题研究.首都经济贸易大学硕士论文，2013.3

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关键词：医院 内部控制 规范

内部控制是单位一项重要的管理活动，是一项制度安排，是单位治理的基石，实施好内控规范，对于提高医院管理水平，改进公共服务质量和效率有重要意义。按照J区财政厅的统一部署，XX医科大学附属肿瘤医院作为试点单位，开展了J区行政事业单位内部控制规范建设工作，迈出了地方行政事业单位内部控制建设的第一步。

一、组织实施

（一）组建内控领导机构，明确建设分工

医院坚持高起点定位，在当地财政以及卫生主管局顶层设计框架下，医院组建了三个层级的内控建设机构，包括内控领导小组、内控监督小组和内控工作小组。

领导者对内部控制风险容忍度有多少，对医院层面，各部门层面出现的控制缺陷的整改力度有多大，直接决定了医院内部控制的效果。该院院长作为领导小组组长，财务部门作为具体实施该项工作的牵头部门推动内控规范试点工作，经济业务相关职能部门负责人均是本次内控实施领导小组成员。纪检审计部门是内部控制规范实施监督领导小组成员，对内部控制诊断效果进行监督。外部专家工作组对贯彻实施《内控规范》工作中的专业疑难问题，能站在内部控制标准的角度，对试点单位进行跟踪调研，客观公正地指导诊断内控问题，能有效推动和落实内控建设。因此医院组建了内控专家组，每个部门设立了专门的内控员，具体实施规范建设工作。

（二）制订三年六阶段具体实施方案

根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求，结合医院内控工作的现状，医院制订了三年六阶段的内控规范建设方案，明确了内控建设的方向、重点，划分了医院内部控制规范实施阶段的时间节点、具体内容。2014年是内控建设体系年，包括四个阶段（启动和组织实施准备、全面调研摸底把脉、内控体系设计、验收成果和经验交流），2015年运行评价和手册，2016年实施跟进及再次优化。

（三）召开启动试点大会，开展内控普及培训

J区财政厅、卫生厅及试点单位XX医科大学附属肿瘤医院，在医院召开了“行政事业单位内部控制试点启动会”，随后对相关科室进行了内部控制基本知识的普及和培训。行政事业单位内部控制规范建设正式走上医院经济业务活动的舞台。

二、全面调研梳理

内部控制总是与梳理流程关系在一起。按照经济业务的主线，内控工作小组与相关职能部门进行面对面的交流访谈、实地调研，梳理、查找业务流程节点中存在的问题，精准定位风险点。下文以“医疗卫生耗材采购――目录外采购”为典型，按照内控规范建设的步骤，以案例的形式逐一介绍医院内控规范建设。

（一）梳理业务流程

肿瘤医院内控工作小组以部门为起点，以经济业务活动为主线，对各相关部门进行访谈。按照《肿瘤医院制度汇编》，比对制度与实际流程，找领导者访谈一级流程，部门负责人、具体岗位责任人访谈二级、三级流程，及时发现并记录遗漏等缺陷，最后根据统一的模板，编制流程图，形成流程框架。

共涉及16项经济业务（预算业务控制、收支业务控制、财务管理、筹资管理、投资管理、采购业务控制、资产业务控制、建设项目、合同管理、项目审计、合同审计、科研经费控制、物价管理、招投标及其他医院专项经济业务控制），以及财务部、采购部、基建科等11个部门（表1）。

（二）明确业务环节

按照各经济业务实现的时间顺序和逻辑顺序，对流程进行的描述、划分大流程下的子流程，明确各个环节的部门责任、对应的操作证据。如医疗卫生耗材采购业务类型分为目录内采购、目录外采购、应急采购三个环节，每个环节均对应采购业务的管理部门或执行岗位（表2）。

