职工权益保障条例范文

导语：如何才能写好一篇职工权益保障条例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：新生代农民工 劳动权益保障 需求

一、研究方案设计

新生代农民工的劳动权益保障问题，必须以他们工作生活的城市为依托，寻求途径将其纳入城镇居民劳动权益保障网络。基于此考虑，本研究的思路是首先进行文献查阅，从法律规定、政策制定和落实情况三方面了解武汉市城镇企业职工劳动权益保障现状，作为本研究的政策环境基础和重要的现象解读依据；其次，通过问卷调查和实地访谈，获取新生代农民工生存状况和劳动权益保障现状的第一手资料，将二者的劳动权益保障状况作对比研究，从劳动权益保护，医疗和养老保险，在城市持续发展三个视角切入，寻找差距，详细探析新生代农民工劳动权益保障需求的内容及不同需求的迫切程度。深入探寻新生代农民工劳动权益保障现状存在的问题及产生差距的原因，最后针对问题设计对策。

此次研究所运用到的研究方法主要是通过文献研究法和实证研究法对新生代农民工劳动权益保障问题有大体了解。然后用定量分析与定性分析相结合的方法对劳动权益保障需求进行归类和排序，从而为劳动权益保障制度的进一步完善归纳总结对策方案。

二、新生代农民工缺乏体系化劳动权益保护

（一）劳动就业权受限制，失业保险缺失

劳动就业权是指具有劳动权利能力与劳动行为能力，并且有劳动愿望的劳动者依法从事有劳动报酬或经营收入的劳动的权利，包括平等就业和选择职业的权利，是劳动者赖以生存的权利，是各国宪法确认和保护公民的一项重要的基本权利。

根据《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位招用的农民合同制工人应该参加失业保险，用人单位按规定为农民工缴纳社会保险费，农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，本单位已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。补助的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。然而《武汉市失业保险条例》中，并未对农民工的失业保险作相关说明，导致了新生代农民工的失业保险缺失，这无疑也给他们的劳动就业权带来了不小的阻碍。

造成新生代农民工劳动就业权受限制，失业保险缺失的原因是多方面的，主要体现在：第一，二元户籍制度是影响新生代农民工就业权的根本性因素。第二，现行法律法规的缺失与不足，虽然国家对农民工的失业保险作了规定，但可操作性不强，而地方法规也未出台相关条例。这就造成农民工就业权受到限制。另一方面，新生代农民工自身力量薄弱，文化素质相对于城镇工人偏低，法制观念相对淡薄，法律知识缺乏，致使他们事先不能预见可能的风险而进行自我保护，在劳动权益受损害后也往往不知道怎么样用法律武器来维护自己的权益。

（二）劳动合同签订意识不高，实际签订率低

新生代农民工相对于老一代农民工来说，维权意识相对提高了很多，然而由于制度环境、用工单位的不规范，以及新生代农民工工作的特点，导致了新生代农民工的劳动合同签订率并不高。出现这种问题的原因，除了相关部门的监察督促不到位之外，更重要的是新生代农民工在与资方谈判中始终处于劣势，没有城市工人那么多的劳动权益保障制度。为了保证自己生活的经济来源，就抛弃了应该享有的权利。而雇佣农民工的老板们为了节约成本，获得更多的利润，就对农民工进行进一步的压榨。另一方面，许多新生代农民工的工作岗位具有较强的流动性，而新《劳动合同法》中并没有对农民工劳动合同这一块作详细具体的规定，这也导致了新生代农民工的劳动合同无法签订。

（三）工作环境恶劣，劳动保护缺失

劳动力市场与一般市场的重要区别就在于非工资报酬对于劳动者的总效用也有重要的影响，新生代农民工也越来越重视工作环境的状况，然而他们的工作环境并不尽人意。调查显示只有6.3%的人认为他们的工作环境很好，55.6%的人认为他们的工作环境一般，有三成的人认为他们的工作环境差，甚至有7.9%的人认为他们的工作环境差得难以忍受。新生代农民工的工作环境需要改善尤其是在制造业、建筑行业和餐饮服务行业中。

据国家卫生部门2009年不完全统计，全国约有1600万家企业存在着有毒有害作业场所，受不同程度职业病危害的职工总数约为2亿人，仅职业病防治法等有关法规明确的职业病就达110多种，在受到职业病危害的职工中，农民工占58%。从以上数据中了解到，新生代农民工的处境不容乐观，他们从事很多工种风险较大，容易对身体造成伤害，尤其是矿工、建筑工、化学药品及材料制造人员等工人的意外伤害或者职业病频发。于2005年1月1日正式施行的《武汉市工伤保险实施办法》中，对于武汉周边部分郊区并未纳入全市统筹范围，但对于本市行政范围内的企业、有雇工的个体工商户等用人单位都做出了要为全部职工或者雇工缴纳工伤保险费的规定，然而新生代农民工参与工伤保险率只有14.6%。根据补偿性工资理论，当劳动者从事较差的工作岗位时，需要给予相应的工资补偿，可是在这些行业中大部分农民工不仅没有获得补偿性工资，而且没有参加工伤保险。

（四）体制不完善，劳动监察不足

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2013年4月25日，人力资源和社会保障部印发了《关于执行若干问题的意见》（以下简称《意见》）。为了对《意见》的出台背景、过程、社会公众关注的热点问题等有一个更加详尽的了解，本刊记者采访了人力资源和社会保障部工伤保险司司长刘梅。

记 者（以下简称“记”）：刘司长您好！首先请您介绍一下《意见》的起草背景。

刘 梅（以下简称“刘”）：2004年1月1日《工伤保险条例》（以下简称《条例》）实施以来，我国工伤保险事业取得了显著进展。同时各地也反映，在实施2010年新修订的《条例》过程中，有一些政策、标准和程序需要进一步明确和细化。为妥善解决新修订《条例》实施后各地在工作中反映的实际问题，规范工伤认定、工伤保险待遇确定和支付，维护职工的工伤保险权益，在深入调研、反复论证的基础上，历时2年多的时间，最终我们依据《条例》起草了《意见》。

《意见》既是对《条例》的细化和延伸，也是其有益的补充，为下一步修订《条例》做出了比较好的铺垫。

记：《意见》征求意见稿公布后，社会公众反映的热点问题是什么？对于工伤职工关心的自身合法权益问题，《意见》如何最大限度地予以保障？

刘：从2013年1月24日在网上公布，到2013年2月21日，共有8 660人次浏览了《意见》内容，社会公众共反馈意见300余件，对《意见》征求意见稿提出具体修改意见的有252条。网民所提意见比较多的内容，主要涉及《意见》征求意见稿第五、九等条款。

《意见》征求意见稿第五条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议的，应当告知当事人先向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，工伤认定程序中止。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送给受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到有关法律文书之日起恢复工伤认定程序”。对此，社会公众提出的主要意见包括：一是社会保险行政部门应先进行劳动关系判断确认，无法判断时告知当事人申请劳动关系仲裁，尽量缩短工伤认定办理时间，方便工伤职工维权。二是该条款中劳动关系的处理，与最高人民法院的司法解释规定相悖。经研究，将该条款修改为：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁”。

