宅基地条例范文

导语：如何才能写好一篇宅基地条例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词 农村宅基地；城市化；管理

作者简介胡佩佩（1992—），女，仲恺农业工程学院人文社科系行政管理专业2011级学生；曾学龙？穴1952—？雪，男，仲恺农业工程学院人文社科系教授，主要研究方向为农村社会发展研究。广东广州 510225

本文系广东省仲恺农业工程学院第一批国家级大学生创新项目阶段性成果。

农村宅基地如何有效管理是改革开放以来农村社会发展中出现的新问题，地处改革开放前沿的广州市农村宅基地管理存在哪些问题，应当如何加以改进，是本次调查的重点。为此，笔者于近期走访了广州市近郊A村的部分村干部和村民，并对其进行了问卷调查。共派发100份问卷，回收100份，有效率达100%。，运用SPSS软件进行数据处理，得出相关数据。调查发现，A村是一个典型的正在向城镇化推进的村庄，既有工业化、商业化的现代气息，但又保留着珠三角的乡村味。因而在宅基地管理上也呈现出城镇化进程中的某些特点。

一、A村正在向城镇化迈进

A村是位于广州市北郊约30公里的一个行政村，地处白云机场某镇的东边，离镇区不到2公里，通过一座公路大桥与镇区相连，是一个紧靠城镇的村庄。该村有五个自然村，有村民三千多人，村民都是该村集体经济组织村经济联社的社员，主要以经商、打工或从事花卉种植为生。

由于通往镇区的省道穿村而过，A村的交通十分便利。村里有两个小型工业园，一个是村集体自己招商引资建成的，另一个是镇建成的，但土地都属于村集体所有。由于两个工业园的存在，约有3000多外来工在村内打工经商。总体看，A村是一个正在向城镇化迈进的村庄，主要具有以下特点：

（一）集体经济相对稳定但收入不是太高

该村经济联社主要靠出租厂房等物业取得收入，每年有上千万元的收入，村民则从中获得股份分红，这在广州市的近郊农村中算是中上水平。因而，经济联社的社员每年可以从集体经济收入中分红上万元。从村委会的办公地点与办公设施看，不亚于广州市边上的一些城中村。但从整个村庄的建设以及经济总量看，该村与珠三角地区一些富裕村庄相比，又有明显不足。

（二）有商业化气息但人气一般

该村虽有2个工业园，有企业50多家，但企业档次不高，规模不大，一般为200-300多员工的企业，主要以加工制造为主。穿村而过的干线公路两侧有小型超市、菜市场，也有不少餐饮店，但中档次的只有一家，其他为大排档型，主要是村民或外来工在此消费。因而，该村虽有外来人员，但与广州市的城中村相比，整个村庄的商业化气息与繁华程度还有明显差距。

（三）村内公共服务设施基本齐备但不够完善

调查发现，村内有小学、医疗卫生站、商业网点等，水泥路通到了各自然村，村内水秀花香，高大的大榕树下围坐着许多老人在打牌、聊天，环境总体不错。但村内文化设施不多，卫生环境一般。可能是正在建新房的原因，村庄内存在不少卫生死角，存在一定程度的脏、乱、差现象，池塘、水溪中也出现了不同程度污染。

（四）村内民风淳朴，邻居之间和睦相处

A村本地村民基本上是姓曹的，村内有曹氏祠堂，平时是村民活动场所，常有村民在祠堂内打牌聊天。而有婚丧喜事，则在祠堂内操办。从村民自建的房屋看，该村新建房屋占了大半，但感觉缺乏规划，旧房子还保留不少，但很少有人住。新建房屋中少数是别墅型，但其它房屋的质量也不差，基本上是混泥土结构，一般是4-5层，个别也有6层以上。总体感觉是村民家境不错，但又不是很富裕。

（五）房屋出租不多，以自己居住为主

由调查知，该村95.5%的村民的房屋都是用来自住，极少部分用来出租。外来人员主要集中在村集体与客商合作开发的小产权房。上世纪90年代，村集体为发展经济，吸引外来人员来此经商打工，与开发商合资建了“XX花园”，出租或出售给外来人居住，但由于该花园属于小产权房性质，成为今天的遗留问题。由于住房有近20年，加上管理不善，住的人不多，花园内的住房开始陈旧，因而房价相对不高。根据村民的介绍，当地房屋出租的租金比较低，一般一套100平米的住宅租金不到300元。可见，房屋出租并非当地村民的主要收入来源。

二、A村宅基地使用的现状与村民的诉求

（一）多数村民拥有1处宅基地，少数人在2处以上

调查发现，该村多数村民拥有1处宅基地，少数人拥有2处以上的宅基地。还有一些人曾经有宅基地，后来被政府征收了；有些比较富有的村民还向其他村民购买宅基地，因而导致了有些村民没有宅基地。

（二）宅基地面积不均衡，结构质量较好的占一半

由调查知，该村54.5%的村民的宅基地面积在50-200平方米不等，其中，50-99平方米的占22.7%，100-149平方米的占22.7%，150-199的不多，占9.1%，但200平方米以上的占了36.4%，基本上是新建的。从楼层结构看，三层以下的占81.8%，四层以上的占18.2%。从现场看，大部分住宅的结构是混合结构，建筑质量一般，占50.0%，有一部分是砼类结构，建筑质量较好，占31.8%，还有少数是砖木结构，建筑质量一般。

（三）多数村民有宅基地证但无房产证

村民反映，除了个别正在办理外，几乎所有村民都有宅基地使用权证书，但大部分人都不清楚宅基地证上的面积是多少。而在房产证上，45.5%的被调查者反映有房屋产权证书，54.5%的被调查者反映没有房屋产权证书，

（四）多数村民对居住现状满意但希望有所改进

由调查知，72.7%的村民对居住现状满意，只有9%的村民表示不满意。其中，对居住现状不满意的原因主要有三类：认为“区位太差，交通不便”的，占了30.0%，认为“房屋面积太小”、“邻里关系不融洽”、“租金太高，负担不起”的占了20.0%，还有10.0%的人认为“房屋质量太差，居住环境不好”。

（五）对政府征收土地的补偿意见不一，但支持集中建房的人少

对于“遇到政府征收土地时的补偿意向”这一问题，27.7%的村民选择了“货币补偿”，16.9%的村民选择了“拆迁后另行安排宅基地建房”，还有29.2%的村民选择了“居住政府集中安置房”，还有26.2%的村民选择了其他的补偿。据村民反映，他们希望政府征收土地后的补偿是既给钱又有属于他们自己的房子。这反映出村民们对安稳生活的追求。

由调查数据显示，当地村民对“农村集中建房、农民居住上楼的做法”表示不支持的占大多数，有54.5%，有36.4%的村民表示支持，还有9.1%的村民表示无所谓。其中，不支持集中建房的原因中有38.1%是认为“建设成本过高”，26.2%认为是“邻里关系疏远”，16.7%认为“居住环境不适应”，还有19.0%是其他原因。

三、A村宅基地管理中的主要问题

（一）住房建设缺乏规划，布局零乱

在走访中我们看到，村内居民点尚未规划，因此出现了居民点布局随意性较大，有新居却无新村的局面，这在一定程度上阻碍了农村城镇化的进程，给人布局零乱的感觉。

（二）宅基地使用存在不同程度的违规情况

该村在宅基地管理方面，规定不允许外来人到此地买地建房，不允许宅基地私下交易，而且当地大部分新的宅基地面积统一规定为97.5平方米。然而，尽管要求严格，但该村依然有宅基地使用违规的情况。如有的住宅面积超过了一百多平米，有些住宅已经超过6层，还有的经过加建后也超高。

（三）村民对宅基地管理的满意度不高

由调查数据显示，31.8%的村民对宅基地管理感到满意或比较满意，但36.4%的人满意度为“一般”，不满意的也有31.8%。又如，对于“村里是否有宅基地申请的村规民约”、“村里申请宅基地有无进行公示”、“村里村民申请宅基地是否需要向村缴纳费用”等问题，一半人表示不清楚，还有27.3%的村民认为“没有”。说明宅基地管理还不够透明规范。

