农村土地市场范文

导语：如何才能写好一篇农村土地市场，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】农村土地市场；统筹城乡；土地市场化配置

一、现行的二元制土地市场

我国土地权属分为国家所有和集体所有，由于土地所有制性质的不同而形成相互分离的城市土地市场和农村土地市场，加上城乡二元结构的分割，形成了二元制的土地市场。城市土地市场主要是土地使用权的交易，包括使用权的出让、转让、租赁、抵押等方式，相对来说，城市土地市场在土地市场体系中占据主导地位，已逐步走上较为规范成熟的发展道路；而农村土地市场受到多方因素的限制和阻碍，发展缓慢。

在十八届三中全会中提出要“建立城乡统一的建设用地市场”、“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”、“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”由此可见完善农村土地市场的方向，应该是基于城乡一体化的统筹，进行土地的市场化配置，实现农村集体土地和城市国有土地产权平等化。

二、我国农村土地市场发展存在的问题与阻碍因素

当前我国农村土地属于集体所有，由单个家庭实行承包经营制度，这种个体经营的方式已无法适应市场经济配置土地资源的需要，存在诸多弊端。例如，集体土地所有权不完整，主体不明确；国家强制征收集体土地，给予的只是补偿价值，而非交换价值；土地流转制度不规范等使得土地流转只能在小范围进行等。这些问题成为了阻碍农村土地市场发展和城乡统一土地市场构建的主要因素。

（一）农村土地权属不完整，所有权主体虚置：权属明确是农村土地市场形成的前提，目前我国农村土地权属仍存在一些问题。产权权能不完整，土地所有权至少有占有、使用、收益、处分四项权能， 而我国农村集体土地所有权人对自己所有土地只有占有、使用和收益的权能， 而没有处分权能。集体土地不得出让、转让、出租用于非农建设，农民仅拥有土地使用权，不具备买卖权、抵押权、赠予权等，对承包地、宅基地的流转受到主体身份和地域的限制，而城市土地使用权及附着建筑却可以自由买卖。所有权主体虚置，现行《土地管理法》规定农村土地归农民集体所有，而“农民集体”并没有清晰的界定，现实中农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，也就出现集体土地所有权主体虚置的现象，从而引起土地市场交易主体的混乱。对于国家征收土地后的补偿在集体与农民之间存在分配不均，损害了农民的利益。因而不明确的集体土地所有权主体必然引起市场主体缺失，集体土地难以进入市场。

（二）国家对农村集体土地的单向强制征收权：农村土地要转为非农建设用地，必须经过政府征收或征用，由集体所有转为国家所有，实现土地所有权一次性转变后才能进入土地市场。虽然法律规定给予农民相应的补偿，但补偿价值过低，相对城市中旧城改造涉及拆迁的土地是按房地产市场价格进行补偿，明显对农民的补偿有失公允。由此可见，国家对农村集体土地的征收制度，使得土地市场交易行为两端是非对称的，政府在向农村集体征地时是进行行政定价，而在出让土地使用权时是属于市场行为，其中的交易价格是非公平性的，也就造成政府对土地财政的长期依赖，阻碍了集体土地与城市土地之间的直接联系，不利于农村土地市场的发展和完善。

（三）农村土地流转制度不完善：现行土地流转制度缺乏专门的法律法规约束，对于流转的具体形式、程序、价格、管理以及矛盾的处理在实际操作中还不规范，这也就导致土地流转过程中往往会引发纠纷，阻碍农村土地的顺利流转。还由于土地用途管制制度的限制，集体组织之间、城乡之间、区域之间的土地市场仍然是相对分割的，农村土地流转局限在较为封闭的小范围内，只能形成零散的农村土地流转市场。

三.完善农村土地市场

土地市场化配置是土地资源有效配置的必经之路，目前农村土地市场相比城市土地市场发展较为滞后，因此要推进城乡土地要素流动，激发农村土地市场的活力，主要从农村土地市场的两方面来完善：集体农用地使用权流转市场、集体建设用地使用权市场。

（一）农村集体所有农用地使用权流转市场

要完善农村集体农用地流转市场，首先是要明确各产权主体关系，使转出和转让双方明确交易的农用地的产权状况；其次要搞好农用地分等定级和价格评估工作，为农用地流转市场双方的公平交易提供科学依据；第三是要完善农用地流转监管制度，流转前要审查流转双方资格，检查需要流转的农用地是否符合土地利用总体规划，流转时要针对农用地是否进行土地变更登记进行审查；最后，要实施多种农用地流转形式，拓宽市场流转渠道，逐渐开放农用地流转市场。

（二）农村集体建设用地使用权市场

由于长期实行城乡二元结构的土地市场，建设用地市场也被割裂开来，城市国有建设用地市场以“招拍挂”方式进行土地出让，而集体建设用地难以实现其应有的经济价值。在十八届三中全会中提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”这指明了集体建设用地使用制度改革的方向，要赋予农村集体建设用地与国有建设用地对等的权利，实现集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”，建立统一的地价体系，实行城乡一体化的公平地价制度，将其作为集体建设用地流转市场发展的基础。除此之外，还必须建立相应的土地交易平台，为建设用地使用权流转提供服务，通过土地交易有形市场建设，对集体建设用地交易的内容、方式、流程等方面进行规范，使之与城市国有建设用地市场相衔接。

参考文献：

[1]付光辉、刘友兆、吴冠岑.论城乡统筹发展背景下城乡统一土地市场构建[J].中国土地科学2008（02）.

[2]孙琳蓉、李伟.关于建立城乡统一土地市场的思考[J].国土资源情报2013（01）.

[3]田光明、曲福田.中国城乡一体土地市场制度变迁路径研究[J].中国土地科学2010（02）.

[4]邓兰燕.基于城乡一体化的我国农村土地市场发展创新研究[J].特区经济2011（08）.

[5]钱忠好.关于中国农村土地市场问题的研究[J].中国农村经济1999（01）.

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摘 要 由于我国缺乏健全的土地市场化流转机制，农村土地经营仍然存在很多问题，导致了土地资源配置效率低下，既损害了农民的利益，也不利于耕地的保护。那么探究我国农村土地使用权的市场化流转机制显得尤为重要。本文主要以供需机制为视角从市场组成、市场结构方面，集中讨论了农地使用权市场化流转的内在机制缺陷。

关键词 农地使用权 市场化流转 市场内在条件缺陷

目前，我国的实际国情是以占世界7%的土地养活了占世界22%的人口。在人多地少、耕地后备资源不足的情况下，只能通过盘活土地资产，提高土地资源利用率来适应我国对土地的基本需求，缓解人地关系紧张的矛盾。市场经济体制是我国改革最终实现的目标，它要求各种资源必须通过市场实现配置上的高效率。而土地作为一大生产要素，也必须通过市场实现自身的效益最大化。

我国农村土地使用权市场化流转的内在条件缺陷――以供需机制为视角。

一、农村土地使用权流转市场组成缺陷

1．市场主体构成“可怕的对称性”

一定区域内的农户无论是在家庭成员构成和文化观念上，还是在土地经营规模、经营技术方法和经营理念上，亦或是在土地交易观念、市场信息获取途径和信息分析能力上，具有相当程度的一致性。由于这种一致性的程度极高，因而人们将这种一致性称为“可怕的对称性”。这种“可怕的对称性”对市场机制的危害主要表现在两个方面：一是决定了农户之间的土地流转动力不足，也就是需求和供给的主观意愿难以形成。而市场上需求和供给的主观意愿难以形成必然导致市场整体土地流转动力的不足；二是以农户作为基本构成单元的各种高级形式的经济组织难以自发形成。这一方面决定了农户在市场竞争中始终无法取得有利地位，农民没有自己主动的发言权，农地市场的公平竞争局面无法形成，农户的农地产权利益也就无法通过市场得到完整的实现。

