立法法修改意见范文

导语：如何才能写好一篇立法法修改意见，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：偷税罪、立法缺陷、修改建议

税收是国家组织财政收入、进行经济建设资金的重要资金来源，是促进社会发展、调整物质财富分配的重要经济杠杆。随着我国社会主义市场经济的飞速发展，税收在国家政治和经济生活中扮演着越来越重要的角色。然而，一段时间以来，偷税行为日益猖獗，不仅严重破坏了税收征管秩序，而且给国家造成了大量的税款流失。虽然偷税已经成为目前经济活动中较为常见的一种违法行为，但是因偷税行为被追究刑事责任的情况却不多见。出现这种现象的原因，除了部分税收征管人员以罚代刑、执法不力以外，我国刑法关于偷税罪的规定过于原则及其与税法和税收征管实践衔接上的不严密也是一个重要因素。为此，笔者在对偷税罪的认定和处理方面进行分析和探讨的基础上，对偷税罪存在的立法缺陷及其完善问题简略阐述自己的观点，以供参考

一、我国刑法关于偷税罪的处理和认定

刑法第201条第1款规定：“纳税人采取伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假纳税申报的手段，不缴或者少缴应纳税款，偷税数额占应纳税额的10％以上不满30％并且偷税数额在1万元以上不满10万元的，或者因偷税被税务机关给予二次行政处罚又偷税的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处偷税数额1倍以上5倍以下罚金；偷税数额占应纳税额的30％以上并且偷税数额在10万元以上的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处偷税数额1倍以上5倍以下罚金。”

根据刑法第204条第2款的规定，纳税人缴纳税款后，采取假报出口或者其他欺骗手段，骗取所缴纳的税款，未超过缴纳税款部分，也按偷税罪定罪处罚；骗取税款超过所缴纳的税款部分，依照骗取出口退税罪的规定处罚。

以上规定表明， 偷税罪，是指纳税人或扣缴义务人采取伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假纳税申报的手段，不缴或者少缴应纳税款或者已扣、已收税款，偷税数额较大或者情节严重的行为。

二、我国偷税罪立法方面存在的缺陷

1、数额加比例标准缺乏严密性，导致出现空白地带，司法实践难以准确操作

现行刑法在认定偷税罪时采取的主要是比例加数额标准，即是以偷税的数额及偷税数额占应纳税额的比例作为定罪的标准，这是刑法中唯一采取此类标准的罪名。在偷税罪中，刑法对于偷税数额占应纳税额30%以上且在1万元以上但又不足10万元时，或者纳税人偷税数额占应纳税额的10%以上不满30%且偷税数额在 10万元以上时的偷税行为，都没有作出明文的规定。其结果是出现了定罪上的空白地带，导致司法实践中会出现依法无据的情形。

按现行标准势必会造成大额纳税人偷税数额巨大但因比例不够而不能定罪，小额纳税人偷税数额不太大但因比例高则被定罪，甚至达到加重量刑的情形。这种将大额纳税人与小额纳税人区别对待的做法违背了法律面前人人平等的原则，对小额纳税人来说是不公平的。法律面前人人平等，这也包括违法处罚时的平等。同样的违法犯罪行为应受同样的处罚，就犯罪而言，处罚只能因行为的社会危害程度不同而不同。虽然大额纳税人上缴的税款多，对国家贡献大，但不能因此而放宽对大额纳税人的定罪标准。

以偷税比例作为判定标准还会为个别行政执法、司法人员徇私枉法提供机会。刑法没有明确规定偷税数额和应纳税额的计算期间，以及应纳税额的计算方法等问题，导致采取不同的时间段，不同的税额相加方法，就必然产生罪与非罪不同的两种认定结果现行比例加数额标准。

2、叙明式罪状容易产生疏漏，不能与税收征管很好衔接

我国刑法对偷税罪采用了叙明式罪状的方式。笔者认为，这种方式虽然具有“明示其一，排除其它”的功能，有助于贯彻罪刑法定的原则，但其也具有很大的缺陷，尤其是用于经济犯罪的立法。这是因为：

（1） 叙明式罪状容易产生疏漏，不能适应现实的需要。在经济飞速发展和世界科技突飞猛进的今天，纳税人偷税的手段是多种多样、推陈出新的。无论罗列多少偷税方式，也无法涵盖偷税之全部外延，容易产生疏漏。如果仅对犯罪手段作列举式的规定，将会使那些虽出自相同的犯罪目的并都发生了税款流失后果的偷税行为，但由于采用了不同表现形式而受到不同性质的处罚。其结果，肯定会出现大量新型偷税案件得不到应有的刑事制裁，税收制度与刑法的相关规定严重脱节的矛盾将更加突出。

（2）采取这种方式易与税法不协调。税收法律制度，是随着社会经济的发展及社会经济体制的不断变化，随着税收制度和征收制度的不断变化而发展变化的；其他与税收相关的财务会计制度也在不断变化之中，如目前的会计电算化和电子报税等就是以前没有的。所以在税收制度和税收征管制度不断变化的过程中，完全从税收征管形式的角度限定偷税方式是不可能的……

3、“经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假纳税申报” 的立法规定不严谨，容易产生歧义。

在理解“经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假纳税申报”这一偷税方式时，应当理解为“经税务机关通知申报而拒不申报”与“进行虚假的纳税申报”是并列关系。但从字面上和逻辑上来看，理解为“经税务机关通知申报”是“拒不申报”和“进行虚假的纳税申报”的前提条件也是行的通的。这样一来，虚假申报也必须经税务机关通知后才有可能构成偷税罪。这显然与立法者的原意是相悖的，但这种歧义却是由于立法时的表述不严谨所致。

另一方面，这一规定还混淆了纳税申报义务和纳税义务的界限。纳税申报和纳税两个概念的含义是有区别的。纳税申报是指纳税人依照税法的规定，向征税机关提交有关纳税事项的书面报告的一种法定行为。在纳税申报期间，无论有无应税收入、所得、其他应税项目或者代扣代缴、代收代缴税款项目，纳税人、扣缴义务人均应到主管税务机关办理申报事宜。纳税义务是以应税事实的实际发生为产生前提，而纳税申报则是政府对税收的一种管理方式，并不以应税事实的发生为产生前提。例如，自行申报纳税人在未发生应税事实的情况下亦应申报，即零申报。可见，违反了纳税申报义务并不一定就会违反纳税义务。再者，偷税罪的行为本质在于欺诈性，表现为隐蔽性和非公开性。而“拒不申报”则是对税务机关管理权的公然抗拒，表现为公开性，这与偷税行为理所当然具有的欺诈性、隐蔽性截然相反，不符合偷税罪本质特征的要求。

三、我国偷税罪的立法修改建议

1、采取列举加概括方式规定偷税行为方式

既然叙明罪状所采取的完全列举方式存在诸多弊端，就应当进行相应的修改。考虑到经济生活的多变性以及税收法律的发展性，从增强刑法与税收法律制度的协调性、以及刑法自身的周延性、功能性角度，应该采取空白罪状与叙明罪状之长处，在对偷税行为手段进行列举的同时，概括性规定“兜底条款”以保持刑法的稳定性与周延性。这样一来，既顾及到了现实存在的各种偷税行为，又为将来可能出现的新的偷税行为方式能够得到法律的惩处留下了空间。

2、取消比例加数额的确认标准，实行单一的数额标准

偷税罪是经济犯罪，通常是通过对其犯罪结果的量化、数额化来衡量其犯罪的社会危害性。因此，偷税数额是衡量和判断偷税行为社会危害性的最重要标准之一。所以在刑法规定尚不完善的情况，可以考虑以偷税数额作为考查其社会危害性的标准。因为，如果以偷税数额作为认定偷税罪的标准，在查处偷税过程中，就只存在偷税数额的认定，从而避免了偷税比例的计算。另外，由于没有比例标准，而偷税数额又具有一定的客观性，因此减少了纳税人规避税法的空间；对司法机关而言，可以更高效率地查处偷税犯罪。