《意见》征求意见稿第九条规定：“具备用工主体资格的单位违反法律、法规规定，将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，由具备用工主体资格的单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任”。在《意见》中，增加了“非法分包”情形，即将该条款修改为“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人招用的劳动者……”。这样规定更有利于工伤职工权益保护，要求承包人承担工伤保险责任，并没有排斥当事人向不具备用工主体资格的组织或个人承包经营者，提出承担民事连带赔偿的责任诉求。此外，“用工主体资格的承包单位”，与最高人民法院“2011年全国民事审判工作会议纪要”中的“发包人”不是一个责任主体，我们强调的是承包单位的责任，而不是发包单位的责任。

很多劳动者在受到工作伤害后，常常面临的困境是用人单位“无力支付”。可见，《意见》规定发包单位与承包单位都应承担劳动者的工伤保险责任，这样可以尽快将相关单位的责任进行落实，更有利于保障劳动者的合法权益。

记：《意见》最大的亮点是什么？如何更加科学有效地保障工伤职工的合法权益？

刘：《意见》的亮点还是比较多的，为更好地保障职工和用人单位的合法权益，提供了统一、明确的政策指导。比如，对于超过法定退休年龄的人员，因工作原因遭受事故伤害或患职业病如何处理其权益保障问题，地方都非常期待，希望人力资源和社会保障部能有一个统一、明确的政策支持。《意见》第八条规定：“曾经从事接触职业病危害作业、当时没有发现罹患职业病、离开工作岗位后被诊断或鉴定为职业病的符合下列条件的人员，可以自诊断、鉴定为职业病之日起一年内申请工伤认定，社会保险行政部门应当受理：（一）办理退休手续后，未再从事接触职业病危害作业的退休人员；（二）劳动或聘用合同期满后或者本人提出而解除劳动或聘用合同后，未再从事接触职业病危害作业的人员。”在以前，一些地方工伤认定机构会将这些人员的工伤认定予以排除，因为他们与用人单位“不存在劳动关系”。一些地方工伤认定机构也认为，《条例》的保障对象是“工伤职工”，而这些人员不属于“职工”，怎么能去进行工伤认定和享受相应待遇呢？但这种做法不符合“工伤保险”的本意。“工伤保险”要保障的其实是“就业状态”或“受雇用期间”因职业接触而受到伤害的人员。从《条例》的立法本意和保护劳动者的权益角度来讲，为这一人群认定工伤是理所当然的。这次增加这部分内容，体现了《社会保险法》和《条例》保护劳动者的立法精神，也符合国际工伤保险“公平”的通行做法。并不是说不是“职工”，发生职业病危害就不属于《条例》的覆盖范围了。只要是在“就业状态”罹患职业病，就应受到法律保护。

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利用简报、板报、宣传标语等形式，开展养老敬老美德和《老年人权益保障法》专题宣传。一是认真组织老年人学习《老年人权益保障法》，增强了老年人自我保护能力。向群众宣传党和国家的各项优待政策、法律法规，宣传家庭敬老、爱老事迹，全办共参与各类宣传2场次，受教育人数500余人次。在重阳节期间，利用会议和标语，大张旗鼓地宣传《老年人权益保障法》，把老年人权益保障法纳入“五五”普法内容。开展敬老模范评比表彰活动，根据群众推荐，民主评议，张榜公示，评选了4名敬老爱老模范户，给予了精神鼓励。三是春节和重阳节期间，办领导带头开展走访慰问本办退休干部职工已形成制度。今年重阳节，对4多退休老干部及其家属进行不同形式的慰问，送去慰问金（物）800元，并召开了座谈会，会上回顾我国60年来不平凡的发展历程，展望更加辉煌灿烂的未来。结合学习新修订的《*省老年人权益保障条例》和党的十七大精神，向退休老干部介绍我办的工作、学习情况，征求他们的意见、建议。设置尊老敬老标语50余条，为弘扬尊老敬老的社会文明新风，收到了良好效果。

二、高度重视，强化领导，为做好老龄工作提供组织保证

老龄工作既是凝聚中华民族的精神力量，也是推动社会文明的物质力量。办领导高度重视老龄工作，把老龄工作纳入议事日程和发展计划，加强统筹协调、督办落实。按照市老龄委要求的工作目标制定出老龄工作计划，制定了相关制度和措施，做到年初有计划、措施，平时有检查，年终有总结。对老龄工作目标任务逐项进行分解，责任到具体人员身上，实行“领导牵头、职工参与、各司其职、各负其责”的工作机制，促进了老龄工作任务的落实和维权工作的落实。召开老龄工作会，认真学习贯彻市委、市政府《关于进一步加强老龄工作的意见》，制定下发了老龄工作要点，会议达到了三个明确，一是明确老龄工作的指导思想、工作方针和主要原则，增强了做好老龄工作的责任感；二是明确工作任务、方式，掌握如何开展老龄工作；三是明确老龄工作目标。明白怎样关爱老年人，如何为老年人服务等内容。结合实际，创新老龄工作；确定九月份为全办老龄工作宣传活动月；安排老龄工作活动经费1000多元；定期召开例会，以掌握新形势下做好老龄工作的新举措、新办法。

三、大力宣传尊老、助老的美德，激发工作热情

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在学校党委和工会的领导下，在教育局女工委的指导下,认真贯彻《工会法》、《妇女权益保障法》、《女工工作条例》、《教师法》等法律法规，紧紧围绕学校工作中心开展工作，以提高女教工的素质为根本，团结全校女教工，解放思想，锐意进取，注重自身建设;切实维护女教师的各项合法权益，为学校各项事业的发展作出积极贡献，使我校妇女工作迈上新台阶。

二、主要工作目标和措施：

(一)、树立爱岗敬业新女性形象，提高女教职工的整体素质。

1、围绕学习科学发展观，贯彻落实《中小学教师职业道德规范》和xx对全国教师提出的四点希望，组织全体女教师进行新时期女教师形象大讨论活动。

2、贯彻落实公民道德建设纲要，加强教师师德建设和职业道德建设。并按照公民道德建设纲要的要求和精神文明建设的要求，搞好家庭文化建设，努力提高家庭成员的思想道德素质和科学文化素质，做到家庭和睦，邻里关系好，社会影响好，树立教师健康、积极向上的社会形象。

3、增强学习意识，培养学习能力。把增强学习意识，培养学习能力放在提高整体素质的第一位，鼓励女教职工积极参与学校工会组织的各项比赛，在新形势下，树立全新的学习理念，营造浓厚的学习氛围。

(二)、履行职责，进一步维护女教工的合法权益

1、利用“教师节”、“国庆节”、 “元旦”等节日，积极宣传保障妇女儿童的法律法规，宣传优秀女教师、女学生的先进事迹，激励和引导全校师生在工作和学习中奋勇争先。

2、关心和保护女教工的特殊利益，做好以下工作：

(1)维护好女教职工的特殊利益，多为女教职工办实事、办好事。督促女职工参加镇计生股每季度一次的妇科检查和生殖保健工作，鼓励女教职工多了解翻阅有关资料杂志;

(2)利用板报、知识竞赛等形式，大力宣传和学习《中国妇女发展纲要》和《妇女儿童权益保障法》，学习新的《计划生育条例》;