（四）村民对村集体在宅基地管理中发挥的作用不清楚

数据显示，22.7%的村民认为村集体在宅基地管理过程中有作用，认为没有作用的占27.3%，感到不清楚的占了50%。这说明，过半数的村民对村集体在宅基地管理过程中发挥的作用不太清楚。村民反映，一些集体土地被一些较富有的村民用来建宅基地，认为该地被使用并没有经过村民开会商讨。再比如：宅基地申请公示的情况、宅基地申请的缴费情况、新建或加建问题等等，都希望村委会或经济联社能及时公示。

（五）宅基地证的转名公证手续复杂

村民反映，多数家庭的宅基地是父辈留下的，宅基地证上的名字依旧是父辈那一代人的名字。而现在已经没有关于宅基地的管理部门，要把宅基地证上的名字改过来很困难。也有一些村民反映，自身家庭构成特殊，父辈早逝，宅基地证属祖辈名下，但转名公证的程序需要祖辈遗传父辈，才能从父辈名下转至本人。这样的手续程序就很麻烦，而且镇政府不办理相关转名公证手续，村民要去白云区的公证处办理，这给村民带来很多不便。

（六）围绕“小产权房”产生的产权归属等利益争端突出

A村一个突出的历史遗留问题是上世纪90年代村集体为发展经济与客商合作建造的带有“小产权房”性质的“XX花园”。“小产权房”一般是指村集体组织或企业在农村集体土地上自行组织建设、自行销售的房屋，未合法获得规划、土地、建设等行政许可，不能办理房地产登记，不能享有依法保障的不动产权，是没有产权的房屋。尽管政府三令五申严禁建设小产权房，但由于历史的原因，加上其出售价格往往比周边地区的正规商品房便宜30%以上，有的甚至是这些正规商品房价格的二分之一不到，使得这种“小产权房”在广州市郊区依然存在。而由“小产权房”引发的产权归属导致村民与村集体之间、买房者与开发商之间矛盾突出，不利于农村干群关系的稳定，更不利于对宅基地的统一管理。

四、改进广州近郊农村宅基地管理的建议

（一）加强对城市郊区农村住房建设的规划与指导

如对现存的一些危房与半危房应予以拆掉或改建，通过拆掉旧屋，腾出更多空地，加大绿化空间，建设公共服务设施。建议根据村民的意愿，愿意统一规划建设新村的，由有关农村建筑规划部门统一规划，提供新村设计方案。对不愿意统一建新村的，也可以由农村建筑规划部门提供不同类型的房屋设计方案，供村民选择。这样可以最大化的利用土地，使更多的村民共用同一套公共设施，减少建设用地面积，在保护土地的同时，还可以促进农民物质文化生活水平提高，以推动城镇化的发展。

（二）完善农村宅基地相关法规，规范宅基地管理

现行的农村宅基地管理法规制度，忽视了对农民财产权益的保护，使得农民的房屋受宅基地管理法规的制约而不能抵押或转让。建议国家进一步完善宅基地立法，尽快出台农村宅基地管理办法，明晰宅基地产权，明确农村宅基地流转等相关问题。严格宅基地申请条件，规范农村宅基地申请报批程序。

（三）切实解决宅基地管理中的遗留问题

根据村民对宅基地管理的意见，建议进一步改善农村的宅基地管理模式，如加强农村宅基地登记发证工作，依法调处宅基地权属争议，切实解决宅基地证的确权问题。对于违规使用宅基地及私自扩建、加建的现象要依法处理，但从稳定农村社会出发，建议以经济处罚为主，行政处罚为辅。在此基础上，予以重新登记和确权。对小产权房也可以参照类似办法处理。

（四）建立和完善农村宅基地流转制度

无偿不流动的农村宅基地制度在早期对农村的稳定与发展起到了重要的作用，但随着市场经济的发展，这一制度不利于农民将其作为市场要素参与市场交易，从而制约农村经济的发展。这不仅需要完善相关法规，也需要在理论上深化研究。建议在国家尚未出台新的宅基地管理的政策法规之前，广州市可以由选择性地在近郊农村进行农村宅基地流转的试点，为全国推出新的经验。

（五）加强宅基地相关知识及法律法规的宣传

调研发现，多数村民不太了解宅基地管理的政策法规，这在一定程度上影响了宅基地的有效管理。所以，加强宅基地相关知识及法律法规的宣传、做好群众的思想工作非常重要。应该深入持久地开展宣传教育活动，广泛宣传土地国情和法规政策，形成集约节约用地的舆论氛围，提高农民群众依法用地的意识，增强集约用地和保护耕地的自觉性。

参考文献

1国土资发〔2004〕234号.关于加强农村宅基地管理的意见.国土资源部网站，2004-11-09.

2戴启波.关于农村宅基地的若干思考J.贵阳市委党校学报，2008，（3）.

3张德明.浅议农村宅基地的问题与对策J.科技信息期刊，2009，（14）.

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关键词：国土资源 宅基地 发证

中图分类号： P285 文献标识码： A 文章编号：

一、性质与意义

2011年5月，国家三部委联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，要求在全国土地调查成果以及年度土地利用变更调查成果基础上，依法有序开展农村集体土地确权登记发证工作。其中宅基地使用权登记发证就是该项工作的重要组成部分。

宅基地使用权登记发证，涉及农村千家万户，关系到广大农民群众的切身利益。加快宅基地使用权登记发证工作，是依法保护宅基地使用权人合法权益的重要措施，是加强农村宅基地管理的重要手段，也是集体土地使用制度改革和土地统一登记的重要基础和保障。通过开展宅基地使用权登记发证，可以有效节约和保护土地，规范农村住宅建设，推进安居乐业的社会主义新农村建设，促进社会经济可持续发展，维护社会的和谐与稳定。

依照相关法律、政策，本文针对实际存在的宅基地建新不拆旧、一户多宅、超标建宅、未批先占、继承遗赠、退休返乡、空闲旧房等问题及其对策，依照有关政策、法律作了较为全面的总结与概括。

二、政策与法律

2011年5月，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发（2011）60号），文件要求各地本着尊重历史、注重现实、有利生产生活、促进社会和谐稳定的原则，在全国土地调查成果以及年度土地利用变更调查成果基础上，依法有序开展农村集体土地确权登记发证工作。

在该文件出台之前，国家先后下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号以下简称国务院《决定》）及《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土发[2004]234号，以下简称《意见》），要求严格实施规划，从严控制村镇建设用地规划，改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序，加强农村宅基地登记发证工作。为深入贯彻实施《物权法》，大力推进宅基地使用权登记发证工作，国土资源部特下发了《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号，以下简称《通知》），要求各地进一步加大工作力度，完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。

参照国家《村庄和集镇建设管理条例》（国务院令116号，以下简称《条例》），并依据以上有关文件精神，各地也下发了一些相关文件，如山东省人民政府《关于加强农村宅基地管理的通知》（鲁政发[2001]89号）、《山东省农村集体土地确权登记发证工作实施方案》（鲁国土资发〔2011〕129号）等文件，要求对宅基地按照新规定进一步明晰产权，规范管理，切实加快推进农村集体土地确权登记发证工作。

三、问题与对策

宅基地登记发证四项基本原则：本村户口、年满20（周岁）、 一户一宅、不准超标。

本村户口指户籍在本村（含外来人口无处居住经政府批准落户的）才能享受该福利性住宅待遇；年满20（周岁）指申请宅基地是在法定（成人）年龄方面的必要条件；一户一宅是为保障村民人有所居、安居乐业；不准超标是遵循集约用地原则，在符合国家规定的前提下，各省市结合各自人均土地的实际情况制定限额用地。如山东省城市郊区及乡（镇、街道）所在地，每户面积限额：①城市郊区及乡（镇、街道）所在地：≤166m2②平原地区：每户≤200m2；③山地丘陵（薄地）：每户≤264m2；④人均≤666 m2可根据实际情况酌减。

