社会稳定评价报告范文
时间：2023-04-06 11:07:40
导语：如何才能写好一篇社会稳定评价报告，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
一、指导思想
以科学发展为第一要务，以安全稳定为第一责任，从源头上预防、减少和消除安全生产重大决策事项影响社会稳定的隐患。
二、评估范围
安全生产重大决策事项社会稳定风险评估，是指在我市范围内制定或实施涉及较大范围人民群众切身利益的安全生产重大决策、重大政策、重大改革、重大项目、重大问题时，对可能出现的社会稳定风险实行先期预测、先期评估、先期化解，着力从源头上预防和减少不稳定因素，达到既利于促进安全生产工作，又能维护社会和谐稳定的目的。
安全生产领域开展社会稳定风险评估的重大决策事项包括：
1、安全生产重要规划编制、重点工程、重大投资项目设立和调整；
2、危化品建设项目安全许可、乙种危化品经营许可证、安全资格证书许可、职业卫生安全许可证核发等安全生产行政许可政策、许可方式的更改和调整；
3、企业安全生产标准化、长效管理等达标考核标准及相关政策的调整和实施；
4、安全生产责任保险、风险抵押金、安全生产费用提取等经济政策的调整和实施；
5、工矿商贸较大事故调查处理过程中可能出现的不稳定情况；
6、较大规模、较大数额的行政处罚、行政强制决定；
7、高危企业规划、布局、选址等重要决定；
8、高危企业“关停并转”过程中的安全生产状况；
9、市级安全生产应急救援演练、安全生产重大户外宣传活动；
10、安全资格证培训、特种作业操作证培训考核等有关收费政策的调整和实施；
11、其他涉及企业、人民群众切身利益的安全生产重大决策事项。
三、评估内容
（一）合法性评估。重大决策事项是否符合党的方针政策、国家法律、法规和规章，是否符合国家、省、市制定的规范性文件，政策调整、利益调节的法律政策依据是否充分，决策过程是否符合有关程序。
（二）合理性评估。重大决策事项是否符合科学发展观要求，是否符合近期和长远发展规划，是否兼顾群众的现实利益和长远利益，是否兼顾各方面利益群体的不同诉求，是否遵循公开、公平、公正原则。
（三）可行性评估。重大决策事项是否征求广大群众的意见和组织开展了前期宣传解释工作，是否符合本地经济发展的总体水平，是否具有相关政策可连续性和严密性，出台时机是否成熟，配套措施是否完善。
（四）可控性评估。重大决策事项是否可能引发严重影响社会稳定的问题，是否有应对可能出现的不稳定问题的对策措施和应急处置预案。
（五）其他可能影响社会稳定的相关因素的评估。
四、责任主体
安全生产重大决策事项社会稳定风险评估实行“谁主管、谁负责，谁决策、谁评估”。市安监局评估责任主体是：决策事项的提出科室、涉及多个科室的事项的牵头科室。难以确定责任主体的，由局主要负责人指定。
按照“属地管理”原则，涉及到各镇（区）和部门的安全生产重大决策事项，由各镇（区）和部门安全生产主管部门牵头实施评估。
五、主要程序
1、确定评估事项。评估责任主体认为存在较大社会稳定风险的，必须将其确定为需重点评估事项。
2、制定评估方案。责任主体单位要及时制订评估工作方案，明确指导思想、组织形式、工作目标、时间安排及具体要求。
3、论证可行性。由评估责任主体组织相关部门和专家、学者或委托有资质的第三方机构进行分析论证，科学预测。
4、形成评估报告。在全面汇总和分析论证的基础上，形成社会稳定分析评估报告，对该重大决策事项作出风险很大、有风险、风险较小或无风险的最终评价；依据风险评价结果综合考虑对重大决策事项的实施作出可实施、可部分实施、暂缓实施或不实施的建议。
5、制定工作预案。责任主体要将社会稳定分析评估报告报评估工作领导小组，领导小组由组长或副组长牵头召开风险评估审查会议，对重大决策事项的实施作出是否实施的决定，并对评估报告中的不稳定隐患制定调处化解和应急处置工作预案。
6、跟踪反馈落实。评估责任主体单位要对已经批准实施的决策事项要进行全程跟踪，对可能产生的不稳定因素，要采取有效措施化解矛盾。对可能出现的重大不稳定问题要制定应急预案，严防的发生。
六、保障措施
（一）加强组织领导。市安监局成立安全生产重大决策事项社会稳定风险评估工作领导小组，由局长任组长，分管领导任副组长，各科室和直属单位负责人为成员。领导小组办公室设在市安监局法规科，负责此项工作的综合协调工作。评估责任主体主管科室要切实把重大决策事项社会稳定风险评估作为维护稳定的基础性工作来抓，要做到不评估、不实施。
（二）完善备案制度。要建立重大决策事项社会稳定风险评估报告及审查决定意见报同级维稳办备案制度。各相关科室要建立重大决策事项社会稳定风险评估专家库，为评估工作提供专业支持。
篇2
关键词观音阁水库大坝;安全监测评价系统;原理;构建
观音阁水库是辽宁省“七五”、“八五”期间重点水利枢纽工程,也是采用碾压混凝土筑坝技术和部分使用日元贷款的中日技术经济合作项目水库位于太子河干流上,距本溪市40km,控制流域面积2 795km2,总库容21.68亿m3,与下游70km的葠窝水库形成太子河干流梯级开发。是以辽宁省中部城市供水和防洪为主,兼顾灌溉、发电、养鱼的一座大型水利枢纽工程。水库大坝能否安全运行,不仅影响到自身的安全和经济效益,也关系到下游居民的生命财产安全,是涉及社会公众安全、社会稳定和发展的大事。因此,如何对水库大坝的安全性作出评价,及时进行除险加固,是关系到国民经济发展和人民生命财产安全的重要课题[1,2]。笔者采用灰色关联度分析的方法实现坝体安全趋势分析。分析坝体当前状态与最佳状态及最差状态标准直接的关联程度,以分析坝体当前的安全状态。
1安全综合评价系统简介
大坝安全综合评价以大坝安全监测为基础,是一个多层次、多指标的复杂分析评价问题;是掌握大坝结构性态、保障大坝安全的重要手段。一个完整的大坝安全评价系统应包括基础数据库、动态监测子系统、评价模型子系统和输出演示子系统等。
大坝结构和工作条件极为复杂,安全运行受众多因素影响,同时还与大坝周围的社会经济和生态环境有关。因此,在大坝安全综合评价中,存在着大量的确定与不确定信息,需尽可能全面考虑影响大坝安全运行的因素,才能及时准确地掌握大坝运行的实际状态。其中大坝安全监测包括外部监测和内部监测。外部监测主要包括大坝水平位移、坝体挠度、坝体倾斜、基岩变形、坝基、坝顶和近坝区沉陷等观测;渗流观测,包括渗透流量、绕坝渗流及扬压力观测;水文观测,包括库水位、水温、气温观测;现场检查。内部监测包括坝体应力、应变、温度、渗压、裂缝等的自动化监测[3,4]。
在监测设备相对集中的地方分别建立数据采集站,完成监测参量的自动采集功能,监测系统采用网络组成方式,满足中心站、数据采集站要求,特别是中心站对各水工建筑物中传感器参数设置功能,以达到对以上数据的多机远程采集及数据处理。变形观测采用以主坝自动观测为主,副坝半自动观测为辅,进行组网,实现主坝水平及竖向位移的自动观测和对测量数据的计算机自动处理,以及副坝及溢洪道水平与竖向位移的半自动观及其测量数据计算机处理。
2大坝安全评价的基本原理
现主要介绍在观音阁水库大坝安全监测监控系统中实现安全趋势预测的灰色理论。灰色系统理论是20世纪80年代,由中国华中理工大学邓聚龙教授首先提出并创立的一门新兴学科,它是基于数学理论的系统工程学科。灰色关联分析方法是灰色系统分析、评价和决策的基础,能把相互间互补的不可比的各项指标变为可比的,尤其是对多指标系统的评价更为有效。它可在不完全的信息中通过一定的数据处理,在随机的因子序列间找出它们的关联性,明确主要特性和主要影响因子,并分析和确定因子间的影响程度。它的最大优点是按因素间发展态势作分析,对数据量没有太高的要求,即数据多与少都可以分析,不致出现关联度的量化结果和定性分析结果不一致情况,灰色关联分析模型可实现对不同对象基于多项评价指标的综合对比评价,具有评价原理清晰、支持定性指标的特点,其评价结果能充分的体现单项分析比较的结论[5]。
关联分析是根据数列的可比性、可近性分析系统内部主要因子之间的相关程度,定量地刻画了系统内部结构之间的联系,是对系统内部各因子之间状态的量化比较分析。多级灰色关联度评价步骤为:一是构建评价体系;二是根据评价因子矩阵指标及映射参照矩阵;三是归一化求解关联信息矩阵;四是确定因子权重;五是计算群体评价矩阵;六是计算整体评价(矩阵)系数;七是确定评价对象的能力水平。
3观音阁大坝安全评价系统的构建
实现大坝的综合评价有2个层次的应用,即依据《大坝安全评价导则》建立坝体安全综合评价体系,然后通过对单项评价指标的独立专家评价,实现针对评价对象的综合评价,并综合得出坝体的安全级别(《导则》要求为a、b、c 3级),称之为定期综合评价或大坝的定级。另一种层次的评价是完全针对水库大坝监测项目和数据构建评价体系和准则,实现根据当前监测数据的在线实时安全分析和评价,并可生成指标评价报告,用以实现坝体的在线健康趋势分析。
实现水库大坝的综合评价应用的2个层次中,实现坝体安全综合评价是目前我国在大坝安全评价方面应用较多的方法。该方法主要是采用专家会议的形式,结合水库的大坝监测数据、现场巡视结合实验室的专项检测才能完成。根据《大坝安全评价导则》要求,主要的评价体系如图1。
4评价模型开发成果
本研究针对项目需要开发了基于灰色关联度技术的评价模型支持系统,观音阁水库大坝安全监测评价系统实现了评价体系的构建、指标权重的计算和指标隶属函数的建立及灰色关联度的计算功能。主要开发成果以安全度计算系统为例,如图2所示。
5 结语
结合稳定、成熟的自动化监测数据采集系统,应用于水工建筑物的工程安全监测是大势所趋,是水利自动化与信息化的必经之路。对大坝进行实时自动化监测,及时掌握大坝的运行状态,对大坝安全性态做出综合评价,在事故到来之前采取对策,不仅可提高预报的精度和调度的准确度,且保证大坝运行安全,促进其经济效益和社会效益充分发挥。
6参考文献
[1] 庞毅,赵琳,马艳霞,等.大坝安全监测自动化系统效率问题分析及解决方法[j].水电自动化与大坝监测,2006,30(3):50-52.
[2] 赵琳,安永宁,冯琳,等.土石坝渗流分析与自动化观测软件研究[j].沈阳农业大学学报,2004,35(5):528-530.
[3] 朱盟.大伙房水库大坝安全监测自动化系统技术研究[j].现代农业科技,2007(23):220-222.