(3)切实依法维护女教职工的合法权益和特殊利益。把促进解决女教职工的权益保护作为维权工作的重点。引导女教职工积极参政议政，为女教职工的民主参与和全力维护创造良好的环境。做好有关妇女工作、法制法规的宣传教育工作，不断提高女工干部的民主意识、能力和水平; (4)关心老师的身心健康和家庭幸福，在老师婚丧嫁娶时及时送上关心和祝福;

(5)适时了解女教师的思想、工作、身体状况，及时与学校领导进行沟通。

(三)、搭建女教职工建功立业的平台，激发积极性。

1、搭建女教职工建功立业的平台，号召女职工刻苦钻研教学业务，在工作中树立自主意识和发展意识，体现“半边天”作用，并将积极性和创造性深入到教育教学中。

2、组织好女教职工经常性和重大节日期间的文体活动。认真开展纪念“三八”国际劳动妇女节周年活动，用健康的文化活动和心理教育活动不断充实女教职工的精神生活。

3、激发女职工创先争优的积极性，做好评优选先工作。

(四)、加强工会女工组织的自身建设

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关键词：大学生实习；权益保障；法律

中图分类号：D922.5 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）35-0161-02

近几年，我国的普通高校毕业生每年都有五百多万人，如果加上大中专学生数字更为可观，就业压力十分严峻，毕业前的实习阶段是毕业生就业之前适应社会的一个重要环节，是学生锻炼实际动手能力的重要手段，同时也是企业劳动力短暂补充的一个渠道。但现有的法律对学生实习期间的相关规定不完善，出现实习期的法律“真空”地带，作为弱势群体的实习生的基本权益经常受到侵害而无法保障。笔者试从对大学生实习权益被侵害的现状与处理方法的分析入手，探讨大学生实习权益保障的可行性路径。

一、大学生实习权益被侵害的现状

根据《现代汉语词典》的解释，实习是：“把学到的理论知识，拿到实际工作中去运用和检验，以锻炼工作能力。”毕业实习对于大学生知识的外化、知识水平的运用有着重要的作用，大学生实力也被认为是走向社会的前奏与实践能力提升的关键时期。然而大学生实习在法律上却存在较大漏洞，不少实例不难看出大学生实习阶段权益的受损无法得到保障。大学生在权益受到损害的情况下往往是选择忍气吞声，其中既有维权意识不足的原因，也有法律法规不足的因素。根据2011年前程无忧网就学生和企业安全和权益维护情况的调查显示，90%以上的学生在明知权益受损的情况下“忍气吞声”。同时也有超过半数（55%）的人力资源经理表示，对管理实习生感到困难。根据笔者调查收集的材料，大学生在实习期被侵权的情况主要有以下几种情形。

（一）实习求职时权益易被侵犯

黑中介常以高薪为诱饵骗得求职学生交纳中介费、体检费等等，由于大学生缺乏对人才市场和社会的了解，极易误入黑中介的圈套。另外，最近传销活动仍然较为普遍，大部分学生由于一直在校园中社会经验不足，当刚步入社会面对“传销”或“直销”的诱惑或煽动，容易陷入迷途，从而走上错误的道路或者钱财的损失，然而对于这类事件的发生，没有相应的法律法规予以监护与补救。

（二）实习权益无保障

1.实习待遇难保障

实习作为一个特殊的阶段，依据我国现行《劳动法》规定，在校大学生在实习期间的劳动没有明确的规定，由此实习期间的待遇也就难以保障。在实习期间有些单位采取生活补贴的方式，有些单位承诺后可能出现拖欠、克扣工资，任意延长工时屡见不鲜。然而，对于实习待遇难保障现象的发生，在校大学生也无法依据现行的法律以维护自我的权益。

2.实习受伤难索赔

学生在实习中发生工伤事故，有关单位及劳动部门不认定为工伤。所以一旦学生在实习期间受伤，由于没有明文的法律作为依据予以支持，就面临着赔偿责任不明、企业推诿、自身权益很难保障的困境。

3.实习效果难体现

目前很多企业对大学实习生的使用不够重视，大学生去了就像是“打杂”的，将大学生当做廉价劳动力来使用。有的实习单位自身没有一套健全的实习生管理培训制度，对于实习生采取的是任其自由发展的培养态度。由此，大学生实习很难达到预期的教学实习效果。

二、现有大学生实习权益保护的制度与法律缺位

（一）实习管理的制度化缺失

现今国外用人单位普遍实行“实习生制度”，这是一种对用人单位和实习生都有益的人力资源制度安排。它主要是指用人单位有计划、有目的地安置即将毕业的学生，以及那些不具备专业背景或行业经验，但有工作愿望和热情的大学毕业生，给他们提供“实习工作”、“尝试工作”的机会。它不是个体随机行为，不是学校和企业之间一种简单的“对口实习”任务，而是涉及政府、学校、用人单位、大学生，乃至家庭的一种规范、系统的常规化制度行为。但我国由于传统观念的惯性作用、企业人才培养战略不明晰等原因，“实习生制度”在国内尚未成型，也未被大多数中国企业所接受，这就为大学生实习权益被侵犯埋下了隐患。

（二）实习权益的法律制度缺位

劳动部文件规定：“在校生利用业余时间勤工俭学，不视为就业，可以不签订劳动合同。”在司法实践中，劳动行政管理部门、仲裁机构和法院也不把学生实习视为事实劳动关系，大学生在身份上也不是劳动者。因此实习期间被侵权，不适用《劳动法》、《劳动合同法》等相关法律。但是国家有关部门未能及时出台保护大学生实习期间权益的规范性文件，以致出现了法律的“真空”。大学生实习的组织展开、劳动条件、劳动保护、生活补贴、违约责任以及实习的解除、变更与终止等无“法”可依。大学生实习期间的人身伤害也不会被认定为工伤。原劳动部1996年《企业职工工伤保险实行办法》规定，实习学生发生伤亡事故的，由当地工伤保险经办机构参照工伤标准发给一次性待遇。但国务院2003年《工伤保险条例》删除了此项内容。

三、构建大学生实习权益保护的法律制度体系

鉴于大学生实习的法律保护的“真空状态”，近期有很多学者和专家呼吁完善大学生实习权益保护的相关立法。笔者认为大学生实习的权益保障有赖于国家政策、法律制度的健全，其中法律作为国家强制力保障实行的手段，是最为关键的一环。因此，构建保障大学生实习权益的法律制度体系，对维护实学生的合法权益尤为必要。

（一）大学生实习法律关系分析

大学生实习主要由学生、实习单位、学校三方参与，因此主要涉及三种法律关系：学生与学校之间的法律关系、学校与实习单位之间的法律关系和学生与实习单位之间的法律关系。

实习学生与学校的民事法律关系是“平等主体间的教育服务合同关系”，具有行政管理性质。学生实习是在学校的组织与管理下为完成自己实践课程而到实习单位实习。虽然学生实践的地点发生了变化，但是学生与学校之间的教育管理与被管理的关系没变。