（1）外来落户居住的

根据国家《条例》之规定，回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人、退休干部及回乡定居的华侨、港澳台同胞等外来人口落户（确无住房）居住的，经县级人民政府批准后，可以申请住宅用地，但须履行申请和公示程序，并应注记“该权利人为非本农民集体成员”。

（2）“一户多宅”的

根据《土地管理法》第六十二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，但由于各种原因，在实践中存在着不少“一户多宅”的现象。本文认为不宜采取“一刀切”死板掉条做法，应以现有的法律政策为基础，区别对待，灵活处理：

1、历史原因造成的“一户多宅”，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）的有关规定办理。若一户村民的两处宅基地面积合并，没有超过所在地省级人民政府规定面积标准的，土地登记机构可以受理其第二宗宅基地登记申请。

2、因建新不拆旧造成“一户多宅”，在村民拆除其旧宅之前，土地登记机构暂不受理登记申请。

3、因继承造成“一户多宅”，可以受理登记申请，并注明“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人 ”。

4、因接受赠与造成“一户多宅”，土地登记机构不得受理登记申请。

5、因村民购买住宅造成“一户多宅”，不得受理登记申请。

6、对于其他原因造成“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在国家出台明确的规定之前，一般不得受理。

国家或集体应鼓励合法的“一户多宅”在集体组织内部流转，可以采取宅田挂钩办法，用储备农田或专项基金奖励给腾退、出租、赠与或出卖给别人多余宅基地的村民，这样，既能减少占用新地特别是耕地，又可减少闲置浪费的现象，既集约节约用地又缓冲了居住拥挤甚至无宅基地的多寡不均衡现象。

（3）面积超标的

本文认为应当严格按照《通知》的要求进行登记。即：①1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，村民建房占用的宅基地，该条例实施后至今未扩大用地面积的，可按现有实际使用面积进行登记。②1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行登记。③1987年《土地管理法》实施后，村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行登记。其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理,并按照各地规定的面积标准重新进行登记。 对于各种超过法定宅基地标准无法登记的宅基地，不能退出的，村集体组织可以通过宅田挂钩的方法扣减承包田。

（4）空房闲置的

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宅基地使用权征收补偿现状

我国目前关于宅基地使用权补偿规定尚不统一，《物权法》肯定了宅基地使用权这一权利地位，对于该权利受到侵害时需要补偿做出了原则性的规定，《土地管理法》等公法并没有明确这一权利。以及各地区各异的地方性法规的规定，对于宅基地使用权这一特殊的财产权，其性质与一般财产权利相比较必然存在着许多的特殊性及局限性，加之地方法规对于《物权法》、《土地管理法》弹性规定的自我限定。因此，现今针对这一权利的补偿的法律依据上是处于模糊不清的状态。

此外，目前地方针对宅基地及其上房屋征收补偿设定了许多不同的方案，例如，许多地区将宅基地使用权的补偿直接与其他补偿结合一体，并没有明确地指出这一权利所得到的补偿具体的数额；另有些补偿方案中则是直接用货币进行补偿；还有则是用“以地换地”的方式来补偿被征收人因征收而收到的利益损失。

宅基地使用权征收补偿存在的问题

法律法规不具体、不明确

1、《物权法》的相关规定

《物权法》中第一百二十一条规定“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、四十四条的规定获得相应补偿。”其中《物权法》第四十二条、四十四条分别是关于征收、征用的补偿规定。《物权法》对宅基地使用权因宅基地及其上房屋的征收而消灭应得到补偿做出了明确的原则性规定。

2、《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定

在《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款规定“征收其他土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”再根据其相应的实施条例《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”在此，集体财产的所有人是集体成员，当集体土地被征收时，集体成员当然享有得到补偿的权利，集体经济组织作为权利人仅能对于其享有的集体土地所有权得到补偿。那么，在此土地补偿费应理解为仅对宅基地所有权被征收的补偿，地上附着物补偿费则是对宅基地上的住宅及其附属设施所有权被征收的补偿。如此一来，《土地管理法》第四十七条第三款的规定的“土地补偿费”被《土地管理法实施条例》限定为集体土地所有权的补偿。就宅基地及其上房屋征收补偿问题《土地管理法》仅做出弹性极大的规定，并没有实质性的解决补偿标准问题。

3、地方性规章的相关规定

各地区各省人大、其常务委员会及当地政府根据《土地管理法》、《物权法》以及《土地管理法实施条例》结合自身的情况制定相应的地方性法规，这些法规也因其所重点参照的法律不一致而导致在工作中具体补偿标准的不一。

当我们看到在各法律法规对于该问题的规定是如此之多，却得不到一个明确的统一。在法律实施过程中，因为这些法律对宅基地使用权补偿问题只是做出原则性规定，这就需要地方性法规对该问题制定出具体的实施细则。据调研所得，2007年通过的《物权法》在各地方制定的相关实施细则中并没有得到具体的体现，又基于如上所述《土地管理法》并没有明确的做出规定，仅是总的规定补偿问题，而国务院所颁布《土地管理法实施条例》对《土地管理法》中“土地补偿费”的限定性解释，导致许多地方法规也没有对该项权利的补偿问题做出相应规定。

补偿不明确及补偿标准偏低

宅基地及其上房屋被征收，因此需要给予权利人合理的补偿。据前期实践调研所得，浙江省宁波市镇海区以房屋的补偿与安置相结合的方式来补偿被拆迁人，根据浙江省宁波市镇海区人民政府于2007年的《宁波市镇海区征收集体所有土地房屋拆迁实施意见》第十一条规定：“拆迁住宅用房，实行以调产安置和货币安置为主、迁建安置为辅的安置方式，严格控制迁建安置。选择迁建安置的，不能同时选择其他的安置方式。”又据相关部分人员的介绍以及在该地区进行问卷调查的结果分析所得，该地区绝大所数被拆迁人是选择调产安置。

1、货币安置

就以《宁波市镇海区征收集体所有土地房屋拆迁实施意见》为例，第十一条的规定中有调产安置、货币安置和迁建安置，其中最为直接的补偿方式就是货币安置，货币安置即由拆迁人提供相应的安置补偿金，由被拆迁人自行选购商品房的调产安置方式。结合当地货币安置的具体规定来看，即本意见的第十四条： 被拆迁人选择货币安置的，其补偿安置适用下列规定：（1）被拆合法房屋可安置面积内货币补偿金额=（商品住宅平均价格-基本造价＋被拆房屋重置价格成新）可安置建筑面积

其中“商品房平均价格”该意见则是根据《镇海区征收集体所有土地房屋拆迁有关价格和费用标准》而定的，该标准中规定：“2007年有关地段商品房住宅平均价格指导价为：一类地段每平方米3600元，二类地段每平方3500元，三类地段每平方米3200元，四类地段每平方米2500元。”被拆迁房屋充值价格“则按房屋结构等姐分为多个标准：钢混结构则从一等至三等的住宅重置价格分别为1060、800、720，非住宅为1260、1000、870元；砖混结构也从一等之三等分别为：700、620、520，非住宅分别为850、700、600元。”基本造价“则也分为两个部分，即：钢混一等1060元，二等为800元，三等为720元；砖混一等为700元，二等为620元。”

除此之外，还需结合地段等级范围划分、房屋成新标准、住宅楼层差价、住宅朝向差价率等等相关因素的影响，最终才能得到货币安置的货币补偿数额。据相关部门的工作人员介绍，选择这一安置补偿方式的人是非常少的，理由则是该补偿方式所得到的补偿是很少的。那么在2011年的现在，房价的飞快上涨已是有目共睹，但在政府部门网站上所看到相关公开的近期（2011年7月26号）的拆迁公告中补偿安置标准按镇价[2007]33号、镇价[2009]38号及相关文件执行，即根据镇海区物价分局2007年及2009年的标准进行补偿。在镇海区国土资源分局网站上所公开的征收补偿标准则是笼统地将耕地、建设用地等合并补偿，则不能看到其具体相关标准。基于选择货币安置的人非常少，则按照常理即可知补偿之中针对宅基地使用权的补偿标准事实上则也是相应偏低的。