篇3
摘要：频繁爆发的征地冲突已经成为威胁农村社会稳定的最大风险因素之一。通过做好源头预防，杜绝滥用“公共利益”名义征地；引入社会组织，推行第三方机构征地风险评估制度；推行阳光征地，提高征地工作透明度和参与度；加强资金监管，保障征地对象的合法权益；落实多元安置，完善社会保障服务体系等多种措施，能够有效预防和化解农村征地冲突。
关键词 ：农村征地冲突;征地拆迁;土地管理制度改革
伴随着工业化和城市化进程快速推进，工业用地、城市用地和各项社会事业发展用地需求急剧飙升。为解决各类用地需求,抑或是在土地财政巨大利益驱使下催生的征地运动席卷全国，由此引发的征地冲突也如影随形般频繁爆发，并呈现出覆盖面广、频率高、后果严重的三大特征。1 频繁爆发的征地冲突已经成为威胁农村社会稳定的最大风险因素之一，也是地方政府社会治理的难点。研究表明冲突预防所耗费的时间、人力、物力和财力成本是最低的，也是冲突管理的首要环节。作为人为因素导致的社会冲突，如果能够在征地之前、之中和之后认真细致做好各项工作，完全能够实现可防可控，避免悲剧事件不断上演。
一、做好源头预防，杜绝滥用“公共利益”名义征地
土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。2土地是不可再生的宝贵资源，而且蕴含着无可限量的巨大价值。在国土疆界基本勘定的和平年代和民主时代，一个国家不大可能通过战争等暴力手段大面积开疆拓土。在一个疆域面积基本稳定的国家或地区内部，农业用地与非农业用地（主要指城市发展用地和工业用地）之间呈现出此消彼长的关系。在非农用地需求急剧膨胀和土地财政极度渴求的双重利益驱使下，地方政府和各种企事业用地单位不约而同地把目光都投向农村土地。但作为一个拥有13亿多人口的泱泱大国，提供最基本的粮食需求和保障国家粮食安全是维系统治的基本条件之一。因此，国家对征地行为管控严格，从《宪法》、《物权法》到《土地管理法》，但凡涉及土地的重要法律无一例外地都明确规定，只有出于公共利益需要才能征收土地，“公共利益”是政府征地合法性的基础条件之一。但我国的征地制度还是显得过于粗略和原则化，由于相关法律法规对于“公共利益”的内涵和外延并未给出明确界定，从而为地方政府和用地单位的不法行为埋下隐患。“公共利益”是多元主体价值判断的产物，利益主体所站立场不同，对其内涵和外延也会有不同的认识和界定，从而引发征地各方在价值维度上的巨大差异甚至背道而驰，表现在实践层面上则是利益主体的激烈对抗乃至流血冲突。借鉴国际上的一般做法，我国在界定公共利益上宜采用概括式与列举式相结合方式，在法律上明确规定征地必须为公共利益服务，然后列举出可以发动土地征用的各项事业，同时保留对国家行政权和法定解释的司法权以相当大自主权。3 通过合理界定“公共利益”和划分征地范围，能够在一定程度上控制地方政府和用地单位滥用“公共利益”名义，以合法形式恣意征地或变相征地，有利于从源头上杜绝征地冲突发生。
二、引入社会组织，推行第三方机构征地风险评估制度
征地风险评估制度是指对涉及土地征收或农用地转用的建设项目，在报批前对征地实施可能引发的矛盾冲突与潜在风险进行综合分析评估，提出相应的风险防范对策和预案措施，从源头上有效预防和减少因征地引发的社会矛盾及不稳定因素，切实维护社会和谐稳定的制度。推行征地风险评估制度对于实现由“被动保稳”到“主动创稳”，有效维护被征地农民的合法权益和保持社会和谐稳定具有重要意义。当前，第三方机构介入进行征地风险评估在我国尚处于起步和探索阶段，在量化评估和评估技术层面，尚未建立起较为完整的风险测算指标体系，难以准确了解征地潜在风险，评价结果可信度也较为有限。部分地方政府在实施过程中就是消极懈怠、阳奉阴违、流于形式。尽管如此，引入第三方机构进行征地风险评估并不断完善这一制度是大势所趋。相关部门应该在全国和地区范围内精选一批公信度高、业务水平高的专业中介机构，能够在国土资源管理部门的监管下，不受任何外在因素干扰独立完成评估工作。政府相关部门要细化并科学制定评估内容，综合研判原发性风险和潜在风险，确定风险系数和评定风险等级，提出分类处置意见以实现防患于未然。相关政府机构对于第三方出具的征地风险评估报告应该予以重视，对项目土地征收可能引发的矛盾及其程度进行预判，专题研究化解矛盾根源、消除稳定隐患的措施建议，制定风险化解的处理预案，并将风险防控责任分解落实到有关部门和个人。对于包含风险因素或风险源尚未消除的征地项目应当做出暂缓实施或不予实施的结论，决不能为了部门或地方利益，有意或无意地忽视风险评估报告的价值。强行实施包含明显或潜在风险隐患的征地项目，有可能会引致征地冲突并造成不可挽回的生命或财产损失。
三、推行阳光征地，提高征地工作透明度和参与度
土地征用事关国家、集体和农民三方利益，唯有推行阳光征地，才能依法保障农民的知情权、参与权、监督权和补偿权，从而赢得群众的理解和支持。征地报批前，地方政府应及时将拟征收土地的用途、位置、补偿标准、安置途径以及申请听证的途径、联系方式等告知被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人。在告知方式上可以采取在村组内醒目位置张贴公告、进村入户送达、在政府门户网站上公告等有效方式，尽可能扩大被征地群众的知晓面。对涉及房屋拆迁的，应将公告送达或张贴至拟拆迁的具体农户，并通过拍照、摄像等方式留存依据。在开展拟征地告知的同时，须对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物等现状进行调查，调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户代表共同确认。被征地农民要求听证的，应及时按程序组织听证，妥善解决被征地农民的合理要求。用地报批时，市、县国土资源部门应说明拟征地告知、确认和听证工作的组织方式和过程，对程序不到位、告知确认等工作不落实的，不予通过用地审查。征地批准后，市、县人民政府应及时将征地信息在政府门户网站上，并依法组织开展征收土地公告、征地补偿登记和征地补偿安置方案公告。要建立完善的征地信息查询制度，方便公众查询征地批复、范围、补偿、安置等相关信息。要将被拆迁人的姓名、房屋面积、人口及补偿金额等个人补偿信息张榜公布，并在网站、电视、报纸等媒体上进行全方位、多层面的公示，广泛接受社会监督。房屋征收部门和征收实施单位在拟定征收补偿方案前要进行深入细致的前期调查，通过现场开会等方式加强与群众的沟通，倾听民意化解矛盾；要开通“征收热线”、设置“投诉信箱”，及时处理群众咨询和投诉事项，以人性化服务保障“阳光征地”取得实效。
四、加强资金监管，保障征地对象的合法权益
土地补偿费是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，主要包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补助费等。近年来，随着城镇化和工业化的快速推进，城市基础设施和项目建设征地面积以及拆迁补偿资金的规模越来越大。由于缺乏有效监管，截留挪用甚至贪污私分土地征用补偿资金的问题屡屡发生，既损害了被征地农民的合法权益，也影响了党和政府形象以及社会和谐稳定。地方政府应该从源头上加强和规范征地拆迁补偿资金管理，完善标的评估、资金拨付、资金监管和终端发放等各个环节的制度设计，确保征地补偿资金及时安全发放。地方政府要根据相关法律法规和文件精神，结合当地实际制定统一规范的拆迁补偿政策和标准，防止出现多寡不均和老实人吃亏的不公情况，避免“前面签协议，后面来扯皮”的现象发生。地方财政部门应加强基层财政、财务人员业务指导和培训工作，帮助其提高业务素质和财务管理水平。要督促村组及时足额缴入财政专户，杜绝长期滞留村组。要引导村组通过村民决策方式设立专项资金用于公益设施建设和发展村级经济，要在政务公开专栏对征地、拆迁及公共面积补偿资金的发放情况及时进行张榜公示，接受社会和群众的监督。财政、审计、纪检监察部门应结合各自职能，将征地拆迁补偿资金全面纳入监管范围，实现资金核定、发放监督的“全覆盖”。要建立有奖举报机制，拓宽举报途径，注重收集违法违纪线索，形成监管的高压态势。对截留、挪用、贪污征地拆迁补偿资金的违法违纪行为，发现一起，查处一起，并在电视、广播、报刊等主流媒体公布处理结果，真正起到震慑和教育作用。唯有各级政府和相关职能部门协同配合，才能实现对征地拆迁补偿资金的有力监管，从而有效维护被征地农民的合法权益，并在一定程度上避免农村征地冲突发生。
五、落实多元安置，完善社会保障服务体系
作为一个农业历史悠久、农民占据主体、社会保障尚不完善的农业大国，土地对于中国农民而言，具有深厚的感情、特殊的意义和复杂的功能。土地让农民有了安身立命之本，获得生存发展之基，土地不仅是生产资料，更承载着就业、养老等多重社会保障功能。农民一旦失去土地，则他失掉的不仅是基本生活保障，也失掉了承载希望和梦想的精神依托，对个人和家庭的未来生存和发展心存忧虑。其为了获得更为可靠和久远的保障，甚至不惜以命相搏来换取更高的征地拆迁补偿筹码。农村征地冲突产生原因比较复杂，要预防和化解此类冲突发生甚至悲剧重演，相关部门在进行征地拆迁和补偿安置时要采用多元途径，既要注重当前利益，更要着眼长远打算。一方面，要改革当前单一化的货币补偿方式，探索土地产权股份合作制模式。通过土地使用权股份化，允许农户将其所拥有的土地承包权以及相关权益以股份的形式进入证券市场，或者所有权份额股份化，即将集体所有的土地视为共有产权，赋予农户一定的土地所有权份额，农户可以个体的所有权份额作为股权进入土地市场。当农民想脱离农业或进入农业时，可以通过产权的转让，选择是放弃还是拥有土地产权股份，以寻求机会成本最小、预期收益最大的谋生方式。5 另一方面，要广开渠道促进失地农民就业。被征地农民失去土地后客观上需要从农业转向其他行业，其生产和生活方式都要发生巨大转变，知识和技能的缺乏让他们对未来难免忧虑。相关政府部门要建立健全失地农民再就业培训机制，提高劳动者素质和技能，给予就业指导、组织劳务输出，为失地农民再就业创造良好的条件，积极引导失地农民向二三产业转移就业。唯有多措并举，才能保证社会稳定。
农村征地冲突成因复杂、涉及面广、治理难度大，已成为威胁农村社会和谐稳定的顽疾。实践一再证明，冲突治理的最高境界不是冲突发生后的全力以赴和大获全胜，而是根本就没有冲突出现。只有通过土地管理制度综合改革和构建多元有效的失地农民社会保障机制，才能从根源上铲除征地冲突赖以存在的基础，构建起预防和化解农村征地冲突的长效治理机制。
引文注释
1 谭术魁,齐睿.三步走治理征地冲突[J].团结,2013（3）.
2 徐建春,等.土地管理与国土规划新探[M].北京:中国大地出版社,2002.
3 黄天元,等.浅析我国征地制度中“公共利益”界定与征地范围划分问题[J].经济地理,2006（5）.
4 丁宁,等.征地社会稳定风险评估规范化研究[J].中国土地科学,2013（1）.