学校与实习单位之间的法律关系是建立在实习协议基础上产生的平等的委托合同法律关系。目前由于我国高校实习基地建设的相对落后，学校无法满足所有大学生的实习要求，因此现在有“集中实习”和“分散实习”两类。“集中实习”中，学生由学校统一派出，学校和实习单位是委托关系；“分散实习”中，学生是完成学校的教学环节，因此学校和实习单位是隐性的委托关系。

实习学生与实习单位之间是一种平等的民事法律关系——实习合同关系。由于实习学生的身份仍是学生，不是实习单位的劳动者，因此两者之间不适用于《劳动法》所调整的劳动者关系。另一方面，从制度管理层面看，实习单位起到了辅助学校对大学生教育管理的作用，实习单位与实习学生之间是准教育与被教育、管理与被管理的关系。

（二）构建大学生实习权益保护的法律制度体系

1.国家直接建立法律法规

在其他法律法规中规定以《劳动法》、《劳动合同法》上的某些制度为参照，吸纳国际上健全的大学生实习的法律规范，进行参照性立法。

通过法律条例的正式规定，来建立大学生实习制度，并明确责任承担制。目前我国2008年1月1日正式施行的《中华人民共和国就业促进法》旨在促进大学生就业，但应着重增设强化大学生实习制度建设的必要性的相关规定。

逐渐建立完善实学生人身权益保障法律制度。大学生在实习期间，如果人身受到伤害，目前现在可以适用的法律法规主要有：《民法通则》、《最高人民法院关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》、《学生伤害事故处理办法》等，主要由《民法通则》第106条第2款来认定责任。没有任何一部法律规范是专门作为大学生实习期间人身权益保护的法律法规，应完善《学生伤害事故处理办法》，并建立实学生人身权益保障法律法规，明确人身损害赔偿责任。

2.地方结合实际出台地方性的实习生权益保护现行条例或规定

各省级人大、政府制定在本行政区域内适用的相关规定。例如广东省正出台《广东省高等学校学生实习与毕业见习条例（草案）》，广泛地征求各方面的意见。对关于人身伤害的赔偿标准、实习规范与管理、法律责任等进行结合实际情况的细则规定。

3.协议优先原则为关键

实习协议是保障实习学生合法权益的重要依据。要通过大学生实习法律法规将实习协议的法律作用确定下来，规范由学校、实习单位、实学生三方签订实习协议。在法律规范中规定的实习协议必须包含诸如以下内容：大学生实习的内容、岗位、工作职责、实习的时间、地点、实习单位的指导、培训实习生的具体计划、学校、实习单位、实习学生三方的权利、义务、违约的责任承担等具体内容。

参考文献：

[1]胡建淼，祝亮，严洪广.学生到企业实习发生人身伤害的归责思考[J].浙江交通职业技术学院学报，2007，（12）.

[2]张志成.大学生实习权益的维护初探[J].湖北函授大学学报，2009，（2）.

[3]崔玉隆.大学生实习相关法律问题的探讨[J].法制与社会，2008，（14）.

[4]赵强.高校学生实习中可能涉及的两个法律问题[J].山西高等学校社会科学学报，2008，（10）.

[5]刘惠芹.高校学生校外实习伤害事故的法律救济[J].江苏经贸职业技术学院学报，2008，（1）.

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农民工虽是城市建设的参与者和推进者，却没有城市居民的身份，缺乏城市居民的各种保障制度，属于典型的“弱势群体”。在农民工权益保障这一问题上，尽管国家和政府相继颁布出台了一些法规文件，但还远远不够。在构建社会主义和谐社会过程中，在深入学习贯彻科学发展观活动中，农民工权益保障缺失的问题必须引起我们立法工作者的足够重视，否则就容易成为影响社会稳定的因素。

一、我市农民工基本情况

目前，我市辖8区10县（市），199个乡镇，1902个行政村，农业人口总数为510××万人，其中农村劳动力人口数为×××万人，富余劳动力130万人，占农村劳动力的××8%，2007年实现打工收入62亿元。据有关部门调查，每年在我市就业或灵活就业的农民工大约在×××万人，随季节性变化，进城农民工数量变化很大。一般情况下，年初就业人数在×××万人左右，从3月份开始，人员呈逐月增加趋势，7月至10月达到×××万人的最高峰，随着天气转冷，11月至12月呈逐月减少趋势。从就业类别看，在建筑业、餐饮业和社会服务行业相对稳定的约×××万人，占进城农民工的×××，以打零为主的灵活就业农民工约×××万人，占进城农民工的×××。

2007年，据对××万名进城农民工的抽样调查显示，进城农民工呈现“三低”特征：一是平均年龄低，40岁以下的青壮年人数为×××万人，占×××；二是受教育程度偏低，初中及以下文化程度的×××万人，占进城农民工的×××；三是劳动技能普遍较低，普工和力工×××万人，占进城农民工的××6%，而技工只有×××万人，占进城农民工的×××。

二、我市农民工权益保障存在的问题

虽然农民工为城市发展作出很大的贡献，但这个群体的正当权益却屡遭侵犯，由此引发的劳资冲突等社会问题，日渐形成影响社会和谐稳定的消极因素。农民工权益保障的缺失主要体现在以下几个方面：

第一，工作环境差，劳动保护缺乏。农民工在城市大多从事的是那些脏、累、难、险的工作，劳动强度大，工作时间长，劳动条件差，缺乏起码的劳动保护。工伤、职业病和自然疾病对农民工的健康构成了很大威胁。

第二，工资待遇低。由于我国在制度上将农村流动人口与城市居民分割成二元劳动力市场现状的存在，农民工和城市居民所享受到的待遇是不同的。受自身素质限制，农民工只能从事那些就业门槛较低、劳动强度大、工资水平低的工作。

第三，社会保障权利缺失。农民工作为非城市居民，城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育和工伤等社会保险，大多数农民工则不享有，他们被排除在社会保障之外，而且当农民工在城市就业、生活遭遇风险与困难时，也没有相应的社会保障体系为他们提供援助和保护。

第四，合同签订率低。一些企业为减少企业成本，通常以口头协议代替书面签订劳动合同的现象比较普遍，发生劳动纠纷后，调查取证比较困难。当遭遇工伤时，农民工往往是“责任自负”。

三、我市农民工权益保障机制立法的特点

针对农民工在培训就业、劳动工资、社会保障、公共服务等面临的问题，为了让农民工享受和城市劳动者一样的平等待遇，维护农民工合法权益，在国家目前还没有保护进城农民工群体权益专门立法的情况下，我市在全国率先开展了农民工权益保障机制立法工作，先后起草并以地方性法规、市政府规章形式出台了《××市城镇基本医疗暂行办法》、《××市进城务工农民权益保障办法》、《××市被征地农民养老保险和就业服务暂行办法》、《××市失业保险办法》、《××市职业介绍和劳动用工条例》，建立起了我市“政府主导、社会参与、农民自主”的农民工权益保障机制。

我市建立的农民工权益保障机制，有效解决了政府和社会关注、农民工关心的就业培训、医疗保险及子女入学等问题，对于维护社会稳定，构建和谐社会，加强城乡一体化建设、推动经济社会协调发展以及解决三农问题、建设社会主义新农村都具有重要的意义。我市农民工权益保障机制主要有以下特点：