3、取消“经税务机关通知申报而拒不申报”的规定

由于该条规定可能产生歧义理解，2001年最高人民法院《关于审理偷税中抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》对“经税务机关通知申报”进行了解释：纳税人、扣缴义务人已经依法办理登记或者扣缴税款登记的；依法不需要办理税收登记、扣缴登记的纳税人、扣缴义务人，经税务机关依法通知其申报的；尚未依法办理税务登记、扣缴款登记的纳税人、扣缴义务人，经税务机关依法书面通知其申报的。

如前所述，“拒不申报”是对税务机关管理权的公然抗拒，表现为公开性，这与偷税行为所具有的欺诈性、隐蔽性的本质特征全然不符。且纳税申报和纳税是有着不同含义的两个概念，违反了纳税申报义务并不一定就会违反纳税义务。

所以，笔者认为上述司法解释中关于经税务机关通知申报的解释有扩大解释之嫌，建议无论办理纳税登记与否，对于一般性的不申报行为，经查实达到偷税数额标准的行为可以以偷税罪处罚，但是如果确经纳税机关书面通知而拒不申报，情节严重的，应该通过修改抗税罪的罪状以抗税罪来处罚。

参考文献

1、高铭暄主编：《刑法学》，北京大学出版社1998年版

2、刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社2004年版

3、张守文著：《税法原理》，北京大学出版社2001年版

4、吴亚荣主编：《中国税收犯罪通论》，中国税务出版社1999年版

5、陈兴良著：《规范刑法学》，中国政法大学出版社2003年1版

6、刘世春编著：《偷税与反偷税最新案例》，中华工商联合出版社2002年版

7、周洪波：《偷税罪立法的几个问题》，法制日报2004年4月8日第10版

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为进一步加强我镇行政执法队伍正规化、规范化管理，不断提高执法人员素质，建立一支政治过硬、业务熟练、作风优良、廉洁高效的执法队伍，充分调动全体执法人员工作积极性、创造性，特制定如下规章制度。

一、工作制度

1. 遵纪守法，遵守社会公德和职业道德，严守工作纪律、顾全大局，服从组织，对于镇党委、政府部署的各项工作任务，必须无条件圆满按时完成。

2. 所有人员在执勤、值班或外出时，应做到举止文明、依法办事，严守纪律，文明执法，不得主动挑起纷争，为城管执法队伍树立良好新形象。

3. 执法队员必须秉公执法，不准吃、拿、卡、要，不准以工作之便徇私舞弊，损公肥私，接受贿赂。

4. 严禁在工作时间和工作日中午饮酒，严禁接受所办理事件当事人或与利害关系人吃请，如有违反者，一次扣除当月绩效工资，情节严重、造成恶劣影响、产生严重后果的，予以辞退或开除。

5. 每日无特殊安排工作，每人按时签到，并对个人负责辖区实施两次以上全方位无死角巡查，并据实填写巡查日志，如发现违建情况第一时间报告。

6. 镇财政保障参照区执法大队着装发放标准及时配齐执法队员制服。执法队员工作期间一律着统一执法制服，标志佩戴齐全，保持仪表端正和服装整洁。如未按规定着装，出现一次扣除当月绩效工资50元。

7. 工作期间不准脱岗打牌、下棋等其他与工作无关事项，出现一次扣除当月绩效工资300元。

8. 忠于职守，尽职尽责，勤奋工作，努力学习相关法律法规，不断提高工作能力、办事效率，不准办事拖拉，推诿扯皮。

9. 相互尊重，团结友爱，努力保持良好的工作氛围，严禁自由主义，歪曲事实，制造不团结气氛，为人诚实，作风正派，公正廉洁，克己奉公，严于律已。

二、考勤制度

1. 实行上班电子签到制度，在镇政府一楼大厅签到点签到。每迟到、早退一次罚款50元（签名时间随作息时间调整而相应变动），一个月内迟到、早退三次（含三次）以上，扣200元；如无法签到，需填写书面请假条存档，上午、下午两次签到均无故不到者，视为旷工一天，罚款300元。

2. 分管包片领导、联系村（居）领导及镇纪委不定时查岗，擅离职守和请假未批不上班者一律视为旷工，旷工一次，扣300元，诫勉谈话，全镇通报批评；旷工两次，在职在编人员年终考核定为不称职，聘用人员解除聘用关系。

3. 每月考勤情况将由专人统计并在月底公布，处罚情况在本月工资中兑现。

4.每日上报巡查日志，缺报一次扣10元。

三、请销假制度

1. 请销假范围：享受探亲假和休假待遇的；因公外出的包括开会、培训、学习考察、招商引资、紧急事务、争取项目等；因病、因事的；其他。

2. 请假1天以内（含1天），需由本人或在钉钉软件内按规定填写请假条，经执法中队队长批准签字后，报分管领导审批，连同有关证明备案登记后方能离开工作岗位；1天以上，经执法中队队长同意，报分管领导审核后，由镇党政主要领导审批。因重病或急事不能事先请假的，可委托他人代为请假或办理补假手续。请假人要严格遵守请假时间，不得擅自超假。凡不按要求办理请假手续私自外出的，按旷工处理。

3. 执行轮休制度，每人每周可轮休半天，但不可累计，轮休时间需填写书面申请报经分管领导批准后方可离岗，轮休期间各人所负责区域控违拆违工作需个人安排妥当，如出现违建情况仍依相关规定处理。

4. 因病、婚、丧、产等原因请假，必须按规定程序办理请假手续后方能离开（以上假期以依照相关标准执行）。

5. 病假一律出具县级以上（包括县级）公立医院病历证明。当时未能提供证明的，需在归队后两日内提供证明，未提供证明者不按病假记。

6. 队员因公受伤，病假期间工资照发。

7. 假期满后需按时销假，因特殊情况需续假，应及时办理续假手续，否则以旷工处理。

四．设备车辆管理制度

1. 车辆由执法队长、分管领导调配，队员不得私自调配；无人机由专人负责管理使用，执法记录仪由每名使用人员负责管护。

2. 车辆加油、维护及执法设备管护等相关费用需手续正规齐全，手续不全者，不予报销。车辆、无人机维修、更换零部件须报分管领导批准，方可到正规修理厂商修理，否则不予报销；队员每日自行到村巡查，每年每人发放交通补贴500元。

3. 车辆指定专人驾驶，严禁转借他人使用，工作时间外不准私自开车，发现一次罚款100元，未经批准私自开车者，停职检查。出现交通事故者，责任自负。

4. 严禁驾驶员工作期间饮酒，严禁酒后开车；执勤时，严禁开飞车、快车，如违反规定者，每次罚款100元。

5. 驾驶员、无人机操作员应对车辆及无人机定期保养管护，保持车辆、设备状态良好。

五、学习汇报制度

1. 每月至少召开一次月例会，全体队员参加，汇报一月工作情况、下月工作重点，及本人负责区域需协调问题。

2. 定期组织学习上级文件、指示精神及相关法律、法规和规章，提高自身素质能力。

六、奖惩制度

1.与每名执法队员签订劳动合同。

2. 全镇个行政村和个社区分XX片区、XX区及XX片区三个片区，每个片区指定一名负责人，每个村（社区）或股份合作社原则上安排一名包片队员，在执法队员个人负责的片区村（社区）或股份合作社内，全年未发生一起违建情况的，第一档片区个人年终考核奖励元，第二档片区个人年终考核奖励元，第三档片区个人年终考核奖励元。

