地图管理条例范文
时间：2023-03-31 05:17:57
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篇1
第二条（适用范围）
本区行政区域内的土地储备、开发、出让、资金管理适用本办法。
第三条（定义）
本办法所称的土地储备、开发、出让、资金管理是指区人民政府（以下简称区政府）委托区土地储备机构，依据土地利用总体规划、城镇总体规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购的土地，进行储存和必要的基础性开发，并按照供应计划交付出让，同时对此过程中的资金运作进行管理的行为。
第四条（原则）
（一）按照城镇规划、土地利用总体规划、土地供应计划，结合财政收益（用于建设资金的需要）予以储备、开发、出让的原则；
（二）重点发展区域、重点项目优先土地储备、出让的原则；
（三）六类经营性土地使用权实行招标、拍卖、挂牌出让的原则；
（四）合理开发土地，提高土地利用率，追求土地利用效益的原则。
第五条（机构及职能）
区土地储备中心是区政府设立的土地储备机构，在本区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。
各镇人民政府、市级产业园区对所辖地区按照有关规定实施产业用地前期开发。
第六条（土地储备开发范围）
下列四类土地应当进行储备:
（一）拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；
（二）拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地；
（三）土地管理部门依法收回的闲置国有土地；
（四）区政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。
第七条（管理部门）
区发展计划委员会（以下简称区计委）、区财政局(以下简称区财政局)、区规划管理局（以下简称区规划局）、区房屋土地管理局（以下简称区房地局）、区审计局(以下简称区审计局)等管理部门应按各自职责，做好土地储备、开发、出让的相关工作。
第二章土地收购储备
第八条（储备计划）
凡符合第六条储备条件的土地，由区土地储备相关单位按照区城镇规划、土地利用总体规划和建设需求制订土地储备计划，由区计委、区房地局综合平衡，报区政府批准。
第九条（储备地块的立项、规划和用地手续）
土地储备机构应当在土地储备计划范围内确定地块实施储备，并可以向区计委办理储备地块的前期开发立项手续。
储备地块的前期开发立项批准后，土地储备机构可以向区规划局、区房地局申领建设用地规划许可证和建设用地批准文件。其中，储备地块涉及农用地转用或者征用农村集体所有土地的，由区房地局按法定程序办理农用地转用和征地手续后，发给建设用地批准文件。
建设用地规划许可证和建设用地批准文件应当载明储备地块的坐落、四至范围、面积等事项。
第十条（土地收购的其它规定）
土地收购储备的程序、所需资料、合同及补偿按国家、市、区有关规定执行。
第三章储备土地开发
第十一条（开发方式）
区土地储备相关单位按照规定程序，并根据储备土地的实际情况，在储备土地出让前，实施地上建筑物及附属物的拆迁、平整和劳动力安置等前期开发工作。
用于开发六类经营性项目的土地，区土地储备中心可以在招标、挂牌、拍卖前会同有关部门编制方案，经会审确定后，中标或拍卖竞得人应当按既定的方案实施开发。
用于建设工业项目的土地征用后，可以根据项目建设情况，由各镇人民政府和市级产业园区按照“先通后平、拆建同步”的原则逐步进行土地的前期开发工作。
第十二条（储备土地期间的权利行使）
在建设用地批文载明的临时用地期限内，土地储备相关单位经区规划局批准后可以临时利用储备土地，但不得修建永久性建筑物、构筑物和其它附着物，不得乱搭乱建，不得影响环境；暂时无法安排建设项目、且有耕种条件的原农用地，应当组织耕种。
区房地局可以根据土地供应的需要，提前中止临时利用期限，土地储备相关单位必须按照区房地局的要求交付土地。
第四章储备土地出让
第十三条（出让计划）
区房地局会同区财政局根据区建设发展重点、土地储备资金状况以及对土地出让收益用于建设的资金需求，拟定年度土地出让计划报区计委，经区计委综合平衡后报区政府批准。在区政府批准的年度土地出让计划指标内，由区土地招标拍卖办公室(以下简称区土地招标办)逐步推出地块进行招标、拍卖和挂牌。
土地储备相关单位不得将储备土地用于抵押、转让，或者以其它形式擅自处分储备土地。
第十四条（出让方式）
储备土地的出让，除重点基础设施、科技、教育等公益事业用地及工业用地外，应当公开出让。商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等六类经营性用地必须由区土地储备中心统一收购或征用后，严格按照有关规定以招标、拍卖、挂牌方式出让。
“款地对应”的工业用地出让，必须报区土地储备中心和区财政局备案后，区房地局方可办理有关出让手续。
第十五条（土地出让基准地价和达标标准）
区工业用地出让价格应按照区政府每年公布的区工业用地基准地价执行，低于土地出让基准价格10％以上的，需报区政府批准决定。
工业用地以项目给土地，用地面积必须在达到区政府规定的投资强度、产出率、容积率基础上再予以立项。
工业用地超过100亩的项目，须报区政府招商引资工作领导小组审批。
第十六条（土地出让的其它规定）
土地出让的信息和招投标、拍卖、挂牌按国家、市的有关规定执行。
第五章土地储备资金管理
第十七条（资本金来源）
区土地储备中心的资本金由区财政注入。
第十八条（开发资金筹措）
区土地储备中心的土地储备开发资金可采用政府财政注入、融资等方式筹措。银行融资的具体运作按照《区人民政府办公室关于转发区计划委员会<区土地储备开发贷款运作管理办法（试行）>等规定的通知》（金府办[2003]37号）执行。
第十九条(土地出让收入70％成本部分增值资金的分配)
工业性土地出让收入全部返还各镇；六类经营性用地出让收入中，超过收购、开发、储备成本的增值部分，区与镇按9：1比例分成，即区财政得9，镇得l。区分得部分，由区财政局按有关标准和实际需要安排区土地储备中心年度正常支出经费，同时按一定比例（具体由区财政局根据实际按年确定）安排区土地储备中心注册资本金（或发展资金），其余部分全部上缴区财政。
第二十条（土地出让收入中30％出让金部分的分配）
土地出让金，由受让单位按规定全部缴入市财政后，扣除上缴中央财政5％、轻轨交通建设费3％、土地部门管理费2％和上缴市财政分成部分后，在区财政所得的部分中，属工业性用地的，区与镇按1：9比例分成，即区财政得l，镇得9；属六类经营性用地的，区与镇按9：1比例分成，即区财政得9，镇得l。
第二十一条（工业区政策）
土地出让金及土地收益区实得部分全额纳入市级工业区专项发展资金。市级工业区专项发展资金有关享受市级收入部分，根据市有关工业区的文件规定执行。专项发展资金管理办法另行制订。
第二十二条（一城九镇政策）
枫泾镇“一城九镇”规划区内的工业用地和六类经营性用地土地使用权出让收入(包括市财政返还的土地出让金)，根据《关于市促进城镇发展试点意见实施细则的操作办法》（沪计区县[2002]009号）的精神，全部列入“一城九镇”建设专项资金，用于枫泾镇开发建设。
第二十三条（资金运作机构）
区土地储备中心负责对贷款资金的管理、六类用地前期开发成本的核算和土地出让收入的收缴。其他职能机构负责所辖区域内工业用地前期开发成本的核算和土地出让收入的收缴。
第二十四条（财政监督管理）
区财政局负责对贷款资金的使用和前期开发成本、土地出让收入进行监管和审核，对土地收益进行分配和使用的监督管理，同时负责监督区土地储备中心和用款镇或单位按规定偿还贷款及支付利息。