2．市场交易产权边界的模糊性

农地产权边界的模糊性主要体现在以下几个方面：一是产权主体界定的模糊性。包括农地所有权、农地承包经营权、农村非农建设用地使用权主体的界定均具有一定的模糊性。农地所有权主体界定的模糊性主要表现为将乡（镇）、村和村内集体经济组织均作为有效的农地所有权主体，这容易导致农地所有权的实际界定和确认过程中各主体之间的土地权利争夺，特别是以上三类主体之间存在一定的等级隶属关系的情况下，势必导致产权界定的成本增加。农地承包经营权主体界定的模糊性主要体现为在当前土地社会保障功能仍然存在的情况下，非集体成员获得承包经营权的不合理性。农村非农建设用地使用权主体界定的模糊性主要体现为乡（镇）企业范畴的模糊性和乡（镇）企业范畴限定的不合理性。

二是产权体系的模糊性和不完整性。农地产权体系的模糊性主要体现为农地承包经营权与承包地使用权之间的界线不清。农地产权体系的不完整主要体现为农地使用权作为独立的财产权本应拥有的一些基本权利，如继承权、赠与权、抵押权、质押权等没有在法律上赋予土地使用者。农地产权体系的模糊性和不完整性使作为市场货品的农地使用权的交易受到众多的制约，权利稳定性差和获利能力不足，这也是农村土地使用权市场流转受阻的一个重要原因。

3．市场中介的缺失

市场信息的不完整性是市场机制的基本特征之一，由于市场信息的获取需要成本，而不同主体的信息获取和加工处理能力又有较大差异，各市场主体均希望以最小的成本获得尽可能多的市场信息，正是这一要求使得专门进行市场信息收集、加工和处理的专业中介组织成为市场的一个重要组成部分。而我国主要为农村居民服务的农地使用权流转市场中介组织基本上是空白，农地市场信息无法在更大范围内得到有效的传输，农户的土地供给和需求信息往往只能在很小的范围内传递，信息传输的效率损失加大，这在一定程度上也制约了土地的供求平衡的实现。

二、农村土地使用权流转市场结构缺陷

1．市场层次结构相对简单

目前的农地流转市场从层次结构上来看，最多的仅有二个层次的市场，有的仅存在一个层次的市场，而且即使是二个层次的市场，不同层次之间的关系也不明显，各层次市场本身也并不完善，如承包地的发包市场和使用权二次流转市场，一级市场无法对二级市场起到应有的调控作用。这种相对简单的层次结构使各级市场之间的反馈和调节功能难以得到有效发挥，市场整体结构不稳定，市场的自我组织和自我调节功能无法实现，供求机制无法正常发挥。

2．市场类型结构相对单一

这与市场提供的可供交易的产权类别相对较少有关。从承包土地的使用权流转市场来看，由于土地的社会保障功能，加之中国农民特有的恋土情结，大规模的土地使用权转让市场将无法形成。而由于产权界定的问题，承包地使用权抵押市场也不可能存在，因此当前在这一市场上交易的主要货品实际上只有一种――承包地租赁权，而且大多数租赁权的期限较短。从非农建设用地使用权流转市场来看，提供的货品类型也只有两种：土地使用权出让和土地使用权出租，基本上不存在土地使用权转让、抵押，而且其中的土地使用权出租大多数是由于房屋租赁行为导致的，单纯的使用权出租极少。市场类型结构的单一性决定了市场供消费者选择的空间过于狭小，对于农地使用权的流转无法带来有效的需求。

参考文献：

[1]刘书楷.土地经济学.北京:地质出版社.2000:278.

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《农村土地承包法》规定：“家庭承包”承包方享有在承包地被依法征用时获得相应补偿的权利，“其他形式”承包则没有。这就意味着“其他形式”承包方，并不享有获得相应承包地补偿款权利。但对“其他形式”承包中，承包方确实对承包地进行了改良投入，导致被征用土地价值增值的部分，应当予以必要补偿。

2.耕地改养殖水面要办转用手续

1999年，国土资源部、农业部联合下发了《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》，规定禁止在基本农田保护区内挖塘养鱼、发展林果业；可以在基本农田保护区外的农用地挖塘发展水产养殖和种植多年生木本果树等经济作物，但建造永久性农业设施和配套设施，如畜禽养殖场、塘底已经固化的水产养殖场、农副产品仓库、加工厂、集贸市场等，占用耕地的，要依法办理农用地转用审批手续，并做到耕地“占一补一”。

3.超生子女同样享有土地补偿费

违反计划生育行政法律法规超生，应由其父母承担行政法律责任，而要求村委会分配土地补偿款是民事法律关系。公民合法权益受法律保护，不因父母是否违反计划生育政策而受到影响。况且他们出生申报户籍时就落户在当地，已具备该村集体经济组织成员资格，因此应得到补偿。

4.土地承包经营权流转的主体

土地承包经营权流转的主体是承包方。任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。任何组织和个人侵害承包方土地承包经营权的，都应当承担相应的民事责任。

土地承包经营权流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

5.土地承包经营权流转的方式

土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。

6.农村土地承包法对土地承包经营权的保护规定

一是规定了在承包期内，发包方不得收回承包地；二是规定了在承包期内，原则上发包方不得调整承包地；三是特别强调了对妇女承包经营权的保护；四是对承包经营权的继承作出了规定。

7. 对妇女承包经营权的保护规定

承包期内妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。

8.自行开垦的荒地是否受法律保护

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关键词： 农村土地征收 补偿方式 就业安置

注：本文系吉林省“十一五”社会科学项目——可持续发展下吉林省土地征收法律研究成果之一。

一、我国农地征收补偿方式的存在的问题与反思

当前，我国农村土地征收补偿方式单一，补偿方法粗糙，不能科学合理地解决不同情况下的土地征收补偿需要，主要表现在以下几方面：

1.现行法律关于土地征收的规定太过笼统。我国现行的法律中，关于土地征收的规定主要体现在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国宪法》中，但两法对于土地征收补偿问题仅一笔带过，如《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”而对于如何补偿、补偿的数额、方式等问题却没有明确规定。

2.农地征收补偿的方式简单趋同。目前，无论是《中华人民共和国土地管理法》还是各级政府出台的“土地征收管理办法”都没有对农地征收补偿方式进行规定。实践中，各征收补偿单位基本上“一刀切”的采用现金补偿，不能够真正有效的维护被征土地使用权人的利益。

3.现行农地征收补偿方法单一，没有考虑到补偿的长效性。以现金方式补偿为例，目前，各补偿主体基本上都采用一次性发放补偿金的形式。这样的补偿金发放方式却有许多弊端，如“鄂尔多斯现象”，一夜暴富后的失地农民的生存都将面临严重困难。

二、完善补偿方式的重要意义

1.保证农地征收的顺利进行，为城市化、工业化发展提供必要的土地支持。作为城市发展、工业进步的必要前提，农地征收至关重要。现代社会的进步不能以剥夺农民的生存空间作为发展的手段，科学合理的农地征收是工业化进程必不可少的重要措施。

2.维护社会稳定，保证失地农民的生存和可持续发展。失地农民的生活保障不能仅凭一次性的金钱补偿就可以真正解决，正确的补偿方式是在获得城市发展、工业进步所必需的土地的同时，使供地农民的生产、生活能够得以有序的维系和可持续性发展。

3.保护基本耕地面积，保证国家农业基础。我国耕地保有量只有183亿亩，人均耕地只有1.4亩，是世界平均水平的三分之一。 “十一五”规划纲要确定，到2010年耕地保有量必须保持18亿亩。 科学合理的农村土地征收补偿方式，不仅要保障农民的基本利益，更要确保农业产业的安全。

三、补偿方式完善之初探

1.现金补偿现金补偿应有明确的使用范围，主要适合工商业发达地区的征地对象。这类征地对象一般比较希望通过征地补偿获得经商的资金，并且具备经商的能力和条件，土地对其收入的影响不大。而对于那些年龄、身体、环境都不适宜经商的征地对象而言，现金补偿的方式应尽量避免使用。

同时，应结合征地对象的财产管理能力，建立长效补偿机制，如对于补偿金的发放方式可以分为一次性发放和分期发放。

2.以土地使用权入股是指被征地农民以其土地使用权评估作价，入股征地项目，获得相应股份以及由此产生的股份收益。这一方法可以保证失地农民在征地后获得稳定的收入来源，同时还可以实现资产的增值。但这一方式只适用于工商业用途的土地征收，对于非营利项目征地不适宜。