（一）针对农民工就业难和文化素质较低问题，通过立法的形式建立了农民工就业扶持与职业培训制度。《××市进城务工农民权益保障办法》规定各级人民政府应当加强对农民工就业培训和就业介绍工作的领导，在财政中安排专项经费扶持农民工职业技能培训和就业介绍工作。劳动部门、用人单位应加强对农民工职业技能培训，公共职业介绍机构应免费提供政策咨询、就业信息等服务。

（二）针对农民工工作、生活环境恶劣、工资待遇低等问题，通过立法的形式建立了农民工工作保障制度。一是加强劳务合同的监督管理。用人单位与农民工建立劳动关系，应依法订立书面形式劳动合同，政府部门加强对订立和履行劳动合同的指导和监督。二是改善农民工生活和工作条件。用人单位为农民工提供饮食或者安排宿舍应当符合国家规定的卫生和安全条件。用人单位必须为农民工提供符合国家规定的职业安全卫生条件和必要的劳动防护用品。对从事有职业危害作业的农民工，按照规定组织职业健康检查。三是加强对农民工工作时间的管理。用人单位安排农民工的工作时间每日不超过8小时，由于工作需要，经与工会和农民工协商后可以延长工作时间的，一般每日不得超过1小时，每月不得超过36小时。四是建立工资支付监控制度。推行建设领域信用制度、企业劳动保障诚信制度，加强对用人单位工资支付行为的监督管理。

（三）针对农民工社会保险、福利权利普遍缺失问题，通过立法的形式建立了农民工社会保险制度。一是依法将农民工纳入工伤保险范围。所有用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险手续，并按时足额缴纳工伤保险费。建筑施工企业同时应为从事特定高风险作业的职工办理意外伤害保险。二是将农民工纳入城镇医疗保险参保范围。使医疗保险惠及到包括农民工在内的更多社会群体，农民工真正做到病有所医。三是建立了农民工失业保险制度。鼓励农民合同制工人自愿参加失业保险，缴费农民工可享受与城镇职工同等待遇。四是逐步建立适合不稳定就业农民工特点的过渡性养老保险制度。实现农村社会保险与城镇职工社会保险制度的接轨和社会保险关系的接续。

（四）针对农民工看病就医难和子女就学难等问题，通过立法的形式规定医疗卫生部门对雇佣农民工比较集中的企业加强公共卫生检查。明确教育部门以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学，并积极扶持民办农民工学校，在办学场地、教学设备和办公经费等方面给予帮助。

（五）规定市政府有关职能部门根据上述法规和规章的规定，建立农民工权益保障配套规定，进一步充实完善了农民工权益保障机制。

如，市劳动局制定了《××市农民工工伤保险办法（试行）》，市教育局出台了进城务工人员子女教育优惠政策，市司法局出台了针对农民工的法律援助措施等。

四、我市农民工权益保障机制立法取得的社会效果

我市农民工权益保障机制的建立，在我省、全国都起到了良好的示范作用，农民工权益保护工作取得显著效果：

一是营造了全社会共同关心农民工的良好氛围。通过以立法形式建立权益保障机制，强力推进农民工维权工作，社会各方面都逐步树立起理解、尊重、保护农民工的意识。二是各级政府每年要在财政支出中安排了一定的农民培训专项经费，并吸引社会资金投入培训，支持企业加强对进城务工人员的岗前培训。2005年至2007年培训农民工×××万人，2008年培训农民工×××万人。三是进一步加强了农民工就业服务工作。不断完善全市职业就业服务机构，由原来×××家增加到目前的×××家；市区内成立了×××个农民工就业服务工作站，2008年安排农民工就业×××万人；加强了农民工劳动合同签订工作，2007年我市招用农民工的建筑项目×××个，招用农民工×××万人，用工备案×××万人，用工备案率×××。2008年全面执行劳动合同制度，各类用人单位农民工劳动合同签订率达到×××以上，建筑领域农民工劳动合同签订率×××；2008年共累计举办农民工招聘洽谈会×××次，提供岗位9×××个，签订意向性协议7×××人；积极开展农民工职业技能培训，全市认定农民工职业技能培训基地×××家，2007年培训农民工×××人，全市（含县）拨付培训补贴×××万元。四是全市建立了农民工工资保证金制度，颁布了最低工资标准，防止了农民工工资拖欠，为农民工追讨工资。2007年底，累计收缴农民工工资保障金××0×××万元，累计启动返回农民工工资保障金2，×××万元。，2007年为×××名农民工追讨工资×××万元，2008年1-9月为×××名农民工追讨工资×××万元，五是推进了农民工工伤保险和医疗保险工作。截止目前，2008年市内就业农民工参加工伤保险人数增加到×××万人，参保率为×××；参加医疗保险人×××人。六是有效处置劳务纠纷，保障农民工合法权益。2007年，立案查处违反劳动保障法律法规的行为×××件，协调处理欠薪举报案件×××件，涉及金额×××万元。七是农民工职业安全教育和疫病防控工作得到加强，农民工居住条件得到改善。突出抓好农民工职业安全教育，共举办16期培训班，培训×××人；有关单位定期开展农民工健康教育，投入×××万元，对持有《婚育证明》已婚妇女免费发放《服务证》；着手建设××市农民工安居社区，并在哈开发区建设了×××万平方米的农民工公寓。八是改善了农民工子女教育条件。在市城区412所公办中小校中，接收进城务工人员子女入学的有396所，占×××。2008年，计划保障×××万名农民工子女在城市接受义务教育。免收农民工子女借读费和其他杂费，2008年上半年，免收×××人，费用达×××万元；对600×××名困难人员给予助学金资助，费用达×××万元。并在南岗区成立了农民工小学。

四、我市农民工权益保障机制立法的启示

当前，构建和谐社会的大背景下，需要我们立法工作者更加关注社会弱势群体的权益保护，我市农民工权益保障机制立法在这方面做了很好的探索，农民工权益保障立法工作应当继续关注：

（一）探索改革户籍管理制度。

应当放松原有的户籍管制，赋予公民尤其是农民工的迁徙自由。可以按照国际通行的按照居住地登记户口的原则，以职业来划分职业人口和非职业人口，改变农民工的社会地位，营造农村人、城市人身份平等的价值观念。

（二）完善《劳动法》的配套法规建设。以《劳动法》为核心，借鉴国外经验，加快制定各项保护保护劳工的专项法规规章，修订完善配套法规规章，建立保障劳动者合法权益的“劳动者权益保障法律体系”。

（三）改革劳动就业制度。政府统一城乡就业政策，建立统一的劳动力市场，消除农民工进入城市的体制和政策障碍；建立和完善职业分类制度，实行就业（执业）资格考核和认证制度；加大组织和培训力度，提高农民工素质和职业技能。

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《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、《教育部、财政部关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》（教高2010［8号］号）都指出，职业院校要大力推行工学结合、校企合作人才培养模式，顶岗实习是职业教育教学的重要环节，要求高职院校学生至少在企业进行半年以上顶岗实习。顶岗实习作为职业教育教学的重要环节，将会在今后的教育教学过程中进一步加强，并随着高职院校学生实习规模的加大，会有越来越多的学生在校学习期间走出校门，到社会、到企业参加实习实践活动。