篇4
科学合理的科技政策是国家科技进步、社会生产发展必不可少的重要条件。有效的科技政策可以引导与规范社会资源的合理流动，提高科技资源的利用效率。政策部门制定了大量的政策和法规，在这些政策和法规实施一段时间之后，有必要对其实施效果进行分析和评价，而只有建立了一个完善的政策评估体系，才能促进和加快科技政策制定体系的完善。世界范围看，政策科学的历史可以追溯到1951年哈罗德・拉斯韦尔与同事共同发表的《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一文，至今不过六十多年的历史，因而该学科还是一门新兴的不成熟的学科，尚未形成一个得到普遍公认的研究范式。但由于发达国家具有成熟的市场经济和完善的民主程序，因而在实践中积累了不少可资借鉴的经验。西方当今政策评估的大体演变方向是沿着技术评估（单一评估）――道德评估（社会评估）――系统评估（综合评估）的线路发展的。这个线路只是对政策各个层面的揭示与评价，无法全面地反映在整个政策生命中评估的时间序列问题，同时西方国家的政策评估更注重于对效率的追求，忽视了公平。我国的科技政策研究出现得较晚，是20世纪90年代以来，随着我国市场经济体制的深入发展，政策评估才开始真正出现。国家科技部于2000年12月颁布《科技评估管理暂行办法》，河北省、云南省、重庆市等地近年来均有一些实践探索。唐云峰（2004）提出了用时间序列的划分方法更能揭示政策评估中存在的问题；匡跃辉（2005）对科技政策评估标准与方法进行了论述；肖士恩（2010）从创新性社会的角度设计了科技政策评估的标准和指标体系。这些研究大多从公共政策的角度进行研究。本文拟从政府绩效审计的视角对地方政府科技法规、政策执行效果制定评价指标体系，为政策制定者提供借鉴。
绩效审计已成为现代审计的主流形式之一。政府绩效审计为各国政府提高公共管理的效果、明确公共管理责任以及加强公众对社会的监督、提高政府行为的透明度方面提供了一个有效的手段和工具。传统上，绩效评价的目标和标准是“3E”即：经济（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）。经济性是以最低费用取得一定质量的资源，即支出是否节约（成本－投入）；效率性是指以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出（投入－产出）；效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果（产出－结果）。近年来，有些国家（加拿大、英国、澳大利亚等）提出了“5E”概念，主张增加环保（Environment）和公平（Equity）两个内容。环保性，主要关注自然资源的有效利用和生态环境维护情况，要求特定主体的行为活动必须以保护环境为前提。公平性，主要着重于特定主体（包括政府活动）对社会的贡献程度，包括所产生的利润分配和再分配的公平性和对维护社会稳定、促进社会发展的影响程度。由此，运用政府绩效审计的“5E”评价标准，结合整个政策的生命期从科技政策的制定、政策执行的形式和组织机构、政策执行的监控与反馈、政策执行的效果等方面进行定性与定量相结合的评价。这样政策的运行能得到有效的监督和反馈，通过发现政策运行中存在的问题，为政策的调整甚至对于失败的政策进行终结都提供真实可靠的信息。
二、评价指标构建
评价指标体系的构建主要是指标选取及指标之间结构关系的确定。指标的选取和指标关系的确定既要求对理论（包括所涉及的专业领域的知识、系统评价理论等）有深邃的把握，也必须具备丰富的经验。因此，复杂系统的指标体系的建立过程应该是定性分析和定量研究的结合。由此，以下评价指标既包括定性指标，也包括定量指标。
（一）科技政策的制定一项科技政策是否有效，首先取决于政策制定决策。一个决策失误的政策，再规范的执行和管理也无济于事。因此，实施科技政策评价，应首先注重对政策决策的科学性、合理性做出独立评价。评价政策制定程序是否规范、合理既包括政策制定的可行性研究报告及审批是否严格遵守审批程序；承担政策决策咨询业务、项目可行性研究业务、项目评估业务的各种中介机构是否具有独立性和超脱性；行使政策最终决策权的有关部门、人员是否履行和尊重可行性研究和项目评估的科学结论；还包括政策决策形成的各个环节上是否建立了完善的决策责任机制，是否使参与决策的每个主体都能承担起相应的责任和风险。因此可设置“政策制定程序的规范性”、“政策决策机制科学有效性”两个指标进行评价。
（二）科技政策执行的形式和组织机构 科技政策执行的好坏在很大程度上取决于地方党委和政府对科技工作和科技进步的重视程度。可设置 “科技管理部门机构建设与履行职能情况”指标。该指标一方面考核地方党委和政府支持科技管理机构改善工作条件和为其配备强有力领导班子、支持其开展工作的情况；另一方面考核科技管理部门履行职能情况。具体的，可通过以下定量指标评估科技管理部门机构建设情况：科技管理部门编制人数、科技管理部门实际人数、科技管理部门中本科及本科以上学历人数。还可通过人均科学技术普及支出及技术开发和服务机构数评价科普基础设施建设及活动开展情况进行补充说明。
（三）科技政策执行的监控与反馈 地方党委政府负有对政策执行的监控职责。地方党委或政府开专门研究解决由科技管理部门负责或参与的科技进步工作中重大问题的专题会议，听取科技管理部门科技工作专题汇报，可通过每年召开会议的次数及会议纪要，评价地方政府监控科技科技政策执行中的情况。另外科技进步、加强人才工作和党政领导科技进步目标责任制等方面的规章和政策可评价党政领导科技进步目标责任制的建立和实施情况，考核目标责任制实施产生的成效。
中央相关各部门颁布的各项科技政策在地方政府都应有对应的细则或条例。对中央政策执行的监控情况可从执行效率评价，具体指标可以是中央政策到地方省细则的滞后时间，在滞后时间方面可选取国家某一具体的科技法律或政策，考察其在地方政府的滞后时间。地方政府可采取网络、电视媒体、专题会议和科普推介等多种手段促进科技政策的知晓率，使服务中介和大型企业的网站成为企业和公众了解、反馈相关科技政策的主渠道。
（四）科技政策执行的效果 如前所述，政策执行效果既包括经济方面的，也包括公平正义、环境保护等方面。在经济效果方面主要选择了以下几个指标：科技投入经费、科技成果、科技对社会经济的促进作用、企业技术创新投入等。当前企业还未成为科技创新的主体，科技政策对科技经费仍起着主导的分配作用，因而科技投入经费在一定程度和一定意义上反射科技政策及其效果。可通过科学技术支出占当年财政一般预算支出比例、科学研究与试验发展活动的投入两个定量指标评价科技投入经费情况；科技成果方面可通过地方获得的国家级科技奖励（包括国家科技进步奖、国家发明奖和国家自然科学奖三项）数量和专利申请数（授权数）来进行定量的评价；科技对社会经济的促进作用，通过地区GDP增长率、人均收入增长率、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入的增长率等定量指标进行评价；企业技术创新投入方面可从地区大中型企业基本情况（企业个数、有科技活动的企业数、从事科技活动的人员数）开始分析，再就大中型企业科技活动经费筹集额、企业科技活动经费支出额两方面进行评价。
科技政策作为指导整个科技事业发展的战略，要想调控科技的合理发展，其活动首先就得符合公平正义。科技政策不能只着眼于导向科技的合理性，而不追问自己活动的理性原则。惟有自身活动符合公平正义，具有完整的人格底蕴，科技政策才有纯粹的资格和能力去导向科技。而加强对包括标的群体的道德关怀，首先就属于公平正义的范畴，符合历史发展的趋势。评价该方面的指标是社会满意度。政策实施后，对所涉及到的人群有怎么样的影响，可通过调查问卷的形式来获取，社会满意度高，说明社会对该政策的实施是认同的，反之，则说明政策的实施效果不好。
最后应将环境污染纳入评价地方政府科技政策效果的指标体系中，该项目强调科技政策在追寻经济价值目标时，还应考虑社会的纬度。可将“节能减排”作为具体的评价指标，用“工业三废排放”定量考核政策的环保效果。以上评价指标可通过表1反映：
［本文系湖北省科技厅2011年软科学项目（项目号：RKF0036）阶段性研究成果］
参考文献：
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目前在我国很多地方，工业企业污染事故频发，严重污染环境，危害群众身体健康和社会稳定，特别是一些污染事故受害者得不到及时赔偿，引发了很多社会矛盾。面对不可避免的各种风险引发的环境污染造成的赔偿责任，企业需要一种对环境污染责任引起的经济损失风险的有效管理手段，这就是环境污染责任保险，是综合运用经济、法律和行政手段加强环境保护的一项重要措施。
近年来，四川省环境保护工作虽然取得了较大成效，但环境形势依然严峻，一些地区排污总量居高不下，一些企业环境意识和管理措施仍不到位，长期积淀的环境问题在一定程度上仍未得到根本解决，潜在的环境风险较大。2007年12月，国家环境保护总局、中国保监会联合《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，在浙江、湖南等地开展环境污染责任保险试点工作。2009年，四川省环保厅开始研究环境污染责任保险工作，并向浙江、湖南等开展环境污染责任保险试点的省份学习。2010年，四川省环保厅、四川省保监局联合下发了《关于开展环境污染责任保险工作的实施意见》，提出首先在石油化工企业，危险废物处置企业，生产、经营、储存、运输、使用危险化学品企业以及容易发生环境污染事故的行业和处于环境敏感区的重污染企业开展保险试点。然后逐步向钢铁生产、有色金属冶炼、电镀、机械制造、制药、制革、印染、造纸、酿造等行业推进。2011年，四川省政府更是将环境污染责任保险明确写入了《政府工作报告》，要求在重点行业推进环境污染责任保险。
2011年5月27日，四川省环境污染责任保险工作会议在成都市召开，意味着环境污染责任保险试点在四川全面启动，全省21个市州99家企业将成为四川首批环境污染责任保险试点单位。四川省规定，一旦发生污染事故后，保险公司应在案情及损失金额基本明确的情况下，先期支付估损金额50%的预付赔款。根据人保公司的介绍，如果出现环境污染事故后，最快只需3天，受害人就可以拿到保险公司先期支付的预付赔款。与其他保险不一样的是，环境污染责任保险还将突发自然灾害（除地震、海啸外）导致的环境污染损害纳入赔偿范围，不得作为保险公司免责条款。四川省推行环境污染责任保险，这在西部省份当中还是第一次。四川省环保厅相关负责人强调，开展环境污染责任保险，有利于引入第三方参与环境管理，降低企业经营风险；有利于加强污染事故的处置，维护污染受害者合法权益；有利于保险业参与辅助社会管理，发挥保险机制的社会服务功能；有利于减轻政府负担，稳定社会经济秩序。
1. 环境污染事故频发，赔付问题得不到妥善解决
当前，我国环境污染事故呈高发态势，一些地方的工业企业污染事故频发，严重污染环境，危害群众身体健康和社会稳定，特别是一些污染事故受害者得不到及时赔偿，容易引发。根据环保部2008年的一项调查，7555个大型重化工业项目中，81%布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域；45%为重大风险源。2009年仅血铅污染事故就有18起。2010年，中石油、紫金矿业等污染事故接连不断，环境整体恶化的趋势并没有完全遏制。