（三）分析确定风险点

查找评估每一个流程中，风险发生的可能性和可能造成的影响程度，根据风险等级识别关键流点，编制风险控制文档。控制缺陷主要通过三个视角来查找存在的风险。一是通过制度来查找风险点。比对制度汇编，看制度是否完整、是否适用、具体执行中是否落地。二是通过岗位职责来查找风险。比对医院的岗位职责，看职责是否完整、表述是否清晰、是否存在职责交叉或归口管理空缺。三是通过流程环节来查找风险。检查流程框架是否缺少环节、具体环节的审批权限以及形成的表单证据或控制措施。

以医疗卫生耗材目录外采购为例（表3），关键风险点在采购申请及审批环节，存在缺失目录外申请制度，具体审批流程不明确，采购与实际需求不符，浪费医院资源的风险。采取的控制措施包括临床科室负责人提出耗材申请，采供组和医学工程部主任填写采购意见，经过分管院长审批方可执行，最后留下《目录外卫生材料购置申请审批表》单证。目录外采购申请流程图如图1所示，图中标记“”指示关键风险点可能存在的环节，标记“Δ”指控制单证。

通过以上3个视角的诊断，医院针对单位层面、业务层面共形成了212个风险控制文档。

三、内部控制体系设计

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一、行政事业单位内部控制常见的问题

（一）内部控制意识不强。有的单位员工根本不了解内部控制的含义，也不知道内部控制制度具体包括哪些内容。单位也不开展内部控制制度方面的全员业务培训，甚至内部控制关键岗位人员也没有定期接受培训，及时全面掌握国家有关预算、收支、政府采购、资产和债务、基本建设、经济合同管理、会计核算等各项规定以及单位相关的内部控制制度。内部控制有效实施情况也没有纳入单位内部相关部门及分管领导的考评体系。有的单位没有建立内部监督机制，对经济活动的重要环节未开展定期和不定期检查，也没有开展对内部控制设计和运行的有效性的评价。有的单位对外部和内部监察以及经济活动风险评估中所发现的本单位存在的问题也不及时按要求进行整改。

（二）制度不健全或执行不力。有的单位制度缺失或碎片化，部门各自为政，不成体系。有的制度超过多年未及时更新，甚至还停留在80～90年代，与现代管理制度严重脱节或者没有形成适合本单位的独立制度，以参照执行上级单位制度来敷衍了事。有的单位制度形式化，束之高阁，日常工作凭经验，有的制度竟然没有落款时间，没有印章，实施日期无从查起，制度形同虚设。有的单位制度教条化，条款生搬硬套，不符合自身特点，操作性差。有的单位岗位责任制和议事决策机制，经济活动的决策、执行、监督有效分离机制不健全。有的单位内部控制关键岗位人员轮岗制度没有得到有效实施。

（三）会计基础管理存在漏洞。有的单位不相容职责未分离，相互制约关系失效，关键岗位人员离岗存在工作交接不清和相关资料丢失等情况。支出流程和审核、审批不严密，存在使用虚假发票套取资金的情况。有的单位没有健全印章和票据管理制度，没有按照规定设置票据专管员、建立票据收、发、存台账。有的单位由出纳人员开具销售发票。有的单位出纳人员没有从业资格证书，入职两年仍未取得上岗证。有的单位预算编制部门与预算执行部门、资产管理部门之间的沟通协调不够，单位在预算执行中存在无预算、超预算支出及预算执行进度明显滞后或超前的情况。有的单位合同管理不够规范，业务部门合同签订后没有及时提交财会部门，没有定期对合同进行统计、分类和归档。

（四）资产管理有待加强。有的单位采购业务不合规，资产管理的各项机制不健全，很薄弱。固定资产管理没有实行“一物一卡”，固定资产清查盘点清单没有实行联签并存档，没有定期及时处理账实不符的情况，员工退休或离岗没有办理资产移交的书面记录。有的单位对外投资后续跟踪管理不够，每年没有收到对外投资项目单位年报及审计报告。有的单位建设项目的立项、概预算编制和招标不合规，记录不全面，竣工后没有按规定组织竣工决算审计，建设项目竣工决算审计过程没有盘点实物资产，没有按规定办理资产移交。