但是，参加顶岗实习的学生由于缺乏足够的工作经验和风险防范意识，经常在实习岗位上发生各种各样的安全事故，安全现状确实让人担忧。学生顶岗实习事故问题突出并非是事故多，而是事故发生后的有效处理难而导致的。究其原因，在很大程度是由于实习学生实习期间缺乏必要的安全风险保障。

2.实习安全问题面临的保障缺位

在校学生到实习单位实习期间，虽然其所处的环境不是学校，而是实习单位，但其学习内容是课堂教学的延伸，是将课堂教学的理论知识与实践相结合的一种方式，实习的目的是增强实际运用的能力。实习单位仅提供的是实行场所，与实习生之间无身份隶属关系。实习生在实习单位实习期间的身份仍然是在校学生，不属于一般意义上的劳动者。

劳动部《关于贯彻执行若干问题的意见》第2条：“中国境内的企业、个体经济组织与劳动者之间，即劳动者事实上已成企业、个体经济组织的成员，并为其提供有偿劳动，适用劳动法。”第3条：“国家机关、事业组织、社会团体实行劳动合同制度以及按规定应实行劳动合同制度的工勤人员；实行企业化管理的事业组织的人员；其他通过劳动合同与国家机关、事业单位、社会团体建立劳动关系的劳动者，适用劳动法。”从上述规定上看，适用劳动法的主体中不包括实习生，即实习生不属于劳动者。

此外，劳动部《关于贯彻执行若干问题的意见》第12条：“在校生利用业余时间勤工助学，不视为就业，未建立劳动关系。”在校实习生不是劳动法意义上的劳动者。依据《工伤保险条例》第29条：“职工因工作遭受事故伤害或者患职业病进行治疗，享受工伤医疗待遇。”只有属于工伤事故的范围的职工，才能依据《工伤保险条例》的规定，向用人单位提出工伤损害的赔偿请求。在校学生与实习单位之间建立的不是劳动关系，在校学生在实习单位的身份仍是学生，不是劳动者身份，因此不具备工伤保险赔偿的主体资格，他们在实习过程中受伤不享受工伤保险待遇。

现行的企业职工工伤保险相关条例没有确立在校生与顶岗实习单位之间的劳动关系。职业院校、企业与顶岗实习三方很少签订协议，一旦学生在顶岗实习中发生了安全事故，学校与企业就会互相推诿。

为此，2009年11月20日，教育部、财政部、中国保险监督管理委员会决定在职业院校推行学生实习保险（简称“三部委文件”），以有效防范和妥善化解学生实习的责任风险，保障实习学生的权益，消除学校、企业、家长的后顾之忧，解决实习期间意外发生伤害事故可能引发的社会矛盾。

经过将近两年的时间，完全按照三部委文件精神推行学生实习责任保险制度的只有个别的省区，大部分省区市未按三部委文件要求组织开展此项工作，因此，实习学生的保险工作只能由学校和企业自行处置。

3.设立实习生工伤保险制度立法建议与立法原则

实习生的劳动保护问题是一个社会问题。目前国家在实习生这个特殊群体劳动权益保护方面存在着立法上的缺位，立法部门应该尽快出台一个关于保护实习生劳动保护的法律、法规或规章，制定明确的实习生工伤保险制度。

从节约立法资源与保护立法统一的角度出发，可考虑以现有的《劳动法》、《工伤保险条例》等法律法规为基础，通过出台新的司法解释或全国性的规定对实习生发生工伤事故赔偿做出具体的规定，明确学生、学校、提供实习场所的企业和单位等各方的责任义务：“大中专实习生实习期间，享有一定的劳动报酬，属劳动关系的特例，参照《劳动法》、《工伤保险条例》的有关规定办理。”或对《工伤保险条例》增加条款：“学生在实习期间受到人身伤害或者患职业病，应参照在职职工按本条例的规定执行。”把他们作为“准劳动者”列入《工伤保险条例》的覆盖范围之内，切实保障广大实习学生的合法权益。

在设计制定大学生实习工伤保险制度时，要遵循四个原则。

（1）利益平衡原则。在学生、学校、实习单位三方关系中，要平衡各方的权利义务和责任，不能让某一方特别是实习单位承担过多的责任，否则就会影响实习单位接收实习生的积极性。考虑每个学校和实习单位的情况不尽相同，要注意灵活性与可操作性，给三方留下协商空间。

（2）倾斜保护原则。要把学生的利益保护放在首位。因为在三方关系中，学生无论相对于学校还是实习单位而言都是弱者，在学校是被管理者，在单位虽是准劳动者，但毕竟不同于正式劳动者，工作经验缺乏，权益更容易受到伤害，况且对自身的保护和承担责任的能力都有限，所以要首先强调对学生的保护。

（3）意思自治原则。在立法上，对学生、学校、实习单位的利益勿必作过多限制性的规定，给三方留下协商空间，每个学校和实习单位的情况都不尽相同，给三方充分的处分权。换言之，要将法律规定与三方意思自治相结合。

（4）社会化保护机制。参照社保基金的方法，对学生实习期间的工伤事故等重大风险要采取社会化的分散办法，因为让任何一方单独承担都是他们难以承受且不公平的。为此，实习生工伤保险制度应具备强制性，所有开设实习课程的学校和参加实习的学生都必须依法参加保险。投保费用，由学校、政府和学生各自承担一部分，共同建立实习生工伤保险基金。实习生在实习期间发生的伤害事故，必须符合《工伤保险条例》规定的工伤或视同工伤条件，在劳动部门做出实习生工伤认定后，参照《工伤保险条例》规定的待遇享受工伤补偿，由实习生工伤保险基金支付。

参考文献：

［1］尹晓敏.权利救济如何穿越实习之门——实习伤害事故中大学生权利救济的法律思考［J］.高教探索，2009，（3）.

［2］张卫国.对顶岗实习学生安全事故适用工伤保险的法律思考［J］.职业教育研究，2011，（4）.

［3］简祖平.建立顶岗实习学生权益保障机制探讨［J］.中国高等教育，2011，（22）.

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【关键词】社会保险法 立法 评估 展望

【中图分类号】D922.55 【文献标识码】A

改革开放以来，中国社会保险制度逐步打破传统的“国家―单位”保障体制，进行了大量改革和探索。2010年《社会保险法》的出台，成为我国社会保险法治的重要里程碑，迄今已逾4年。在党的十八届四中全会作出全面推进依法治国若干重大问题的决定之际，对社会保险法治建设取得的成效与进步，理应加以总结。对其存在的问题，也亟需评估梳理，以期为今后法治发展提供借鉴。

社会保险法治取得的成效

《社会保险法》是社会保险领域的基本法，其出台和实施是中国社会保险法治建设的重要里程碑。发展至今，社会保险法治取得的成效可谓空前。

社会保险法制体系有所充实。立法先行是社会保障制度定型、稳定的客观标志，也是建设中国社会保障体系并实现其发展战略目标的内在要求。①《社会保险法》出台前，社会保险领域法律空白，仅有三部行政法规、一些部门规章，以及其他大量规范性文件对其加以规范。《社会保险法》出台后，社会保险法制体系快速充实。为配合《社会保险法》的实施，人力资源和社会保障部先后出台《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》、《社会保险个人权益记录管理办法》、《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》、《部分行业企业工伤保险费缴纳办法》等部门规章。在司法解释方面，最高人民法院于2014年出台《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》。另外，2012年《军人保险法》的出台，对于军人及其家属的社会保险相关权益保障，起到重要作用。