凡新增1处违法建筑，且未能及时发现、制止、报告的，对包保该区域队员记“黄牌”1张，并扣除年终绩效奖元，每增加1处加记“黄牌”1张，以此类推，每张“黄牌”扣除元，累计扣除年终绩效奖最高不超过所属档位的最高金额（结合区执法局下发奖惩办法执行）。

片区负责人对所属片区负有片区调度管理责任，如片区控违拆违工作平稳高效，全年未出现被区级通报严重违建或影响恶劣违建事件，年终奖励金在个人包村（居）奖励金基础上增加元。如因重点工作调配人员或队员不足导致一人兼顾两个村（居）的情况出现，可酌情提高奖励金额。执法中队队长因负有全镇控违拆违总体调度管理责任，如全镇拆违控违工作平稳高效，全年未出现被区级通报严重违建或影响恶劣违建事件，年终奖励金在个人包村（居）奖励金基础上增加元。执法队文书因需处理办公室各类文件档案及其他相关工作，负有对各类器材的使用及管护责任，根据全年区控违拆违考核情况，年终奖励金在个人包村（居）奖励金基础上增加元。执法车驾驶员如全年无一例安全事故，年终奖励金在个人包村（居）奖励金基础上增加元。

物管站及社区办相关物管人员负责包片小区控违拆违工作，年终奖励按元每人执行，管理办法参照执法队。

因队员个人玩忽职守，被区级以上通报，无个人年终考核奖励，情节严重造成恶劣影响的，将对涉事人员依法依规从重处罚。

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附：《安徽省水利水电工程建设征用土地及安置移民办法》

安徽省水利水电工程建设征用土地及安置移民办法

全文

第一条  为合理利用土地资源，保证水利水电工程建设用地，妥善安置移民，根据《中华人民共和国土管理法》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和《安徽省实施〈土地管理法〉办法》的规定，特制定本办法。

第二条  水利水电工程是改善农业生产条件，为农业生产服务的设施。一切水利水电工程建设，包括行蓄洪区庄台建设，都应按照节约用地、合理用地的原则，进行规划、设计和施工，并按照国家规定的程序输征地手续。严禁乱占滥用土地。

第三条  大中型水利水电工程，凡涉及淹占土地、迁移居民的，都必须认真编制移民安装规划，提出占用土地、拆迁房屋和移民人口的数量，移民安置设想，移民费用框算等，作为工程设计任务书的组成部分，按照基本建设程序报批。设计任务书经批准后，有关地方的人民政府应组织工程设计等单位，核实征地、移民的实物数量，根据当地资源和经济状况，制定切实可行的移民安置方案。

第四条  安置移民应立足于利用当地资源和水、电建设优势，开展多种经营，发展乡镇企业以及各项服务事业，以保证移民群众的生活不低于搬迁前的水平，并扶持他们逐步富裕起来。

安置移民的主要办法是：

（一）后靠安置；

（二）在受益区内安置；

（三）有垦荒条件的，经过批准，开垦荒地、荒滩安置。

第五条  居民迁移、安置工作由有关地方的人民政府负责实施，工程建设单位应密切配合。移民安置数量较大的市、县，应设立必要的专管机构。

水利水电建设单位应根据批准的移民安置规划和方案，与承担移民安置任务的地方人民政府签订协议，由地方人民政府保证按期完成征地和移民安置任务，水利水电建设单位按时拨付资金和材料给移民安置主管机构包干使用。

第六条  下列水利水电工程的建设，由国家付给各项征地费用：

（一）大中型水库，大中型涵闸、机电排灌站；

（二）皖南山区和大别山区灌溉面积二万亩以上、其他地区灌溉面积五万亩以上的灌溉渠道；

（三）挖压土地比较集中的山丘区流域面积一百五十平方公里以上、其他地区流域面积三百平方公里以上的河道治理；

（四）五百千瓦以上的小水电站。

其他水利水电工程，由用地单位或受益单位负责解决或负担各项征地费用。

第七条  土地补偿费

耕地的补偿标准，为其年产值的四至五倍，茶山、桐山、桑园、果园、菜地等，为其年产值的五倍。年产值按县核定的征用前三年的平均年产量和国家规定的现行价格计算。鱼塘、藕塘、苇塘、菱塘，有砍伐任务的林山、柴山、草山、药材地等以及宅基地，参照耕地的标准补偿。

对灌溉用水塘、沟渠和水利设施，凡占用后不影响未征地灌溉、排水的，不予补偿；确实有影响的，由建设单位修建新的相应工程或给予适当经费补偿。凡属国有荒山、荒地、滩涂和其他单位使用的国有土地，以及三年以内的开荒地，无收益的荒山、池塘、河滩、空地等，不付土地补偿费。

第八条  青苗（鱼苗）补偿费

油、粮、蔬菜等作物的补偿标准；青苗期按当季作物产值的百分之四十至六十补偿，多年生作物按其年产值补偿；接近成熟期的，原则上待作物收获后施工，确需立即施工的，按该季作物实际产值补偿。烟、麻、藕、菱、茴草、药材和棉花等经济作物，能够收获的不予补偿，不能收获的按该季作物产值补偿。

鱼苗补偿：放养两年以上的，由鱼主捕捞，不另补偿，不足两年的，按鱼苗费二倍补偿。

林木补偿：用材林，由林主确伐，主干平均直径二十厘米以上的，另按实有材积价值百分之十至二十补偿，主干平均直径二十厘米以下五厘米以上的，另按实有材积价值百分之五十至八十补偿。幼树和不能砍伐的竹林，由县（市）制定补偿标准。

第九条  房屋补偿费

对征用土地上的房屋，按原质原量给予补偿。补偿标准，土墙草顶房屋每平方米三十至四十元，半砖瓦结构房屋每平方米四十至六十元，砖瓦结构房屋每平方米六十至八十元。阁楼层高一点八米以上的，按建筑面积计算，层高一点五米以上不足一点八米的，按百分之三十建筑面积折算，层高一米以上不足一点五米的，按百分之二十建筑面积折算。国家机关、学校、企事业单位的公房，按原规模和标准补偿。

房屋中的砖混二层以上结构，补偿标准可略高于砖瓦结构，但不得超过百分之三十。

第十条  其他补偿费

牛栏、猪圈、厕所、烘池、炉灶等，每个补偿二十至四十元。土井、石井、砖井，井深不足五米的，每眼补偿一百至二百元；井深五米以上的，按当地工本费标准折旧补偿。砖瓦窑，每座补偿二百至一千元。废井、废窑不补。一般坟墓，每卒补偿六十元，烈士墓可适当照顾。

对施工中临时占用的耕地，按该耕地当年产值逐季补偿。临时占用期不得超过三年。

第十一条  安置补助费

每一个农业人口的安置补助费标准，大中型水库工程征用的土地，为该耕地每亩年产值的二至四倍，灌区、排灌区、河道、闸站建筑物等工程征用的土地，为该耕地每亩产值的二倍。有条件结合施工造地的，应帮助群众造地，并按造地亩数相应扣减安置补助费。

第十二条  水利水电工程投入运行后，可以从水费、电费收入中提取一定比例，返还给移民安置区，用作安置移民的补助经费。

第十三条  各项征地补偿费和安置补助费等，必须严格按国家规定的用途使用，任何单位和个人不得占用、挪用。各级土地管理机关和财政部门要加强检查监督。

第十四条  征地涉及城镇和企事业单位以及铁路、公路、码头、桥梁、渡口、输电线、广播线、电讯线的迁建时，水利水电建设单位应与有关部门协商，并按迁建部分原有规模、等级和标准予以补偿，但应考虑旧设备、旧材料的利用。