3.土地使用权置换即按照被征收土地的面积、用途及收益率等，对征收土地进行评估，在附近区域分配给征地对象使用，以置换原有被征收的土地的补偿方式。此种补偿方式要注意置换土地与被征收土地的使用价值及收益率的合理换算，保证征地对象的土地收益不因此而明显减少。

4.异地移民受客观条件限制，一些大型征地项目不便采用如上方式补偿，同时，为保证农地面积稳定，可考虑采取对征地对象实行异地移民安置，如上个世纪90年代末长江三峡移民 即为此。但异地移民要合理考虑安置地的人口和经济吸纳能力，将移民排斥反应降到最低。

5.就业安置在对征地对象进行现金补偿后，还可根据征地项目的用工情况，优先吸纳征地对象务工，尤其在一些少数民族聚居地区较为适宜。这样不仅保证了征地后项目的用工需求，而且能够充分发挥征地对象建设家乡的积极性，使其为当地的经济发展作出更大的贡献。

科学合理的农村土地征收补偿体系应该充分考虑到征地对象的地域特点和个体特点，使具体的征地补偿与地域相适应，与对象相适应，切实保障国家、集体和农民的合法利益，同时，还要够保障农业的健康发展。

参考文献：

[1]杨洁.我国农村土地征收补偿过程中存在的问题和对策研究.载《法制与社会》，2011年12月

[2]靳利飞.我国土地征收补偿问题研究进展.载《安徽农业科学》，2012年

[3]李作峰.《论农地征收补偿制度之重构——对《土地管理法》修改草案的建议》，2011年11期

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前言：在当前的时代背景下，我国的城乡一体化进程不断加快，农村土地管理问题和经济发展问题也受到了社会各界的广泛关注。立足社会主义新农村建设的理念以及发展现代农业的客观需求，推进农村土地流转，实现农村土地的集约化经营管理，改善农村经济的发展模式，成为政府相关部门需要深入研究的课题。

1 农村土地流转的意义

土地流转指的是土地使用权的流转，即拥有土地承包经营权的农户在保留自身承包权的情况下，将土地的经营权转让给其他农户或者经济组织。土地流转能够实现对农村现有土地资源配置效率的改善，激活农村剩余劳动力的转移，从而为农业规模化、高效化和集约化经营奠定良好的基础。同时，构建和完善农村集体建设用地流转制度，可以使得城市化和工业化的成果在农村得以体现，强化土地的资产价值，促进农民增收。不仅如此，土地流转还是进一步加快城乡一体化进程的有效途径。一方面，通过土地资源的集中和置换，可以对农村住宅建设用地进行合理规划，减少原本分散式住房导致的土地浪费，在推动新农村建设的同时，避免对于耕地资源的占用；另一方面，通过“宅基地换住房、承包地换社保”的形式，可以提升农民非农转移的稳定性，在弱化城乡二元体制的同时，推进城乡一体化进程[1]。

2 基于昌吉市土地流转对农村经济的影响

昌吉市是新疆维吾尔族自治区的一个下辖行政区，位于天山北麓，准噶尔盆地东南侧。昌吉市距离乌鲁木齐市国际机场18km，而且州内存在大量的高等级公路，属于东联内地、西接中亚和欧洲的黄金通道。同时，昌吉还是新疆重要的农牧业生产基地，已经基本形成了粮食、棉花、蔬菜、畜产品等支柱性产业，盛产玉米、小麦、水稻、棉花以及各类水果。可以看出，土地资源在昌吉市农业发展中占据着非常重要的位置，通过土地流转的方式，能够对有效的土地资源进行更加高效、合理的利用，减少土地的浪费，进而推动农村经济的稳步发展。土地流转对于昌吉市农村经济发展的积极影响，主要体现在以下几个方面：

2.1 优化资源配置

在当前新的发展时期，通过土地流转的方式是实现资源的优化配置，是发展现代农业的关键所在。伴随着农业技术及农机设备的飞速发展，传统的已经逐渐无法满足现代农业发展的客观需求，因此，实现农村土地流转可以说是现代农业发展的一种必然趋势，同时也是扩大农村经济发展效益的一种集中体现。土地流转的实施和推进，实现了土地承包权与经营权的相互分离，促进了农业的规模化和统一化经营，也使得土地资源得到了更加合理的利用。从昌吉市的实际情况分析，土地流转的持续推进，使得农村经济模式变得更加多样化，实现了农业的产业化、规模化发展，同时也推动了农业现代化。在这样的背景下，原本分散、零碎的土地资源得到了统一开发和经营管理，所带来的不仅是生产经营模式的改变，更包括了农村经济发展模式的多样化，对于实现农业可持续发展意义重大。

2.2 发展现代农业

自改革开放以来，的实施极大地推动了我国农村经济的发展，但是在这种模式下，农村土地资源呈现出分散、零碎的特点，以家庭为单位的农业生产无论是在效率还是在规模上都无法适应现代农村经济的发展需求。通过土地流转，可以将土地资源集中起来，实现规模化经营和统一管理，提升资源的利用效率，在实现农村经济可持续发展方面意义重大[2]。土地流转带来了大量的投资者，使得土地资源的利用方式更加趋于多样化，并且能够创造出更多的经济价值。具体来讲，土地流转提升了农村土地管理的科学性，能够对农业生产经营进行优化；土地流转带动了农村的经济投资，使得原本单一的农村经济呈现出多样化发展的趋势，经济主体的状态，也充分体现了小农经济向现代农业经济的迈进；土地流转实现了对闲置土地的回收利用，进一步激活了农村经济，能够有效满足农村产业结构调整以及农业现代化发展的客观需求。土地流转对于现代农业的发展，不仅提高了农民的经济利益，而且实现了农村生产经营模式的转变，对于社会主义新农村建设有着不容忽视的作用。

2.3 调整产业结构

农村土地流转可以说是时展的必然结果，更是农业发展客观选择，其所带来的并不仅仅是农村土地的集约化管理和规模化经营，还有农业机械化的发展。在土地流转持续推进的影响下，昌吉市农村经济的生产效率出现了非常显著的变化，单位成本有了明显的降低，传统农村经济呈现出一种全新的发展态势。土地流转推动了农业产业结构的调整，使得土地资源得以集中起来，为农业的产业化发展奠定了良好的基础和前提，同时在资金、技术等方面也有了更好的保障，实现了农村经济的稳定发展。在土地流转的影响下，农村经济模式出现了变化，农产品的市场竞争力得以提高，而产业化经营带动了市场需求，与农业经济的发展形成了良性互动，这也是现代农业发展的必然结果[3]。

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我市土地流转主要采取转包、出租、转让等方式。农村土地经营权流转是发展现代农业，提高粮食综合生产能力，促进农村发展的一项重要举措。多年来，我们对农户之间自由流转土地进行合理引导、有效扶持，使之向种粮大户、农民专业合作社组织及龙头企业进行流转，提高了农业综合生产能力，奠定了大科技、大农机、大农业的基础，促进了农业发展。我们的主要做法是：

力求“三个规范”。

“三个规范”：一是规范土地流转行为。我们在全市22个农村乡镇一个办事处建立乡级土地流转大市场平台，正确规范、合理引导农民土地流转行为，为农民流转土地提供政策咨询、法律援助、业务指导。二是规范合同签订。农民流转土地必须签订正规的土地流转合同，规定双方权利义务，为农民办理土地承包经营权手续。三是规范纠纷调处机制。在乡、村建立纠纷调处工作组织，负责纠纷调处工作，市建立纠纷仲裁委员会，形成发生纠纷有人管各级分工负责的工作机制。农村土地发生纠纷先由乡村两级进行调解，我市有95%以上土地流转纠纷案件在乡村经过调解得到有效化解。调解不成进入司法程序进行仲裁或诉至法院解决。

力求“三个发挥”。

“三个发挥”：一是发挥种粮大户引带作用。鼓励将土地流转给种粮大户，发挥种植之大户懂科技、会经营、善管理的优势。扶持种粮大户进行标准化、产业化经营，促进粮食增产。引导流转出土地的农户发展第二产业，促进农民增收。二是发挥专业合作组织示范作用。通过发展农民专业合作组织，鼓励农民将土地以入股、出租等方式参加农民专业合作社，发挥专业合作社资金雄厚、经营规范、机制健全、科技水平高、市场化管理的优势。有效抗衡自然风险和市场风险促进农民增收。如我市五里明镇围绕粮食增产农民增收为核心，通过组建农民专业合作社，推进土地规模经营，实现粮食增产、增收的目标，2010年获得总书记的充分肯定，认为肇东的做法走出了一条组建农民专业合作组织，提高粮食产量，发展现代化大农业的路子。2010年农民人均增收在2000元以上。三是发挥龙头企业作用。鼓励有实力的龙头企业在农村创办集农产品生产、加工、销售于一体的现代企业，实行强弱联合，大力发展订单农业，促进农民增收。