社会保险保障水平不断提高。突出表现在三方面：一是社会保险主要项目已经实现全覆盖。《社会保险法》实施至今，覆盖城乡、劳动者一般居民的社会保险体系框架已经形成。基本养老保险、基本医疗保险均已实现了制度的全覆盖，应保尽保。

二是认定等机制走向完善。比如，2010年人社部出台新的《工伤认定办法》，使得工伤认定更加简便快捷。再如先行支付机制的完善，人社部于2011年出台实施《社会保险基金先行支付暂行办法》，明确申请先行支付的条件、程序和追偿等机制，使得参保人由于第三人侵权行为造成伤病时，权益保障更加全面完善。

三是保障待遇不断提升。到2014年，全国企业退休人员基本养老金已经实现十年连续增加。②提升基本医疗保险报销比例和增加门诊病种更是成为不少地方为民办实事的重要内容，使得社会保险制度真正造福于民。但也需指出的是，这种待遇调整大多通过政府行政决策实施，具有非强制性和任意性。

民众社会保险权利意识明显增强。社会保险相关话题日益成为公众讨论和媒体关注的热点、焦点问题。最近，社会保险基金的运营与监督、全民免费医保、事业单位养老保险医疗保险改革等社会保险法相关争论，更是掀起媒体一波又一波的热议乃至炒作。社会保险相关争议不断增多，因社会保险问题导致的在各地也时有发生。这从一个侧面表明，民众的社会保险意识不断增强。社会保险制度的今后改革，将从政府驱动为主，转而更多表现出社会民众驱动的色彩来。这对中国社会保险的法治水平将提出更高要求。

社会保险法治存在的问题

虽然以《社会保险法》出台为标志，我国社会保险法治建设已经取得长足成效，但仍存在这样那样的问题。政策文件作为治理主体依据的格局并未得到根本扭转，依法治理的实现仍需假以时日。其问题突出表现在以下方面。

制度空白较多，操作性较为缺失。现有法律行政法规较为简单笼统，难以支撑起社会保险制度的设置和运行。2010年出台的《社会保险法》为社会保险法治建设打下了基础，自此社会保险专门法律空白的历史彻底告以终结。但该法内容单薄，总共98条，总字数不足1.1万字，仅构成社会保险的基本法，大量规则并未明确下来。仅根据《社会保险法》文本，需要国务院加以规定，也即国务院负有制定行政法规职责的规定共有11处之多。《社会保险法》还在共13处19次提及“国家规定”来明确相关制度、规则，跨越该法6章。为全社会普遍关注的社会保险基金的统筹层次与预算、决算，社保基金管理与监督制度、养老保险的各项制度细则，均需要国务院制定行政法规或主管部门制定部门规章来解决。显然，仅靠该法也根本无法实施复杂、精细的社会保险制度。

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【关键词】工伤认定程序 制度 设计

我国工伤认定程序法律规定的特点

我国《工伤保险条例》(以下简称《条例》)和《工伤认定办法》(以下简称《办法》)对工伤认定程序做了比较详尽的规定,明确工伤认定程序包括提出申请、审核受理、调查核实、作出工伤认定决定和按照《民事诉讼法》有关送达的规定送达工伤认定决定等五个阶段。

我国的工伤认定机关是人力资源和社会保障行政部门。《条例》将主管本行政区域内工伤保险工作的职责赋予各级人力资源和社会保障行政部门,并在第十七条明确了用人单位所在地统筹地区人力资源和社会保障行政部门是工伤认定的机构,具体负责本行政区域内的工伤认定申请的审核受理、对工伤事故的调查核实以及作出工伤认定决定和送达工伤认定决定等工作。

实行以用人单位为先的申请制度。根据《条例》规定,用人单位、工伤职工本人或其直系亲属、工会组织都是工伤认定申请人,但强调职工发生工伤事故,应首先由所在单位向统筹地区人力资源和社会保障行政部门提出工伤认定申请。用人单位未按规定提出工伤认定申请的,工伤职工或者其直系亲属、工会组织才可以直接提出工伤认定申请。

实行严格的工伤认定申请期限。《条例》规定,职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病,所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内,向统筹地区人力资源和社会保障行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况,经报人力资源和社会保障行政部门同意,申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的,工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内,可以直接向用人单位所在地统筹地区人力资源和社会保障行政部门提出工伤认定申请。

实行行政复议和行政诉讼双重救济手段。《条例》第五十三条规定,申请工伤认定的职工或者其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的,有关单位和个人可以依法申请行政复议;对复议决定不服的,可以依法提起行政诉讼。对工伤认定争议实行行政复议和行政诉讼双重救济手段,但强调行政复议是行政诉讼的前置程序。

我国现行工伤认定程序存在的主要问题

工伤认定机构设置欠当。《条例》第十七条确定人力资源和社会保障行政部门为工伤认定机构,而依据《条例》第五条第二款规定,县级以上地方各级人民政府人力资源和社会保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作,其主要职能之一就是制定工伤认定方面的政策措施。这样的规定,实际上形成了规则的制定者与执行者的合并,明显有悖法理。另外,从该条规定来看,法律只明确了参加工伤保险职工的工伤认定机构,现实中存在大量的未参加工伤保险职工的工伤认定申请处于无人受理的状态,这部分人员的合法权益保障成了法律的空白点。

直系亲属、工会组织作为申请主体的身份界定不明确。申请工伤认定是职工的一项基本权利,同时我国的工伤事故实行雇主责任原则,因此,将提起工伤认定的申请权赋予用人单位或职工是符合法理要求的。《条例》同时将工伤职工直系亲属、工会组织列为工伤认定的申请主体,对于克服工伤职工因故未能行使申请权而可能出现的权益受损有一定意义,但《条例》未明确界定工伤职工直系亲属和工会组织提出工伤认定申请时的名义,这将直接影响到他们在工伤认定中地位的确定和权责的明确,进而可能会对工伤认定结果产生影响。

非用人单位的申请期限规定不合理。一、用人单位、职工或者其直系亲属以及工会组织申请工伤认定期限的起算期间都是自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起,且职工或者其直系亲属以及工会组织申请工伤认定要以单位未提出申请为前提。很显然,依照该规定,职工或者其直系亲属以及工会组织提出申请的期限只有11个月,远远少于《民法通则》的时效规定,可谓是一种立法的倒退;二、由于工伤认定程序中未安排听证阶段,工伤职工无法正常了解工伤认定进程。假如用人单位在工伤职工不知情的情况下迟延申请,可能直接导致职工或者其直系亲属以及工会组织不能在法定期限内提出申请。另外,这一规定有明显限制职工申请权的嫌疑;三、仅对用人单位的工伤认定申请期限作了可以申请延长的规定,未对职工在行使申请权时可能遇到的申请权行使障碍情形予以考虑。这样的规定对于那些因特殊情况或者不可抗力而不能够及时申请的受害者而言明显不公平、不合理。