（一）对市财政返还的土地出让金，设立专户管理，按规定用途和区政府指定项目编制支出预算，确定专人负责，严格专款专用，建立专项资金评估制度，确保资金的使用效益。
（二）所有土地出让收入70％部分，一律由受让单位按合同规定缴入区土地储备中心对应账户,土地行政管理部门凭区土地储备中心出具的完备凭证办理权证手续。区土地储备中心按区政府《关于加强预算外资金管理的实施意见》（金府[2003]29号）的要求,及时足额缴入区财政局土地出让收入专户，连同各镇及市级工业区分得的土地出让金实行收支两条线管理，并由区财政局会同区土地储备中心，根据用款单位履行协议情况进行分配或下拨。
（三）对2003年9月30日以前由区房地局管理的涉及土地方面的收益结余及往来账务进行清理结账，其实际结余部分，由区房地局说明情况，经区政府审定后，一次性缴入区财政局土地收益专户，实行统一管理和统一安排使用。
第二十五条（资金运作程序）
为使开发资金正常运转，土地使用权出让收入的资金，用自有资金开发的，对合同出让总额的70％部分，在资金缴入区财政收支两条线专户后，即进行核实、分配和下拨；通过区土地储备中心贷款资金开发的，由区土地储备中心会同用款单位，根据《区土地储备开发贷款运作管理办法（试行）》（金府办[2003]37号）的要求，安排偿还贷款，并实施贷款使用和还本付息的管理。
各镇及市级工业区土地使用权出让收益的分成所得部分，由区财政统一管理，建立土地开发偿债基金和基础设施建设基金，实行专款专用。需用款时，由各镇财政和市级工业区按照规定用途和用款理由提出申请，区财政核实后下拨，并实行跟踪管理。
第二十六条（专款专用）
按照区财政专户统一核算的要求，土地使用权出让收入的使用必须严格按照上级和区政府规定的范围和程序审批，任何单位和部门不得擅自截留或移作他用。出让土地使用权收入属于国有财政性资金，由区、镇两级政府实行分级管理，并由区、镇财政部门负责实施。
第二十七条（审计监督）
区审计局负责对土地储备、开发、出让的资金运作和管理进行全过程审计监督。
第六章相关责任
第二十八条（土地征而不用的处置）
本区各类建设用地“征而不用”，即自办理土地征用、出让手续批准之日起，该建设用地范围内厂房、办公楼、商品房等主体工程(不包括围墙、门卫室等附属建筑物)，未开工建设时间超过一年和二年的，区房地局应当依据《市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等有关规定，根据不同情况，可以分别作出征收土地闲置费、直至无偿收回土地使用权等处罚。
第二十九条（土地征多用少的处置）
对“征多用少”，即用地规模大于建设规模的项目，区房地局依据《市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，在会同区计委、区规划局等部门会审基础上予以调整，核减用地规模，在退还有关费用后由区政府收回土地使用权，并委托区土地储备中心储备、开发。
第三十条（未达标的处置）
一般工业项目用地未达到区政府规定的投资强度、产出率和容积率标准的，或原承诺的投资和产出未达标的，其地价优惠部分在享受区财政扶持补贴时予以扣除，或者补齐地价、收回土地。
第三十一条（资金违规使用责任）
按照“专款专用、款地对应”的管理原则，区土地储备中心会同区财政局负责监督所贷款项用于对应的土地储备开发，融资对应土地不得作其他抵押。贷款、土地挪作他用的，相应损失应当在其帐户中核减，并追究领导责任，给予行政和经济处分。
第三十二条（违纪违法人员的责任追究）
相关工作人员、，造成重大损失的，或利用职务便利，索取或非法收受他人财物，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予相应的行政处分。
第三十三条（纠纷处理）
有关土地收购储备、前期开发利用、出让中出现纠纷的，争议双方可在合同（或协议）中约定的仲裁机构申请仲裁或者依法向人民法院提讼。
第七章附则
第三十四条（负责解释）
本办法由区房地局、区财政局、区计委分别按相关职责负责解释。
篇2
20xx年农村土地征收管理条例
一、土地补偿费
土地征收的土地补偿费是如何计算的呢?土地补偿费一般为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。
二、土地征收的安置补助费
按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。
三、青苗补偿标准
对刚刚播种的农作物，按季产值的三分之一补偿工本费。对于成长期的农作物，最高按一季度产值补偿。对于粮食、油料和蔬菜青苗，能得到收获的，不予补偿。对于多年生的经济林木，要尽量移植，由用地单位付给移植费;如不能移植必须砍伐的，由用地单位按实际价值补偿。对于成材树木，由树木所有者自行砍伐，不予补偿。
四、其他附着物的补偿标准
征收土地需要迁移铁路、公路、高压电线、通讯线、广播线等，要根据具体情况和有关部门进行协商，编制投资概算，列入初步设计概算报批。拆迁农田水利设施及其它配套建筑物、水井、人工鱼塘、养殖场、坟墓、厕所、猪圈等的补偿，参照有关标准，付给迁移费或补偿费。用地单位占用耕地建房或者从事其它非农业建设时，应当按照《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》的规定，缴纳耕地占用税。
农村征地补偿标准要求
1、各项征地补偿费用的具体标准、金额由市、县政府依法批准的征地补偿安置方案规定。
2、土地被征用前3年平均年产值的确定(有关土地补偿费、安置补助费的补偿标准)：按当地统计部门审定的最基层单位统计年报和经物价部门认可的单价为准。
3、按规定支付的土地补偿费、安置补助费尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可增加安置补助费。原土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍的土地管理规定，已经在20xx年3月26日《土地管理法》中删除。
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现行征地补偿制度是由土地管理法确定的，最关键的条款是第47条。国务院法制办主任宋大涵在作草案说明时说，分两步走，先集中精力对第47条进行修改，待土地管理法修正案通过后，由国务院制定条例。
宋大涵表示，从补偿原则看，原47条的规定没有综合考虑土地年产值以外的其他因素，包括土地区位、供求关系以及土地对农民的就业和社会保障功能。从补偿标准看，30倍上限规定过死，不适应不断变化的经济社会发展情况和各地不同情况。
草案指出，征收农民集体土地补偿安置的具体办法，由国务院制定。依照国务院制定的具体办法，省、自治区、直辖市可以规定补偿安置的具体标准。
中国土地学会副理事长黄小虎认为，这是一个很大的进步，符合中央提出的改革征地制度要尊重农民的土地财产权的精神。
国务院常务会议讨论通过的草案，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。会议指出，在工业化、城镇化加快的情况下，占地过多过快问题日益突出，必须推进改革、健全法制，严格约束占用耕地。
报告也提出改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。
按照现行的30倍上限估算，目前农民在土地增值收益中的分配比例不足十分之一。