2010年中国绿色经济政策高层研讨会上，环保部相关负责人表示，目前，中国污染事故的民事赔偿主要依靠政府出钱完成。此举虽然能暂时避免的发生，但无法从根本上解决问题。用纳税人的钱为违法排污企业埋单既不合理，更不能有效处罚违法者。要保护环境受害者利益，必须建立环境责任保险这样一种长效机制。
国务院在《关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》中提出，要开展环境污染责任保险。国家环保部和中国保监会在2007年12月联合下发了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，就环境污染责任保险工作做出了全面部署，并在浙江、湖南等地开展了环境污染责任保险试点。根据《意见》要求，两部门于2008年对生产、经营、储存、运输、使用危险化学品企业、易发生污染事故的石油化工企业和危险废物处置企业，特别是发生重大污染事故的企业和行业开展环境污染责任保险的试点工作。
《意见》明确提出，“环境污染责任保险”是以企业发生污染事故对第三者造成损害时依法应承担的赔偿责任为标的的保险。完成这份环境污染责任保险制度路线图，将分“两步走”：第一步，“十一五”期间，初步建立符合我国国情的环境污染责任保险制度；第二步，到2015年，基本完善环境污染责任保险制度，并在全国范围内推广，风险评估、损失评估、责任认定、事故处理、资金赔付等各项机制不断健全。
三年来，湖南与江苏、宁波、上海、重庆、深圳等省市试点地区，展开了一场污染责任险的革命，截止到目前也取得了阶段性的成果。2010年11月15日召开的中国绿色政策高层研讨会上，环保部相关人士表示，环保部将完善相应法律法规，在立法层面明确环境污染责任保险的法律地位与强制性。“十二五”期间环境污染责任保险制度将从部分省市的试点向全国范围推广。日前，环保部的《2010中国环境公告》，就显示环境污染责任保险试点工作在持续推进，并且相关的法律法规和技术标准也在不断完善中。
【图表说明】根据媒体公开报道整理
2. 现行的环境污染责任保险遭遇诸多尴尬
尽管近年来一些地方的环境保护责任保险试点工作取得了一些进展，但由于相关政策、制度以及配套宣传不到位等因素的影响，导致其在实际运行过程中遭遇诸多尴尬，主要表现在相关法律法规欠缺、企业投保积极性不高、保险公司承保能力不足、市场认知度偏低等。
企业投保积极性不高
虽然从理论上说“污染者付费”，污染者要承担损害赔偿责任，但在实际生活中，环境污染事故的民事责任和刑事责任追究制度很不完善，责任追究主要依靠行政处罚，而法律赋予的行政处罚额度有限。一旦发生环境污染事故，肇事者往往只承担少量直接损失赔偿，间接损失如环境和生态系统的损失并不计入污染损失赔偿。责任保险保的是责任，在责任追究制度不完善的情况下，企业责任事故发生后可以少赔、迟赔甚至不赔的情况下，企业自然缺乏购买责任保险的意愿。现在试点阶段，政府部门出面要求少数企业投保此类保险，这些是为配合政府部门或能享受某种优惠才投保的，对于大多数企业来说，政府还不能强制其投保，也不可能普惠制地给予优惠，企业投保意愿不足。
保险公司有效供给不足
由于需求意愿不足，环境污染责任保险便选择了政府推动、市场运作的经营模式。试点初期政府部门出面选择少数企业投保，节约了保险公司的组织成本，一定程度上解决了信息问题，可是为数极少的企业投保并不符合保险业经营的数理基础――大数法则，而且投保企业以危险化学品生产、储存、运输、使用和有色金属冶炼、危险废物处置等风险相对集中的中小企业为主，不符合保险投保人选取上相互补充的原则，导致保险的风险过度集中，不利于保险公司的稳健经营。 因此，公司的有效供给受影响。
2011年6月3日， 环境保护部了《2010中国环境状况公报》。公报将“环境污染责任保险试点工作继续推进”，作为环境经济政策的主要进展之一。环境污染责任保险的特殊性，决定了其商业化运作之路绝非坦途。当前，推动环境污染责任保险离不开相关政府部门的支持。2008年，华泰保险公司曾向市场推出了“场所污染责任保险”及“场所污染责任保险（突发及意外保障）”两个产品。相关负责人表示，产品推出以来没有太大进展。保费没有明显上升，购买者仍以涉外企业为主。业内人士告诉记者，一方面，保险费率确定难，需要大量的环境污染侵权事实作为基础，来确定每个企业污染风险的等级；另一方面，环境污染损失的评估和责任认定难，导致了“企业投保意识不强，保险公司承保意愿不高”。
相关数据显示，在20世纪90年代初期，一些保险公司就与地方环保部门合作推出污染责任保险。最早开展此业务的是辽宁省大连市，1991年10月正式运作；其后，沈阳、长春和吉林等地也相继开展。但截至1994年10月，大连市购买污染责任保险的保户仅15家，保险费共计220万元，仅产生一次总额为12.5万元的赔付；而沈阳市1993～1995年的赔付率为零。相比之下，国内其他险种的赔付率通常为50%左右。
基础数据和技术标准缺乏
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一、生态文明的江苏实践
从未停止并取得重大进展
进入新世纪以来，我省以科学发展观为指导，始终坚持经济建设与生态建设一起推进，产业竞争力与环境竞争力一起提升，经济效益与环境效益一起考核，物质文明与生态文明一起发展，推动环境保护和生态文明建设工作从认识到实践都发生了极为深刻的变化。
绿色发展理念逐步升华。2001年，省人大常委会颁布《关于加强环境综合整治推进生态省建设的决定》，拉开生态省建设序幕。2003年，省委、省政府把环境质量综合指数作为考核全面小康社会建设的核心指标，实施“一票否决”，树立科学发展的鲜明导向。2005年，省委十届九次全会从实施可持续发展战略的高度，在全国率先提出环保优先、节约优先方针，要求各地在经济社会发展中优先考虑环境保护，进一步提高环境保护与经济社会发展的融合度。之后，相继出台《关于坚持环保优先促进科学发展的意见》、《关于加快推进生态省建设全面提升生态文明水平的意见》等多部配套政策文件。进入“十二五”，省委、省政府把生态文明建设工程作为开创科学发展新局面的八项工程之一，把“生态更文明”列入今后五年全省总的奋斗目标，把生态环境指标列为基本实现现代化的核心指标，出台实施《关于推进生态文明建设工程的行动计划》，推动江苏生态文明建设与基本实现现代化同步开启新征程。
污染排放总量大幅削减。切实把污染减排作为转变经济发展方式的硬抓手、硬任务。大力淘汰落后产能，以前所未有的力度开展两轮化工污染专项整治，痛下决心关掉了5000多家化工生产企业，占全省化工企业总数的1/3。大力推进环境基础设施建设，全省所有市县均建成污水处理厂，城镇污水日处理能力超过1250万立方米，大型火电机组全部安装脱硫设施，污水处理和脱硫两项能力均占全国的11%。“十一五”期间，我省化学需氧量和二氧化硫排放总量累计削减18.5%和23.5%，超额完成国家下达减排指标的22%和31%，是全国唯一连续五年超额完成年度减排任务的省份。五年里，全省累计减掉化学需氧量40万吨，相当于每年消化掉一个南京市排放生活污水带来的污染；减掉二氧化硫65万吨，相当于每年关掉六个60万千瓦的中型火电厂。
环境综合整治成效明显。坚持把太湖治理作为江苏生态文明建设的重中之重，全面落实国务院治太总体方案，在1000多条河流建立旨在落实政府治污责任的“河长”制，按照“治湖先治河”的思路系统整治15条主要入湖河流，执行与国际接轨的污水处理厂及重点行业水污染物排放标准，加快实施促进太湖水体流动的调水引流工程，形成卫星遥测、自动监测、人工巡测相结合的应急预警体系。经过艰苦努力，太湖富营养化状态已由中度改善为轻度，水质持续改善。在淮河流域和南水北调沿线组织实施一批重点治污项目，严格整治集中式饮用水源地环境隐患，切实保障饮用水源安全。出台蓝天工程实施计划，以治理灰霾污染为重点，加快落实改善大气环境质量的一揽子措施。
环保政策创新不断深化。在全国率先提高排污费和污水处理费征收标准，更好地反映资源稀缺程度和环境损害成本，也为吸引社会资本大规模进入污染治理市场创造了基本条件；率先开展排污权有偿使用和交易试点，推动环境资源从无价向有价、无序利用向有序利用转变；率先实施环境资源区域补偿机制，把上下游政府的治污目标和责任界定得更加清晰，筑起防治跨界污染的“经济闸门”；率先试行绿色信贷、环境污染责任保险等制度，运用市场机制激发企业自觉治污的内生动力。
环境监督管理持续加强。先后颁布实施了加强饮用水源地保护的决定以及辐射、固废污染防治条例等多部环保地方法规，是建国以来江苏环保立法最多的一个时期。成立苏南、苏中、苏北三个区域环保督查中心和省环境应急中心，建立富有效率的环保督政体系。连续10年组织开展“整治违法排污企业保障群众健康”环保专项行动，有效解决了一批环境突出问题，严厉打击了一批违法排污企业。投资1.1亿元建成全省突发环境污染事故应急处置系统。在2000多家重点企业安装污染在线监控装置，建成283个水质自动监测站，数量全国最多。
良好生态创建领跑全国。认真落实中央农村环保“以奖促治”政策，累计投入22.5亿元开展农村环境连片示范整治工作，首批20个示范地区的村庄生活污水处理率提高到60%，垃圾收运体系基本实现全覆盖。在全国率先出台《重要生态功能保护区区域规划》，把占国土面积1/5的12大类559个重要生态功能区严格保护起来，守住生态“红线”。累计建成22个国家生态县（市、区）和21个国家环保模范城市，分别占全国的1/2和1/4左右。无锡、张家港等18个市县还被列为全国生态文明建设试点城市，数量占全国的近1/2。
二、江苏生态文明建设仍处在攻坚阶段
作为我国东部沿海经济较为发达的省份，江苏有着人口密度全国最大、人均环境容量全国最小、单位国土面积工业负荷全国最高的特殊省情。在工业化、城镇化加速发展过程中，我省在全国较早遇到呈现明显结构型、复合型、压缩型特点的生态环境问题，更加强烈地感受到了资源环境的硬约束。两个方面的矛盾依然突出并将长期存在，即经济社会快速发展与生态承载能力不足的矛盾仍然突出，群众不断增长的环境需求与生态产品供给不足的矛盾仍然突出。尤其以下四个方面的压力有增无减：
削减排污总量的压力继续加大。尽管我们正在加快经济结构调整步伐，但全省以煤炭消费为主的能源结构、重化工占有相当比重的工业结构，在短时间内难以根本改变。到2020年，预计江苏人均GDP达15000美元，城市化率达68%。在支撑经济总量持续增长、城镇化加快发展的前提下，完成国家下达的污染减排目标，把排污总量逐步控制在资源环境可以承载的范围内，任务异常艰巨。
改善环境质量的压力继续加大。全省流域性的水污染问题尚未根本解决，区域性的大气灰霾污染呈现加重趋势，大规模的农村环境综合整治才刚刚起步，重金属、危险废物、危险化学品、电磁辐射等新的污染问题日益凸现，让群众喝上优质水、看到更多的蓝天、吃上放心的食品，必须付出百分之百的努力。
防范环境风险的压力继续加大。不少企业沿江、临湖、依河而建或位于环境敏感区，存在布局性、结构性的环境隐患，其危害正在逐步地破坏性释放。一些污染企业已从当初政府眼中的“香馍馍”变成“烫手山芋”，身陷环保“困局”。特别是沿海一些化工园区，入区项目规模小、档次低、污染重，园区环境基础设施滞后、环境管理不到位，问题尤为突出。防范突发环境污染事故这根“弦”时刻不能放松。
化解环境纠纷的压力继续加大。当人们的关注点从生存、致富逐步转向环境健康和公平正义之后，环境问题就成为全社会最易达成共识的“宣泄口”。一些专家已把环境问题与违法征地拆迁、劳资纠纷并列为容易引发社会冲突的“三驾马车”，涉及环保的逐渐显露出人群精英化、行动组织化、诉求专业化的新趋势。妥善化解环境纠纷，兼顾平衡各方利益，有力维护社会稳定，是摆在我们面前的现实考题。