力求“三个结合”。

“三个结合”：一是土地流转要和土地规模相结合。我们以增加农民收入，提高粮食产量为目标按照政府引导、试点示范、稳步推进的总体思路，充分发挥农民主体地位，合理组织有效引导，以流转促规模，以规模带流转，走出了土地良性流转的路子，使农民真正流得出，流转出土地的农民收入真正得到提高，减少土地纠纷的发生。我市通过土地流转，经营规模超1000亩的单位和个人达300多家。二是土地流转和农业产业化相结合。如我市五里明镇实施公司化经营，使市场主体由农民自由人转变为公司法人，整体提高了农业生产组织化程度和市场谈判能力，实现了项目、资金、市场、科技、土地等各类生产要素有效整合，集体投入。建立了龙头企业、商业银行、科研院校于农业开发公司有机衔接的农业产业链生产要素配置模式，特别是坚持用做工业的理念做农业，用做项目的思维做粮食，顺应全省实施粮食千亿斤产能工程要求，以玉米吨田建设项目为载体，实现了生产要素优化配置和有效整合，形成了做项目、强设施、促合作、上科技、夺高产、增收入的粮食生产现代化经营格局。三是土地流转要和农业现代化相结合。土地流转必须立足于大农业、大农机、大科技，才能使流转出土地的农民收入增加。使农民土地土地流得出不发生土地纠纷。如我市五里明镇玉米种植合作社以公司化经营模式管理农业，创办两个千万元农机合作社，保障玉米种植的机耕作业，聘请大专院校科研所的专家作为技术顾问，2736户农民将5万亩土地流转给玉米种植合作社，农民土地入股保底收入每亩500元，年终分红每亩100多远，农民打工收入人均达10000多元，大幅增加了农民收入，粮食产量大幅提高，达每米2000斤，创造了中国粮食生产奇迹。

结合我市土地流转的实际情况，我们认为应该加强领导，转变观念，规范运作，使我市农村土地承包经营权流转步入市场服务体系的长效机制。

1、解放思想，转变观念，切实解决好思想认识问题。土地流转的主体是农民，解决好农民的思想问题至关重要。要引导农民打破传统的小农经济意识，牢固树立发展的观念、创新的观念、市场的观念、效益的观念。同时，政府要切实转变观念，把土地流转放在推进农业化经营和发展农村经济大局中来认识，正确引导规范，强化服务意识，改进工作方法，切实将农民的积极性保护好、发挥好、引导好。

2、加强引导，规范提高，切实解决好土地流转的管理机制、服务机制的问题。要抓好土地流转市场建设，加强信息服务、科技服务，为农民提供准确的市场信息和科技信息，主动做好政策法律咨询的指导调解工作。要加强土地流转软硬环境建设，对运用土地流转进行优势产业和新型产业立项开发的，给予资金、技术、税费等方面的倾斜，让农民、业主有想头、有干头。

3、科学规划、统筹安排，切实解决土地流转的规模问题。要做好现有耕地，特别是机动地、水面、草原等资源的调查统计，完善土地承包经营机制，对土地规模经营进行科学安排，统一规划，加快土地流转速度，促进土地合理、有序流转，体现规模效应。

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关键词：农村土地银行；风险分析；发展策略

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）07-1392-04

DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2017.07.049

Risk Analysis and Development Strategies for Rural Land Banks in China

REN Yuan1，CAI Sheng-cheng2

（1.School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China；2.Jiangsu Broadcasting Corporation，Nanjing 210000，China）

Abstract： from the current situation of China rural land bank development，analyzes the main risks of current rural land bank is facing the lack of operating funds， land ownership is not complete，the rural social security system is not perfect， the loan of local identity fuzzy and weak awareness of farmers' capital. It puts forward the development of rural land banking，night land management mortgage system，broaden rural land bank financing，urban and rural land policy，and with the eyes of farmers and promote and implement capital “two rights” ten work to promote rural land bank anti stable development strategy.

Key words： rural land banks； risk analysis； development strategy

在推M“三农”发展和新农村建设的过程当中，土地作为最重要的资源与生产要素，一直受到政府与市场的广泛重视。在城乡土地制度二元化逐渐消弱以及多地区进行了土地银行试点运行的背景下，尝试建立中国的农村土地银行体系，可以促进农民将自己无意耕种的土地存入土地银行，定期收取存地利息；土地银行对土地进行整合、平整、改良，进而将土地作为一种产业资本进行对外出租；种粮大户或农副产品加工业的上游企业进行贷地活动，对现代农业产业上游企业展开贷地活动，以此实现土地集中使用、创造财富。政府可以通过土地银行对第一产业的生产经营活动进行调整。由此构建起中国的土地银行体系，进而推动土地市场的建设与发展、盘活农村经济，推进市场全要素经济发展[1]。然而，在土地银行试点和发展过程中，如何有效控制风险，提升土地银行的运行效率与经营效益，就成为当前农村土地银行建设、运行中亟待解决的问题。

1 中国农村土地银行发展概况

虽然中国是城乡二元的土地所有制结构，但是为了确保经济水平建设的进一步提高，人民银行和银监会在2009年了92号文件，文件指出：应进一步加大涉农的信贷投放，引导更多资金流向农村。有条件的地方可以探索土地经营权抵押贷款。这个文件从制度层面上来说是放松了对农村土地流转的限制，但却还不足以使农民将自己手上的土地承包经营权用来向银行进行抵押贷款，虽然这与国外的农地银行以及成熟的农村土地金融体系还有较大的差距，但也是一种农村土地银行雏形的渐进式探索。当土地这一资本真正能够在要素市场上流转起来的时候，才能发挥土地真正的经济作用――农民由于缺乏生产资金而用土地承包经营权作为抵押物向银行贷款，可将贷来的资金用来购买农机和平整土地等来促进自身农业生产力水平的提高。

由于土地是在中国城乡二元制度的背景中存在的，农村土地在过去长达几十年的时间里都是作为种植业和养殖业的践行地，权利主体不明确，流转制度较混乱，所以建立合作社为主的土地银行大多扮演中介服务组织的角色，设立的目标多为促进土地流转和增加农民收入。虽然在中国有一些农村土地银行的试点，但这些试点一般来说并没有脱离中国银行和银监会92号文件规定的范畴：宁夏平罗县的土地信用社成立于2006年，主要功能是经营土地承包经营权的流转和将土地适度集中规模经营，在这个过程中并不开展土地抵押贷款和土地集中整理的业务，该土地银行并不具备政策性金融机构的职能，它的身份是土地流转的中介[2]；湖南永州伊塘的土地银行成立于2010年，其运作模式是将农民闲置的土地集中起来然后租赁给种粮大户，通过利息差进行持续运作，规范土地资源、增加农民收入。2009年浙江省宁波市江北区正式开始实行“两权一房”的抵押贷款，将在农村拥有土地承包经营权的农户划定为服务对象，由市区信用合作社对江北区内的符合申请“两权一房”贷款的申请人发放贷款，发放的资金将用作生产和经营；2008年重庆市成立了农村土地信用所，2年之后重庆在年度政府工作报告中提出，进一步开展和深化农村土地和林权等生产要素的抵押贷款工作，切实推进农村土地承包经营权抵押贷款的实质性进展。这一系列的举措都直接表明了对农户对土地处分权的尊重，为农村土地承包经营权的可抵押性提供了保障[3]。土地市场的可持续运作依靠土地产权制度的明晰界定、土地产权处分保障机制的完善以及土地权利流通市场的健全[4]。