工伤认定程序设计欠科学。一、程序设计中没有安排告知程序。告知程序对明确举证责任以利于查清案情、保证当事人知情权以促使当事人及时主张权利等意义重大。因此,完整的行政认定程序一般将事先告知作为作出行政决定的前置程序。但我国《条例》和《办法》将工伤认定程序安排为申请――受理――调查――决定――送达――权利救济等,没有安排告知程序,既无法使职工方及时了解工伤认定程序的进度以及时采取有效措施保护自己权利,也不利于其更为广泛地获取案件证据材料以确保事实认定准确。二、工伤赔偿救济周期冗长。一般情况下,工伤认定决定的作出可能经过三个阶段:人力资源和社会保障行政部门进行调查并作出认定决定;用人单位或者工伤职工及其亲属对认定不服的,依法提起行政复议;对行政复议决定不服的,提起行政诉讼。假如人力资源和社会保障行政部门首先作出了不予受理的决定,则用人单位、工伤职工及其亲属可以选择先复议后诉讼,或者直接诉讼的方式要求认定机关受理,然后再开始认定程序。这就是说,如果用人单位和工伤职工对行政部门的认定都满意或达成一致,则有可能在提起认定申请后的60天内得到工伤认定结论;一旦有一方不服,工伤认定程序则会大大延长。冗长的认定时间,不但使得劳动者迟迟得不得保险的补偿,还浪费了用人单位乃至社会的时间,挥霍了法律资源。

完善我国工伤认定程序制度的建议

以提高效率为宗旨重新分配工伤认定权。现阶段,以提高效率为宗旨重新分配工伤认定权,实现行政权与司法权的有机协调是比较理性的选择。具体而言,我国的工伤认定权应按照职工是否参加工伤保险为标准,在人力资源和社会保障行政部门、劳动争议仲裁机构和人民法院之间进行重新分配,即:人力资源和社会保障行政部门负责已参加工伤保险职工的工伤认定;人民法院、劳动争议仲裁机构负责未参加工伤保险的职工的工伤认定,并且这种工伤认定只在审理工伤待遇案件中附带进行审理,不作为一个独立的程序对待。

明确工伤认定中的制度。在申请工伤认定时,应增加“直系亲属、工会组织可以协助并接受职工委托提出工伤认定申请”条款,以此明确职工直系亲属和工会组织是以职工人身份申请工伤认定:当工伤职工本人因丧失申请工伤认定的民事行为能力或者死亡而不能提出申请时,其直系亲属可以法定人身份代为提出。没有直系亲属的或直系亲属没有提出申请的,工会组织可以法定人身份代为提出;当工伤职工本人具有民事行为能力时,可由职工本人自行提出工伤认定申请,也可委托其直系亲属或工会组织以委托人身份提出申请。

引入时效中止和延长制度。可考虑在《条例》第十七条第一款中增加“由于不可抗力或其他无法抗拒的原因无法提出申请的,可以在该原因消失后30日内提出工伤认定申请。”在第二款中增加“职工由于不可抗力或其他无法抗拒的原因未能在该期限内提出申请的,可以在原因消失后1年内提出工伤认定申请。”另外增加一款作为第三款:“职工因事故伤害或患职业病死亡的,其直系亲属可以在上述期限内直接提出工伤认定申请。”

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而2012年通过的《女职工劳动保护特别规定》中也对女职工生育期间享受的产检假、产假、哺乳假、生育津贴发放进行了明确。

此外，考虑到女性的一些特殊需求，该规定还列出诸多其他细节，例如规定的第十条就指出，女职工比较多的用人单位应当根据女职工的需要，建立女职工卫生室、孕妇休息室、哺乳室等设施。

除了国家层面，各省份也都出台过地方性规定，用于维护女性职工的劳动权益。很多不了解的人把“痛经假”当成暧昧话题来讨论，其实北京、上海、江苏、海南、湖北、浙江、山西等多个省份都早已明确了“痛经假”相关规定。其中，北京、上海、江苏等地的“痛经假”已经出台了超过20年时间。

另外，一些地方政策中甚至对女性职工每月的卫生费补贴等进行了细化。例如，2015年南京市总工会制定的《南京市女职工权益保护专项集体合同（样本）》中就提到，要按月发放女职工卫生用品，或发放卫生费，山西、河北等地也有类似规定。

尽管上自《劳动法》下至地方性规定，都对职场女性各项劳动权益保障进行了细化，但落实情况却不尽人意。

以女职工生育期间基本权益为例，近年来，企业令怀孕女职工转岗减薪甚至辞退的新闻屡见不鲜，正常的生育成为了女性就业面临的最大挑战。

29岁的北京白领吴敏表示，她曾经工作过的一家事业单位就有过一条不成文规定――女员工入职3年内最好不要生育，否则影响加薪。

“很多用人单位不会公然违反《劳动法》辞退怀孕女职工，但会通过不成文的规定严苛约束女性生育，或者打法律‘球’。” 吴敏说，当年一些同事违背“规定”生育后没被辞退，但原本的奖励性薪酬会被扣除，等于变相减薪。

受法律严格保护的婚育权尚且如此，“痛经假”、女性卫生费、孕妇休息室的落实情况则更不理想。

早前不少媒体报道，北京、上海，江苏等地虽推行“痛经假”制度超过20年，但却遭遇落地难，不少企事业单位女职工的确未享受过“痛经假”，而发放卫生费、设立哺乳室等规定，落地效果就更差。

既然女性的劳动权益有法律条款保护，为何很多人权益受损后不敢或不愿维权？

对此，吴敏表示，面对单位不合理的“霸王条款”她也会质疑，但却担心维权影响自己的工作。

“即便是维权胜诉，员工也很难再在原单位待下去，还会担忧影响今后的职业生涯，所以很多人对单位不满意多选择一走了之。” 吴敏说。

吴敏的顾虑并非多余。2014年，北京市二中院就曾公布过一份案件调研，该院对2011至2013年审结的涉及女职工婚育权民事案件进行研究发现，3年内虽然审结的案件数量呈逐年上升趋势，但往往女职工与单位发生争议后，劳动关系正常存续比例较小。

在上述案件中，仅有不足10%的女职工在生育后与用人单位的劳动关系正常存续，其余的或是女职工以未及时足额发放工资为由提出辞职，或是用人单位以旷工等违纪事由与女职工解除劳动关系，或是《劳动合同》期满终止。

由此看来，在法律层面，女性虽然可以维权成功，但到头来还是成了利益受损方。

究竟该如何保障女性合法劳动权益？

早前有专家曾分析称，除了用保障性条例对妇女进行保护外，还要从根本上解决保护成本的问题，若保护成本转移到用人单位身上，会让用工成本较高的女性愈发受到用人单位歧视。

人社部劳动科学研究所所长郑东亮表示，企业对经济利益的考量仍然是制约女性就业的一大因素。他认为，一方面，相关的法律执行力度要加强，另一方面，也要看到法律并非万能，要建立多种机制改善女性就业环境，特别是建立职工表达诉求、正当维权的渠道。

在郑东亮看来，目前，很多职工甚至对自己究竟享有何种权益都不了解，诉求无处表达，企业内部更没有完善的机制提供给职工。