总的看，江苏仍处在环境矛盾的“尖锐期”、环境风险的“活跃期”和群众环境意识的“升级期”，这决定了加强环境保护、建设生态文明比以往任何时候都更为紧迫、更为重要。只要我们全力落实中央和省委、省政府的决策部署，知难而进，迎难奋进，建设美丽江苏就一定能取得历史性突破。
三、率先走向社会主义生态文明新时代
建设生态文明，尊重自然、顺应自然、保护自然是核心理念，节约优先、保护优先、以自然恢复为主是指导方针，加快绿色发展、循环发展、低碳发展是根本途径，为人民创造良好的生产生活环境是最终目的。其本质是调整发展方式，调节人与自然的关系，把人类活动对大自然的干扰降低到最小程度，主要包括先进的生态伦理、发达的生态经济、完善的生态制度、高效的生态管理、良好的生态环境。
生态文明建设走在全国前列是“两个率先”的题中应有之义。包括生态文明建设工程在内的“八项工程”是我省贯彻落实十精神、又好又快推进“两个率先”的主抓手。根据党的十和省委十二届四次全会的新部署、新要求，到2020年，我省生态文明建设应当实现与“两个率先”相适应的目标，力争取得三个标志性成果。一是主要污染物排放总量得到全面控制；二是迎来生态环境质量整体改善的“拐点”，实现省定基本现代化的环境质量目标；三是率先建成生态省，成为环境质量达标、环境风险可控、环境秩序良好、群众环境满意度大幅提高的全国生态文明建设示范区，成为江苏科学发展的重要品牌。
以转变经济发展方式为根本，以加强环境保护和生态修复为关键，以全社会共建共享为基础，下一步，我省生态文明建设工程应当突出抓好六大关键措施，不断取得新突破、开创新局面。
进一步完善总体推进机制。按照党的十关于加强生态文明建设的新理念、新要求，健全我省生态文明建设工程的目标体系、考核办法和奖惩机制，加快完善省市县分级负责、各部门协作联动、全社会广泛参与的工作大格局。要对经济社会发展的资源消耗、环境损害以及生态效益开展评估研究，继续探索“绿色GDP”评价体系，树立科学发展的鲜明导向。结合推进苏南现代化示范区建设，积极开展区域生态文明建设综合试点，努力探索生态文明建设的现实模样。
进一步推动经济转型升级。确定全省主要污染物排放总量、水资源开发利用总量、土地开发利用总量控制红线，严格落实资源环境总量控制制度。制订实施严于国家要求的环境准入标准、污染物排放标准和落后产能淘汰计划，建立完善重污染企业的市场退出机制。继续扩大覆盖生产、流通、消费环节的循环经济试点，开展行业细分、标准细化的清洁生产审核，推动重点行业的清洁生产水平逐步与国际先进标准接轨。对省级以上开发区全面开展生态化改造，建成一批产业配套发展、资源循环利用、污染集中控制的生态示范园区。大力推动环保产业集聚发展，开展环保服务业综合试点，努力建设环保产业强省。
进一步优化生态空间格局。结合实施江苏主体功能区划，科学评估和优化调整全省重要生态功能区保护规划，切实把各类重要生态功能区严格保护起来，禁止与其主体功能不相符合的开发建设活动，实施差别化的环境管理目标和政策，为子孙后代留下更多的生态空间。制订实施全省生物多样性保护计划，建设一批重大生态修复工程，提高生态产品的生产能力，增强生态系统的稳定性。
进一步拓展污染防治体系。把工作重心切实落在环境质量的持续改善上。实施一批重大减排工程，加快建设完备的城乡环境基础设施网络，确保完成国家下达的减排任务；着力抓好以一湖（太湖）、两河（淮河、长江）、三走廊（南水北调东线、通榆河、望虞河清水走廊）为重点的水污染治理，统筹陆域和海洋，以最严格的措施保护城乡饮用水源地；按照国家环境空气质量新标准，制订落实城市空气达标方案，综合治理工业废气、机动车和扬尘三大污染源，大幅减少灰霾污染；建立网格化的土壤环境例行监测制度，开展污染场地再次开发利用的环境评估和无害化修复试点；实施“十二五”农村环境综合整治规划，全面扩大连片整治范围，着眼建立农村环境保护的长效机制，进一步改善村容村貌和农民人居环境；树立超前意识，重视解决重金属、危险废物、危险化学品、核与辐射污染等日益凸显的新问题。
进一步提升环境管理水平。建立完备的地方环境法规和标准体系，严厉、持续、有效地打击环境违法行为；建设更加高效的环境风险管理和应急体系，预防和妥善处置各类突发环境事件；完善环境矛盾纠纷定期排查的长效机制，有力维护社会稳定。加快建设全省生态环境自动监控系统，着力完善环境监测网络，以有限人力实施有效监管。总之，要以改善质量为导向、以污染减排为基础、以环境法治为保障、以群众满意为目标，加快环境管理的科学化转型。
进一步创新环境科技和政策。把节能减排和环境保护作为全省科技创新的优先主题和重点领域，实施一批环保重大科技专项，力争取得突破性成果。积极构建“全省环保科技研发推广协作网”和“环保国际交流合作网”，拓宽国际视野，借鉴世界经验。以“污染者付费，治污者受益”为导向，继续深化资源环境价格改革，加强区域生态补偿、排污权交易、绿色信贷、污染责任保险等方面的政策创新。健全环境损害赔偿制度，开展损害鉴定评估试点，为污染赔付提供依据。
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（中国太平洋财产保险股份有限公司总公司，上海 200120）
【摘要】本文从资本和经营需要出发，利用生产工序的专职性，以作业数量和管理责任相配合为手段，清晰揭示效率、效益和管理责任，建立为经营管理服务的产品分步责任成本核算模式。
【关键词】生产工序 作业 费用成本 管理责任 效益和效率
近二三十年，随着市场经济的发展和社会经济、生活保障的需要，商业保险越来越成为市场主干，在做好保险补偿的同时取得雷同产品背景下的超额利润，已经成为保险公司追求的主要目标。资本和企业需要从具体产品的角度去了解超额利润或大额亏损的具体出处、投入资源的效率高低所在、产品生命周期不同定价的依据等运营信息，这些要求已经越来越成为经营管理中的头等大事。因此，保险行业在执行国家法定会计制度、满足政府监管的同时，迫切需要建立一个既能为股东利益和经营管理服务又能为市场普遍认可的核算思路。本文提出以生产工序的作业为管理基础的责任成本核算模式概念，目标在于揭示效率和价值。
一、当前产品费用成本的问题
历史上，保险行业只是收支相抵的“社会稳定器”，承担灾害损失的社会补偿职能，保险公司单个网点承担从承保到理赔直至编制会计报表的全部经营职能；成本核算除赔偿成本据实记账外，全部费用成本用占比法等平均分配到每个险种大类，会计报表主要是用在税收计算和政府监管上。但是，由于保险产品成本中的费用成本，可以因各种原因而发生，可能存在不科学、不真实的问题，因此对企业管理和资本评价而言，当把这种核算模式所提供的信息用于当前商业经营时，存在以下几个方面无法解决的问题。
1. 分摊规则模糊造成产品费用成本受疑。费用成本全部简单归集在一起，再以保费收入、赔案件数等业务数量和自定的权数等进行分摊，以此计算险种大类的盈亏，从而导致那些展业难度小、保费收入大的险种承担了较多费用；反之，承担了较少费用，难以反映真实费用的投入情况。而对计算分摊的分母应该选择数量还是权数，事先也没有作过合理性的测定评估。同时，对同一保险大类中各个产品按赔案件数分摊同额或同比例费用，也与保险承保标的特征相左。另外，目前费用分摊“按照系统、合理的原则”“对分摊计算复杂、金额不大的费用，可以不分摊，直接计入业务量较大的相关业务”的规定过于原则，可以自行解释。这事实上也成为企业倾向操作的借口，可以用于突出某一险种成本水平来炫耀市场，忽悠同行。而且，分摊方法自由度过大，也给达成行业公认规则带来麻烦，更使保险行业无法自证具体产品的盈亏原因。
2. 费用成本全额分摊无法揭示资源效率情况。目前的费用成本是按法定会计制度的规则，必须由对应时期的产品全部承担，这样的当期费用，也会包括之前因决策不当而目前处于闲置状态资源的固化成本以及开发失败等得不到对应产品直接补偿的费用。因此，从经营责任角度看，本期产品成本多承担了不应该承担的未产生、未服务的非受益费用，从而掩盖了资源投入的效率问题，更无法促使职能管理部门尽职调整配置。同时，由于保险机构普遍存在一人多岗、一个机构推销多类产品的情况，因此目前由经办者自己指认费用所涉险类或用途的费用报销做法，也会造成对费用承担对象有意的错指或无意的误指，这增加了不科学分摊因素，也导致无法反映出产品真实的费用成本。
3. 缺少产品工序成本的数据，造成产品费用成本分析依据不足。产品附加费率主要是由经营管理中必须开支的费用构成，应该来自各个生产工序实际耗用资源的价值。但是，目前保险公司拿不出这类详细的耗用数据，导致在新产品设计中，很难找到可以参照或利用的相近产品数据，而不得不对个别分支机构采样或拍脑袋推测确定；在经营评价中，也不敢用所设定的产品设定附加费率作为评价标杆。
二、建立费用责任成本核算的基础
从其他行业经营实践可知，对保险经营而言，分析产品费用成本重点是揭示包括数量和价值在内的投入效率和效益；同时，要取得真实可信能为经营管理服务的费用成本，需要一个可以让社会以一般概念理解的、可以让市场进行行业横向比较的核算逻辑，好比像工业产品成本那样可以按生产工序展开成本构成一样。因此，笔者认为，改变揭示具体产品成本和经营分步效率无能的现状，可以结合现代管理理论，从利用现代保险经营组织架构和IT 工具的角度着手，建立基于企业管理的核算模式。总体来说，一个核算模式能够持续有效地稳定运作，需要有生产工序稳定的支撑、会计和管理理论的支撑以及数据和信息系统的支撑、外加管理者自身需要的支撑。从目前保险行业情况看，这四方面都已经具备建立责任管理的基本条件。
1. 保险公司的生产工序已经呈现专业化作业和条线化管理。如同生产加工行业的生产组织基本都分设为主件车间、装配车间、动力和保障车间以及管理部门一样，当前的保险企业也形成了按运营功能分设工序、集中管理、流水作业为主要模式的经营组织架构。这种生产工序架构与工业企业经营模式一样，特点是工作单一，流水操作，责任清晰。
2. 管理会计和作业成本法理论以及在制造加工行业的实践，已经为保险行业管理者所了解。管理会计理论强调受益对象和对应工作责任，作业成本法强调所投入人、财、物的消耗去向，二者相加的管理，就可以达到揭示效率和优化管理的目的。值得一提的是，作业成本法已经被财政部明确为企业产品成本核算的分摊方法之一。
3. 各生产工序的人、财、物消耗可以计量。保险产品主要以不同保险目的的标准条款进行销售，标准条款意味着保险服务过程是规定动作，执行同样的工序步骤，如发生保险事故后须进行报案登记、查勘定损，最后给保险受益人支付赔款等。这些规定动作在企业管理中主要以投入的人工工时、占用的网络时间、使用的财产设备价值等数量形式体现，从而形成了同质可计量的成本核算基础。
4. 向内挖掘效益成为经营管理的重要内容。更重要的是，经过市场闯荡，保险企业的管理层对保持和提高企业经济效益有了新的和更现实的思考，开始从跑马占地式的向外扩张逐步转向挖地三尺式的内部优化，从漫灌式的大把投入转变为滴灌式的精算细扣；更开始重视保险利润的来源，比较销售渠道的成本效果，关心经营功能的效率水平，研究费用投入对产品效益的作用，这对细分成本提供了内在的需求动力。同时，保险企业责任到人的管理要求，也使得责任人和管理者对工作效率进行精细统计有了自身的迫切需要。
三、实施产品费用责任成本核算的要点
1. 用作业成本法揭示费用成本的去向。作业成本法在保险经营的实施就是按投入资源的最大安全产出来确定单位成本，以成本对象消耗作业、作业消耗资源的逻辑，把消耗作业的数量这部分成本归集到相应的成本对象上，并将剩余没有被消耗的资源价值体现为无效成本，从而解决了传统成本核算用权数将全部费用成本分摊到产品中和无法揭示投入资源产出效率的困境。另外，也能根据对应工作日志记载，将日常发生的现金支付的费用准确地归入相应保单、服务对象等成本，解决了员工自我描述的费用用途以及消耗量真实性没有办法验证和管理系统无法自动分摊的问题。