从目前中国农村土地银行试点发展的情况看，土地银行的一般运行过程中的利益相关者主要有农村土地银行、贷地方、农户，三者之间的关系如图1所示。这里面存在三对双向关系，一支单向关系。单向关系是指外部监管部门对农村银行的各项业务开展外部独立监督，保证土地银行体系运转的公平、公正、公开。三对双向关系里首先是农户和土地银行之间的关系。农户将自己不愿意耕种的承包地的使用权在土地银行进行登记，银行根据农户土地的大小、土地土壤的质量、土地的地理位置以及土地的存放时间长短等因素用统一的标准进行评估，根据价值评估的标准来确定土地存放的利息，并开具相关存地证明交给农户；其次是土地银行和贷地方之间的关系，土地银行将收取的土地进行归类整理、编号，并用统一的技术标准对收取的土地进行规范化整理，如土地平整、土壤质量改造、相邻土地之间合并等。等贷地方来进行土地租赁洽谈时就可以将整合好的土地以资本的形式来进行展示和建议，在这个过程中，必须明确贷地方的身份特征（是否具有政府认可的土地使用资历、土地的用途、租地资产的审核等）。贷地方根据租地时间的长短、土地的质量等方面支付土地的利息给银行，银行的收益就是来自于由贷地方和农户之间的利息差；最后一对关系是农户和贷地方之间的关系，农户可以作为应聘者去贷地方（大型种植园和农产品加工的上游单位）提供劳务，贷地方向农户提供相应的薪酬，两者建立起来一种劳动雇佣关系。土地作为一种活跃的资本在市场上进行流动时就可以创造大量的社会财富，拉动区域经济增长，构建完善的农村土地金融体系。

2 农村土地银行风险分析

2.1 缺乏配套充足的运行资金

国外的土地银行资金来源是十分广泛的，其背后绝大部分是政府财政支持，还有一部分是自身可以发行债券和股票，通过上市的方式来融聚资金，银行是农户和贷地方之间的纽带，没有大量稳定的资金是没有办法维持其高效运转的。中国的农村土地银行规模大都很小，一般都是地方政府财政拨款或者是集体出资，在这样的情况下土地银行很难扩大业务规模，所经营的业务也只能局限在农村的小块土地交易中，从长远来看很难在全国范围内形成健全的土地金融市场。

2.2 尚未完成土地确权

中国农村土地是集体所有制，法律虽然规定土地是归集体所有，但是并没有明确是何主体可以支配土地的所有权，这个权利主体可以是村民自治组织也可以是村党支部还可以是经济合作社。这种权利主体的模糊性导致了产权界定的盲目性[5]。相较于西方资本主义国家的土地私有制，中国农民的土地权利是模糊的，这就直接导致了名义上的权利使用者开始有了寻租行为，进而产生了土地的腐败问题。农村土地银行利益相关者农民和银行的关系是建立在农民土地确权的基础之上，这样农民和银行之间才能进行利益的博弈。如果缺失了这一对关系，中国土地金融市场的建立无从谈起。

2.3 农村社会保障制度尚不完善

在农民的传统思想中，土地是自己最大的保障，至少可以保证家庭食物的供给，所以他们几乎不会把自己手中的土地转让出去，土地是农民的依靠，至少在社会保障制度不完善的情况下是这样的。医疗、养老、教育等方面在农村还没有建立起完善的体系，在这样的背景之下，农民土地流转的意愿不够强烈。即使是外出务工的农民也不愿意将自己手中的土地流转出去，在他们的意识里“有地才有家”，他们在外务工的重要原因之一就是家里有地，待年老之后可以落叶归根安度晚年。如果农民的生活可以不依赖于土地，那将会增强其土地流转的意愿，因此完善社会保障也是当务之急。

2.4 贷地方身份的模糊性

在没有明确的土地规章制度之下，贷地方的身份不会受到严格的审查，这就造成了许多农村地区土地被乱占乱用，耕地资源受到严重破坏，土地资源利用无法实现最大价值化。流转了土地却不能创造财富，愈发严重影响了农民的日常生活，并致使权力寻租的行为发生，最终导致了土地腐败的问题[6]。中国农村土地的流转和使用有严格的规定，但依然有些村集体和不规范的土地信用所借着土地流转的名义对农村耕地资源造成了破坏。

2.5 农民的“资本意识”薄弱

农民市场意识薄弱，主要表现在农民参与市场的意识不足，或者说只知“市场化”之字，不知“市场化”之意。这种市场意识的严重缺乏导致了农民只是把土地作为养家糊口的“小粮库”，它仅仅是为了满足生存发展的一种存在。虽然部分地区存在着农村土地交易的小市场，但是这种市场的的交易主体一般是本村的小经营者或是亲属，仅通过一个简单的书面契约就认为完成了一项交易的思想甚是常见。农村的社会保障机制虽然在近年来有了较大的改观，但是放眼全国，这种“社会温饱体系”很难从根本上为广大农民建立起完善的保障体系。在以上的几点综合作用下，农村土地流转体系呈现出从骨子里的孱弱，或者说是一种主观意识的严重缺位导致的无力。农村银行的建立过程中一旦缺乏了农民的支持和理解，那么农村金融体系的建立就是一纸空文。

3 中国农村土地银行发展策略

3.1 拓展农村土地银行的业务面

中国农村未来的经济领域中，主要内容是建立起完善的土地金融w系，而土地银行则是这个金融体系中至关重要的一环，中国农村金融市场构建成功的关键也在于此。土地银行作为银行的一种，其本身就具备融资的功能，土地在建国初期的主要身份是一种生产要素，伴随着农村经济的发展，土地也由生产要素逐渐转化为一种吸纳资本的工具，土地银行应该逐渐将土地转化为一种融资工具。农民将土地的使用权存入土地银行本身就是解除了土地对农民自身的束缚。存地利息的获得也使农民得到了更为丰富的迁移选择和择业空间，这为农民迁移、创业等提供了资金上的支持。生产合作社和大型种植户也可以将获得的资金用来购买农机、化肥等农资产品，促进农业的生产。为促使农村土地银行经营的多元化，可以将土地纳入债券业务，即把土地作为担保物，将土地和资本进行有机结合，使农村的开发过程对社会资本产生更大的吸引力。农村经济的增长离不开农村土地银行业务的开展，多元化的经营业务不仅可以刺激农村土地银行的创新力，而且作为可以吸收大量劳动力的服务型行业，土地银行可以在一定程度上缓解社会就业难的现状。农村土地银行作为金融机构就决定了其业务的多元化，这也是土地资本化、土地融资的内在需求[7]。

3.2 完善土地经营权抵押贷款的配套资源体系

土地经营抵押权的配套资源包括法律法规、组织保障和产权制度。任何组织的建立都需要完备的法律体系作为支撑，土地银行在中国尚处在萌芽阶段，尽快完善土地银行的实施准则，加快健全将土地银行由试点推广到全国的政策准备。根据实际要求尽快修订《土地管理法》和《农村土地承包法》，只有真正公布和实施可操作性强的法律，农村土地市场才会按照秩序运行，降低农村土地市场的风险，降低各方违约的成本、减弱各利益方之间的博弈。在有法可依方面，市场健康运行的根本性保障由法律法规的完备性和可量化性决定。制定完备、明确、可操作性强的市场交易规则，将土地交易的自力交给农民。在有法必依法方面，严格保证相关法律法规的落实，使农地交易的过程阳光透明[8]。从执法必严层面上来说，政府相关部门要在土地流转的过程中严格按制规章制度办事，自觉接受监管部门的监督，成立土地专家小组对土地市场的运行状况进行监测和预判，及时纠正由于市场调节带来的问题。从违法必究的层面上来讲，对“灰色的土地流转”采取严厉措施进行控制，净化土地流转市场。农村土地市场的流转还应该建立健全土地规划体系，要制定乡镇级土地利用的总体规划，对各类用地做出合理安排[9]。守住中国耕地的基本线，划定基本农田保护区，正确处理好农用地和非农用地之间的关系，调整各个利益主体之间的关系，构建和谐土地市场。

良好的组织保障体系是农村银行建立的根基，建立农村土地银行可以以中国农业发展银行和农村信用社为依托，与这两者进行业务上的结合，联合开展农村土地的存贷业务、土地使用权抵押贷款业务、土地流转信息库业务等[10]。还应该建立土地仲裁服务部门，由专业人员来处理土地流转过程中可能产生的纠纷，保证土地流转的公正、公平、公开。加快推进土地确权的步伐，对国家、集体和农民的土地所有权进行明确地界定，强化农民的土地所有权以及产权意识，建立多元化的产权制度。