第十五条  对违反本办法的行为，参照《中华人民共和国土地管理法》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和《安徽省实施〈土地管理法〉办法》的有关规定处理。

篇4

从罚1000元到罚500元并扣4分

在深圳市人大在10月12日提交的《深圳经济特区道路交通安全处罚条例(草案征求意见稿)》里，对于“不按交通信号灯规定通行或者不服从执勤交通警察指挥的”交通行为，即市民们所谓的闯红灯行为，将采取“重罚”举措：一次罚1000元，一年内闯红灯4次以上每次罚2000元，8次以上每次罚5000元，10次以上每次罚10000元。对比国家和广东省“罚款200元”的相关规定，单是“起步价”1000元，就已经是国家和广东省规定的5倍。

这一“重罚”条例如一个重磅炸弹，引发了全国热议。“闯红灯罚款问题，是此次公开征求意见议论最多的问题。”深圳市人大内务司法委员会主任傅伦博在草案的修改情况说明中提到，针对这一重罚规定，在反馈中有两种截然不同的意见：一种是认为罚款重了，因为有的闯红灯行为是由于驾驶人被前面的大巴挡住视线、红绿灯设置不规范不合理等客观因素造成的；另一种意见认为，闯红灯是影响交通安全、引发交通事故、危害生命安全的严重违法行为，重罚才能起到威慑和教育作用。

综合考虑各方意见以后，深圳人大在目前召开的会议上，对闯红灯行为提出了新的修改意见，减低了罚款的“起步价”，但引入了扣分处罚。《修改意见稿》规定：首次违法处500元罚款，对该道路交通安全违法行为一次记4分；一年内有同一违法行为2次以上的，每次处以1000元罚款；3次以上的，扣留其机动车驾驶证，重新学习驾驶理论和相关技能并考试，考试合格的，发还其机动车驾驶证；5次以上的，除罚款外，每次暂扣机动车驾驶证3个月，扣留机动车7日。

此外，修改稿中还赋予“非故意”违规者“申诉”的权利，对“交通信号灯因故障而失效或者被障碍物遮挡影响驾驶人判断的”等4种情形的违规行为，当事人在行政处罚决定书送达之日起lD日内，可以提出异议，经市公安机关交通管理部门查证属实的，可以免予处罚。

闯红灯高发只因违法成本低

“这一罚款规定实则明降暗升，以退为进。”车主丁先生给记者算了一笔账：每个驾照一年内最多只能被扣12分，一旦12分被扣完，驾照就要被暂扣，必须重新考试才能拿回驾照，而重新考试则不仅是金钱的代价，还要付出更多的时间成本，这对于“有车一族”而言，无疑更是一个“惹不起”处罚。

面对类似丁先生的质疑，傅伦博在《草案》的修改说明会上，拿出了这样一组数据：据深圳交警部门统计，影响深圳交通安全的违法行为中，最突出的就是闯红灯。2007年、2008年市交警部门查处的机动车闯红灯达179万多宗，分别占查处交通违法行为总数的27.6％和31.1％，占近三分之一。2008年和2009年1月至10月，因闯红灯引发的交通事故，共造成了117人死伤。

“闯红灯违法的数量很大，造成的死伤也很严重，这与交通设施不完善等客观因素有一定联系，但闯红灯的主要原因还在于一些驾驶人的法制意识淡薄，闯红灯的违法成本较低。”傅伦博说。在香港，屡次闯红灯，闯红灯造成交通事故，就会被认定为“危险驾驶”，违规驾驶人将面临最高25000元罚款和最长3年监禁的严厉处罚。在香港黄灯亮时抢过去，也算闯红灯，对闯红灯每次记5分，2年内记满15分，即行吊证。因此在香港，一般不敢闯红灯。而在澳门，对闯红灯的定义是“危险驾驶”，罚款1000元至5000元，重犯的累进加倍处罚，并处禁止驾驶2个月至6个月。相对之下，深圳的处罚已经算“轻”了。

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制度廉洁性评估应当坚持过程和结果兼顾的原则。制度廉洁性评估不是单纯的事后评估，应当包括两个方面：一是对政策方案、立法草案等制度雏形的审视，其实这是对立法、决策等抽象行为的审查评估，即对制度形成过程的评估；二是对制度自身的评估，主要包括地方性法规、地方政府规章和其它规范性文件。在最早开展制度廉洁性评估的海南省，省纪委和监察厅会同省人大常委会法工委和省政府法制办组织开展制度廉洁性审查工作，既注重对立法和决策结果的评估，更注重对立法和决策过程的评估。除对18742件规范性文件进行审查清理并决定废止137件、修改627件、新建256件外，还先后对(《海南省消防条例(修订征求意见稿)》等16件草拟中的规范性文件进行廉洁性评估，共发现问题89个并及时提出修改意见和建议，既较好地解决了一些生效的制度存在的扩张权力、减免责任、谋取不正当部门利益、监督问责乏力等突出问题，又有效地堵塞了规范性文件可能产生的漏洞和缺陷，发挥了防范廉政风险的良效。

制度廉洁性评估应当坚持立法和决策并重的原则。制度有很多表现形态，制度是立法的产物，表现为法律、法规和规章。更多的制度是公共决策的结果，以规范性文件为载体，表现为大量的政策性文件。相对于行政决策而言，立法具有更为重要的地位和作用，加强对立法过程及法规、规章的廉洁性评估更为重要，但从现实来看，政府决策的规范化程度较低，政策文件存在的民主JI生不强、科学性不够、合法性不足、廉洁性不足等问题更加普遍和严重，所以，必须将制度廉洁性评估同促进民主科学依法决策结合起来。国务院《关于加强法治政府建设的意见》，确立了通过程序规范约束决策权力和决策过程的原则，推进行政决策程序建设，健全重大行政决策程序规则，实现行政决策的科学化、民主化、法治化。实际上，对立法和决策的监督与评估具有同等重要性，在强调立法和制度建设的同时，必须强调决策及政策文件的民主性、科学性、合法性及廉洁性，立法评估与决策评估两者不可偏废。

制度廉洁性评估应当坚持全面和重点结合的原则。制度廉洁性评估是由地方创制的工作机制，目前主要是在地方展开试点，其评估的对象主要包括地方性法规、地方政府规章和其它规范性文件。制度廉洁性评估工作应当在总结经验的基础上逐步展开，逐步实现面向立法和决策领域的全面评估，凡是公共制度及其产生过程与相关行为均应纳入廉洁性评估的视野，以全面评估保障和实现制度廉洁性评估的公正性和权威性。当然，不同权力的性质、特征和分量不同，权力滥用和腐败的可能性与程度会有所不同。所以，制度廉洁性评估应当在实现全面评估的基础上有所侧重。在试点实践中，各地将廉洁性评估的重点放在要害部门、重要权力部门和腐败易发的领域，比如广东省选定省财政厅、省国土资源厅、省住房和城乡建设厅、省卫生厅、省工商行政管理局等作为试点；湖南省部署开展制度廉洁性评估试点工作，省住房和城乡建设厅、省水利厅、省商务厅、省卫生厅、省物价局等被确定为首批试点单位。重点评估行政审批、行政处罚、行政收费以及政府采购、人事管理等权力相对集中的制度，侧重评估医疗卫生、食品监督、工程建设、土地出让、政府采购等领域的制度，是制度廉洁性评估贯彻全面和重点结合原则的体现。