2. 按管理会计思路，确定成本责任中心。管理会计又称“内部报告会计”，它抛开会计制度但借用会计手段，通过通俗易懂的描述，对企业自定义的对象确定工作责任，从企业运营流程以多维视角，采集包括金额和数量的数据进行组合来观察费用成本和资源效率，从而解决目前只能看到法定会计账本上既定核算对象的综合情况，而不能随时对同一费用成本范围进一步细拆分解的问题。同时，由于管理会计分析可以同时包括金额和数量，因此所用数据不仅来自法定会计账本的金额，而且来自经营生产中的作业数量，因此无论公司经营组织架构如何改变，都能从产生成本的经营环节揭示车险产品的成本情况和责任对象的运营效率以及相应的无效成本。
3. 运营职能的垂直管理和专业化，有利成本数据的取得。异地经营是保险行业的特点，基于提高效率和风险控制的需要，现在保险公司基本上都开始按运营功能进行条线化垂直管理；而职能条线化管理正好能够从源头自然分清费用成本产生于哪个运营阶段。同时，运营职能专业线化后，基层机构的主要工作就只有产品销售和现场服务，承保期间的其他工作基本都通过非现场的专门职能部门（比如核保、收保费付赔款）来解决的，事实上就成为类似购买服务，专职部门事前明确了服务的单位价格，接受服务机构事先知道了基本经营成本。
4. 责任成本与法定成本的转换。在费用责任成本核算模式下，产品有效成本的真实性可以得到极大提高；同时可以看出，用金额揭示的责任成本与法定成本的差异，就在无效成本这一块。因此，费用责任成本核算模式可以提供增值作用，只要将无效成本按法定会计允许的分摊方法进行分配，保险产品的法定成本就能得到揭示；也就是保险产品的责任成本与法定成本这两种管理目标下金额的转换，可以简单地在一个操作系统得以实现。
四、实施产品费用责任成本核算的意义
1. 有利于明确管理部门的阶段工作重点。专职管理部门可以就投入产出效率结合滚动发展预算，通过多个专业管理系统有关数据组合的分析，提前适时对某事项进行保障准备，而不会发生盲目布局情况。例如，在定岗定编后，人力资源部门可以根据生产量发展速度，建立符合岗位职能需要的专门技能人力储备库，随时提供成本相当的合格增员；而不是临时由用工部门提出技能标准和招工数量，发生成本浪费。
2. 有利于自主定价，可以促进成本真实性的提高。现在，符合条件的保险公司可以对车险产品进行自主定价，今后更会全面推开。自主定价产品对客户保障和公司得益超过行业定价产品的这个亮点，必定会引起投保人和股东的关注，这就要求公司能够如实反映和证明成本构成和公司管理能力；否则，自主定价产品不可能得到客户认同和保持市场畅销的生命力，公司产生不了超额效益，也不可能赢得更多的资本支持。
3. 有利于发挥专业管理系统对提升经营效率的作用。管理费用成本应该对同一个事项从两个方面去观察，这样才能做到辨证地调整：以价值金额表示的效益，以实物数量表达的效率。而专业管理系统不但对业务操作程序进行规范，还能反映实施中的单位效率。因此，专业管理系统业应该成为产品成本揭示的主体，从而达到企业对效益、效率的分头管理和责任落实。同时，在大数据时代，企业各个专业管理系统的数据应该得到充分利用，在数据项做到性质明显、既容易认定又有经营意义、不重复不交叉、能相互补充但不可替代的基础上，通过多个管理系统数据的组合可以形成多维空间下的坐标数据，成为有经营意义的信息。例如，会计系统侧重提供以生产工序为对象的人财物价值数据；业务系统侧重提供以保险品种和渠道对象为主的分层数量和详单数据；人力系统和资产系统侧重提供工时投入数量和财产使用数量。这些数据的不同组合，可以得到诸如“理赔环节中，由渠道销售的业务所发生的赔案，需要投入的人工成本为3 个工时、X 元/ 单，超过非自营渠道销售业务平均水平的20%，建议对渠道销售调整核保授权”的分析结论。这样，即体现了本职能在经营过程的作用，又使得每个系统能够相互配合、沟通；而且就经营管理而言，对引起成本变化的每项因素，都可以寻迹确定管理质量，找到管理部门。
五、案例
以本文的概念模式，举个模拟案例。
公司概况
1．组织架构：总公司、分公司、支公司以及各级直属的业务部。
2．经营产品：车险、企业财产险、船舶险、农业险等。
3．运营方式：除展业销售和现场查勘以及个人工时日志、实物资产使用日志等由属地机构各自负责外，其余经营功能垂直运行，包括承保审核、再保险、理赔定损、客户服务、劳动力薪酬、产品开发、核算结付、网络保障、后援支持等。
4．数据信息：IT 形态的业务管理系统能够提供上述各维度的逐单数据（金额和次数、流量等数量）和相应管理信息（比如各个维度需要的标识）。
实施方案
（一）维度
1. 机构维度：分公司（总公司X 管理部）、支公司（X险类部）等。
2. 产品维度：车险——X 条款、企业财产险——X条款、船舶险——X 条款、农业险——X 条款等。
3. 工序维度：产品开发、展业销售、承保审核、再保处理、客户服务、理赔定损、客户服务、劳动力薪酬、预算管理、核算结付、实物资产管理等。
注：每个“工序”都有独立的IT 形态的管理系统。
4. 会计账维度：保费收入——车险、赔款——企业财产险、保险责任准备金——船舶险、业务及管理费——差旅费等。
（二）责任及对象
1. 车险自营部、人身意外险部、农险部、企业财产险等。
2. 行政管理部——差旅费、人意险管理部——销售费用等。
（三）观察分析角度
1．单独型（比如单一数量）：A 或 b。
2．组合型（比如按对象加数量）：A+B 或 C+D 或a+A+C。
以下是前12 个月有关数据。
1. 会计账记录：人身意外险业务系统费用累计2 560万元。
2. 系统运行设定：安全承载率80%， 风险冗余20% ；安全承载率满载时的单位使用成本5 元。
3. 系统运行统计：实际使用率50%（已对非工作时间折算），闲置率30%。
4. 滚动预算：前18 个月至往后24 个月，人身意外险业务发展速度基本为1% 左右，偶尔会在4% 以下。
5. 业务情况统计：随机统计三个产品各50 个过责任期保均消耗流量情况, 甲产品3 单、丙产品2 单，乙产品9 单；甲产品新增550 单等。
分析
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关键词 商业银行 中小企业 直融资渠道 风险和收益
一、 中小企业的发展现状
中小企业是推动我国国民经济发展、构造市场经济主体、促进社会稳定的基础力量,特别是在确保国民经济适度增长、缓解就业压力、实现科技兴国、优化经济结构等方面都发挥越来越重要的作用。
改革开放以来,中小企业的发展是比较迅速的。据悉,目前在中国正式注册的中小企业已超过1 000万家,占全国企业总数的99%;中小企业创造的最终产品和服务的价值占中国国内生产总值比重超过50%,提供的出口占60%,上缴的税收占43%,并提供了75%的城镇就业机会。中小企业已成为国民经济发展的重要组成部分,在吸纳劳动力、促进市场竞争、方便群众生活、推进技术创新、推动经济发展等多方面发挥了不可替代的作用。中小企业已经成为拉动经济的新的增长点。
二、发展中小企业金融业务对于商业银行的重要战略意义
1、大客户贡献度下降速度加快,银行盈利空间逐步缩小
(1)大客户资金管理水平普遍提高。大客户基本都建立了资金网络,资金实行集约化的管理,导致银行大企业存款、贷款业务份额逐步下降。
(2)大客户融资能力提高,直接融资渠道畅通,传统贷款业务需求增长不足。例如,短期融资市场的迅猛发展,使“金融脱媒”步伐加快,商业银行的传统信贷业务面临严峻考验。
(3)银行同业目标市场趋同,激烈竞争导致银行在与大客户谈判中往往处于弱势地位,贷款议价能力不强,中间业务收益水平较低。迫于竞争压力,目前银行许多大客户的贷款利率在基准利率及以下,特别是垄断性大集团客户大部分是基准利率下浮10%,而对大客户的中间业务也往往因追求可观的贷款利差而不收费或少收费。
2 、中小企业贡献度逐步上升,并日益成为商业银行发展的战略性目标
(1)银行对于中小客户贷款议价能力强,中间业务收益水平高,成为新的利润增长点。据某国有银行浙江省分行调查数据显示,该行中小企业贷款余额占公司客户贷款余额70%,中小企业贷款利率平均在基准利率上浮20%,远高于其他贷款收益,公司类贷款利息收入的85%来自中小企业,中间业务、国际业务、信用卡业务等方面中小企业也是创收主力军。
(2)分散风险,增加流动性。商业银行可以通过发展中小企业金融业务分散集中度风险,对信贷资产结构和客户结构进行战略性调整;同时,由于中小企业客户的信贷需求大部分为短期信贷产品,拓展和开发适合中小企业特点的短期信贷产品,对于调整资产结构,降低资产负债错配风险有重要意义。
(3)资源丰富、发展空间和潜力巨大。目前,中小企业和个体工商户的数量较多,而各家银行中小企业客户在总客户数中占比例极低,并形成了较大的反差,因此,巨大的中小企业资源和业务发展空间有待挖掘和拓展。
三、 中小企业融资现状及贷款难原因分析
1 、信用体系不完善使银行普遍存在惜贷行为
从银行角度来看:安全性、流动性、赢利性是银行贷款的基本要求,而中小企业存在过高的经营风险,使得银行加强对中小企业的贷款支持存在着天然的屏障。中国中小企业的寿命非常短。根据全国私营企业大规模抽样调查,1993年以前私营企业平均存继周期只有4年,2000年提高到7.02年。有70%中小企业会在创业后的5年内被淘汰,而运行期超过10年的中小企业不足10%。在这种情况下,金融机构对中小企业贷款就慎之又慎。
从企业角度来看:不少企业缺乏信用观念,在交易和融资关系中不讲信用,往往有意拖欠贷款,再加上地方保护、政府干预和惩治失信行为的法律法规缺位,使逃避银行债务现象日趋严重。企业违约后,银行很难回收贷款本息,因此不得不加强信贷管理,提高放贷条件,致使惜贷行为比较普遍。
2 、有效担保抵押不足成为融资的首要障碍
我国90%以上的中小企业厂房用地多是集体用地、宅基地。房地产抵押是当前银行发放贷款通用的一种担保方式,也是担保公司防范贷款风险的一个重要途径。由于集体土地所有权主体(至少3个)在法律上的模糊,造成在实际工作中集体土地所有权主体很难确定,加之常常以行政权代替土地资产经营权,带来集体土地流转过程中各主体的土地产权“边界纠纷”,导致的后果就是集体建设用地使用权难抵押问题。
《担保法》明确规定:“抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押”,“乡镇、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的土地使用权同时抵押”。“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。房屋所有权与宅基地使用权在抵押上的错位,已成为当前中小企业难融资、金融机构难变现、担保机构难担保的死结。
3 、信用管理和经营环境风险
中小企业信息披露不够和财务数据失真,造成银行贷前调查的困难和不实。我国对包括中小企业在内的全社会信用体系和征信管理尚未形成。
四、银行风险与收益的不对称,降低了银行的积极性
对于一些创新型的中小企业,虽有较高的失败率,但成功的创业却将带来高额的创业收益。但另一方面,银行信贷融资只能获得固定的利息收益,也就
是说银行承担了融资风险,而不能分享企业成功带来的高收益,导致银行风险与收益的不对称,降低银行对中小企业进行贷款的动力。4 商业银行发展中小企业金融业务须解决的主要问题
1 、银行价值取向和市场定位需要调整