2、调产安置

调产安置是多数人所选择的补偿方式，这一方式既能够满足被拆迁人在房屋被征收时的需要，也便于政府各种拆迁工作的实施。但是其中一个重大的问题就是宅基地使用权补偿问题！根据《宁波市镇海区征收集体所有土地房屋拆迁实施意见》第十三条的规定：“（2）被拆迁合法建筑面积可安置面积部分给予安置补贴，补贴金额为：（安置房基准价格－基本造价）可安置建筑面积。

拆迁人选择了安置房屋，他所能得到的补助是相对较少的，据当地调查结果显示，在有些情况下，被拆迁人还是需要向政府补一定数额的钱才能得到被拆迁人理想中的、适当的安置房。但是，在此，需要说的并不是这一问题，而是宅基地使用权实际上并没有得到很好的补偿，虽然说安置房也涉及到土地使用权，但是该土地的性质是国有土地，即国有土地作为建设用地其使用权为70年，而宅基地使用权法律并没有明文规定其使用年限，只要该被拆迁人是其农村集体经济组织的成员，那么就享有申请宅基地用于建造房屋的权利，如此一来，许多学者认为，宅基地使用权期限为永久性。

完善宅基地使用权征收补偿制度的建议

立法原则上归于统一

基于上文已分析宅基地使用权年限问题，永久性一词，相对于调产安置中的国有土地使用权70年，这是一个没有办法计算差价的，那么这必须将这种偿转化为另一形式，而不是直接地计算比较。但是，于立法上而言，这里所说的立法，指的是《土地管理法》的明确宅基地使用权的补偿以及各地的地方立法的修改。这样至上而下的统一，在执法过程中也将是保障宅基地使用权人的最有力的依据了。将宅基地使用权补偿的具体化，又将成为一个权力下放的问题，各地方具体情况不同，也必将产生不同的补偿方案。但是，这对于目前的宅基地征收补偿问题来说既是迫在眉睫的，也是从立法上根本的解决这一补偿问题，只有在立法上做的更完美，才能有法可依。有法必依则也是一个关键环节。有法可依，有法必依，执法必严这都是环环相扣的关系。

合理规划，适当选择安置补偿方式

与调产安置相比，迁建安置是一种在征收补偿过程中较为公平的补偿方式。迁建安置指由拆迁人按被拆除房屋重置价格结合成新对被拆迁人予以补偿，并提供迁建用地的有关费用，由村民委员会负责按有关规定办理用地手续，在规划确定的农居点复建多层住宅进行安置。《物权法》第一百五十四条对定“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消失。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”因此该迁建地应为宅基地，在此种情况下，宅基地使用权便能得到延续。但是，在实际情况中，由于规划的严控和土地集约利用的要求，也不符合我国当前土地利用的严峻形势，迁建安置的适用范围较小。

安置区的土地特殊化

将征收补偿的安置房相对集中，重新规定其土地使用年限，即将国有土地特殊化。农民因征收而失去赖以生存的土地，这将直接导致农民失业，随即影响农民的生活水平。众所周知，目前城镇居民与农村的生活水平还是有比较大的差距的，虽然说对农民往后的生活水平问题应由安置等措施来给予帮助的，但是将安置区的土地特殊化，在房屋问题上解决被征收人的后顾之虑，或者是说在被征收人在失去宅基地的那一刻开始，起点的拔高，也许有利于其往后保持一定的生活水平。随着经济的发展，安置区内被安置人员的生活水平与原城镇人口生活水平差距逐渐缩小，被征地人能够适应新的生活环境及模式，能够有一定高度的生活水平之时，或者一种更加理想的状态之下，即待到两者在生活水平处于相当水平线上，即完全城市化，这将会是一个漫长的过程。待到这时则是要保证全体人们的平等性问题，即可再将其土地性质变更、统一。

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关键词：农村宅基地；农转非；使用权

中图分类号：B03 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2012.02.017

文章编号：1672-0407(2012）02-056-03 收稿日期：2012-01-21

快速的城市化在将大量农村人口吸引进城市的同时也产生了另外两个后果，一是，农业户口的非农化，即进入城市的这部分农民在城市生活工作时间久了，慢慢地就城镇化了，户籍也由农业户转为城镇户；二是，城镇化的这些“农民”对农村的宅基地是否享有权益？特别是随着目前旧村改造补偿项目的实施，现有的农村宅基地使用权制度与现实情况脱节的现象就日益显现出来，相关的问题、矛盾和弊端也伴随而生。

一、我国农村宅基地使用权制度简介

（一）农村宅基地相关法律规范

所谓农村宅基地，是指农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用的本集体所有的土地。立法对农村宅基地使用权进行的调整大体可以分为两个阶段。第一阶段,1982年2月23日国务院《村镇建房用地管理条例》，明确了农村宅基地使用权的权利主体、申请与审批程序、用地标准与基本使用规则。1986年6月25日颁布的《中华人民共和国土地管理法》(以下称《土地管理法》)虽然以专章对乡(镇)村建设用地进行了规定，但在农村宅基地使用权方面，其具体内容与《村镇建房用地管理条例》并无多大差别。虽然1988年对《土地管理法》进行了修改，但内容并不涉及农村宅基地使用权。1993 年国务院颁布实施了《村庄和集镇规划建设管理条例》，用来调整农村房屋建设，但仅仅规定了申请宅基地的程序及审批条件，没有对农村宅基地使用权的流转及纠纷的解决做出规定。第二阶段，1998年修正的《土地管理法》确立了农村宅基地使用权的以户为单位的申请原则，并明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地使用权。国土资源部于2004年11月2日制定《关于加强农村宅基地管理的意见》，虽提出了许多合理化建议，但也并未涉及农转非人员的宅基地使用权问题。2007年颁布实施的《物权法》也未对农村宅基地使用权作出明确的突破性的规定。

总之，现阶段我国对农村宅基地使用权的管理存在法律空白，法律规范数量极少，而且大部分是一些规范性文件，效力层次比较低。

（二）我国农村宅基地使用权的特征

农村宅基地使用权是我国农村特有的土地权利形式，是农民安身立命的根本所在。从法律角度来说，其具有以下特性： 一是集体所有。我国《土地管理法》规定：城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；二是权利主体身份的特定性。与国有土地使用权主体的任意性不同，农村宅基地使用权主体具有很强的身份性，农村宅基地使用权的主体主要是集体经济组织的成员；三是无偿性。农村宅基地使用权主要是国家为了保障农民的住宅权益，维护农村社会的稳定而为农民提供的一种社会保障；四是永久性。只要是农村集体经济组织的成员在符合相关条件下，其对宅基地的使用权就是永久性的，没有期限限制。正是由于农村宅基地使用权具有以上特性，特别是其严格的身份性，才使得“农转非”人员对农村宅基地使用权产生了争议。

二、“农转非”人员对原有的农村宅基地是否还享有权益

众所周知，我国现行的宅基地使用权制度是建立在计划经济体制和城乡分割的户籍制度基础之上，以保障农村村民居住权为单一的价值取向。有学者指出：当前我国农村的土地最根本的功能还是为每一个农民提供生活保障和基本福利。宅基地使用权制度设立的最初目的是保障农民的基本居住权，其生活保障的功能被最大价值化，而其作为财产权的权能却受到了严格的限制，如宅基地使用权的取得具有严格的身份性限制，只有符合宅基地申请条件的本集体经济组织成员才具有取得宅基地使用权的资格，且严格禁止宅基地使用权的买卖、租赁、抵押和赠与。但在市场经济飞速发展和城乡一体化进程不断深入的新形势下，我国宅基地使用权制度的先天缺陷很大程度上背离了《物权法》的基本属性，已经无法适应社会的发展。因此，笔者认为，新形势下探讨宅基地使用权问题应不仅仅局限在《土地管理法》的框架下，还应该结合《宪法》以及《物权法》的相关规定。