各地应根据实际情况出台相关法律法规，明确地界定土地到底归谁所有，必须从当前的土地制度上进行细化改革。明确土地产权还包括土地的所有权和使用权主体、土地使用的年限，为农村土地市场建立一个稳定的交易环境。明确产权主体就是明确交易主体，只有安全可转让的土地使用权才能促进农民的收益，并且降低了收益的不确定性。放宽农村土地使用范围的规定，放松土地交易对象和限制范围，先构架区域性的土地交易平台，进而构建全国性的土地交易平台，使“看不见的手”发挥配置资源的最大功能，优化资源的每一次配置，使农民真正参与到市场经济中，促进农村经济发展。

3.3 拓宽农村土地银行资金来源

加大政府的财政支持力度，拓展土地银行资金来源，如发行土地银行债券、土地银行股票等。农村土地银行一般来说只是提供农业性的贷款，这种贷款的时间一般都比较长、利息也比较低，这就使得农村土地银行不能像其他商业银行一样通过吸收存款的方式来汇集资金。所以发行土地债券和依靠财政支持是十分重要的途径。可以对农村信用社进行投资改造，拓展其业务渠道，这一项可以先在经济发达的地区进行试点，在试点的过程中找出存在的问题，解决问题并推广。

3.4 在包容性市场机制下统筹城乡土地政策

建立包容性的市场要使市场信息透明化、建立宽松的竞争环境，降低农民参与市场的机会成本，有效的市场机制会更加有力地推动包容性市场的发展。建立包容性的土地流转机制需要从市场价格、市场平台、市场规划、市场组织四个角度出发。首先需要划定明确的土地流转数量，使土地市场的需求和供给符合农村市场经济发展的诉求。搭建农村土地交易合法平台，拓宽农民进入市场的多元化渠道，实现农村土地的价值，不断刺激和提高农民参与市场交易的积极性。地方政府和有关部门应该建立农村土地流转体系的领导小组和中介组织，从农民的角度出发，切实提高农村土地的市场竞争力，维护农民的利益。在这个过程中还应该建立土地市场督查小组，对每项土地交易进行监管和核查，避免土地寻租行为，从源头上杜绝土地腐败。

3.5 加大农村现代化建设投入，培养资本农民

广大农民群众的思想意识水平现代化也是农村现代化建设的关键，可以通过专家讲座的形式举办培训班来强化农民的市场意识和维权意识，输入市场经济条件下的土地产权思想，这对农村土地制度的深化和健全农村土地流转体系有重要的意义，有利于土地市场的形成和发育，提高土地资本的流转效率，加强农地经济在市场经济中的竞争力。相对于单纯的减免农业税来说，强化农民现代化市场意识是提高农民收入、保障农民长远利益的更为治本的方法。切实提高农民的市场意识，真正使其理解市场化的含义，在接受教育的基础之上鼓励农民摒弃过去简易的土地交易行为，鼓励其参与农村土地建设的新航道。从根本上来说，就是要提升农民的主体意识和市场意识，培养资本农民。

3.6 进一步推广和落实“两权”试点工作

党的十八届五中全会对深化农村经济改革做出了重要部署，其中鼓励银行业金融机构积极探索、开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务，对于盘活农村资产，促进农村经济发展都具有重要意义。赋予“两权”抵押融资的功能，维护农民土地权益；推进农村金融产品和服务方式创新，加强农村金融服务；建立抵押物处置机制，做好风险保障；完善配套措施，提供基础支撑；加大扶持和配合力度，增强试点效果。紧紧抓住“两权”试点工作的机会，在工作过程中总结经验，在失败中不断探索建立中国农村金融体系的路径，抓住机遇激活农村土地市场，增强农村土地的资源效能，推进农村金融产品和服务方式的创新，促进农业现代化发展。

参考文献：

[1] 王艳萍.我国农村土地银行发展模式、问题及对策[J].沈阳农业大学学报（社会科学版），2014，16（2）：141-143.

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[3] 陈 雍.论土地承包经营权抵[D].重庆：西南政法大学，2014.

[4] 李 霄.农村土地使用权流转的博弈分析[J].农业经济问题，2003（12）：4-7.

[5] 李 宁，谢存旭.转型期农地产权绩效之谜的一个简要考察：模糊产权的视角[J].中国农业大学学报（社会科学版），2015，32（3）：106-116.

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[8] 张 曼，胡银根.农村土地市场的制度效率研究[J].国土资源情报，2012（12）：39-42.

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2　严格保护耕地，严守耕地“红线”耕地是农业最重要的生产资料和农民最基本的生活保障。严格保护耕地特别是基本农田，是提高粮食生产能力、保障农业生产的必然要求，是对新农村建设最大的支持。国土资源部门应进一步落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，严格落实地方政府对规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田行政负责制，坚持实行最严格的耕地保护制度，严格落实耕地占补平衡制度，鼓励被占用耕地表土剥离利用，新开垦的耕地要充分利用剥离的耕作层土壤，确保基本农田总量不减少、质量不降低，防止以新农村建设等名义盲目圈占、违法批占土地特别是农用地，切实保护好耕地尤其是基本农田。

3　推进土地整治，挖掘潜力农村中的边角地和闲置宅基地等空闲地为土地整治提供了很好的机遇。土地出让金用于农业土地开发的部分和新增建设用地土地有偿使用费安排的土地开发整理项目，血向粮食主产区、基本农田保护区和土地整理重大项目工程倾斜，主要用于高标准基本农田建设，并将小型农田水利建设作为重要内容，推进田、水、路、林、村的综合整治，努力提高耕地质量、增加有效耕地面积、增强耕地排灌能力、改善农业生产条件和生态环境。同时，切实加强对土地整理项目的指导和监督检查，不断规范和完善管理制度，确保资金专款专用、项目工程保质保量如期完成，为新农村建设服务。

4　严格农用地转用和土地征收管理全面落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》及其他法律、法规关于征地改革和管理的各项政策措施，切实维护被征地农民的合法权益。在农用地转用、土地征收的审查报批中，严格控制征地数量和范围，进一步规范征地程序，认真执行征地告知、确认、听证、公告、登记等规定程序，在经批准公布实施的征地统一年产值标准和区片综合地价的基础上，向村民公开征地补偿标准、宅基地审批程序等，加强对征地补偿标准、被征地农民安置措施的审核，维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申述权，接受群众监督。对补偿标准不合法、安置措施不落实，实行征地补偿准备金制度等有效办法，确保征地补偿费用及时足额到位，在工作作风和方式方法上密切联系群众、严格规范征地拆迁、规范有序推进土地整治和置换挂钩、加快农村集体土地确权登记颁证、认真做好严厉打击损害群众利益行为。

5　加强农村地质灾害预防在地质灾害易发多发自的农村，在科学调查、合理规划的基础上，及时提出地质灾害防灾避让的意见和建议。按照“谁破坏、谁治理”的厉则，加强地质灾害隐患点的治理，建立健全和完善地质灾害群测群防体系，为新农村建设提供安全的地质条件。

6　明确和完善土地所有权即使在土地所有权和使用权分离时，也应保证土地所有权的完整性和稳定性，规范土地流转市场，并使其所有权在经济上得以合理的实现。首先，应明确土地所有权主体，应该在有关法律和规范上，明确规定农村土地除由国家另有特殊规定的以外均属村一级的农民集体所有，其主体为基层社区合作经济组织或暂为村民自治组织(在经济不发达地区尚未实行政企分设时，可由村民委员会代行土地所有权)。其次，要明晰土地集体所有权的完整内容，使集体土地所有者依法可以对土地行使相应的占有、使用f经营1、收益和处分权。依法规和政策通过对土地的发包、转让、出租、抵押入股等形式，实现其所有权。其三、在法制上明确土地所有权的转移应由国家管理和约束，规定土地所有权的车转移只能在集体之间，集体和国家之间进行，以保证公有制土地的合理分配与高效利用。