《第一财经(微博)日报》以占比最大的水稻田的产值计算：全国水稻平均亩产470公斤，以目前稻谷价格2元/公斤可获940元产值;冬季种植经济作物的产出，按占比最大的油菜籽计算，国家发改委价格司20xx年报告称平均每亩产值508元。两项相加，平均每亩产值在1500元左右。按最高补偿30倍计算，最高可获得4.5万元/亩左右。
篇3
全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。
国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
第九条国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。
第十五条国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。
农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
第六十条农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
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第一条 为加强对土地资源和资产的管理，保护和合理利用土地，充分发挥土地资源和资产在经济建设中的重要作用，根据《中华人民共和国土地管理法》及有关法律、法规的规定，结合我省实际，制定本条例。
第二条 全省行政区域内土地的使用和管理，均应遵守本条例。
第三条 各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地的基本国策。坚持统一规划、统一征用、统一开发、统一管理、统一出让土地的原则。
第四条 各级人民政府应当对在开发、利用、保护和管理土地资源和资产以及进行土地科学研究等方面取得显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。
第五条 县级以上人民政府土地行政主管部门，是本行政区域内国有土地的产权代表，主管本行政区域内的土地和城乡地政的统一管理工作。
乡级人民政府设土地管理人员，负责土地管理工作。
第六条 实行土地有偿、有限期使用，逐步培育、完善、规范土地市场。
第二章 土地的所有权和使用权
第七条 土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第八条 下列土地属于国家所有：
（一）城市土地（依法确认属于集体所有的土地除外）；
（二）经县级以上人民政府批准拨给集体、个人使用的国有土地和未拨用的林地、草地、水域等；
（三）国家拨给机关、团体、部队和国有企业、事业单位使用的土地；
（四）国家依法征收、没收的土地；
（五）国家建设依法征用的土地；
（六）依法确认属于集体所有以外的其他土地。
第九条 下列土地属于集体所有：
（一）县级以上人民政府依据国家和省人民政府有关文件的规定，已确定给农业集体经济组织的土地；
（二）农村的宅基地、自留山、自留地、自留塘；
（三）依法确认属于集体所有的其他土地。
第十条 各级人民政府要加强土地的权属管理。县级以上人民政府办理土地权属登记，颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》，确认国有土地的使用权和集体土地的所有权。
跨县（市、区）使用土地的单位或者个人，按行政区划分别到土地所在地县级人民政府办理土地权属登记，由土地所在地县级人民政府核发土地使用证。
确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。
第十一条 改变土地所有权、使用权的，在政府批准文件之日起30日内，到原发证机关办理权属变更登记手续，更换证书。
任何单位和个人出卖、转让房屋等地上附着物，涉及土地权属变更的，须在地上附着物权属变更之日起30日内，到原发证机关办理土地权属变更登记手续，更换证书。
第十二条 承包集体所有的土地和全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，承包者依法享有承包合同规定的经营权、合法收益权，同时承担合理利用和保养土地的义务。
第十三条 国有土地的使用权可以依法出让、转让、出租、抵押，其管理权限和管理办法由省人民政府另行规定。
集体所有的土地必须先行征用转为国有土地后方可出让土地使用权。
第十四条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府负责处理。
全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。
个人之间、个人与全民所有制单位或集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。
有争议双方分属本省两个以上行政区域的，由争议双方所在地行政区域的上一级人民政府解决。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依照有关法律法规申请复议或者提起诉讼。
在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得改变土地的现状，不得破坏土地上的附着物。
第三章 土地的利用和保护
第十五条 县级以上人民政府负责编制土地利用总体规划，报上一级人民政府批准后执行。土地利用总体规划如需调整，须报请原批准机关批准。
各类用地规划应当符合土地利用总体规划。
城市规划区的土地利用应当符合城市规划；乡（镇）村建设的土地利用应当符合乡（镇）村建设规划。
在江河、湖泊管辖区、各种类型的保护区、风景旅游区内，土地利用应当符合该区的综合开发利用规划。
国有农、林、牧、渔、参、苇场（站）和水库等单位的土地利用规划，应当在符合当地土地利用总体规划的前提下，由其自行编制，经主管部门审核，报县级以上人民政府批准。
第十六条 各级人民政府要制定土地开发规划，合理开发土地资源。加大土地保养措施，防止土壤退化。整治废弃地，因地制宜合理利用荒山、荒地。
开发国有荒山、荒地用于农、林、牧、副、渔业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发者使用。
第十七条 一次性开发国有荒山、荒地的审批权限如下：
（一）200公顷以下的，由县级人民政府批准；
（二）200公顷以上333公顷以下的，由市、州人民政府批准；
（三）333公顷以上666公顷以下的，由省人民政府批准；
（四）666公顷以上的，按《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定执行。
第十八条 县级以上人民政府必须控制本辖区内各项建设用地总量。
建设用地计划由县级以上人民政府土地行政主管部门根据上级下达的年度用地计划指标编制，经计划部门综合平衡后下达，由土地行政主管部门和计划部门监督实施。
指令性建设用地计划不得超出本年度计划指标。
第十九条 县级以上人民政府应当划定基本农田保护区。城市人民政府应当划定菜田保护区。
基本农田保护区和菜田保护区的土地，除国家重点建设项目外一般不得占用；确需占用的，依法按最高标准收取土地税费。
第二十条 从事砖瓦和其他建材业生产，应当严格控制占用耕地，严禁占用菜田和基本农田保护区内的耕地。
第二十一条 各类开发区选址、用地应征求土地行政主管部门意见，并依法严格审批。
第二十二条 承包经营土地造成荒芜的，由县级人民政府土地行政主管部门向承包者征收荒芜费。其标准：荒芜1年的，按该地前3年平均年产值的1倍计收；荒芜2年的，按该地前3年平均年产值的2倍计收，并由原发包单位收回土地。