根据《土地管理法》的相关规定，只有本集体经济组织的成员才有资格享有该项权益。换言之，非本集体经济组织的成员是没有权利享有农村宅基地使用权的。因此，根据这条规定对于“农转非”人员而言，由于其户口已经由农业户转为非农业户，已经脱离了农村集体经济组织，就不再具有农村集体经济组织成员的身份，其也无权享有农村宅基地使用权。而根据《宪法》第十三条的规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”这条规定以国家根本大法的形式确立了保护公民合法财产权不受侵犯的原则。据此，建造在宅基地之上的农村房屋就属于公民自己的合法财产，无论该公民是集体经济组织的成员还是农转非人员对农村宅基地之上的房屋均享有完全的所有权。如果根据《土地管理法》的规定剥夺农转非人员的宅基地使用权，根据“房地一体”原则，建立在宅基地之上的房屋就成了空中楼阁，实质上就变相的侵犯了这部分人员的房屋所有权进而产生违宪行为。

再者，根据《物权法》的规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。根据这条规定，农转非人员对其在农村原有的房屋也应享有所有权，国家也不能仅仅根据《土地管理法》的规定，剥夺其合法的私人财产所有权。故，笔者认为依据 “地随房走”原则，农转非人员对农村宅基地使用权应享有权益。

三、“农转非”人员对农村宅基地使用权是否享有继承权

目前我国立法对宅基地使用权的流转是严格禁止的，然而，建造在宅基地之上的房屋作为公民个人的合法财产却依法可由继承人继承。这一立法缺陷就导致了在继承发生时房屋所有权的允许继承与宅基地使用权不得流转之间的矛盾。由此导致宅基地使用权继承案件的裁判标准不一。有的法院判决，无论继承人是否是本集体经济组织的成员均可以依据继承法的规定来继承，但有的法院判决非集体经济组织的成员不能继承宅基地使用权。宅基地使用权继承案件裁判标准不一的现实，不仅暴露出了我国部门法律之间的冲突，而且也凸显了法律、法规和国家政策在宅基地使用权价值导向上的模糊不清，导致了在城乡一体化的新形势下宅基地使用权制度与实践的脱节，不利于保护宅基地使用权权利主体的合法权益。

由此可见，在市场经济飞速发展和城乡一体化进程不断深入的新形势下，我国宅基地使用权制度的先天缺陷，已经严重背离了《物权法》的基本属性，无法适应社会的发展。因此，笔者建议，在新形势下构建与我国国情相适应的宅基地使用权继承制度是非常必要的。

（一）农村宅基地使用权继承是发挥其用益物权属性的首要途径

我国宅基地使用权制度是建立在城乡二元制基础上的，其设立之初的目的纯粹是为了保障农民的居住权，因此具有严格的身份性限制，非本集体组织成员不得取得宅基地。但随着市场经济的发展，城乡二元壁垒被打破，逐渐暴露出农村宅基地使用权制度理论准备上的不足。3我们知道用益物权是由所有权派生的权利，但是用益物权的这种派生性并不影响它作为一项独立的财产权的存在。用益物权一旦产生，其权利人就在设立的范围内独立的支配其标的物，并进行使用和收益。根据《物权法》的规定，“用益物权是对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用和收益的权利” 按照用益物权的基本原理，宅基地使用权一经设立，使用权人便可享有独立于宅基地所有权的使用和收益的权利，包括对宅基地的买卖、租赁、抵押与继承。由此可见，现行立法对宅基地使用权继承的限制是与用益物权的基本属性相违背的。因此，笔者认为，应当将宅基地使用权身份性的限制局限于宅基地初始取得的范围内，而基于继承所发生的权属变动不应在受到身份性的限制。当农村村民取得宅基地使用权之后，其继承人不论是否具有本集体组织的身份都可通过继承的方式取得宅基地使用权。

（二）现代物权法更强调对物的经济效益的价值追求。

农村房屋与宅基地密不可分，离开了宅基地，房屋的价值就会丧失，它就是空中楼阁。如果人为地将房屋与宅基地活生生地割裂,它们各自的价值要么一文不值,要么大打折扣。这样的规定既不利于社会生产力的发展,也有悖于物权法的内在属性。显然,允许宅基地的继承是实现其价值的有效途径。

（三）农村宅基地使用权继承是保护公民私有财产权的内在要求

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关键词：征地拆迁 房屋 继承 问题

二0一一年一月二十一日国务院公布并实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，同时废止了二00一年六月十三日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》，原来称为拆迁，现在改称征收了。国家对国有土地上的房屋做出征收与补偿规定，但对集体土地上的房屋征收与补偿没有出台规定。《物权法》出台后，对土地征收问题，国家对《土地管理法》也作了相应的修订，特别是对农民的失地后的社会保障问题引起了高度关注，所以在补偿费的给付、管理方面都有了新的规定。

农村土地的征收有的是基于公共利益的需要，有的是基于非公共利益的需要，当前基于公共利益的征收居多。基于公共利益的征收包括政府投资或批准的项目比如修建公路、铁路、机场、港口、水利设施、重大能源项目等。

农村土地房屋征收补偿与安置房屋继承问题，本人认为也包括城中村的集体土地上的房屋征收补偿与安置的房屋继承。如农村离城镇较近的区域，两者是交织在一起的。对于征收与补偿问题，用地单位无论是政府部门还是企业事业单位，补偿方式就是单一的货币形式。至于说，被征收入农民因征收而置换所得的房屋，这是对被征收人的安置，是被征收人享有的生存权中居住权所必需的，所以，安置房是被征收人原有房屋权利的延续，是房屋形态发生了变化，房屋权利人的权利本身的属性没有发生改变，但是在量上的变化是有的，如面积大了，套数多了。套数多了，这正是给予失地农民社会保障上的体现。

一、农村土地征收补偿与房屋安置的继承也包括两种。即基于土地补偿款的继承和基于产权置换房屋的继承。

1.农村房屋的拆迁补偿款的继承

农村宅基地房屋拆迁补偿原则上分房屋补偿款和宅基地补偿款。地上物（即房屋）的补偿原则上应当归属于房屋所有权人即房屋权利人。房屋权利人已经死亡的，拆迁补偿款作为遗产按继承关系处理。而对于宅基地补偿款，由于农村宅基地使用权具有很强的身份属性，按户计算，一户人口减少，宅基地使用权则由一户中剩余的成员共同使用，因此，能否作为遗产继承需要结合实际情况进行具体分析。

2.安置房屋的继承

遗产证明是《房屋补偿安置协议书》。补偿安置协议内容包括：补偿方式、补偿金额和支付期限，安置房的地点、面积和户型，搬迁费、临时安置费或者安置用房坐落、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式、过渡期限和违约责任等事项。

通常，征收补偿方案对征收的农宅房屋的补偿采取货币补偿方式。所谓“安置’，是对被征收人居住的安置。在实践中有两种做法，一种是货币补偿安置，由被征收人自行解决安置房屋。货币补偿的构成因素包括下列四点：①被征收房屋价值的补偿。②因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿。③因征收商业房屋造成的停产停业损失的补偿。④地上附属物的补偿。由于宅基地使用权具有很强的身份属性，并且系农村集体经济组织以户为单位无偿提供给本集体成员享有的，所以一户出现人口减少，宅基地仍是由一户中剩余的成员共同使用，宅基地使用权征收补偿款则由该户剩余的成员共同所有。另一种是产权置换方式安置。产权置换安置是指被征收人按照征收补偿方案选择优惠价购买安置房和按产权比例置换安置房。优惠价包括：产权调换价和安置房建设成本价。