二、行政事业单位内部控制审计重点

根据《规范》规定，单位要建立适合本单位实际情况的内部控制体系，梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上建立健全各项内部管理制度并督促执行。因此，在审计过程中，审计人员要关注被审单位是否通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。具体如下：

（一）建立与实施内部控制原则是否遵循。

主要查看单位建立与实施内部控制是否遵循四大原则，即全面性、重要性、制衡性和适应性原则。如内部控制是否贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制，有无内部控制的盲区;在全面控制的基础上，是否突出重点，关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险;在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面是否形成相互制约和相互监督;内部控制是否符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。内部控制是否有效实现了合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果等目标。

（二）风险评估机制是否建立。

主要查看单位是否建立风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估是否做到至少每年进行一次;外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，是否及时对经济活动风险进行重估。单位开展经济活动风险评估是否成立风险评估工作小组并由单位领导担任组长。经济活动风险评估结果是否形成书面报告并及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。风险评估主要分单位层面和经济活动业务层面。

1.单位层面的风险评估。应当重点关注以下几个方面：（1）内部控制工作的组织情况;（2）内部控制机制的建设情况;（3）内部管理制度的完善情况;（4）内部控制关键岗位工作人员的管理情况;（5）财务信息的编报情况。

2.经济活动业务层面的风险评估。应当重点关注以下方面：（1）预算管理情况;（2）收支管理情况;（3）政府采购管理情况;（4）资产管理情况;（5）建设项目管理情况;（6）合同管理情况。

（三）内部控制关键点。

主要查看单位预决算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制以及内部监督等经济活动的内部控制关键环节。

1.预决算业务关键控制点。主要包括是否建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预决算内部管理制度。

（1）预算管理。是否合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位是否相互分离。预算编制是否做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。是否建立内部预算编制、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门或岗位的沟通协调机制，并按照规定进行项目评审，根据工作计划细化预算编制。是否根据内设部门的职责和分工，对按照法定程序批复的预算在单位内部进行指标分解、审批下达，规范内部预算追加调整程序。是否建立预算执行分析机制，以定期通报各部门预算执行情况，召开预算执行分析会议，研究解决预算执行中存在的问题，提出改进措施。

（2）决算管理。决算是否真实、完整、准确、及时，是否实施决算分析工作，强化决算分析结果运用，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制。是否实施预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。

2.收入业务关键控制点。主要包括是否建立健全收入内部管理制度;是否合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，收款、会计核算等不相容岗位是否相互分离。

（1）收入核算管理。各项收入是否由财会部门归口管理并进行会计核算，有无设立账外账情况。业务部门是否在涉及收入的合同协议签订后及时将合同等有关材料提交财会部门作为账务处理依据。财会部门是否定期检查收入金额与合同约定相符;对应收未收项目是否查明情况，明确责任主体，落实催收责任。有政府非税收入收缴职能的单位是否按照规定项目和标准征收政府非税收入，按照规定开具财政票据，并及时、足额上缴国库或财政专户;有无以任何形式截留、挪用或者私分的情况。

（2）票据管理。是否建立健全票据管理制度。财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁是否履行规定手续。是否按照规定设置票据专管员，建立票据台账，做好票据的保管和序时登记工作。票据是否按照顺序号使用，有无拆本使用情况，是否做好废旧票据管理。负责保管票据的人员是否配置单独的保险柜等保管设备，并做到人走柜锁。是否存在违反规定转让、出借、代开、买卖财政票据、发票等票据，擅自扩大票据适用范围的情况。

3.支出业务关键控制点。主要包括单位是否建立健全支出内部管理制度，确定单位经济活动的各项支出标准，明确支出报销流程，按照规定办理支出事项。是否合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位是否相互分离。是否按照支出业务的类型，明确内部审批、审核、支付、核算和归档等支出各关键岗位的职责权限。