征收的荒芜费应由县级财政专户存储，用于农田基本建设和发展农业生产。
第二十三条 任何单位和个人从事采矿、采石、挖沙、取土等经营活动占用耕地或者造成耕地破坏的，必须按照有关规定办理用地手续，并向所在地的县级土地行政主管部门预交复垦保证金。用地单位或者个人按照国务院《土地复垦规定》对土地复垦后，县级土地行政主管部门应当退回复垦保证金。
复垦保证金收取标准，为所在乡（镇）粮食作物前3年平均年产值的4－5倍。
第二十四条 占用耕地进行建设的单位和个人，应当按国家和省的规定交纳耕地占用税。征用城市郊区已开发的菜田，应缴纳新菜田开发建设基金。
每亩新菜田开发建设基金收取标准，按该地被征用前3年的平均年产值加倍计算：长春市、吉林市为12－14倍；四平市、辽源市、通化市、浑江市、白城市、松原市、延吉市、珲春市为8－12倍；其他县（市）及工矿区为6－8倍。
新菜田开发建设基金，按征用土地审批权限由土地管理部门收缴，财政专户存储，用于缴纳此项基金所在市、县的新菜田开发建设，专款专用，任何单位和个人不得截留、挪用。
第二十五条 使用国有土地有下列情况之一的，按征用土地批准权限，由土地行政主管部门报县级以上人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证：
（一）用地单位已经撤销、迁移或破产的；
（二）未经原批准机关同意，连续两年未使用的；
（三）公路、铁路、机场等经核准报废的；
（四）单位自办的农副业生产基地停办、无力自行耕种和擅自转让、出租、抵押的。
第二十六条 任何单位和个人未经县级以上人民政府批准，不得在自留地、自留山、饲料地以及承包的农、林、牧、渔、参、苇业等土地上，建造住宅、取土挖砂、开矿建厂、脱坯烧砖。
第二十七条 任何单位和个人不得以任何手段骗取批准使用土地。
第二十八条 居民的宅基地应按下列标准划定：
（一）乡（镇）村农业户居民宅基地面积最高标准为330平方米；城市郊区、市区所辖乡和建制镇规划区、工矿区农业户居民（含一方是农业户口的居民）的宅基地面积最高标准为270平方米。
（二）市区和县城居民宅基地面积最高标准为120平方米；市区和县城以外的非农业户居民宅基地面积最高标准为220平方米。
（三）国有农、林、牧、渔、参、苇场（站）和水库等单位的职工宅基地面积最高标准为270平方米。
第二十九条 土地开发利用和进行城乡建设使用土地，要遵守国家和省环境保护及水土保持的有关规定，不得造成土地沙化、盐渍化、土地污染和水土流失。
第三十条 在城市规划区域内，已取得建设用地使用权的，要在其批准建设用地范围内改建、扩建的，应先办理建设用地审核手续，竣工后再申请办理土地登记手续。
任何单位和个人应当按照批准的用途使用土地，确需改变用途的，必须到原批准机关重新办理审批手续。
第三十一条 有下列情形之一，不再批给建设用地：
（一）使用土地超过用地定额的；
（二）已划拨的用地，未使用或者尚未全部使用的；
（三）积欠土地税费的；
（四）非法占用土地尚未处理的；
（五）有其他违反土地管理法规的行为，尚未处理的。
第三十二条 县级以上人民政府土地行政主管部门的监察人员，凭省人民政府颁发的《土地管理监察证》，对本行政区域内的土地管理和使用行使监督检查权。被监察的单位和个人必须如实提供有关资料和情况，不得以任何借口拒绝监督检查。
第四章 使用国有土地的管理
第三十三条 使用国有土地，必须经县级以上人民政府批准。
在城市规划区内使用国有土地的批准权限为：县级人民政府批准6670平方米以下；长春市人民政府批准6670平方米以上33350平方米以下；其他市、州人民政府批准6670平方米以上20010平方米以下；省人民政府批准20010平方米（对长春市33350平方米）以上1334000平方米以下。
在城市规划区外使用国有土地的批准权限，按照征用土地的批准权限办理。
第三十四条 新增商业、金融、旅游、服务业、商品房屋和涉外工程及其他经营性用地，主要应当通过拍卖、招标等平等竞争的出让方式取得。
国家投资的党政机关、行政事业单位办公用地、军事设施用地、公共设施和公益事业用地及福利性住宅用地等非经营性用地，可采取行政划拨方式提供。
第三十五条 以出让方式取得的土地使用权的转让，原土地使用者应当依法缴纳土地增值税，并办理变更登记手续。
第三十六条 在城镇临时占用国有土地，应当按《吉林省城市规划条例》的有关规定办理。
临时用地的一次批准期限不得超过两年，使用期满，应及时归还。需要继续使用的，要到原批准机关重新办理临时用地手续。
在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物。土地原使用状况造成破坏的，由占地单位或者个人负责恢复。
第三十七条 以行政划拨方式取得的土地使用权在转让、出租、抵押和其他形式的交易活动前，必须签订土地使用权出让合同，并补交土地使用权出让金，或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。
第三十八条 以行政划拨方式取得的土地使用权的企业被有偿兼并或者被拍卖，土地使用权随之转移，原土地使用者应按一定比例补交出让金，同时办理变更登记手续。
第三十九条 任何单位和个人以行政划拨方式取得的土地使用权可以入股或者联营。入股或者联营前须由县级以上人民政府指定的土地评估机构对土地先行评估（涉及房产或市政设施的，由房、地产评估机构进行联合评估），并按有关规定补交出让金。入股和联营各方按相应份额享有部分土地使用权。
第四十条 在以行政划拨方式取得土地使用权的土地地上联合进行非经营性项目建设，参建方按出资比例享有相应的土地使用权。
第四十一条 国有农、林、牧、渔、参、苇场（站）和水库等单位的职工及其他人员使用该单位具有使用权的土地建造住宅的，须经该单位同意，土地行政主管部门审核，报县级以上人民政府批准。
第四十二条 县级以上人民政府土地行政主管部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。
第四十三条 军队以及铁路等大中型企业使用国有土地，必须依法接受当地人民政府的管理和监督。
第五章 使用集体土地的管理
第四十四条 凡使用集体土地进行建设及兴办社会公共事业的单位和个人，必须按国家有关规定持项目批准文件和资金证明，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出用地申请，经审核同意，报县级以上人民政府批准。用地单位和个人按国家和省的规定交纳土地管理费后，由土地行政主管部门核发用地许可证，并划拨土地。
占用耕地的单位和个人还须持土地行政主管部门核发的用地许可证，到财政部门依法纳税，土地行政主管部门凭财政部门开具的纳税收据或免税证明，划拨土地。
第四十五条 一个建设项目需要使用的土地，应当按照土地的实际地类，根据总体设计一次申请批准，不得化整为零；根据总体设计需要分期建设的项目，应当分期征用土地，不得先征待用；修建铁路、公路和输油、输水等管线需要使用土地的，可以分段申请批准，办理用地手续。
建设项目竣工后30日内，建设用地单位应向原审批机关申报，由原批准机关对用地情况进行检查、验收，并依照本条例第十一条的规定，办理土地权属登记手续。
第四十六条 征用土地的批准权限如下：
（一）县级人民政府批准耕地2000平方米以下，其他土地6670平方米以下。
（二）长春市人民政府批准菜田2000平方米以下，耕地2000平方米以上33350平方米以下，其他土地6670平方米以下133400平方米以下；其他市、州人民政府批准菜田2000平方米以下，耕地2000平方米以上20010平方米以下，其他土地6670平方米以上66700平方米以下。