二、确定被继承人及其遗产范围

被继承人应当是需要拆迁安置房屋所依附的宅基地已故的使用权人。对于被继承人的遗产范围，农村房屋继承区别于城市房屋的继承。“农村宅基地能继承吗？依据是什么？”对这个问题我国法律和政策有相关的规定，农村宅基地不能继承，根据我国法律规定：宅基地的所有权和使用权是分离的，宅基地的所有权属于集体，使用权属于房屋所有人，农村村民的宅基地使用权是基于“村民”的特定身份取得，村民只有宅基地使用权，不能随意对宅基地进行处置，所以宅基地不属于遗产，不能被继承，但建造在宅基地上的房屋可以作为合法财产继承，我国《继承法》第三条规定公民房屋是公民个人合法财产，可以作为遗产予以继承，根据我国法律规定的“地随房走”的原则，公民继承了房屋当然享有了可以使用房屋所占宅基地的权利，确定的讲被继承人的遗产范围为登记在其名下拥有使用权的宅基地上的房屋为其个人合法遗产，但对确定遗产范围时要对遗产归属认定，在实践中掌握，农村宅基地有很多老宅基，自第一次审批发证至第二次发证跨度时间较长，几十年变化大，第二次换证时登记工作又比较混乱，很多地方换证前的摸底填表都是在村委会抽人登记，登记工作结束后统一递交土地管理部门换发的新证，有很多使用权人变更时没有办理有效的变更登记手续，宅基地初始的申请是以户为基础按人口申请的，一般使用权人都填写的是父亲或母亲名字，父亲死亡的填写的一般是家中长子的名字，所以在实际中继承人的范围实际上享有该项遗产继承权的继承人可能与法律上规定的继承人范围不相一致，在遇到此类问题时，对存在的问题且不可忽视。

三、产权置换房屋继承应注意的几个问题

1.遗嘱继承

在遗嘱内容中，遗嘱人设立遗嘱时在遗嘱中是否对拆迁置换后的房屋如同拆迁前的房屋做了同样的处分。如果遗嘱人在遗嘱中只是对原房屋做了处分，没有对拆迁置换后的房屋做处分，当遗嘱生效时征收房屋已被拆迁了，那么就不能按遗嘱继承处理，因为继承标的物发生了变化，除非其他继承人没有异议。同拥牡览恚遗嘱人生前立遗嘱设立了处分征收房屋的遗嘱，但在遗嘱生效前，征收房屋被拆迁了，而且遗嘱人按拆迁补偿安置协议约定领取了补偿款，这表明遗嘱人以签署协议方式撤销或变更了遗嘱。

2.在房屋所有权人已经过世的情况下，则属于房屋所有权人所有的征收补偿款应作为遗产依法予以继承

若被征收人有遗嘱的，按其遗嘱办理，若没有遗嘱，则按照《继承法》的规定，由其法定继承人予以继承。若采取的是房屋产权置换方式，则被继承人作为被征收人取得产权置换房亦按照上述继承原则办理。如果被征收的房屋属于房屋所有权人实际居住、使用，则上述补偿款依法全部属于被征收人即房屋所有权人所有。

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一、建房用地规划

1、农村私人住宅建设应当遵循先规划后建设，按照合理布局、节约用地、有利生产、方便生活的原则，结合新农村建设，尽量利用宅基地、非耕地，严格控制占用耕地建房，鼓励建多层住宅，少占土地。

2、农村居民建住宅，必须在户口所在地集体所占的土地建房，不得跨村移地建房，私人不得擅自调换土地建房。农村一户人家不得分二处建造住宅。

3、凡在公路两侧审批宅基地的建房户，必须按照《中华人民共和国公路管理条例》第三十一条规定执行，国道不少于25米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米；凡在庐山西海沿湖65米水位线200米以内建房的，原则上不予审批。

4、违反计划生育的对象建房，须在接受乡计生办处理后才予以审批。

二、建房用地限额

严格限制宅基地面积。农村私人建房宅基地限额（包括附属用地、庭院用地）属荒山、荒坡的每户不得超过240米2，属宅基地和村内空闲地的，每户不得超过180米2，属占用耕地的每户不得超过120米2。

农民出卖房屋者，不再审批宅基地。农民建房不允许围地打围墙。

三、建房用地审批程序

农村私人建房用地，必须实行计划管理，依法办理宅基地审批手续。具体程序为：

1、申请。由本人提出书面申请，经村民会议同意签字，村委会审查签章，交乡国土所。

2、勘察。由乡政府会同国土所、村委会到现场勘查放线立桩。属占用耕地的，财政所必须到场，放线后，财政所按规定征收耕地占用税。村委会与建房户签订建房协议，收取2000元房屋建设规划保证金后，方由土管员填好相应表格，并带回建房户提交的两份设计图纸，即地平面布置图和正立面图。图纸必须设计带有坡顶的造型。

3、报批。乡政府召开乡长办公会，召集有关人员集体研究，并签具意见盖章，报县国土局批准。

4、验收。房屋建设过程中，乡政府会同国土所及村委会不定期进行跟踪监督，防止违反建房规定的现象发生。房屋竣工后，经验收合格，方可使用，并如数退回建房保证金。如有违反建房规定的，责成建房户进行整改，并没收保证金。

四、违法占地处罚。

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关键词：宅基地置换；法律关系；法律问题；制度完善

中图分类号：DF45 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）02-0081-03

一、宅基地置换综述

（一）宅基地置换的概念

宅基地置换是指根据政府整体的土地用途规划，为节省土地进行集约利用，引导农民集中居住，将农民所享有的宅基地使用权及已经构建的建筑物、附属设施根据置换标准，重新在划定的建设用地范围内换取新的住房，对节约出来的土地进行更加合理的开发利用，是城市化进程中化解土地、资金难题的重要方法。

（二）我国现行宅基地制度的突出问题

1.一户多宅和超标占地比较普遍。农民取得宅基地使用权不是通过在土地市场交易取得，而是作为农村集体经济组织的成员取得。我国农村宅基地制度是为了充分保障和维护农村居民的居住生活，是对农村居民的一种社会福利。农民取得宅基地使用权的成本基本为零，并且宅基地只可以在本集体经济组织成员内部进行流转，这就使许多农民产生占用越多宅基地越好的想法，结合我国在农村宅基地的监管不严格，加上我国农村缺乏村庄规划，居民散居的特点比较突出，非常不利于宅基地使用的管理。一些乡、村领导干部凭借权力、关系甚至占有多处宅基地，加之农房继承等事实行为以及祖宅不卖等风俗习惯，导致一户多宅和超标占地现象较为普遍。

2.城市化加剧了农村宅基地闲置。从城市化的角度分析，随着城市化水平的提高，劳动力会从农业转向非农业，从农民转变为产业工人。在计划经济时代，人口和生产要素的流动被严格限制，宅基地制度的基本功能主要是承担农村社会稳定，但随着市场经济体制的逐步建立，城乡居民管理登记制度改革，我国城市化进程速度明显加快。特别是我国教育制度的改革，农村孩子受教育机会的增多，留在城市发展和定居的农村孩子也越来越多。农村人口的减少，导致相当一部分宅基地闲置，甚至有的地区出现“空心村”现象。

3.宅基地保障功能弱化，资本功能日益突显。改革开放之前，我国实行了高度集中的计划经济，高度重视工业的发展，农业是基础的行业，为了保证城市工业的发展，除农民基本生存消费之外的全部农业剩余均由国家直接获取，同时实行城市和农村不同的户籍制度，限制农民离开土地，限制农民进城，宅基地制度设计的定位就是保障功能，确保农村集体经济组织成员的基本生存条件。但随着我国市场经济体制的建立和发展，非常强调城乡协调一体化的发展，因此就会要求城乡各种要素能够自由流动，特别是城市建设用地紧张，房价日趋走高的大环境下，宅基地的资本功能日益突显，农民对宅基地不再仅限于居住要求，也有通过买卖、出租、抵押等方式实现利益最大化的诉求。

4.宅基地拆迁补偿缺乏相应规定，补偿偏低。城市房屋拆迁针对的是城市规划区内国有土地上的房屋，而农村房屋拆迁，又称为征地拆迁，其针对的主要是集体所有的土地，按照现行法律要将集体土地性质变更为国有土地性质，需要先办理土地征收手续，然后才能进行征地拆迁。根据我国土地管理法规的相关规定，农村集体可以为了公共目的收回农民的宅基地，并给与适当的补偿，但该适当补偿的标准却没有相应的法律条文予以规定，因此补偿标准往往有很大的随意性并且有很大的不公平性，如果对拆迁房屋按照《土地管理法》中规定的地上附着物给与补偿，那么与临近国有土地上房屋的补偿标准相比，明显偏低。城市房屋拆迁可以适用《城市房屋拆迁管理条例》的补偿标准，而对农村房屋拆迁我国还没有完善的法律法规进行规制，这显然不利于保护农民的利益。