在大企业贷款业务需求增长不足的形势下,商业银行必须重新审视自己的市场定位,谋求新的业务增长基础。我们应以“价值最大化”为中心,坚持收益和风险相匹配的原则来发展小企业金融业务,在运用适合小企业特点的风险识别技术、违约率统计、客户信用风险评价技术等来规避小企业风险的同时,提高风险定价能力,通过提升价格来覆盖风险和成本,最终体现效益目标。
2 、采用与大客户相同的经营管理机制不适合小企业金融业务
以现有大企业金融业务的“一刀切”的经营管理机制来开展小企业金融业务,很难对市场做出正确、快速反映,也难以有效防范小企业金融业务风险。首先,表现在小企业风险定价能力不强,没有体现小企业风险相对较大、个性化差异较大、成本相对较高的业务特点;其次,考核和责任追究制度不符合小企业风险较大,损失率较高的客观现实和市场规律,缺乏“责、权、利”相统一的激励机制;第三,资源配置大部分向大客户和大项目倾斜,银行网点优势未能得到充分发挥,从财务成本核算上看,如果仅做大项目,缺少中小企业客户,就不能完全摊销由此产生的成本。
3、 缺乏针对小企业的制度和政策安排
首先,小企业在融资中最大的特点就是与银行间的信息不对称问题,财务报表失真、信用缺失的问题普遍存在,因此,目前主要以企业财务报表为基础的客户评价系统不适合小企业特点,沿用大客户统一模式的客户评价体系不能反映客户的真实风险,难以准确识别客户风险。其次,与大企业采用一样的信贷操作流程不适合小企业特点。小企业融资需求的特点就是额度小、要求急、周转快,相对于大企业的“批发”业务,小企业量大面广,这些“零售”业务特点决定了银行发展小企业金融业务的经营中心必须下移,只有贴近市场、贴近客户,才能了解真实的信息,才能做出快速的反应,才能有效防范风险。第三,缺乏有针对性的产品。用同大企业一样的产品很难满足小企业“短、平、快”式的融资需求。
五、对商业银行发展中小企业金融业务的建议
1 、信贷资源应选择重点进行倾斜,“择优支持”是银行应坚持的政策取向
(1)重点支持中型企业。我们习惯于将中型企业与小型企业合称为“中小企业”,将两者同等看待。而实际上,中型企业和小型企业对银行的贡献、贷款质量等方面都有天壤之别。中型企业贷款明显优于小型企业贷款。
(2)重点支持产业集群内的中小企业。产业集群往往是一个区域的主导产业,支配着地方经济活力,并以中小企业为主,是吸纳就业的主要对象,因而地方政府对产业集群都鼎力支持。产业集群的中小企业具有区域的“根植性”,即中小企业依赖于专业化市场、协作配套商和熟悉的客户,离不开这个具有产业文化背景和制度环境的区域,因此一般更愿意从事这个比较熟悉的行业,而不愿从事其他的行业。
(3)重点支持股份制、民营、外资等中小企业。据对几家商业银行贷款情况调查分析得出,不同所有制企业的风险也很不相同。贷款质量最好的是股份制企业,其次为民营企业,再次为国有企业,集体企业和其他企业(主要是个体工商户)贷款质量较差。
2 、加强产品和服务创新
加强产品和服务创新,拓展融资渠道,努力满足中小企业全方位、多层次的金融服务需求。选择资信良好、产供销状况稳定的企业,签发、使用商业承兑汇票、银行承兑汇票等融资工具,办理贴现、转贴现和再贴现业务,支持企业扩大票据融资。为符合条件的中小企业提供动产质押贷款、品牌质押贷款服务。积极引进西方商业银行成熟的融资方式,为符合条件的中小企业办理保付、包买票据、福费廷等业务,以适应国内外统一市场的发展和企业多层次融资要求。要充分利用银行信息优势、网络优势和便利条件,为中小企业提供多种信息咨询服务。目前建设银行就针对中小企业推出来“速贷通”、“成长之路”一系列创新的金融产品。
3、 加强中小企业信贷风险防范措施
(1)要加强对有信贷需求的中小企业法定代表人的个人品质审查,特别注重审查法定代表人及主要管理者的对外兼职情况,与家庭其他成员开办企业的合作关系,私人财产分布状况,历史上有无违法乱纪行为、银行个人信用记录等各种情况,切实防范道德风险。
(2)要加大对中小企业客户贷前调查的深度,提高风险识别能力,尤其是要对财务报表和财务状况进行严格地审查。可从两个方面把关,一方面借助专门的中介机构对客户财务报表进行审计,并要求提供审计报告;另一方面,通过银行信用评级软件系统对财务报表进行审核,分析判断其财务报表和盈利水平的其实性,充分揭示其财务风险。
(3)采取多种担保方式增强贷款担保能力。抵押物不足和难以获得信用担保是中小企业融资难的固有特征,为解决这一问题,商业银行可探索采取其他替代性的担保方式:一是变企业担保为个人担保;二是群体担保;有效减少银行监督成本甚至交易成本增强;三是与客户签订储蓄存款协议;四是争取利用政策性担保。
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2009年,全市安全生产监管工作在市委、市政府的坚强领导下，在省安监局的关心指导下，市、县各级安监部门密切配合，共同努力，认真贯彻执行国家安全生产法律法规和各级党委、政府的一系列重要指示精神，紧紧围绕“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，突出“以人为本”的安全理念，紧紧围绕“安全生产年”的部署要求，深入开展“三项行动”和“三项建设”，进一步落实岗位职责，加强隐患排查，强化现场监管，扎实推进各项安全生产监管工作，努力为全市经济社会健康稳定发展营造一个良好的安全生产环境。
一是宣传教育力度明显加大。去年，我市充分利用各类宣传媒体和平台，加大安全生产宣传教育力度。组织开展了以“弘扬安监精神、构建和谐××”为主题的××市安监系统首届“安康杯”篮球运动会，在整个活动期间，共展出宣传展板8块，宣传标语20余条，发放宣传单10000余份，7万余名群众不同程度地受到了影响和教育。另外，全年还组织开展了安全管理培训和特种作业人员培训52期，共培训各类人员2457人，通过形式多样、寓教于乐、贴近实际的宣传教育活动，有效提高了各类人员的安全意识。
二是现场安全监管不断强化。去年以来，全市严格按照国家、省、市的部署要求，在全市范围内组织开展了打击安全生产非法违法行为专项行动，打击、查处了一大批安全生产违法违规行为。全市去年各类现场安全检查达5800余人次，共查处各类案件1874件，责令停产整顿企业63个，通过强化现场安全监管，促使企业落实安全生产主体责任，使源头控制得到了进一步加强。
三是安全隐患排查成效明显。市、县各级安监部门认真贯彻落实“安全生产年”的各项要求和部署，全面深入排查安全隐患。截止12月底，全年共排查企业4501家，排查一般隐患19023条，整改18597条，整改率97.8%。使一批危及人民群众生命财产安全的重大隐患得到了有效的根除，大大降低了事故发生的机率。
四是“三项行动”稳步推进。根据上级有关指示和要求，我市结合自身实际，制定并印发了《××市安全生产执法行动实施方案》、《××市安全生产治理行动实施方案》和《××市安全生产宣传教育行动实施方案》，并严格按照方案要求，督促各级各部门落实职能职责，突出抓好煤矿、道路交通、非煤矿山、危险化学品、消防等重点行业和领域的安全监管执法，有力地打击了安全生产领域的违法违规行为，切实规范了安全生产经营秩序。
五是专项排查治理扎实推进。针对我市2009年非煤矿山领域安全生产形势十分严峻的实际，市局从2009年11月10日至2010年1月15日开展了为期2个多月的全市非煤矿山安全专项整治。目前，专项整治已全部结束，通过整治，进一步健全了非煤矿山的基础管理，强化了现场监管，专项整治取得了明显成效。
六是应急救援力量逐步增强。去年以来，对现有各类应急资源进行全面普查和有效整合，进一步加强了市、县矿山救护队伍装备及人员建设；充分利用广播、电视、报纸、宣传单，组织培训等不同形式，大力宣传突发事件预防、避险、自救、互救、减灾等知识，提高了社会公众应急能力；同时，投资4000万元的全省第一家市级安全生产应急救援中心和矿业权交易中心在市委、市政府的高度重视下，即将动工修建，这将为规范救援训练，加强培训教育，提高统筹指挥能力铺平道路。
回顾一年来的安全监管工作，我们紧紧围绕中心、服务大局，以推进××富民强市跨越目标的实现为宗旨，大力依靠各级安全监管部门，充分发挥基层安全监管人员的能动作用，全市安全监管制度建设和队伍建设有了较大提升，为全市安全生产监管工作的稳步推进奠定了坚实基础。
二、存在的主要问题
2009年，我市的安全生产监管工作虽然取得了一定的成绩，但我们必须清醒地认识到面临的严峻形势，去年我市死亡总数超出省政府下达的控制指标41人，特别是我们直管的工矿商贸领域超出行业控制指标4人，全年非煤矿山领域发生了4起较大安全事故，这是多年来没有出现过的严峻形势。因此，我们必须要深入分析、认真查找存在的问题和不足。总的来说，当前我市安全生产工作主要存在以下五个方面的问题：
一是安全发展理念还不够牢固。重效益轻安全的现象仍然突出，个别地方和部门抓安全生产的思想仍然没有统一到经济社会发展的大局上来，没有将确保人民群众的生命财产安全作为构建和谐社会的重要内容和环节来认真对待。
二是企业安全生产主体责任不落实。一方面，企业主动抓安全的机制尚未形成，没有把主要精力放在抓安全管理上；另一方面，安全保障措施不落实，有的企业安全投入跟不上，生产项目在设计、施工、安装、检测检验和生产环节中没有严格执行“三同时”制度，隐患十分突出。
三是直管行业的监管工作亟待加强。非煤矿山方面存在以下问题：一是以“三推行、两强化和一整治”为重点的非煤矿山安全整治工作进展迟缓，有的地下矿山还未建立机械通风系统，甚至还存在独眼井开采；二是露天矿山中深孔爆破技术推进不力，边坡管理制度未认真贯彻落实，普遍存在高陡边坡、一面墙甚至伞檐状等不规范开采的现象。三是执法不严，大部分县（区）不同程度地存在非煤矿山未取得安全生产许可证等相关证照非法生产的现象；有的企业安全生产许可证到期未按要求办理安全生产许可的延期和换证手续。危险化学品企业存在安全生产基础薄弱，责任制落实不到位，规章制度不健全，隐患排查治理不彻底，应急救援措施、演练缺乏，工艺、设备安全措施不完善等问题。烟花爆竹存在非法制造、销售烟花爆竹屡禁不止的现象，个别县区三级烟花爆竹经营企业安全管理不规范，储存仓库不符合国家安全标准等问题。中小水电站普遍存在安全设施配备不全、管理不善，安全防范措施不配套，应急救援预案编制不规范、也未组织开展实地演练等问题。同时，个别安全监管部门的监管责任落实不到位，作风漂浮现象仍然不同程度存在。
四是从业人员的文化素质低，安全意识淡泊。从全市近年来发生的事故中可以看出，伤亡人员基本上都是农民工、临时工，文化程度普遍在初中以下；在岗工作的时间都较短，最长的不足三年，最短的仅有几天，对作业岗位、作业场所存在的安全隐患辨识不清，自我防范意识不强、防范措施不到位，甚至冒险蛮干等等，都是导致事故发生的重要原因。
三、围绕中心，服务大局，努力做好安全监管工作。
2010年是实施“十一五”规划的最后一年，也是国务院安全生产“十一五”规划的收尾之年和全市安全生产明显好转奋斗目标的实现之年，做好2010年的安全生产工作，直接关系到安全发展战略目标的实现，关系到经济发展和社会稳定大局，关系到党和政府的形象和声誉，责任重大，意义深远。
2010年全市安全监管工作的总体思路是：深入学
习贯彻党的十七届四中全会和省委八届八次全会、市委二届十次全会精神，继续深入开展“安全生产年”活动，深化、巩固、拓展“三项行动”和“三项建设”，努力实现安全生产形势稳定好转。
（一）认清形势，真抓实干，进一步履行好政府监管职责。