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一、依法决策情况

一是健全依法决策机制，加强合法性审查。蒙城县制定并全面落实《蒙城县人民政府重大事项合法性审查程序规定》和《蒙城县推进重大事项合法性审查机制全覆盖工作方案》。件行政机关内部重大事项合法性审查机制，明确了审查范围、审查标准和审查流程。2018年以来，经法制办审核重大事项92件，提出修改意见100余条，各承办单位对县法制办提出的合法性审查修改意见基本全部采纳。二是完善政府法律顾问制度。县政府与4名法律顾问签定聘用合同、发放聘书，并积极推进法律顾问制度向县直单位、乡镇延伸。目前，我县多个县直部门及乡镇（街道）也建立了法律顾问制度，法律顾问和专家在制定重大行政决策、推进依法行政中的积极作用得以进一步发挥。我县也在积极推行公职律师制度，我县目前有6人申报公职律师。三是坚持重大行政决策集体讨论决定制度。我县重大行政决策均经政府常务会议、部门领导班子会议讨论，在集体讨论的基础上作出决定。

二、法治政府建设及依法行政情况

（一）全面部署依法行政和法治政府建设各项工作，并完善了考核制度。我县研究制定了《蒙城县贯彻<法治政府建设实施纲要（2015－2020年）>实施方案》，并对《实施方案》所涉及的任务进行梳理，逐项明确了责任单位和完成时限。印发了《蒙城县人民政府2018年依法行政重点工作安排》，对2018年依法行政工作提出了具体要求。（二）依法履行政府职能，不断深化“放管服”改革。根据中央、省、市文件要求，我县及时取消和下放行政审批事项。制定了权力运行监管细则。深入推进网上办事大厅建设，逐步深化商事制度改革，全面推进多证合一，简化办事流程，方便群众办事。 （三）加强政府规范性文件管理，进一步提高制度建设质量。我县深入贯彻落实《纲要》中关于全面清理政府规范性文件的有关要求和省委、市委有关部署，统筹推进县政府文件专项清理工作。对自2000年1月以来印发的1052件县政府文件进行了专项清理。并根据省市工作部署，对涉及产权保护的规范性文件、涉及著名商标（知名商标）制度的规范性文件等进行了专项清理，有力地激发了市场活力和社会创造力，有效地维护法制统一、保障政令畅通。（四）推进公正文明执法，行政执法水平不断提高 。一是严格行政执法主体资格管理。二是积极开展行政执法案卷评查。三是进一步规范执法机关行政处罚自由裁量权。四是开展证明事项清理工作。（五）行政复议和应诉工作再上新台阶，社会矛盾和纠纷得到有效化解 。一是创新复议工作制度。引入调解机制，充分发挥行政复议在化解行政争议、缓和社会矛盾中的重要作用；创新复议工作程序，引入听证、集体讨论程序；行书面审理与听证审理相结合的审理模式。通过公开听证、调解等机制创新，我县行政争议得到有效化解。二是加强行政应诉工作。我县积极贯彻《蒙城县关于加强和改进行政应诉工作的实施意见》，严格落实行政机关负责人出庭应诉，在办理行政诉讼案件过程中，我县能够积极应诉，做好举证答辩等工作，政府相关负责人积极出庭应诉。有效地维护了政府、机关合法权益，树立政府在人民群众心目中的良好形象。

三、法制部门对出台地方性法规、地方性立法文件、重要政策和重大举措合（宪）法性审查情况

县政府各项重大决策、重大政策、规范性文件出台前均通过法制部门合法性审查，保证重大决策、重大举措同宪法规定、宪法精神相符合。2018年以来，经法制办审核重大事项92件。

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一､选好适应听证法规

选择好适应听证的法规是关系到听证效果的重要环节｡立法法中对立法听证的规定比较原则,究竟哪些法规必须听证,哪些可以听证,哪些不用听证,都没有明确的界定｡为了把听证更好地运用到地方立法中,长春市人大常委会制定了听证办法,规定有下列情形之一的法规草案可以举行听证会:一是对制定､修改或者废止法规的必要性有较大争议的;二是对法规草案的内容有较大争议的;三是涉及社会普遍关注的热点､难点问题且有较大争议的;四是涉及广大群众切身利益和对社会有较大影响的;五是其他需要举行听证会的｡长春市举行的四次立法听证会,选择的都是社会普遍关注的热点､难点问题,是涉及老百姓切身利益的､争议较大的法规,而没选择单一的､专业性强的法规｡

在听证时机的选择上,一般视意见的分歧情况分别在起草阶段和审议阶段举行｡如《长春市养犬管理规定》和《长春市城市供水管理条例》是在起草阶段举行的听证会,原因是这两部法规草案在起草过程中,就有一些争议较大的问题,这些问题如果在提请常委会会议审议前不进行充分论证,未能形成共识,势必将问题带到常委会会议上,影响审议效率｡而《长春市市容环境卫生管理条例(草案)》和《长春市城市房屋拆迁管理条例(草案)》都是在审议阶段举行的听证会,原因是常委会在一审中,对法规草案一些主要条款设定的意见分歧较大,需要对这些问题进行进一步论证,为常委会组成人员决策提供参考｡

二､确实找准听证事项

听证事项如何确定,是听证会成功举行的前提,也是听证会的难点｡长春市人大常委会在组织听证会的听证事项选择上,一是突出重点,选择涉及法规中既是重点事项,而又有争议或者意见分歧的问题;二是确定听证事项数量不宜过多,一般2―4项｡长春市举行的四次听证会,听证事项都是3项,内容均是法规草案审议中争议较大的､涉及市民切身利益的重要问题｡近年来,随着长春市城市发展速度的加快,关于房屋拆迁补偿等方面问题的投诉居高不下｡因此,在召开《长春市城市房屋拆迁管理条例(草案)》听证会时,经认真研究,最后确定房屋拆迁补偿､评估､特殊困难户安置等三个与市民切身利益密切相关,且审议中意见分歧较大的问题作为听证事项｡

城市供水问题也是近几年来长春市群众关注的热点问题,一度引起人大代表和媒体的广泛关注,也是审议中争议较大的问题｡为切实解决好这一问题,保障城市居民的饮用水安全,长春市人大常委会在充分调研和论证的基础上,决定对《长春市城市供水条例(草案)》中二次供水设施的管理和维护,是由城市供水行政主管部门负责,还是由物业管理部门负责等三个争议较大的问题作为听证事项,广泛听取社会各界的意见｡总的来看,长春市人大常委会每次听证会确定的听证事项都是与市民生活息息相关,属于社会广泛关注的,且审议中分歧大､争议多的问题｡由于听证事项确定准确,数量控制合理,陈述人围绕听证事项进行了积极的发言和辩论,会场气氛热烈,收到了较好的效果｡

三､合理确定听证陈述人

陈述人的确定是听证会能否成功的关键,陈述人在发言中能否进行有理､有力的阐述,直接影响到听证会的效果｡如果确定的陈述人对听证内容了解得不够深入,发言中就很难提出高质量的意见,对重点问题就难以展开辩论,听证机构就很难通过听证会对听证事项的当否做出准确的判断｡长春市每次听证会确定陈述人,都是按着报名先后顺序,持不同观点人数对等,具有代表性,同等条件下,综合素质高､表达能力强的优先原则｡同时,根据报名人提交的材料和与报名人员进行交流,了解其对听证事项的观点､主要工作经历及综合素质等情况,确定陈述人｡长春市召开的四次听证会,最多一次陈述人为16人,最少一次陈述人为12人｡陈述人中既有工人､干部､教师､学生､律师､退休职工,又有专家学者､政府相关部门的负责同志､相关企业负责同志｡另外,还邀请公民作为旁听人员参加听证会,并以书面形式收集旁听人员的意见｡