（1）审批审核管理。是否明确支出的内部审批权限、程序、责任和相关控制措施，审批人是否在授权范围内审批，有无越权审批情况。是否全面审核各类单据，包括单据来源是否合法，内容是否真实、完整，使用是否准确，是否符合预算，审批手续是否齐全。支出凭证是否附反映支出明细内容的原始单据，并由经办人员签字或盖章，超出规定标准的支出事项是否由经办人员说明原因并附审批依据。

（2）支付管理。是否明确报销业务流程，按照规定办理资金支付手续。签发的支付凭证是否进行登记。使用公务卡结算的，是否按照公务卡使用和管理有关规定办理业务。实行国库集中支付的是否严格按照财政国库管理制度有关规定执行。财会部门是否根据支出凭证及时准确登记账簿，与支出业务相关的合同等材料是否提交财会部门作为账务处理的依据。

（3）债务管理。举借债务的单位是否建立健全债务内部管理制度，明确债务管理岗位的职责权限，有无由一人办理债务业务全过程的情况。大额债务的举借和偿还属于重大经济事项，是否对其进行充分论证，并由单位领导班子集体研究决定。是否做好债务的会计核算和档案保管工作。是否加强债务的对账和检查控制，定期与债权人核对债务余额，进行债务清理。

4.政府采购业务关键控制点。主要包括是否建立健全政府采购预算与计划、政府采购活动、验收管理等政府采购内部管理制度。是否明确相关岗位的职责权限，政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位是否相互分离。

（1）预算和计划管理。是否建立预算编制、政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机制。是否根据本单位实际需求和相关标准编制政府采购预算，按照已批复的预算安排政府采购计划。

（2）采购活动管理。是否对政府采购活动实施归口管理，在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制。是否加强对政府采购申请的内部审核，按照规定选择政府采购方式、政府采购信息。对政府采购进口产品、变更政府采购方式等事项是否严格履行审批手续。

（3）项目验收管理。是否根据规定的验收制度和政府采购文件，加强对政府采购项目验收的管理;是否由指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收，并出具验收证明。

（4）记录和统计管理。是否加强对政府采购业务的记录控制。是否妥善保管政府采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等政府采购业务相关资料。是否加强对政府采购项目的安全保密管理。对于政府采购项目，是否与相关供应商或采购中介机构签订保密协议或者在合同中设定保密条款。是否定期对政府采购业务信息进行分类统计，并在内部进行通报。

5.资产管理关键控制点。主要包括是否对资产实行分类管理，建立健全资产内部管理制度。是否合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限。

（1）货币资金管理。是否建立健全货币资金管理岗位责任制，合理设置岗位，有无由一人办理货币资金业务的全过程，有无不相容岗位没有分离的情况。出纳是否兼管稽核、会计档案保管和收入、支出、债权、债务账目的登记工作。有无一人保管收付款项所需的全部印章;负责保管印章的人员是否配置单独的保管设备，并做到人走柜锁。按照规定应当由有关负责人签字或盖章的，是否严格履行签字或盖章手续。是否加强对银行账户的管理，严格按照规定的审批权限和程序开立、变更和撤销银行账户。是否加强货币资金的核查控制，指定不办理货币资金业务的会计人员定期和不定期抽查盘点库存现金，核对银行存款余额，抽查银行对账单、银行日记账及银行存款余额调节表，对调节不符、可能存在重大问题的未达账项是否及时查明原因，按照相关规定处理;是否存在出借银行账号的情况。