（三）长春、吉林市人民政府在国务院确定的开发区范围内批准耕地20010平方米以上667000平方米以下，其他土地66700平方米以上133400平方米以下。
（四）省人民政府批准菜田2000平方米以上、耕地20010平方米（对长春市33350平方米）以上667000平方米以下，其他土地66700平方米（对长春市133400平方米）以上1334000平方米以下。
乡（镇）村企业建设和公共设施、公益事业建设用地的批准权限，按照前款规定办理。
第四十七条 工程项目施工，需要材料堆场、运输通路和其他临时设施的，应当在征用的土地范围内安排。确实需要另行增加临时用地的，由建设单位向批准工程项目的机关提出临时用地数量和期限的申请，经批准后，同农业集体经济组织签订临时用地协议，并按该土地前3年平均年产值逐年给予补偿。
架设地上线路、铺设地下管线、建设其他地下工程、进行地质勘探等，需要临时使用土地的，由当地县级人民政府批准，并按照前款规定给予补偿。
建设单位为选择建设位置，需要对土地进行勘测的，应当征得当地县级人民政府同意；造成损失的，应当补偿。
其他临时使用集体土地超过两个月以上的，按照征用土地的审批权限，由县级以上人民政府批准。
临时使用集体土地的使用年限和要求按照本条例第三十六条第二、三款规定执行。
第四十八条 征用土地，用地单位应按下列标准支付土地补偿费：
（一）城镇及其郊区的菜田、工矿区的菜田、精养鱼塘，为该地被征用前3年平均年产值的5－6倍；
（二）水田、园地和本条第（一）项规定以外的菜田，为该地被征用前3年平均年产值4－5倍；
（三）旱田地、人工草场，为该地被征用前3年平均年产值的3－4倍；
（四）林地、苇塘和人工草场以外的草地、精养鱼塘以外的养鱼水域，为所在乡（镇）旱田地前3年平均年产值的2－3倍；
（五）其他土地，为所在乡（镇）旱田地前3年平均年产值的1－2倍。
第四十九条 征用土地时，用地单位还应支付安置补助费。征用耕地的安置补助费，按照《中华人民共和国土地管理法》第二十八条的规定计算。征用其他有收益土地的安置补助费，为该土地被征用前3年平均年产值的2倍以上，最高不得超过10倍。征用空闲地和荒山、荒地等无收益的土地不支付安置补助费。
第五十条 依照本条例第四十八条和第四十九条规定支付的土地补偿费、安置补助费，尚不能使用需要安置的农民保持原有生活水平的，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和，不得超过该土地被征用前3年平均年产值的20倍。
第五十一条 被征用的土地上有青苗的，用地单位应支付青苗补偿费，其标准为该作物一个栽培期的产值。
被征用土地上有房屋、水井、树木以及其他附着物的，应按有关规定或双方约定的标准给予补偿；没有规定或约定的，由有关部门根据实际损失价值确定。
征用土地协议书签订后，在协议书中标明的拟征用的土地上新栽种的树木和新建的设施，不予补偿。
第五十二条 国家建设征用土地的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费给付本人外，由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得挪作他用，任何单位和个人不得占用。
第五十三条 因征用土地造成的多余劳动力的就业和不能就业劳动力的安置，按《中华人民共和国土地管理法》第三十一条的规定和省有关规定执行。
第五十四条 任何单位和个人同农业集体经济组织共同投资兴办的联营企业，经批准使用集体所有土地的，可以按照国家建设征用土地的规定实行征用，也可以由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件。
第五十五条 征用土地由县级以上人民政府土地行政主管部门委托征地工作机构统一组织实施。
用地单位应向征地工作机构支付相应的服务费用。
未经县级以上人民政府土地行政主管部门同意，任何单位和个人不得与农村集体经济组织签订用地协议。
第五十六条 国家征用土地，被征地单位和个人必须服从，对无理拒绝、妨碍、阻挠或者拖延的，县级以上人民政府可以强制执行。因无理拒绝、妨碍、阻挠或者拖延而造成的经济损失，由被征地单位和个人赔偿。
被征地单位和个人对县级以上人民政府作出的强制执行决定不服的，可以依照有关法律法规申请复议或者提起诉讼。
第五十七条 乡（镇）村农业建设用地，用地单位应到县级土地行政主管部门办理变更登记手续。
第五十八条 农村居民建造住宅，使用耕地的，须经乡级人民政府审核，报县级人民政府批准；使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准，报县级人民政府土地行政主管部门备案。
由于迁居等原因腾出的宅基地，由集体经济组织收回，统一安排使用。出卖、出租住房后在当地再申请宅基地的，不予批准。
第五十九条 城镇非农业户口居民和回乡定居的台湾同胞、港澳同胞、华侨和在我省长期居住的外侨，需要使用集体土地建造住宅的，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定办理审批手续，并参照征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。
第六十条 乡（镇）办企事业建设使用村农民集体所有土地的，参照征用土地的标准支付补偿费和安置补助费，并妥善安置农民的生产和生活。
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一、五年来土地政策参与宏观调控的成效和基本经验
2003年，中央正式提出运用土地政策参与宏观调控，这是中国特色社会主义市场经济发展的必然要求。计划经济时期实行计划调控，20世纪80年代改革开放初期主要采取财政、货币政策调控，没有涉及到土地。90年代伴随土地和房地产市场的产生和不断发育，国家提出加强土地市场调控。现阶段随着市场经济制度和体制框架基本建立，从对土地市场调控转变为运用土地政策参与宏观调控，从针对行业调控转变为针对宏观经济的调控，不仅给土地管理提出了新任务、新要求和新目标，而且使国家的宏观调控进入一个具有鲜明时代特征的新时期。
（一）土地政策参与宏观调控的主要成效
回顾五年实践，土地政策参与宏观调控，主要运用土地规划政策、土地供应政策、土地价格政策、土地税收政策以及必要的行政手段对经济发展进行调控，总的来看，取得较为明显成效。其中，土地规划政策从总体上对土地利用实行用途管制，起到根本性的控制作用，在具体效果表现上，土地供应政策最为直接，效果也最为显著，土地价格和税收政策发挥了一定的作用，但效果不是很明显。
1．土地供应与经济增长基本相适应。2003年下半年以来，针对部分地区、行业投资过热的势头，国家采取了相对紧缩、“有保有压”的土地供应政策，严把建设用地供应闸门。2004年土地供应219670.32公顷，比2003年减少23.3%，2005年土地供应180326.54公顷，比2004年下降17.9%。2006年虽比2005年有所回升，但仍比2004年减少7%，比2003年减少28.7%。
图1 1999年以来我国土地供应与GDP趋势图
土地供应的适时适度调整在保证经济发展用地需求的同时，也对国民经济平稳健康发展起到先行调节作用。
2．土地政策约束了固定资产投资过快增长。从固定资产投资增长情况来看，在货币、财政、产业和土地等一系列宏观调控政策作用下，固定资产投资增速在2004年初达到峰值后持续下降。2006年全国城镇固定资产投资增长24.5%，低于2004年和2005年的28.8%和27.2%。2007年上半年固定资产投资同比增长26.7%，增速比上年同期回落4.6个百分点（见图2），其中，高耗能、高污染行业投资分别增长14.3%和25.1%，同比分别回落2个百分点和17.2个百分点。从图2可以看出，2003年以来，建设用地供应始终都是在固定资产投资增长的下线波动。