四､认真做好组织工作

为了保证听证会各项工作的顺利进行,长春市人大常委会根据听证办法的规定,主要做了以下工作:一是起草听证会工作方案｡方案主要内容包括:听证会的指导思想､时间､地点､听证人､陈述人､旁听人的确定原则､人数,听证会材料､宣传报道等｡工作方案由主任会议通过后施行｡二是听证公告｡听证公告是听证会组织工作的一个主要环节｡如举行《长春市市容环境卫生管理条例(草案)》听证会时,由于是首次举行,经验不足,听证公告只在《长春日报》和长春市人大常委会网站上进行了刊登,由于公告信息不够广泛,报名人数只有30多人,使确定陈述人工作受到限制｡在总结首次听证经验教训的基础上,在第二次举行《长春市城市房屋拆迁管理条例(草案)》听证会时,听证公告除在《长春日报》和长春市人大常委会网站上外,还在《新文化报》､《长春晚报》､《东亚经贸新闻》､长春人民广播电台､长春电视台等多家媒体上进行了,且增加了次数,效果很好,报名人员非常踊跃,报名人数达到200多人｡三是解决好听证中的辩论环节｡辩论是听证的灵魂,听证会的实质就是对法规草案制定过程中遇到的问题进行充分论证的过程,即通过对重点问题进行深入辩论,使利害关系人的意见得到充分表达,使听证机构可以全面了解和把握各方的观点,做出正确的判断｡要达到这样一个目的,除要选好陈述人外,主持人还要善于引导陈述人进行辩论,把辩论引向深入｡通过深入辩论,可以使各方利益的代言人进行面对面的讨论和交流,使其意见得以充分表达,这样法规草案中的矛盾必定会暴露得更加充分,达到提高立法质量的目的｡四是做好宣传报道工作｡为了更好地做好听证会的宣传报道工作,长春市人大常委会组织新闻媒体会前就对听证会背景､报名工作､听证事项等作了报道;会议期间,对听证会全程进行现场跟踪报道;会后,又对听证人､陈述人､旁听人进行采访,摘登陈述人的发言内容,对听证本身和听证事项进行评论等等｡由于媒体的积极参与,进一步扩大了立法听证的社会影响力,使关心立法和利害关系人能广泛参与到立法中来,使听证能更有针对性地解决问题｡

五､最终形成听证报告

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近日，商务部成立了反垄断调查办公室，全面开展反垄断立法及其相关工作。新设立的反垄断调查办公室是商务部非常设机构，主要承担有关反垄断的国际交流、反垄断立法以及调查等相关工作。据悉，由于开展反垄断有关工作正是由国务院核定的商务部职责之一，在此办公室成立之前，商务部就非常重视反垄断立法工作，并将该法作为建立全国统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的一项重要工作来抓。

经过积极认真的立法调研和起草、论证工作，在征求国内外专家、国务院各有关部门以及企业意见的基础上，商务部对《反垄断法》草案反复修改论证，最终形成了《中华人民共和国反垄断法(送审稿)》，并已于今年三月上报国务院审议。据有关部门领导透露，中国反垄断法已被正式提上立法议事日程，《反垄断法》已被列入立法规划，并可能成为近期要出台的重要经济立法项目。

判定垄断者的标准

既然《反垄断法》即将出台，大家现在最为关心的问题就是;微软公司会不会在中国也将受到反垄断呢，就像在美国、欧盟和韩国一样？作为我国第一部反垄断方面的法律，《反垄断法》出台之后，有哪些IT企业会卷入反垄断案件呢？这都取决于《反垄断法》如何对“垄断者”进行定义。

目前，已经颁布了反垄断法律的国家对于垄断的规制主要有两种法律模式，也就是结构主义规制制度和行为主义规制制度。两者的区别在于对垄断判定的侧重点和对垄断企业的制裁措施不同。结构主义侧重对垄断状态的判断，即;企业是否占有一定的市场份额，造成其它企业无法与之竞争;行为主义则关注企业是否滥用市场支配力，限制其它企业的竞争。在制裁措施方面，结构主义往往采取较为严厉的措施，从根本上改变市场结构，恢复竞争秩序;行为主义则通常采取责令停止和损害赔偿的方法。

尽管我国目前尚无一部专门的反垄断法，但是以往的和现行的法律规定中已对垄断和限制竞争行为做出了一系列法律规定，中国的竞争法规范已具有一定基础。与此相关的规范分布在不同的法律、法规、规章之中，主要有《反不正当竞争法》、《价格法》、《招标投标法》等，涉及到禁止滥用市场支配地位、地区封锁和行业垄断等诸多方面。在这些法律规范中，我国目前对垄断行为的规制标准主要还是结构主义，即根据市场份额来断定“垄断者”。

在北大经济法研究所所长盛杰民教授的一份研究报告中提到，微软公司的Windows在中国市场占有率已经高达95%。如果根据这个标准，微软公司势必将受到反垄断。但是，如果考虑到社会上许多人使用的是盗版的Windows，微软公司的垄断地位未必属实。

相比之下，在中国软件市场上，市场份额能够超过50%的企业，除了微软寥寥无几。但是，如果把垄断标准定得太低，“垄断者”和反垄断官司比比皆是，肯定也是不利于软件产业的健康发展。仅仅采用依据市场份额定义企业是否垄断的结构主义规制制度，对于软件业显然是值得商榷的。反垄断法律制度必须完善对“垄断行为”的抑制。垄断行为应定义为包括垄断协议、滥用市场支配地位、企业过度集中和滥用行政权力等。其中，“滥用市场支配地位”就是指通过不正当利用在某一市场上的垄断地位，将垄断优势扩大到其他行业市场，排挤其他市场内竞争者。这种垄断方式具有很强的隐蔽性，而被各大跨国公司使用。因此，判定“垄断者”应该依据一定的市场份额标准，并需要根据一些诸如市场结构、企业政策、行为等辅助因素来综合判断。

知识产权保护要有限度

我国一直非常重视知识产权的保护工作。自1980年开始，我国就先后加入了各种世界范围的知识产权保护公约。然而，许多跨国的IT企业却有意利用知识产权保护工作，实施一种变相的垄断活动。1999年开始，一些国际大公司纷纷加重在中国进行专利布局。目前，每年在我国发明专利申请中，国外企业占到50%左右;批准的发明专利中，国外企业差不多是国内企业的三倍之多。与此同时，我国专利技术转化率很低，只有10%左右。由于这些专利的存在，中国企业的发展受到了严重的约束，特别是IT企业。由于我国的IT产业后于欧美和日韩发展，因此在企业规模、产品和技术实力方面明显落后于这些国际性大公司。许多跨国企业对于知识产权的保护，已经成为一种变相的垄断行为。

目前来看，保护知识权利毋庸置疑。但是，北京大学知识产权学院张平曾表示，随着知识产权权利的扩张，世界上出现了这样的呼声;知识产权的保护不能没有边界，知识产权的保护应该限制。对于目前，没有限制的知识产权保护，国内法律专家和业内人士都表示了担忧。

值得一提的是，自由软件的专利权也不是完全免费的，有的可能埋藏着“专利水雷”。

在新经济的发展中，基本上没有传统技术，即使标准化组织在采集标准的时候必然也会涉及到企业的核心技术和专利。这些组织中，许多企业的知识产权保护意识非常强，只要有创新就马上申请专利。标准化组织不可避免要碰到这些专利，特别在移动通信、录像机、摄影、DVD、互联网、银行信用卡等方面。这就意味着其它国家和企业一旦使用这种标准，就必须给专利技术所有者交纳专利费。也就是说，即使在Linux平台和应用产品等自由软件领域也可能存在垄断的现实存在。这就给反垄断立法工作带来的更高的要求。