今年以来,我市安全生产形势十分严峻，安全监管工作任务异常繁重。我们安全监管部门一定要清醒地认识到当前的严峻形势，进一步强化忧患意识和责任意识，统一思想，克服畏难情绪，增强必胜信心，开拓工作思路，实现新的突破。要让监管工作取得根本性的突破，我们就必须要调整工作思路和工作方式，要从过去重事后查处，转向重事先防范；从重治标转向重治本；从重眼前转向重长远；从重部署转向重落实；从重政府推动转向促企业自觉行动上来，使生产经营单位的安全生产主体责任真正落实到位。监管方法和手段要从一般性的组织开展安全生产大检查，转向提高综合监管水平、走“科技兴安”之路；从过去行政干预多，转向依法行政、依法治安的法制轨道上来；从依靠集中整治转向既集中整治又加强日常监管上来。我们必须要不断适应经济社会发展的新形势，开拓新思路，研究新问题，采取新举措，实现新突破，把监管工作抓细、抓实、抓好，抓出成效。
（二）巩固成果，继续推进“三项行动”和“三项建设”。
一是要深入开展“三项行动”，坚决打击相关行业（领域）的安全生产非法违法行为。突出抓好煤矿、道路交通、非煤矿山（含尾矿库）、消防、危险化学品、烟花爆竹、建筑施工等重点行业和领域的安全监管执法，严厉打击各种安全生产违法违规行为，切实规范安全生产经营秩序，扎实开展好安全生产执法和治理行动；深入开展安全生产宣传教育行动，不断提高企业和从业人员的安全素质。二是要深入开展“三项建设”，着力筑牢安全生产基础。以全面落实安全生产责任制为核心，加强体制机制建设，着力推动责任落实和长效监管，加快安全生产政策治本、源头治本；进一步加强安全生产应急救援能力建设，建立完善各类事故的应急救援机制，加强各级应急机构队伍的配合协调，增强应急救援指挥机构的指挥协调能力；以深入学习实践科学发展观活动为契机，加强安全生产监管队伍建设，着力提高安全监管工作的执行力和公信力。
（三）统筹协调，强化沟通，努力推进各行业安全生产平稳发展。
各县区安全监管部门要妥善处理好三种关系，一是监管责任与企业主体责任的关系，二是综合监管与行业监管的关系，三是分级管理与属地管理的关系。在具体工作中，要重点突出对煤矿、道路交通和消防这三大行业的安全监管力度，强化与相关职能部门的沟通协调，互通信息，联合攻坚，坚决防止和杜绝较大以上事故的发生。煤矿安全要进一步强化对煤矿的安全检查力度，严格执行煤矿安全生产“双承诺、双保证”制度和“一通三防”督查检查制度，坚决杜绝煤矿事故的发生；道路交通安全要督促有关部门加强机动车和驾驶人源头管理，严格机动车驾考工作、注册登记、定期检查率和报废工作，强化客运驾驶人日常教育管理；继续严厉整治酒后驾驶违法行为专项行动，深入落实“五整顿、三加强”工作措施，严肃查处非法运输、超载运输、超速驾驶、疲劳驾驶、酒后驾车等违法行为。消防安全要重点加大对人员密集场所、易燃易爆单位、出租屋、城中村、学校以及城乡结合部等重点场所和重点部位的检查力度，对检查发现的火灾隐患，要坚决责令整改，确保安全。此外，对建筑、学校、锅容管特等行业和领域，也要协调配合做好相关监管工作。
（四）进一步加大安全监管力度，切实消除各类事故隐患。今年，全市要进一步加强以非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、建筑施工等行业为重点的安全监管力度，全面深入排查隐患，建立隐患排查治理长效机制，强化跟踪督促和指导，坚决防范较大以上安全事故的发生，努力实现全市安全生产形势进一步稳定好转。
1、非煤矿山监管。一是要进一步深化非煤矿山及尾矿库安全专项整治。要按照“合法生产，现场安全达标，安全管理规范”要求认真组织开展“回头看”，进一步深化非煤矿山安全专项整治，指导督促非煤矿山企业进一步加大安全生产的投入，不断改善安全生产条件和提高安全生产管理水平，同时为实施非煤矿山安全分级、分类监管创造条件。
二是夯实非煤矿山安全生产管理基础，积极推行安全标准化建设。非煤矿山要进一步加强安全基础建设，要严格按照《云南省安全生产监督管理局关于金属非金属矿山安全标准化工作实施意见》（云安监管〔2010〕2号）要求，制定实施方案，并积极组织开展试点（原则上非煤矿山安全标准化试点企业应不少于各县区2009年末规模以上非煤矿山企业数的20%），从而以点带面全面推行非煤矿山安全标准化建设，确保工作取得实质性突破。
三是加大安全生产执法检查力度。要对非煤矿山企业安全生产许可证到期的情况进行认真清理，督促其尽快办理非煤矿山企业安全生产许可证；加强非煤矿山作业现场的监管，依法查处非煤矿山企业违反安全生产法律法规的行为，最大限度地杜绝和减少事故的发生。
四是整顿和规范非煤矿山安全生产秩序。严厉打击非法生产的非煤矿山，做好现有矿山的整顿，取缔关闭不具备安全生产条件、生产工艺落后和生产规模较小的非煤矿山，确保非煤矿山数在2009年末的基础上减少10%（为确保任务目标的实现，2010年新增非煤矿山本着“减一增一”的原则进行）。
五是严格安全生产行政许可审查。非煤矿山企业新建、改建和扩建项目的竣工验收，按规定分别由云南省安全生产监督管理局和市安全生产监督管理局负责组织；其它办理非煤矿山企业安全生产许可证的现场审查由各县区安全生产监督管理局负责组织；凡不具备安全生产条件的非煤矿山企业，一律不办理安全生产许可证。对2009年底前安全生产许可证到期的非煤矿山企业由于各种原因未及时办理安全生产许可证延期手续的，限于2010年6月30日前补办；否则，将由县（区）安全生产监督管理局提请县（区）人民政府予以关闭；从2010年起，凡安全生产许可证到期超过3个月或《安全评价报告》通过评审后3个月未办理安全生产许可证的非煤矿山企业，安全生产监管部门不再受理其安全生产许可证申请。认真组织开展非煤矿山企业安全生产许可证年检工作。生产的非煤矿山企业，安全生产许可证年检率必须100达%，并按规定报市局备案。
2、危险化学品监管。一是严格行政许可，严把市场准入关。严格落实《安全生产许可证条例》、《危险化学品建设项目安全许可实施办法》等法律法规，高标准，严审查，确保发证质量；对到期换证企业实行预警机制，确保换证时限。
二是落实责任，建立危化企业主体责任申报制度。帮助企业依法规范安全生产管理工作，进一步促进落实安全生产主体责任，实现安监部门对企业安全生产主体责任履行情况的有效监管。
三是扎实推进，全面开展安全标准化。2010年底前，完成二级安全标准化企业3家，三级安全标准化企业11家，使用危险工艺的危险化学品生产企业，要达到安全生产标准化二级以上水平。
四是依法履行监管职责，落实执法责任。在县区安监局属地化全面执法检查的基础上，市局选择11家生产、储存、经营企业并划分为a、b、c三类，协助指导县区安监局实行重点定期检查。
五是加快推进安全生产责任保险。按照国家、省、市安全生产责任保险试点工作相关要求，通过试点，以点带面，逐步推进工作进程，确保危险化学品生产、储存企业和加油站入保率达到100%。
六是规范档案管理。对全市加油站实行统一管理台账，修订完善危险化学品生产企业管理台账，实行“一企一档”。
3、烟花爆竹监管。严格进货审批、封签管理、定点进货和进出库登记；认真履行烟花爆竹经营单位许可审批职能，严格查处不具备安全条件的烟花爆竹经营单位，严肃查处烟花爆竹安全事故；对非法生产烟花爆竹的重点村，指定专人，明确排查责任，采取包村、包户、包人的方式进行监控，发现非法生产经营活动，坚决予以打击取缔。
4、中小水电安全和职业健康监管。中小水电要进一步提高认识，加大中小水电项目安全“三同时”审查验收工作的力度。今年我们将把中小水电安全“三同时”审查验收工作纳入年度工作考核。二是对目前还没有与中介机构签定评价协议的企业，相关县区要迅速组织召开会议，进行再动员、再部署、再落实；对安全评价报告已通过评审的企业，要督促其及时申请审查验收，取得“三同时”审查备案证明；职业健康监管要加强专业培训，组织专业人员对各县区安监局和企业相关人员进行培训。继续开展好粉尘与高毒物品危害治理专项行动。计划2010年4月和8月与卫生局等单位组织联合检查组到县区进行检查。认真开展好作业场所职业危害申报，打牢基础监管。
5、其它领域。建筑施工要重点加强对建筑施工现场脚手架搭设、临边洞口防护、施工用电、塔吊和施工电梯、施工机械以及安全管理的监督检查，切实加强对施工人员的安全教育，提升个体防范意识。要加强对民爆器材生产、经营、使用等环节的安全监督检查，依法严厉打击非法生产经营行为，妥善做好已关闭或停产企业的药料、成品、半成品处置存放工作。
（五）加强应急值班值守，全力做好安全生产事故的抢险救援工作。
各县区安全监管部门要按照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，严格执行24小时值班制度，坚持领导带班，做好事故信息上报和处理工作。务必要熟悉和掌握《××市重特大安全生产事故应急救援预案》，不断完善本县区分行业的事故应急救援预案，切实加强演练，要进一步健全应急救援指挥机构，落实应急救援队伍，准备充足的救险物资和抢险装备，确保事故发生后反应迅速、行动果断、救援有力。《云南省生产安全事故报告和调查处理规定》自2009年10月1日起施行，各县、区安监局要加强对《处理规定》的宣传和学习，进一步熟悉和了解事故报告的程序，严格遵守事故报告时限。按照《云南省安全生产事故报告和调查处理规定》第十四条规定，今后，凡是县级以上人民政府授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查的，在事故调查结束后，应当将事故调查报告交由同级安全生产委员会办公室进行审核后，再报同级人民政府批复。
（六）不断强化和拓展安全生产宣传和教育培训工作。各县区要结合实际，制定完善宣传和教育培训工作计划，积极组织开展各类安全生产宣传和教育培训工作。一方面，通过宣传教育活动，普及安全生产知识，宏扬安全文化，营造良好的安全生产氛围。另一方面，要按照分类指导、统筹规划和分级实施的原则，充分发挥行业管理部门的积极作用，严格执行全员安全培训制度，大力开展多层次、多形式、多渠道的安全生产岗位资格培训、安全技能培训和行政执法培训，着力提高企业负责人安全管理水平和从业人员的安全生产技能，提高监管人员的执法水平和综合业务素质。
（七）切实加强安全监管体系和队伍建设，努力提升安全监管工作的执行力和公信力。
各县区安全监管部门要切实加强自身建设。一是要加强班子建设。县区安全监管部门要在县区党委、政府的领导下，加强思想政治建设，强化政治意识、大局意识和责任意识；要坚持民主集中制原则，完善议事规划和决策程序，保持协调高效运转；要健全党内民主生活制度，认真开展批评与自我批评，增强解决自身问题的能力。二是要加强安全监管队伍和能力建设。认真贯彻落实国务院安委会《关于进一步加强安全生产基层基础建设的意见》和省政府转发国务院安委办《关于进一步做好安全监管装备配备工作的通知》精神，在强化县级以上政府安全监管机构的基础上，逐步形成省、市、县、乡四级综合安全监管体系。三是要深化安全监管队伍教育培训工作。按照省局的统一要求，在全市范围内开展“争当安全发展忠诚卫士”主题实践活动，建立完善政治理论学习制度，加强思想道德教育，鼓励和引导广大干部坚定推进安全发展的信心和决心，增强履行安全监管职责的意识。四是要切实加强党风廉政建设。全市安监系统要进一步加强反腐倡廉建设，形成人人恪尽职守、个个廉洁执法的良好风尚。市局党组首先从我做起，从班子每位成员做起，从在座的各位局长做起，管好自己，管好班子，管好队伍，任何时候、任何情况下都要坚定不移、毫不松懈地抓好安监部门的反腐倡廉建设，把拒腐防变、依法行政和廉洁从政放在更加突出的位置；要加强对行使安全监管执法权的督查，严格对关键岗位干部的监管，并适时进行轮岗，加大行政审批等政务公开力度，努力建设一支学习型、服务型、廉洁型的高素质安全监管队伍。
（八）全力做好“春节”及“两会”期间安全生产工作。