图2 1999年以来我国土地供应量与城镇固定资产投资增长率
注：土地供应数据来源同上，城镇固定资产投资增长数据来自国家统计局。
3．供地政策促进产业结构的调整与优化。2006年12月，国土资源部、国家发展和改革委员会联合了新版《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，对一些低水平重复建设项目和大量耗费资源的建设项目，做出了明确的限制和禁止用地规定，促使经济发达地区工业用地比重开始降低。根据对北京、上海、广州、南京等11个重点城市的监测统计，2007年1-5月份，工业用地供应总量占土地供应总量的35%，结构渐趋合理。而从全国情况来看，2007年二季度，工业用地比重降到40%，是2005年以来比重的最低点，房地产开发用地和其他用地比例都有所提高。在工业用地内部，制造业用地结构调整不断优化，在经济发达地区和城市，土地供应向中高技术密集型产业集中趋势明显。
4．逐步优化区域发展格局，促进区域协调发展。配合国家区域发展政策，土地供应呈现出中西部比重提高、东部比重有所下降的区域变化特征。2007年上半年中部地区土地供应25355.25公顷，同比增加56.4%，占全国土地供应总量的22.0%，比重提高2.8个百分点，其中，工矿仓储用地供应总量同比增加81.2%。西部地区土地供应35673.31公顷，同比增加154.5%，占全国土地供应总量的30.9%，比重提高14.3个百分点，工矿仓储用地供应总量同比增加132.7%。
图3 2004年以来我国土地供应东、中、西分布比例变动情况
注：土地供应分布比例数据来源于中国土地市场动态监测系统。
5．推进土地节约集约利用，促进经济发展方式的根本转变。2004年以来，各地最大限度地利用存量土地，基本扭转了建设用地供应主要依靠新增建设用地的局面，多年来建设用地供应中存量用地所占比例始终保持在50%以上。从全国来看，2003年以来单位土地供应面积城镇固定资产投资额增加量和GDP增加量都有显著的提高（见图4和图5）。
图4 2000年以来单位土地供应面积固定资产投资增加量变动情况
6．优化房地产开发用地结构，保障了民生用地需求。2005年，房地产开发用地和住宅用地供应持续下降后，房地产开发投资增长速度由2004年初的50.2%，回落到2005年的20.9%，2006年为21.8%。宏观调控政策出台后，各地普遍加大了普通商品住宅用地和经济适用住房用地供应量。2006年，普通商品住宅用地供应32540公顷，比2005年增加21.3%，占住宅用地供应量的72.1%，同比提高3.4个百分点。2007年上半年，普通商品住宅用地供应18806公顷，比2006年同期增加34.0%，占住宅用地供应量的81.0%，比2005年提高6.3个百分点；经济适用住房用地供应1701.54公顷，比2006年同期增加2.1%。同时，各地积极采取措施，消化存量建设用地用于房地产开发，2005年以来各季度房地产开发用地供应中存量用地比例始终保持60%以上，2006年达67.2%，今年上半年为63.5%。
图5 2000年以来我国单位土地供应面积GDP增加量变动情况
（二）土地政策参与宏观调控的基本经验
经历五年的实践，我们逐步深化了对土地政策参与宏观调控规律性认识，为今后的调控积累了经验。
1．科学确定土地政策在宏观调控中的地位和作用。国家进行宏观调控必须综合运用货币政策、财政政策、产业政策、土地政策、分配政策等多种政策工具，采取经济、法律和行政等多种调控手段。土地政策在国家总的调控政策体系的统领和部署下，既要积极主动“参与”，充分发挥土地及土地政策的调控特点和优势，与其他调控政策和手段密切配合，又要恰如其分考虑自身的地位和角色，不可能成为“主导”，更不能单枪匹马，包揽全局。
2．总量与结构调控密切结合，实施供需双向调控。土地政策参与宏观调控必须通过供需双向调节，既要加强总量调控，实现土地供给与经济发展和固定资产投资的总量平衡，又要按照“区别对待、分类指导、有保有压”的原则，始终把结构性调控放在突出位置，特别是土地的用途结构、产业结构和地区结构，充分体现促进经济发展方式转变和产业结构调整的方针。优先保证关系国计民生和增长国力的重大项目、高新技术项目和居民住宅用地。通过土地政策积极支持西部大开发、振兴东北老工业基地、四大主体功能区和综合配套改革试验区发展，实现国家地区间的均衡和协调发展。同时，认真执行禁止类和限制类项目用地的规定。引导土地的合理需求和消费，倡导理性消费和集约使用的理念。
3．调控目标明确适当，突出重点。土地政策参与宏观调控有着多重目标，如促进经济平稳增长，保持物价基本稳定，有利于扩大就业，保障城乡居民社会民生。同时，在一个时期内，必须选择主导目标，解决最突出的主要矛盾，如2003 -2004年针对开发区和大学城违规设立、圈占土地、部分行业和地区投资增速过快问题；2005 -2006年针对房地产市场运行中出现的价格上涨过快、供求结构矛盾突出问题；2007年重点在遏制工业用地低成本过度扩张和保障民生用地等方面进行调控。但各年的阶段性目标应与总目标相一致。
4．先期调控与后期监管前后协调，相互促进。要使土地政策参与宏观调控取得预期效果，需要信息收集、政策决策、执行力度和事后评价反馈等各个环节紧密相扣，缺一不可，逐渐形成有效的监督约束机制，实现先期调控与后期监管的前后协调、联动、相互促进，确保调控政策得到贯彻落实。如中央政府通过建立国家土地督察制度加强了对地方政府执行国家土地调控政策情况的监督检查，建立了有效的监督约束机制。
5．深入解决体制和机制问题，标本兼治。土地政策参与宏观调控不仅是通过土地政策对宏观经济的干预，实际上是深层次调整经济关系，解决大量的经济体制和机制问题，所以，必须积极探索建设标本兼治的宏观调控模式与方式。正因为如此，近年来28号文、31号文关于土地管理体制和机制等方面规定，以及土地管理体制改革等措施对土地政策参与宏观调控具有重要的意义，为土地政策参与宏观调控创造了制度、体制和机制的基础，有利于实现标本兼治。
6．不断探索研究新情况和新问题，理论创新。土地政策参与宏观调控是发展中国特色社会主义的崭新课题和伟大实践，需要不断发现新情况、研究新问题、寻求新对策。几年来，社会各界特别是经济理论界进行了大量的研究和探讨，同时国土资源部密切关注理论和实践研究动态，组织部属单位研究土地政策参与宏观调控新情况和新动向，在中国特色社会主义理论体系的指导下，进行理论创新和实践探索，从而使这项研究工作不断推向前进，为土地政策参与宏观调控提供了强有力的理论支撑。
二、构建中国特色土地政策体系突出的理论和实践问题
土地政策参与宏观调控作为中国特色社会主义市场经济理论体系重要组成部分，必须立足中国特色土地问题的实际，深入贯彻落实科学发展观，在发展中不断推进。目前主流经济学的基本观点是土地需求是一种被动的“引致需求”，土地的价格主要由需求决定而与供给无关，所以是宏观经济决定土地市场而不是相反。上述理论考察的是土地存量与宏观经济的关系，而在中国特色土地制度前提下，土地政策参与宏观调控必须基于中国现阶段工业化、城市化、市场化、信息化等基本国情，分析土地全部流量（如实物量和价值量）以及土地利用结构的变化（如农地转为非农建设用地）对经济增长和波动的影响，简言之，就是土地属性变化和土地用途转变产生的一系列的理论和实践问题。
（一）土地资源、资产和资本“三位一体”属性对制度和实践的严峻挑战