（三）宅基地置换的意义

1.原房屋价值得以大幅度体现，村民的财产性收益增加。村民凭原先居住的旧房可以根据置换标准换取一套新房，农民的财产性收入增加，以前的宅基地房不得上市交易，价值不能体现，而通过宅基地可换取国有土地上的商品房，即可上市流通、自由买卖，相比以前的宅基地房，村民财产性收入会增加。

2.打破城乡二元结构，促进城乡一体化。通过宅基地置换，村民集中居住后，有的村民仍然享有土地承包经营权，农民仍可以继续从事农业生产，或是将土地承包经营权流转出去，除了稳定的流转收益外，还可自谋职业，增加收入。村民的土地全部被征用的，将和城镇居民一样享受社会保障待遇，村民与市民的差异也将逐渐淡化。

3.盘活土地资源，解决农村就业。通过宅基地置换的方式，原有零星的宅基地通过整理，可以复垦为耕地，耕地并未因此减少，同时，腾出的宅基地可以集体建设用地的性质进入流转，实现土地资源的资本化，可用于商品房开发或是发展工业、旅游业及第三产业等，农民的就业机会增加，而且土地的出让收益还可补贴农村的保障性支出。

二、宅基地置换中的主要法律关系

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（一）虽够法定婚龄但未登记结婚而生育的，按本人9个月收入的金额征收；

（二）对未到生育年龄而又未婚生育的,每提前一年加收一年的罚款。如女方20岁才到结婚年龄，但是16岁就生孩子了，就是要多收4年的罚款。

法律依据：

《人口与计划生育条例》第四十三条：对违反本条例规定生育子女的公民，除征收社会抚养费外，给予以下处理：

(一)分娩的住院费和医药费自理，不享受生育保险待遇和产假期间的工资待遇;

(二)持有《光荣证》的，应退回《光荣证》，终止凭证享受的一切待遇，并退回依据本条例第三十七条规定所享受的奖励;

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一、本区行政区域（不含已撤村建居及多层公寓建设区域）内的农村村民建房管理适用本办法。

二、农村村民建房必须符合镇乡土地利用总体规划和城市、村镇建设规划。提倡统建、联建和建造公寓式住宅，控制独立式住宅。

严格控制地质灾害易发区内和利用山体切坡建房，确实无法避让的，应治理达到安全要求后方可建造。

三、农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地面积标准如下：6人以上户不超过125平方米；4至5人户不超过110平方米；3人以下户不超过75平方米。

农村村民建房建筑层数应严格控制在三层以内，平屋顶总建筑高度不得大于10米，坡屋顶总建筑高度不得大于13米。确需设底层架空层的，层高不得大于2.2米。

四、农村村民建造住房，应先经户口所在地村民小组讨论同意，向村民委员会提出书面申请，经村民委员会讨论同意后，按规定上报审批。

农村村民建造住宅使用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的，由镇乡、街道按户逐宗审批，报国土资源管理部门备案。农村村民建造住宅使用农用地的须依法办理农用地转用批准手续后，由区人民政府按户逐宗审批。

五、属下列情形之一的，可申请建房：

1、常住人口中已领取结婚证书，确需分户建房的；

2、现有宅基地面积尚未达到本办法规定限额标准需扩建的；

3、现有房屋需要改建的；

4、因国家、集体建设或规划需要迁建的；

5、灾毁住房需要重建的；

6、法律、法规、规章另有规定的。

六、有下列情形之一的，其建房申请不予批准：

（一）出租、出卖或者以其他形式非法转让宅基地及其地上建筑物，或者将住宅改作他用，再申请宅基地的；

（二）以所有家庭成员作为一户申请宅基地并被批准后，不具备分户条件或不合理分户的；

（三）现居住房屋建成不足十五年，又不属危房，要求易地拆建的；

（四）身边有子女的老人单独申请宅基地的；

（五）违法违章建房未处理结案的；

（六）其他不符合申请宅基地条件的。

七、经批准回乡落户的职工、军人和其他人员申请建房的，应当持原所在单位或者原户口所在地的人民政府出具的无住房证明材料，并经户口所在地村民小组及村民委员会同意后，方可申请建房。

经批准回乡定居的华侨、台湾和港澳同胞、外籍华人申请建房的，应经户口所在地村民小组及村民委员会同意后，方可申请建房。

八、城镇居民的配偶是农村户口且本人长期与其一起居住，又没有享受房改政策的，经其所在单位证明并核实，可在其配偶申请建房时计入建房人口。

现役军人（不含军官）、在校大中专学生、服刑人员家属申请建房的，提供有效证明后，上述人员可以按本村常住户口计算。

经批准回乡落户的职工、军人和其他人员以及经批准回乡定居的华侨、台湾和港澳同胞、外籍华人申请建房的，其宅基地面积按第三条标准参照执行。

独生子女按二人计算。

九、农村村民申请建房报批程序。

农村私人建房应按相关法律法规规定的程序办理报批手续，严格执行“一书一证”或“一书二证”制度以及用地审批手续。其具体报批程序：

1、办理《浙江省农（居）建房申请表》。

由村民提出申请，经村民委员会讨论通过，并在本村民小组内公告7天无异议的，报所在镇乡、街道村镇建设办公室，并填写《浙江省农（居）建房申请表》。

2、办理《村镇规划选址意见书》及《建设用地规划许可证》。

经镇乡、街道村镇建设办公室进行实地踏勘和核实同意后，城镇规划区外的，村民持《浙江省农（居）建房申请表》、平面布置图，到镇乡、街道村镇建设办公室办理《村镇规划选址意见书》，并报区建设局规划处和区城乡一体化办公室备案；城镇规划区内的，由镇乡、街道村镇建设办公室初审，报区城乡一体化办公室签署意见后，由区建设局规划处核发《村镇规划选址意见书》和《建设用地规划许可证》。

3、办理用地审批手续。

（1）由村民委员会填写《私人住宅用地呈报表》，经村民小组、村民委员会签署意见后，与《村镇规划选址意见书》或《建设用地规划许可证》一并报镇乡人民政府、街道办事处。

（2）建造住宅使用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的，由镇乡、街道按户逐宗审批，报当地国土资源管理所备案。使用农用地的，由国土资源管理所进行实地踏勘（可与建设规划选址同时进行）和审核上报。

（3）农村村民宅基地经批准后，由镇乡、街道村镇建设办公室负责通知村民委员会，由村民委员会将批准结果进行公布。

（4）《私人住宅用地呈报表》自批准之日起二年内有效，逾期自行作废。

4、办理《村镇规划建设许可证》或《建设工程规划许可证》。

村民持《村镇规划选址意见书》或《建设用地规划许可证》、经批准的《私人住宅用地呈报表》、平面布置图、设计施工图等资料到镇乡、街道村镇建设办公室办理《村镇规划建设许可证》或《建设工程规划许可证》。

城镇规划区外的农村村民建房工程审批由区建设局委托各镇乡、街道村镇建设办公室办理，核发《村镇规划建设许可证》，报区建设局规划处和区城乡一体化办公室备案；城镇规划区内的建房工程审批由镇乡、街道村镇建设办公室初审，报区城乡一体化办公室签署意见后，由区建设局规划处核发《建设工程规划许可证》。

十、农村村民宅基地占用农用地纳入土地利用年度计划，按土地利用年度计划办理农用地转用审批手续。使用农用地转用计划指标的，规费缴纳标准为：耕地占用税每平方米4.5元，耕地开垦费每平方米14元。使用土地整理折抵指标额度的，规费缴纳标准为：耕地占用税每平方米4.5元，镇乡、街道无折抵指标的，由区调剂折抵指标，折抵指标回收成本由区承担50%，镇乡、街道承担50%。