舞好这把双刃剑

经济学角度，“完全竞争”的存在必须符合四个条件;首先，市场上有无数的买者和卖者，他们都是市场价格的被动接受者，无力影响市场价格;第二，每个厂商的产品均无任何差异、可以完全互相替代;第三，厂商无需任何成本就可自由地进入或退出某一行业;第四，市场信息完全畅通，每个人都是完全知情者。从这几个条件可以看出，这种“完全竞争”状态几乎从来没有出现过。

竞争是市场经济发展的推动力，垄断则是一把双刃剑，对IT产业经济的影响既有负面的，也有正面的。因此，垄断有合法垄断与非法垄断之分，竞争可分为有效竞争和过度竞争。合法垄断是市场竞争的必然结果，保护合法垄断有利于鼓励人们积极参与竞争，也有利于遏制过度竞争，维护有效竞争;非法垄断则是指拥有垄断优势的企业滥用其优势，以不正当手段抑制竞争对手企业，打乱有效竞争的市场秩序，这才需要人们运用法律武器维持正常秩序。

反垄断法本来是用来对付垄断者“高价格、低质量”的行为的。反观针对微软、英特尔等企业的反垄断诉讼，我们不难发现者往往都不是消费者，而是一些竞争对手。是因为他们日子越来越难过，便向政府寻求行政帮助。软件产业是我国的朝阳产业，虽然拥有美好的前景，但是基础相对仍然比较薄弱。在推动产业发展，帮助企业发展壮大的同时，必须规范市场秩序，既要积极打击非法垄断行为，也要提防打着反垄断旗号为自己谋取非法利益的人。

软件公司的开源之路

2004年9月22日，微软高级副总裁兼CTO克瑞克・蒙迪在北京表示，微软计划向已经与微软签署了政府安全计划（GSP）的各国政府公开约90%的Office源代码。但他并没有给出向中国政府公开的具体时间。

2004年8月9日，CA公司宣布已经按照CA Trusted Open Source License（CATOSL，CA可信开放源代码许可）的要求公布了Ingres r3的源代码。开放源代码社团成员可检查该版本的源代码，并提交有关修改意见。CA公司将在推出Ingres r3正式版时将这些修改意见加以考虑。这是业界第一次大型企业软件供应商直接与开放源代码社团合作，共同提供企业级数据库技术。

2004年8月，IBM公司在“LinuxWorld”博览会上宣布，公司决定将价值8500万美元的Cloudscape数据库软件的50多万行源代码捐献给Apache软件基金会。而Apache将把Cloudscape作为一个开放源码项目进行研究。

2004年6月，有消息称，Sun公司可能在年内公开其Solaris操作系统几乎所有的源代码。一位匿名的Sun公司雇员称，Sun计划开放几乎所有该操作系统的源代码，包括“所有核心技术(all the rocket science)”。

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一、评选范围

（一）先进单位：区县政府，市政府各部门、各直属机构，中央、省驻黄有关单位。

（二）先进工作者：上述单位从事或分管法制工作的人员。

二、名额分配

全市拟评选依法行政工作先进单位18个，其中区县3个，市直15个；先进工作者50名，其中区县30名，市直20名。

三、评选条件

(一)先进单位评选条件

1、认真贯彻“三个代表”重要思想，积极践行科学发展观。

2、围绕本地区、本部门的中心工作，为本级政府或部门在改革、发展和稳定等重大事项决策中出谋划策，充分发挥依法行政参谋助手作用；

3、认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《加强市县政府依法行政的决定》，在推进依法行政、促进经济社会发展工作中成绩突出；

4、认真做好本级政府或本部门规范性文件的制定、审查、备案工作，有件必报，质量较高；

5、建立行政执法人员培训制度，积极组织开展本级政府或本部门的行政执法培训工作；

6、认真研究论证并及时反馈立法征求意见，修改意见被采纳；

7、落实行政执法责任制，建立和执行行政执法监督制度；

8、认真开展行政复议、应诉工作，行政复议正确率90%以上，行政诉讼维持率90%以上；

9、认真开展行政执法统计和信息报告工作，上报统计报表及时、准确，报送信息数量较多、质量较高；

10、重视法制机构和队伍建设，有与新时期法制工作相适应的专职工作人员，且政治、业务素质高，作风稳健；

11、圆满完成当年政府法制工作的各项任务，工作成绩突出。

(二)先进工作者评选条件

1、认真贯彻“三个代表”重要思想，积极践行科学发展观，政治、业务素质高，作风稳健，遵纪守法，廉洁奉公；

2、勇于开拓创新，提出科学合理的法制工作建议得到采纳，并取得成效；

3、从事法制工作3年以上，工作认真负责，成绩突出；

4、积极钻研业务，努力研究法制理论并有一定成果；

5、坚持以人为本，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。

四、评比办法

（一）坚持公开、公平、公正的原则，重水平、重质量。

（二）采取自下而上和自上而下相结合的方式进行。充分发扬民主，严格掌握推荐、评选条件，广泛征求群众意见。

（三）先进单位的评比，根据年至年度依法行政考核情况并结合本次评比条件，由市政府法制办负责推荐。被推荐单位根据先进单位的基本条件，提交年—年度依法行政工作总结（不超过2500字）及相关证明和附加材料、本地纪检监察、综治、安监、计生部门意见，填报《市-年度依法行政工作先进单位呈报审批表》。上述材料一式二份于2011年2月25日前送市政府法制办。市政府法制办在汇总有关情况，听取意见的基础上提出建议，提交市依法行政领导小组研究审定。

（四）先进工作者的评选，由各地、各部门按照评比条件，在充分听取群众意见并征求本地纪检监察、计生部门意见的基础上，填报《市-年度依法行政先进工作者呈报审批表》（一式二份），于2011年2月25日前报送市政府法制办。市政府法制办在汇总有关情况，听取意见的基础上提出建议，提交市依法行政领导小组研究审定。

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关键词：涉外因素外国法的适用

一、界定涉外民商事法律关系的两个标准

（一）含有涉外因素的标准

国际私法是随着国家间 经济 贸易交往的频繁，涉外民商事法律关系在质和量上发生了显著的变化，而有关国家也逐渐意识到国内的法律已经不足以调整现实的涉外民商事法律关系的基础上，确定一个新的法律部门调整这些关系而产生的。然而跨国的交往就注定了其本身所涉及到的外国因素，其法律关系所包含的主体、客体、法律事实的涉外。具体到连接点上，传统的观点，在主体方面是主体一方或双方当事人是外国 自然 人或法人，；在客体方面，作为民商事法律关系的标的物在外国；在法律事实方面表现产生、变更或消灭民商事权利与义务的法律事实发生在国外。随着国际交往的深入， 现代 各国立法实践中增加某些新的连接点，主体方面增加了外国国家、国际组织或无国籍人，或者住所、惯常居所或营业所在国外的自然人或法人；客体方面增加了争议标的发生了跨国移动；在法律事实方面在传统调整范围上有所扩展，在知识产权、遗产、婚姻等原不适用国际私法调整的，现在在这些领域不同国家都有所涉及。WWw.lw881.com

在某种程度上讲，国际私法的产生就注定含有涉外因素就是其调整涉外关系的固有的衡量标准，这一标准在学界的争议不大，如：“涉外民事关系就是指其主体、客体和内容这三要素至少有一个或一个以上的因素与国外有联系的民商事法律关系。”