在现代市场经济条件下，土地特别是经过开发的建设用地，既是资源，又是资产，更是资本，集实物形态和价值形态于一身，而且随着市场经济的发育和强大，作为价值形态的资本作用愈来愈突出和明显，不仅与货币资本、产业资本并行或交叉运行，而且彼此交织和相互作用。一旦土地进入市场交易、抵押和证券市场，土地就成为资本，能够创造利润和增值，人们可以利用土地进行投资或投机。目前对土地的价值属性及建设用地资本流通缺乏与时俱进的理论研究和制度创新。
1．土地资本运行指标在宏观经济运行中得不到反映和体现。土地作为国家重要资源，虽已经纳入2002年颁布实施的国民经济核算体系中，并明确规定进行实物量核算，但该指标体系存在明显不足：第一，只有土地资源实物量指标，而无价值量指标；第二，对城镇建设用地没有单独列出，既无价值量又无实物量指标；第三，国家综合统计部门对土地特别是城市建设用地及其资本价值缺乏全面和适时统计和分析；第四，相关部门统计数据混乱，信息不对称，给分析判断造成困难。基于上述原因，国家在分析宏观经济运行情况及前景，提出预警信号时缺乏对土地指标的分析。
2．划拨用地隐含的资本属性得不到体现。城市建设用地中划拨土地赋有资本属性，但是由于政策原因，不论是计划经济时期划拨的土地还是土地市场建立后依法划拨的土地，都是作为资源划拨。然而，在现实的经济活动和社会再生产过程中，土地都是作为生产经营要素，按照资本形态参与企业运转并获得利润，而这部分利润即土地经营收入及自然增值的分配和占有却隐而不显，不仅造成国有资产的严重流失，而且造成企业严重的不公平竞争。
（二）宏观经济环境和土地制度阻碍和抑制土地政策的调控作用
从宏观环境看，目前我国行政管理体制和财税金融体制还不完善，官员政绩考核制度和地方之间的竞争使得各地竞相以提高GDP为首要，甚至唯一目标，城市化、工业化进程的加速推进呈现扩张用地的特征。从微观环境看，现行土地产权制度还不完善，土地市场体系还不健全，执法监察和监督作用显得力不从心。最突出的是：
1．城市土地产权结构层次复杂且混乱。中央政府拥有全国城市土地的名义所有权，而实际所有权掌握在地方政府手里。用地单位（企业）的使用权，划拨出让来不同、无偿有偿混杂不清，住房业主的土地产权完全虚置。作为土地所有者、经营者和管理者的代表集合，地方政府既要实现土地收益最大化，又要为招商引资提供优惠条件，既要集约节约用地，又要加快经济发展，处于深度矛盾之中，权衡结果往往破坏了市场机制，热衷于扩大建设用地征收和供应规模，售卖大宗土地或“地王”，从而获得城市建设资本和发展资金，于是使拥有大量货币资本的企业和个人在不违背现有法律的前提下，可以无限制地购买大片土地或建设高档住宅，获得土地增值收益，形成有限的城市建设用地资源趋向于集中或垄断，损害公众利益。
2．城乡土地二元结构导致城乡土地市场分割。目前农村土地市场与城市土地市场分割，征地补偿与土地市场脱离，国家征地价格与政府供应价格反差悬殊。其结果：一方面，地方政府违法强制征占耕地现象严重，土地违法案件依然非常突出；另一方面，农民集体随意转变土地用途，“小产权房”、“以租代征”等现象频频发生。二元结构导致城乡左右夹攻农业用地。
3．建设用地交易缺乏法律依据和制度保障。现有的法律充其量只有对城市国有土地的单向（政府对使用者）出让规定，对城乡两种所有权之间的土地交易，对城市使用者之间的交易，对城乡使用者的土地交易等多种主体的土地交易都缺乏应有法律规定和制度保障。因此，对现实中存在的多种形态和用途的土地交易只能按照各自的理解和利益出发解读。如，所谓“小产权房”的不同理解和争论是制度缺陷的表现。
（三）工业化、城市化进程中的土地问题日益突出
1．工业化、城市化造成对土地巨大压力。改革开放以来，特别是第九个五年计划实施以来，我国城市化进一步加快。1978年我国的城市化率为17.29%，而到2006年底达43.90%。
1995―2006年城市化率提高情况表
从上表看出，从1996年开始，我国城市化速度明显加快，城市化率的年增长速度超过或接近1.44个百分比，以后10年城市人口一直以每年2100多万的数量增加，共增加了近2亿。人口的转移必然带来土地用途的改变，大量农业用地转变为城市用地。2亿多城镇人口在当年的用地水平下，至少需要2万多平方公里的土地，即每年至少2100平方公里（315万亩）。
2．工业化、城市化进程中暴露出土地调控和管理的缺陷。一是，集体建设用地基本游离于国家管理之外。一些集体所有的土地，不经过国家征地和相应手续，直接用于居民住房或企业厂房等非农建设。这部分土地，不仅存在产权不清或难以厘定的问题，而且中央政府对这部分土地开发、建设和使用很难掌握和管理，在数据统计上得不到应有的反映。而实际上，集体土地对宏观经济发展与国家供应的国有土地有着同样的作用。
二是，没有适时转变经济发展方式和土地利用方式。工业用地仍占城市用地的主要部分，也是国家供地的主要部分。同时，在城市化进程中，有的城市建设用地增加过快，相当部分不合理。其中既有城市化和用地政策执行过程中的问题，还有体制和机制的问题。如出现大量“两栖居民”和“两制家庭”，城市化并没有达到预期的效果，没有实现城市化能节约建设用地总量的理论结论。实际上，城市化没有带来土地的节约，而是大量占用耕地和农地。
因此必须从土地的合理利用出发，提出新的城市化和工业化战略，最大限度节约以土地为主的资源，提高土地利用效率，做到工业化、城市化与土地政策的密切配合与协调。
（四）土地政策与货币政策缺乏配合和互动
1．金融资本对土地资源的操纵和控制之势日益明显。从房地产市场来看，在“地根”和“银根”双紧缩情况下，上市公司利用土地资本属性在股市直接融资成为当前宏观经济领域流动性过剩背景下的必然选择，国内股市和土地市场不可避免成为释放流动性的出口。如果不加任何限制地允许房地产上市企业在资本市场中融资，在一定程度上推动土地资本的虚拟化，从而在股市中直接获取广大投资者的资金支持，将使企业直接绕开银行信贷的监管渠道。
2．土地资本虚拟化隐藏着巨大的房地产和金融风险。部分房地产上市公司利用股市融资获得的资金涌向房地产及土地买卖，既容易推动土地价格的上涨，又给企业储备土地进而囤积土地提供了可乘之机，加剧了土地和房地产市场的供求矛盾，造成了区域垄断开发和操纵地价的局面。企业因土地储备的增加而提高了抵押信贷能力，进而可以从银行获得新的资金支持。“融资―圈地―抵押/融资”这一土地资本价值链，通过土地资本的虚拟化，容易产生房价、地价与股价泡沫，冲击了土地和信贷的调控作用，隐藏一定的房地产和金融风险。
三、构建中国特色土地政策参与宏观调控的核心指标体系基本思路
土地政策参与宏观调控的总体目标是促进整个国民经济健康、平稳和较快发展。不断优化经济结构，特别是产业结构。实现经济发展方式的转变，建立和维护有序的、健康的土地市场秩序，保障国家金融安全和食品安全，保障城乡民生用地，促进人地和谐发展。调控指标体系的设置必须在科学发展观的指导下，符合和体现总目标。
（一）设计核心指标体系的基本原则和要求
1．科学选取核心指标。从分析国民经济运行、土地经济活动及两者的内在联系出发，选择其中关系最密切或最核心的指标；
2．指标要少而精。能正确及时反映国民经济运行的态势和问题，侧重获取基础性和原始性指标，为进一步计算、加工、整理和分析提供依据；
3．严密的逻辑关系。指标的纵向和横向关系必须符合经济学的逻辑关系，适应我国基本国情、经济运行实际和现行土地管理制度；
4．现实性和创新性。立足于现行统计制度和工作程序，便于建立和完善相应动态监测系统，协调与相关部门联系，适应经济的发展，设置创新性指标，加强资料共享性。
（二）SNA国民经济核算体系是设计核心指标体系的依据