积极推进农村宅基地整理，对结合村庄改造整治实施的宅基地整理项目产生的复耕指标，优先给本镇乡、街道使用，不受年度计划限制。

十一、农村村民建设申请经批准后，实行放样、砌基和竣工验收“三到场”管理制度，“三到场”由所在镇乡、街道村镇建设办公室会同国土资源管理所及村民委员会组织实施。

“三到场”时，施工现场必须出示合法批准的有关证件。

农村村民建房申请批准后，经镇乡、街道村镇建设办公室、国土资源管理所实地放样后，才能开工建设。各镇乡人民政府、街道办事处要建立健全巡查制度，切实加强农村村民建房的日常监管，及时发现和制止农村村民建房中的各类违法行为。

十二、农村村民需要易地建造的，按“建新拆旧”原则应当先与所在村村民委员会签订近期退还原有宅基地的协议，并经所在镇乡、街道签证，待易地建造申请批准后协议有效。到期不退还的，按违法占地处理。分户建房原有房屋由于联建原因确实无法拆除的，必须承诺在联建房屋翻建时拆除，逾期不拆除的按违法占地处理。

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关键词：宅基地 使用权 流转

对于农民而言，农村宅基地是其从农村集体经济组织中获得的一项重要财产，是建设村民房屋的载体，是其拥有的为数不多的基本生产生活资料。受现行法律的约束，农民拥有的宅基地是无法进行合法流转和公开转让的。这一规定将土地和劳动力全部束缚，既不利于推进河北省城市化进程，也不利于有效合理地实现城乡统筹规划。因此，如何处理农村宅基地的流转是我国城市化进程中必须高度关注和解决的一个社会问题。

一、我国农村宅基地使用权流转的现状

（一）宅基地管理混乱，规划缺位

伴随农村经济的发展和农民生活水平的稳步提高，农村地区的“建房热”正愈演愈烈，农村土地利用面临着宅基地管理不到位、难调协的问题。由于土地管理措施不到位，宅基地流转制度和程序不规范，很多农民建设新宅后，就将原有的宅基地废弃，但该宅基地上的房屋却并未被按要求拆除，更不会进行退耕。而且目前虽然国家进行新农村建设的文件接连出台，但各地以“拆旧建新”为主要模式的新农村建设仅仅处于起步状态，村镇规划相当混乱。没有相关责任主体对村内的空闲地和旧宅基地进行及时地收回、开发、整理，并且由于缺乏约束机制，这些废旧宅基地依然长时间由原户占有，这对农村土地的使用秩序造成了不良影响。

（二）宅基地闲置严重，利用效率低下

调查发现，多方面的因素造成农村宅基地闲置现象严重。首先，一户多宅的合法存在。宅基地取得及使用具有无偿无限期性，基于对宅基地上的房屋的合法继承关系，农民在申请到一处宅基地之后又通过继承关系合法获得另一处甚至两处宅基地的情况并不少见。其次，缺乏闲置宅基地收回制度，只能任其闲置。由于法律禁止宅基地使用权流转，农民对于多余的宅基地及其房屋无法通过市场进行转让，且管理措施不到位，没有相应的回收机制，这些多余的宅基地及其房屋也只能被迫闲置起来。

（三）流转无法可依，宅基地隐形交易屡禁不止

调查发现，在一些城市的城郊地区，因农民与市民需求互补、经济利益的驱动等原因，宅基地出租、抵押、买卖等各种形式的流转已然大量存在，甚至已经形成了以自发流转为特征的农民宅基地流转的地下市场。但在这些隐形交易过程中，由于缺乏法律规范，无法可依，无论是买方还是卖方，其利益都得不到法律的保障，因此产生的法律纠纷不断。其间政府也曾多次出台相关政策禁止农村宅基地的流转，但政策的实施并未达到理想的效果。

二、阻碍我国农村宅基地使用权自由流转的因素

（一）我国现行立法对宅基地使用权流转设置了诸多障碍

我国一直奉行土地用途管制制度，从城乡二元社会体制出发，为维护社会稳定、保护农民既得利益，制定了许多限制宅基地流转的政策。我国《宪法》第10条规定，城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。……任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。1998年《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第6条规定：依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。同时，1999年国务院办公厅在《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》第2条第2款规定：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建筑和购买的住宅发放土地使用证和房产证。2004年11月2日国土资源部《关于加强农村宅基地管理的通知》中规定，禁止城镇居民购置宅基地，禁止为城镇居民购买和违法建造的住宅发放土地使用证。《物权法》第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。这些法律法规在制度层面一直遵循限制农村宅基地流转的基本原则，没有实质性的突破与创新。

（二）我国农村宅基地产权不明晰

农村宅基地市场是一个迫切需要明晰和完善产权的市场，宅基地产权完整是农村土地流转市场建立的基础。宅基地产权明晰与使用权市场化流转能减少交易费用，节约交易成本，促进合作和交易的产生。但我国农村宅基地产权虽然在构成上进行了土地所有权、农民的使用权的划分，但是相互之间的界定界限模糊，所有权的代表者是哪一级行政组织也并不明确。

（三）我国宅基地使用权流转市场体系不健全

宅基地流转市场化的意义在于其能够对产权提供有效的保护、进而激励产权所有者更好地利用和保护土地资源达到我国流转土地的目的。但是目前宅基地使用权流转市场信息服务体系不健全，缺乏相应的中介组织。流转信息不畅通造成买卖信息不对称；缺少科学的对农村房屋特别是对宅基地价值的房地产估价体系，影响了宅基地流转市场的公平交易；没有独立的档案管理机构，使得流转的风险进一步加大。

三、实现我国农村宅基地使用权顺畅流转的制度建设

（一）通过立法赋予农村宅基地使用权自由流转的权利

现阶段，想要实现宅基地使用权自由流转，必须通过法律加以确立。目前我国《物权法》对有关农村宅基地流转的问题虽有专章规定，但内容简要，其主要规定其实在《土地管理法》及相关的配套法规中，但这些法律制度的位阶比较低，并且与其他法律法规之间存在相互矛盾之处，如“一户一宅”的规定与财产继承的现实之间的冲突等。所以要使农村宅基地使用权实现自由流转，必须首先通过立法改变当前现状，制定上位法统一下位法，确立宅基地使用权可以自由流转的原则。

（二）建立农村宅基地强制登记制度

明晰的产权界定有利于物的流转的实现。因此，对农民拥有的宅基地，如果符合规定面积标准的，应予以确权登记。通过严格界定宅基地四至边界和产权性质，为宅基地使用权的规范流转奠定物质基础。具体可由基层国土资源管理部门负责对本地宅基地进行逐户逐宗核查清理，在核查过程中，对符合用地条件且未超出规定面积的如实登记，并发给相应的宅基地使用权证书。对那些超出规定面积或无正当理由多占的宅基地则不予登记，要求当事人限期归还。普查结束后，国土资源管理部门要根据普查的结果绘制本地地籍图，进行存档，以便日后监督和管理。

（三）建立完善的农村宅基地使用权转让规范和相应的管理制度

一套完整的农村宅基地转让程序应该包括转让价格评估、转让期限规定、村集体经济组织审核与政府的批准等几个方面。基于农村宅基地价格在评估和认定上存在特殊性，因此在转让价格的确认上，应该建立交易价格核准制度。只有核准制度才能保障交易的安全正常进行，有效防止农村宅基地流转中的投机和权力寻租行为的出现。同时通过建立宅基地的转让期限管理制度，规定宅基地的使用期限以及在使用期内的转让才具有合法性。再辅之以宅基地闲置罚金制度和收回制度，规定一个合理的期限，在闲置时间达到该期限后，需要每年向所有权主体缴纳一定数额的宅基地闲置费，从缴纳土地闲置费开始，达到一定期限，所有权主体可以无偿收回该宅基地。以科学的制度促进宅基地使用权的有效流转。

（四）建立独立的政府机构组织协调

农村宅基地的自由流转是我国现行农村宅基地管理制度的一项突破性尝试，涉及政府、农村集体、农民等方方面面的利益，需要进行大量的工作以及各个环节的共同努力，因而必须有相应的政府部门牵头进行。各级政府可以成立一个自上而下垂直管理的专门机构来负责和协调各方面工作，针对农村宅基地流转过程中出现的问题及时总结经验，将“保持集体所有、允许上市转让”这一改革模式逐步完善。