（二）适用外国法的标准

涉外民商事法律关系不仅涉及到内国法律而且也必然涉及到外国法律，在此情形下，倘若相关数国民商事法律规范的内容各异，且主张依其本国法调整，则必然引发冲突，为维护当事人的正常的利益就需要依据一定的规则在不同国家的法律中作出选择，任何主权国家既要对居住在其境内的人（享有司法豁免权的除外）、物、事件、行为实行法律管辖和保护，也有权对在国外的本国人实际法律管辖和保护，既国际公法中的“属人优越权”和“属地优越权”。就涉及到法律的域内效力与域外效力问题，即外国法的适用问题，而承认外国法律的适用，是国际民商事交往 发展 到一定阶段的必然结果，继续自然经济时期严格坚持属地主义原则，不承认外国法的适用显然背离经济 规律 和经济发展的要求，况且市场经济追求资源的合理配置，在国际商事交往日益频繁和涉外民商事法律关系大量出现的情况下，如何维护民商事法律关系的稳定性，保护内国人的利益，同时兼顾外国人的利益，在国际社会“互惠”交往的今天，内外国之间相互承认对方国家某些民商事法律的域外效力，并在一定条件下适用外方国家的法律成为可能，而支持这一观点有法律选择适用。

但必须提到的是外国法有被适用的可能性，并不意味着一定适用外国法。涉外民商事法律关系与数国法律发生着联系，在各国法律规定不同且都依据国家主权原则享有管辖权时，就不可避免地出现法律冲突，就需要依照国际私法规则选择适用，哪一国法律在选择法律适用时，外国法就有被选择的可能。李浩培先生给国际私法所下的定义：“指在世界各国民法和商法互相歧异的情况下，对含有涉外因素的民法关系，解决应当适用哪国法律的法律”。即国际私法的调整对象应是涉及两个或者两个以上国家法律利益的民商事法律选择适用关系。

从某种程度上讲，可能适用外国法的标准是随着国际私法的产生而发展起来的，有其与生俱来的特点。某一涉外民商事法律关系是否涉及外国法的适用，除须具有外国法效力所及的法律事实外，还需要内国法律承认该外国法律法可以在内国有效的许可性规定，虽然涉外民商事法律关系与数国存在联系，但对其调整通常并非数国的共同行为，而是实际上管辖该法律关系国家单方行为。内国在一定范围内承认外国法适用效力，以求得调整涉外民商事法律关系的不同法律制度的内在统一。

二、标准的优缺点：

（一）是否含有涉外因素的标准的优缺点：该标准的涵盖的范围比较广，扩大了国际私法的调整范围，只是在涉及到有些民商事法律关系表面上看起来应该是国际私法的调整对象，但却不适用外国法的情形，成为该标准的固有缺陷。如《中华人民共和国中外合资经营 企业 法》第2条规定：中外合资经营企业的“一切活动应遵守中华人民共和国法律、法令和有关条例规定”。因此，中外合资经营法律关系不涉及到外国法的效力。如此，光利用是否含有涉外因素的标准不足以解释这类法律关系。

（二）是否适用外国法的标准的优缺点：国际私法是法律选择适用法，将国际私法的调整对象定位于国家间的法律适用关系，才能真正理解冲突规范是国际私法特有规范的含义及国际私法理论的特有制度。冲突规范指向某一国法律时，如果将该国的法律理解为既包括实体法又包括冲突法在内的全部法律，且指向了该国的冲突规范，便会出现和经过反致、转致或间接反致，最终指向某一国家的实体法。以某一国的实体法确定涉外民商事关系当事人的权利义务，不仅关系到当事人的切身利益，同时也与法院地国的公共秩序、善良风俗密切相关，因此，可能会出现当事人通过自己的行为故意制造或改变某种连接点的，从而达到对自己有利的法律得以适用的法律规避行为的发生，还可能会出现适用该外国法将与法院地国的重大利益、基本政策、道德的基本观念或法律的基本原则相抵触，从而排除其适用的公共秩序保留制度的运用。该标准的最大的缺点就是导致当事人“挑选法院”，法院地国法官的自由裁量权膨胀。

笔者认为，国际私法的调整对象应是在国际民商事交往中产生的，涉及两个或者两个以上国家法律利益的民商事法律选择适用关系。其中，“涉外因素”和“适用外国法”是确定国际私法调整对象的依据，两者缺一不可。前者是前提，后者是关键；没有涉外因素，便无法律选择适用问题，仅有涉外因素，但不涉及不同国家当事人的利益，不会发生法律冲突，就不会出现可能适用外国法的问题。

三、《（试行）》通知第178条国际私法的调整对象进行界定的修改意见及相关理由。

《（试行）》第178条规定只对涉外民事关系的在“涉外因素”方面进行了界定，且其中的涉外因素也不完全，更没有顾及是否适用外国法的问题。

我的观点，借鉴民法（草案）的立法体例修改如下：

下列情形之一的，为涉外民商事 法律 关系

（一）民商事法律关系的一方是外国人、无国籍人、外国法人、其他外国组织、外国国家、国际组织、；

（二）民商事法律关系一方的住所、惯常居所或者营业所在地位于不同国家；

（三）民商事法律关系的标的物在中华人民共和国领域外，或者争议的标的发生跨国移动；

（四）产生、变更或者消灭民商事法律关系的法律事实发生在中华人名共和国领域外。

但以下的几类民商事法律关系不是涉外民商事法律关系

（一）由于事件而不是行为所形成的涉外民商事法律关系。

（二）在内国法律制度下所进行的现场交易行为。如外国人在内国的 旅游 、住宿、购物等。

（三）由于严格的地域性限制，内国不可能承认外国法效力，或者说是不涉及外国法效力的那类涉外民商事法律关系。

（四）用国内专门实体法调整的涉外民商事法律关系。

中华人民共和国的 自然 人、法人以及其他非法人组织和外国的自然人、法人以及其他非法人组织订立的在中华人民共和国境内履行的下列合同，必须适用中华人民共和国的法律：

1、中外合资经营 企业 合同；

2、中外合作经营企业合同；

3、中外合作勘探、开发自然资源合同；

4、中外合作开发房屋和土地合同；

5、外国自然人、法人以及其他非法人组织承包经营在中华人民共和国境内的中华人民共和国企业的合同。

理由：明确设定涉外民商事法律关系中的“涉外因素”，适当增加涉外因素中主体因素，及客体的客观连接点，有助于法官识别法律关系时的适当性，况且当事人的住所、惯常居所在处理当事人的国籍、民事权利能力、行为能力等方面已是趋势。当事人的惯常居所地或营业所在地已成为处理与产生纠纷的民商事法律关系最密切联系的重要考虑因素。这些客观连结标志的增加有利于限制法官的自由裁量权。

有些国家采用“民商合一”的立法方式，有些则是“民商分立”这样各国民法的调整的民商事法律关系有宽有窄。国际私法是调整国际民商事法律关系的法律，不能只考虑到某个或某些国家的法律规定，而应把视野放在世界各国民商法的总体上来考虑，以确定国际私法的范围。一味强调各国法律之间的差异，国际私法就不可能有统一的调整对象，明确界定为涉外民商事法律关系十分必要。

应用排除法对国际私法的调整对象进行适当的限制是必要的。利用是否涉及外国法适用效力的方法进行排除限制，因为有些涉外民商事法律关系表面上看起来应是国际私法的调整对象，但由于只适用内国法，不涉及到外国法的适用效力问题，它们之间不存在法律适用的冲突。因此不属于国际私法的调整对象。同时予以规定也有助于法官更好的识别法律关系，适用法律。

四、结论

对国际私法的调整对象的研究是国际私法研究的基石，涉外民商事法律关系应该从正反两方面进行界定，而可以利用的标准就是国际私法不仅是含有涉外因素的，而且还涉及到可能适用外国法的问题，根据这两个标准对其加以界定无疑更为合理， 科学 。

参考 文献 ：

「1刘想树著《国际私法基本问题研究》法律出版社2001年7月第1版。

「2李双元著《国际私法（冲突法篇）》武汉大学出版社2001年11月修订版。