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关键词：高校；内部控制；流程建设；制度完善

一、内部控制体系建设的背景

1.外部监管要求。2012年，财政部了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，对提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设提出了要求，在此基础上要求单位建立健全内部管理制度。2014年，北京市财政局出台了《关于北京市贯彻〈行政事业单位内部控制规范（试行）〉的实施意见》，进一步明确了实施内控规范的意义、工作原则、工作目标、实施的工作步骤等。北京市教委转发了上述文件，并提出了强化领导责任、完善工作机制、加强宣传培训、健全管理制度、重视评价结果应用的具体要求。2016年，财政部出台了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，北京市教委根据财政部通知精神，要求各高校结合本单位特点和业务性质，研究制定切实可行的内部控制基础性评价工作实施方案，确保在规定时间顺利完成内部控制建设与实施工作。

2.内部管理要求。学校内涵式发展以及大学章程的制定与实施，迫切需要通过内部控制体系的构建，完善内部管理的职责及权责关系，通过制定完善相关制度、关键业务流程的梳理、风险与关键控制分析、监督机制的设计，对经济活动进行防范和管控，以实现“优化内部控制环境，完善内部控制流程制度，初步建立内部控制监督评价体系”的目标，改善教学综合管理的效率和效果，保证经济活动合法合规，保证资产安全，保证财务信息真实完整，有效防范舞弊风险，提高学校综合管理水平。

二、北京某高校内部控制建设现状

1.对完善内部控制建设的重要性、紧迫性认识不足。当前，随着学校规模的不断扩大，该校内部的相关业务也日趋复杂化和多样化，尤其财务管理方面，随着收入、支出等纳入学校预算管理，对于预算的内部控制并未能及时跟进并有效开展。主要体现在还停留在上传下达、按规定执行即为实现预算的良好内控的认识上，实际上则体现出对高校内控建设意识的淡薄，以及理解不够全面、到位。

2.内部控制建设基础薄弱，治理结构存在问题。当前，该高校治理结构存在政府主导现象严重、行政力量强势等问题。在目前该学校内部控制体系中，经济责任制尚未真正落实，同时缺乏总会计师制度的推行，无法真正实现责任落地。此外，该校内部控制建设中的人员配置也存在诸如配置不足或配置效率低下等不合理情况，内部控制有效性受到影响。

3.内部控制监督机制欠缺。当前，该学校内部控制监督部门主要由纪委、内部审计部门等组成，但其监督效果仍有不足，在学校的行政管理架构中缺乏应有的关注。此外，审计等具有重点监督职能的部门较薄弱，造成内部控制的监督职能不能最大限度地发挥作用。

三、推进内部控制体系建设的具体措施

结合当前该学校内部控制建设的特点以及我国内部控制制度特征可以发现，其内部控制制度的框架假设和体系设计仍存不足，系统性和针对性有待进一步加强。为切实做好内部控制建设工作，该学校基于内部控制现状成立了内部控制建设领导小组，形成以校长统一领导、财务处牵头组织、各业务部门积极参与的工作机制，内控项目组按照“现场试点、梳理规范、责任落地”的总体思路，逐步推进学校内部控制体系的构建。

1.现场试点。内控项目组主要通过原有制度审阅、中层以及业务管理人员访谈、业务研讨等工作方法，具体进行了内控流程梳理、风险控制分析、权责指引梳理、缺陷整改指导和制度手册梳理。通过现场分析，涵盖了学校全部管理活动（党组除外）的内控建设试点。

2.流程规范及管控。主要从两个层面进行梳理：一是成果完整性规范：主要从内控管理组织、内控流程及制度框架、流程图、风险控制矩阵、权责指引、穿行测试记录等阶段成果是否完整、成果编制是否规范等统一角度进行规范；二是学校管控规范：从学校层面分析，主要管理活动和关键业务的管控风险是否充分识别、管控措施是否到位、管控职责是否明确、是否放在了合适的层级，关键控制机制的管理标准和要求是否明确。这项工作主要由咨询顾问先进行整体梳理和复核，然后再由学校各处室组织召开本部门相关成果手册的研讨会，在研讨会中，对该管理活动上的管控要求进行复核、明确。