7　健全农村土地市场运行机制

(1)价格机制。价格是市场的精髓，尤其是土地市场地域性、层次性明显，只有合理的价格才能使不同层次及同一层次市场之间的关系协调化、比例化，并形成一个有机的整体，从而优化土地资源配置和土地市场的运行。在农村，所有权的流动需要一个适当的地价，保障农民的生存与发展，保证土地所有者的合法权益，包括平等交易和受尊重的权利，征地补偿费不能同市场形成两个价位，影响未来收益。使用权的流转，如土地适度规模经营过程中，跨行政区的连片承包转包，以土地联营为条件获得程金分成，股份合作制把土地的实物占有转变为价值占有并且按股分红等。同等条件的土地理论上要求它价格一致，实际操作过程中地价客观上也必须一致，这样就要建立一个公平、公开、公正的价格机制，规范农村土地市场。

(2)竞争机制。农村土地资源有效流转的主要机制就是竞争机制，市场竞争是经济发展的动力之一，土地市场的竞争机制不同于一般市场，土地供给数量有限且位置固定，土地的需求会随着经济的发展而不断增加，导致土地竞争越来越强烈，通过竞争来优化配置土地资源，实现土地最大的经济效益。

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【关键词】农村土地；土地流转；对策分析

中图分类号：F32 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）08-066-01

一、引言

农村土地流转是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地使用权的流转。土地流转机制是否适应现代经济的市场化发展，将对国民经济的发展产生深远的影响。因此，搞活农村土地流转，是当前农业和农村发展的必然趋势，是解决三农问题的关键环节。

二、对我国农村土地流转现状的分析

（一）农村土地产权不明晰的问题

产权明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地流动的前提和基础。但我国目前的农地产权制度中，不仅所有权主体及其法人代表模糊不清，而且土地的占有权、使用权、转让权也都缺乏明确的内涵，经常变动未形成规范。因此，农户还不是真正意义上的土地使用权主体，无法完全根据家庭人口、劳力、就业收入情况和自身情况做出选择。相关研究表明，作为各地农村的土地承包方的家庭农户，对土地承包经营权的认识有很大的差距。对把承包地转租给其他村民具有较高的认同，但针对户口发生变化或进行土地抵押、转让等权利的认识却不到50%，大多数家庭认为没有。

（二）农村土地市场发育不完善的问题

这主要表现在：1.缺乏中介服务组织，农村土地使用权的交易特别是农业内部交易规模偏小，而且程序不规范，导致效益损失，从而延缓了农村土地市场的发育，不利于土地的快速流转和土地的增值；2.土地流转市场发育情况不佳，中介组织信息灵活度不够，导致农户有转让土地的意向却找不到合适的承包方，需要土地的人却找不到令人满意的转让者，影响了土地资源的合理流动和优化配置；3.由于缺乏客观、公正的中介组织或交易平台，流转双方不了解土地的价格，也没办法为土地使用权入股、转让进行评估和监督，进而影响了农地交易；4.建立土地流转中介服务组织和农村土地流转交易信息网络，是避免市场交易主体利益受到侵犯，提高土地流转交易成功率的重要手段。

（三）相关法律法规不完善

现行法律法规不完善具体体现在：1.现行的法律框架中对农村土地流转的实然规定与政策预期存在一定的差异，理性的立法和制度选择能够推动我国农村土地流转的完善；2.土地流转的相关法律不健全、不协调，导致产权界定不明晰，从根本上损害了广大农民的流转利益，而产权明晰是所有市场交易和流转的前提；3.我国目前的集体土地流转法律制度具有规定的不完备性及滞后性、集体土地所有权的单向流出性及限制的不严格性和家庭承包经营权流转方式的不完整性，导致我国农村集体土地的流转很不规范，造成很严重的社会经济问题；4.农村土地流转已成为农村经济发展的必然，而且势必随着农村生产力的发展不断加快，政策扶持、法律规范和引导是当务之急；5.多年来我国民事立法单纯依靠债权制度保护土地承包经营权的做法并不能对承包经营人提供充分的补救，不利于农地承包经营权更好的流转，因此完善和加强土地流转的立法对稳定农村经济、保护农民的合法权益具有重要的意义。

三、对我国农村土地流转对策分析

（一）明晰土地产权

明确承包土地的财产权，为农村土地规模化利用奠定坚实的制度基础。实现农村土地资源的市场化配置需要在法律上确认土地承包经营权的物权性质。我国法律已确认，土地所有权与使用权可以分离，土地使用权可依法转让，这有助于农村土地的流转。但实际上农村土地并没有得以有效、有序合理地流动，其中的重要原因就是对农民承包土地的性质认识不清。因此，加强对土地产权的明晰是解决我国农村土地流转的重要步骤。这也需要相关法律法规予以配合。

（二）运用市场机制，促进土地使用权流转

规范的农村土地市场是土地健康流转的前提，积极培育第三方农地托管公司，组建和发展土地流转中介机构，促进土地市场的完善发育是关键。应该允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。

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一个好的农地制度能使不爱农业的人干好农业，一个坏的农地制度能使热爱农业的人干不好农业；好的农民能使差的土地增产，不好的农民能使优质的土地减产；好的农地制度能够产生优秀的农场主和家庭农场，优秀的农场主和家庭农场能够培育出优秀的职业农民，优秀的职业农民能够产出优质的农产品并提供优质服务，优质农产品和优质服务能给农民带来高额的回报。所以说，建立一套科学合理的农地制度非常重要。

2016年3月25日，央行、银监会、保监会、财政部和农业部再次联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。这两个暂行办法的，意味着我国原有的农村土地制度与农村金融体制将被“打破”，而赋予“两权”的融资功能则是增强农村土地资源效能，提高农民贷款的可获得性。这意味着农村土地制度改革与深化农村金融改革迎来更实际的突破。

西北农林科技大学经济管理学院副院长李录堂教授，多年来在农村土地流转研究领域做着不懈的探索。近日，本刊记者走访了李录堂教授，就如何让农村的土地流转起来等话题，听取了李教授的一番解读。

土地流转亟待制度的完善

据相关资料显示，我国农村估算有可流转的土地价值约100万亿元，其中耕地约40万亿元，林地20万亿元，宅基地40万亿元。如此巨额的一笔沉睡资本，随着国家土地流转政策的逐步明确，将被激活释放出来。

去年8月，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《意见》），明确了开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权（以下统称“两权”）抵押贷款试点，坚持依法有序、自主自愿、稳妥推进、风险可控的原则，按照所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务，有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式，促进农民增收致富和农业现代化加快发展。

在李录堂教授看来，这又是一次国家层面的农村改革探索，值得肯定和支持，也符合“试验、试验又试验；探索、探索再探索”的中央精神。他说，农村“两权”抵押贷款试点在全国多个地方早就有人在做局部试验，此次中央将其提升到国家层面，说明中国农业现代化发展着实需要金融资本的推动。“然而问题在于此次试点是在农村土地市场尚未形成的情况下展开的，抵押融资与抵押要素市场二者缺一不可，这就势必使本次试点带有一定的局限性。”李录堂说。

在李录堂看来，在我国现有的农村启动“两权”抵押贷款，首先会面临一个法律的所属权问题：宅基地归农村集体所有，而不归农户家庭所有，因此宅基地的所有权不能被农户用作抵押，只有宅基地的使用权可以被用作抵押。但就目前现状而言，很多农房根本没有房产证，很多宅基地也没有土地证或者土地使用证，这自然面临农户如何将住房和宅基地使用权用于抵押的问题？这就使得一旦出现贷款违约，银行或者信用社就难以回收贷款，以及将住房或者宅基地使用权进一步转让变现。

李录堂分析认为：《意见》的颁布从某些方面来说有利于盘活农村土地资产，激活农村金融。“比如说在政府行政担保或贴息担保等条件下，以及农民有了完整的社会保障条件下，土地的“两权”抵押融资功能就会发挥一定的积极作用。”

然而，就目前现状而言，首先，在集体与农户之间的土地产权数量关系不清，且土地和农村房产市场没有形成的情况下，农村“两权”抵押贷款试点，对银行而言意味着一定的风险。虽说《意见》中也提到了“两权”抵押风险的防范问题，但具体如何防范并没有说明。其次，对土地集体所有者而言，有的农民在还不上贷款时，他的承包土地经营权或住房财产权可能会被银行出售，而买入者又不一定是原集体土地所有者，这就意味着土地集体所有者会因抵押风险而改变。怎么办？第三，由于农村土地市场没有形成，土地不能自由地转换成货币，货币也不能自由地转换成土地。所以，农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款，从商业融资功能上说几乎无法发挥作用；加之我国银行的谁放贷谁收回的责任制度，使“两权”抵押商业贷款在现实中变得不可能。

如何让“两权”走出现有制度的瓶颈，实实在在地维护农民的土地权益，显然是一道艰难的命题。

创新土地流转试验新模式

“两权”抵押贷款取得成功的关键，在于允许土地承包权和住房财产权的自由流转。这就意味着政府需要解除某些与《意见》精神相悖的规定，为房地产所有权和使用权以及宅基地使用权的转让提供便利条件，农民的所有集体资产和私人资产均应得到确权，并尽快向确权人颁布具体的权益证书；及时修改与《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》和《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》相违背的法律法规条款，建立和完善农村房产交易市场和土地流转市场，只有这样，才能保证“两权”抵押贷款取得成功。

近年来，李录堂教授坚持不懈地从多方位探索农村土地流转的可能性，并在陕西省蓝田县董岭村建立起试验基地。李教授向记者介绍说，他的创新来自于七个方面：一是在试验村进行土地所有制创新，建立“土地以集体公有为主，非集体（农民）土地所有为辅”的土地集体所有制新形式，简称为“51U49 式土地集体所有制”。二是确定转出土地者和转入土地者，让他们达成土地比例化市场交易，且都能感受到双重保障型农地市场流转机制的好处。三是形成新的集体成员资格条件和新型土地承包关系。四是建立土地社会保障基金。五是建立土地规模化公积金。六是实行土地规模化公积金抵押贷款和土地长期抵押贷款。七是形成农村土地市场和适度农业规模经营主体，通过集体土地产权比例化市场自由买卖，逐步建立健全以家庭农场、专业大户、农民专业合作社和龙头企业为载体的适度农业规模经营主体。

采访中，李教授向记者详细解读了该试验的内容：根据国家现行法律法规对农地的三项要求（土地集体公有制性质不变；土地承包关系不变；土地用途不变）和农民对农地的三项要求（农民对土地在国家和集体层面的货币化社会保障要求；农民利用土地实现生存就业和发展就业的要求；农民利用土地作为商品实现其财产收入的要求），我们的试验提出了建立农地产权比例化市场流转机制的创新思路。这一思路遵照“以公有制为主体，多种所有制经济成分并存”的《宪法》原则，借鉴国有企业划分国有股、企业股和企业全员持股的经验及城镇住房公积金改革的做法，将农地产权（农地承包使用权等）在集体和农民之间按集体占51%、农民占49%的比例分配，然后再市场化流转。

当然，该比例划分不是绝对的，也可借鉴“金股”制度等灵活性处理。“我们主张集体所占农地产权及收益总额的51%主要用于农民土地社会保障金和农地规模化公积金，以解决农地市场流转过程中失地失业农民的生存和就业保障问题，其余49%的收益归农民个人所有，进而形成既能保证农地集体所有制主导地位，又具有双重保障和稳定性的农地产权市场流转机制（参见图表），最终科学解决人多地少条件下农地产权市场化所产生的社会震荡问题，及农地产权自由进入和退出问题，探索一种集体土地市场化和规模化的新途径。该试验还将对农地产权比例市场流转所需的配套措施，如农民利用土地实现社会保障和就业保障、农地金融支持等方面进行系统性的综合探讨。”李录堂说。

走出土地流转的悖论瓶颈

新西部：李教授，近年来许多研究农村土地股份制、土地流转问题的学者似乎都走入了死胡同，我国土地是公有制形态，在土地所属权问题难以明确的情况下谈土地市场化流转，是否真的可行？

李录堂：现在人们一谈土地市场化，就要首先否定土地集体所有；一谈坚持土地集体公有制，土地似乎就无法市场化。实际上是可以在“土地以集体公有为主，非集体（农民）土地所有为辅”的《宪法》框架内探索出一种新形式的，然后让土地产权比例化自由买卖。也就是说，本着《宪法》为主导，既坚持了土地集体所有制的主体地位，又实现了集体土地市场化，这样，一切问题就都会迎刃而解。

新西部：这就是您最近一直在做的“51U49”式土地集体公有制试验吗？按照您设计的农地产权集体占51%，农民占49%的比例进行自由买卖，会不会致使土地变相私有化呢？

李录堂：这个问题我必须回答，否则总会有人和你一样怀疑的。这决不是变相私有化，为什么？因为从静态看，该“51U49”式土地集体公有制完全符合《宪法》，毋庸赘述。从动态交易过程看，转出或卖出土地的农民，获得了49%的土地货币收入，集体得到了51%的可用于农民将来生存保障和就业保障的货币收入，这部分收入农民会因为永远离开农村而转移接续至城镇社保基金或退休最终拿走。也许有人会据此怀疑这部分正是土地变相私有化所在，其实这是一种误解，是把土地货币化的社会保障理解成了私有化。接下来可以从转入或买进实物性土地者的角度清晰地看到，他所买入的土地产权，他只能占该实物土地产权的49%，集体仍然占该实物性土地产权的51%。也就是说该土地以集体公有为主的格局没有任何改变。因此，不管农地买卖多少次，“土地以集体公有为主，非集体（农民）土地所有为辅”的土地集体所有制永远不会变。

新西部：您致力于土地流转研究是基于怎样一种考量？

李录堂：一部分是来自于我的本职和兴趣，另一部分是出于一种悲悯情怀吧。一个好的农地制度能使不爱农业的人干好农业，一个坏的农地制度能使热爱农业的人干不好农业；好的农民能使差的土地增产，不好的农民能使优质的土地减产；好的农地制度能够产生优秀的农场主和家庭农场，优秀的农场主和家庭农场能够培育出优秀的职业农民，优秀的职业农民能够产出优质的农产品和提供优质服务，优质农产品和优质服务能给农民带来高额的回报。所以说，建立一套科学合理的农地制度非常重要。

新西部：那么当下我们以农地家庭联产承包为基础的农村双层经营制度存在着哪些弊端呢？

李录堂：规模太小。规模小不利于现代科技使用，不利于良种化和机械化，不利于农艺技术与机械技术结合；不利于农业专业化和标准化，不利于农民增产增收，不利于农村劳动力向非农转移；这些弊端显而易见，无需太多的论证。更大的弊端在于产权不清，纠纷不断。

新西部：就您的土地集体所有制流转新形式，听起来十分诱人，目前所遭遇的实践难题有哪些？

李录堂：就农地产权不清而言，农地为集体所有，但其所有的具体内容是什么？是仅仅为实物性的土地，还是土地上的各种具体功能？不清楚。农地集体所有的主体边界在哪里？近年来讨论较多，但无定论。如果有边界，该边界是静态的，还是动态的？几乎没人研究。实行农地集体所有，据此相关法律法规从定性的角度规定集体拥有农地统一经营权，农民拥有农地承包经营使用权，如果把这两种权力都理解为财产权利，那么，它们两者之间是否有科学合理的数量比例关系？仍有待研究。

党的十八届三中全会后，不少人主张土地所有权、承包权和经营权三权分立，同理，这三者之间是否有科学合理的数量比例关系？这三种产权各自的具体内容和功能又是什么？则无人回答。所有这些不清楚、无人回答和待研究的问题，都成为现实中土地纠纷的根源，尤其是成为城镇化过程中农民土地权益被屡屡侵害的根源。我的研究就是试图回答和找到解决这些问题的途径。

新西部：如何真正有效地维护好农民的利益？

李录堂：在一段时间的调查研究中我们发现，农村“两权”抵押贷款试点以来，有的农民可能会面临还不上贷款的问题，他们的承包土地经营权或住房财产权就可能会被出售。这时，农民该向何处去呢？我们提出的“51U49”式改革主张简便易行，农民容易理解实行（目前还在试验中）。此项改革既坚持了土地以集体公有为主，又能实现集体土地市场化，使“两权”抵押融资成为现实，能彻底盘活农村沉睡的土地资本。如果一亩地融资按5000元计算，那么20亿亩耕地就是10万亿元，这对推动农村农业现代化将是多么巨大的力量。