我国现行的SNA国民经济核算体系是建立在市场经济基础上，适应政府对国民经济宏观调控需要，并在相应的经济理论基础上形成和完善的，吸收了凯恩斯学说作为理论和方法。该体系由基本核算表、国民经济账户和附属表三个部分构成。由于国民经济核算体系基本是一个价值量核算体系，在现实市场经济框架下，只有价值核算才能使资源环境体系和宏观经济体系按照同一计量单位合为一体，而没有用价值量体现的土地指标是无法纳入国民经济核算体系之中的。由此可见，土地指标要更深更广的纳入国民经济的核算体系，必须建立城市建设用地的实物量和价值量指标，从而建立相应的土地帐户，在资产负债表中列上土地资产和资本的内容。这是当前运用土地政策参与宏观调控的当务之急。
（三）构建以土地资本为核心的土地政策参与宏观调控指标
1．核心指标选取。为了实现将土地指标纳入国民经济核算体系，需要做到四个结合：
第一，实物量指标和价值量指标相结合。以资源形式存在的土地更多与实物形式密切联系，而以资本形式存在的土地则更多与价值形式相联系；
第二，存量指标和流量（增量）指标相结合。土地要素存量变化情况反映宏观经济长期发展趋势，流量变化情况反映土地短期变化对宏观经济运行的影响和冲击；
第三，总量指标和结构指标相结合。土地要素对宏观经济运行的影响，不仅体现在总量指标，例如建设用地面积、土地供应量等，而且也体现在结构指标上，例如各类建设用地比重、各类用地供应量比重等；
第四，监测指标和分析指标相结合。在监测单项指标基础上，计算分析指标，例如土地市场景气指数等，综合反映土地市场运行景气情况及其与宏观经济运行的密切联系。
综合以上要求，我们提出以下参与宏观调控的土地核心指标：
参与宏观调控的土地核心指标表
其中，土地资产总量是建设用地的货币价值量，其中建设用地包括国有建设用地和集体建设用地。
建设用地交易额和交易面积包括城市国有建设用地供应量和交易额、城镇建设用地二级市场交易额、建设用地划拨供应量和评估价值量，还包括集体建设用地交易额。交易额不仅反映建设用地交易的数量，而且包含建设用地质量和价格。建设用地交易额是对社会再生产的投入指标，是先期指标，建设用地交易额发生后必然发生固定资产投入，以及一系列经济活动，最终带来GDP增长等。
土地市场综合景气指数是一项分析指标，运用景气分析方法统一编制，综合反映土地市场的供应、交易、价格以及资产抵押等信息，为土地市场调控提供依据。
上述指标体系中，最重要、核心的是建设用地交易额指标，它是直接纳入国民经济核算体系，并作为国家分析宏观经济运行，预测经济发展态势，发现经济运行中的问题的指标，对建设用地交易额的增长速度，与其他指标（如投资、GDP）的关联度进行纵横的比较和分析，能做出科学判断。
2．核心指标与宏观经济关系检验。我们基于上述土地核心指标，在能够获取的数据前提下，根据经济学基本模型分析相关指标与宏观经济的密切联系，经测算，得出以下结论：
（1）建设用地面积对经济增长贡献明显。建设用地面积对经济增长弹性系数为0.5592；对国民经济增长贡献率为31.47%，超过了劳动力要素的贡献率；建设用地面积对二三产业增加值年均贡献度达到3.31%，高于劳动力要素贡献度。这些数据有力地说明了地方政府和企业扩张土地的根本原因。
（2）建设用地供应面积和价格与宏观经济发展正相关。二、三产业增加值增量对建设用地供应量的弹性系数为0.25，对地价弹性为0.48。二、三产业增加值增量对地价变动敏感程度要大于建设用地供应量的敏感程度。
（3）建设用地供应面积与宏观经济运行的时滞分析。建设用地供应的滞后期数对GDP影响系数呈现明显的“倒U”型关系，当年的建设用地供应会对未来2-5年的经济发展产生较为明显的影响。
构建土地政策参与宏观调控核心指标是一项新的事物，更是一项系统工程，难度很大，需要不断摸索和循序渐进，下一步将在选取的基础性核心指标基础上，建立一套反映宏观经济形势特点的土地市场监测预警预报系统，提出土地调控景气指数和预警预报信号图模型。
四、参与宏观调控的土地政策体系及实施环境
土地政策由不同层次、环节和领域的各种政策构成，形成土地政策体系。参与宏观调控的土地政策仅是土地政策体系中一部分，其实质是由政府制定、实施、调整和完善，对土地供求关系进行合理调整和适时、适度地干预，调控宏观经济运行，从而实现国民经济又好又快发展和社会可持续发展目标而使用的手段和措施总和。
参与宏观调控的土地政策职能是：第一，保证粮食安全，确保18亿亩耕地红线不被突破；第二，实现土地与经济发展的统筹协调，促进经济发展方式和经济结构的转变；第三，维护社会稳定和公平正义，人人共享宝贵、稀缺土地资源，约束和遏制社会利益集团对土地的垄断或牟取暴利。
（一）中国特色参与宏观调控的土地政策及功能特点
现阶段，我国参与宏观调控的土地政策主要包括土地规划政策、土地供应政策、土地价格政策、土地税收政策，此外还应包括适应建立建设用地交易额指标的土地交易政策。
1．土地规划政策。土地规划政策是最重要的宏观调控政策，体现了国家的用地导向，包括“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策、保护18亿亩耕地红线以及土地集约节约利用的用地方针等。从宏观上看，国家和地方政府制定的长期、中期经济社会发展战略和规划，制定的各种专项规划或计划，如人口发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划等，都必须体现土地利用基本政策导向，适用范围十分广泛。土地规划政策不等同于土地规划，但须通过具体规划、计划来实施。
2．土地交易政策。土地具有资源、资产和资本三位一体的属性，必然发生土地的交易和流通。随着市场经济的不断扩大和完善，除了国有建设用地日益频繁的交易外，大量集体建设用地越来越多地进入流通领域，并成为土地开发和生产的前提和结果。尽管我们制定和了以国有城镇土地使用权出让为核心的相关交易政策，但已经不能满足土地市场发育和发展需要。从土地政策参与宏观调控的角度讲，研究和制定土地交易政策，促进各土地主体公平交易，制定《土地交易法》已经刻不容缓。
3．土地供应政策。土地供应政策作为一种相机抉择的调控政策，是政府根据形势变化利用土地资源对经济运行进行有意识的干预，受政策执行力、区域性的因素影响较大，对实现短期总量平衡效果较好，不能作为调控的长期政策选择。土地供应政策侧重于结构性和区域性调控，这一点不同于货币政策和财政政策的统一性调控，必须维持稳定节奏和水平，不能大起大落，忽高忽低，否则容易出现投资反弹，同时针对宏观经济运行出现的问题要注重适时适度微调。由于目前的供应政策主要限于城镇国有土地供应，不包括集体建设用地、划拨土地等，因此，国有土地供应政策不能代替土地交易政策。
4．土地价格政策。土地价格政策作为调控工具，具有自身的特殊性。一方面，要发挥土地价格的经济杠杆作用，有效调节资本在不同级差土地以及部门和产业间合理流动。发挥地价的竞争机制和区域比较优势，引导和促使发达地区加快产业结构调整升级，实现产业梯度转移。另一方面，要始终坚持土地资源配置市场化方向，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度的土地价格形成机制，同时针对市场失灵现象，采取必要的地价管制措施，控制地价上涨过快以消除财富分配不公平的状况。
5．土地税收政策。土地税收政策的调控作用是，在社会成员之间合理分配土地收益，体现土地资源的公共性特征，逐步实现涨价归公；提高土地利用效率，对不合理的多占、囤积、浪费土地进行经济约束；增加国家和地方政府财政收入。
区别于相机抉择的土地供应政策，土地税收政策是一种自动稳定性调控政策，能够根据经济波动情况自发发挥调节和稳定作用，应成为未来宏观调控主要的、根本性的政策工具。我国现行土地税收政策是在经济体制改革过程中基于不同目的陆续设置的，税收体系缺乏总体设计，存在税种繁杂及重复与缺位并存、重流转轻保有、课税范围狭窄、税率轻重失调、内资外资税收不统一等问题，使得目前难以将土地税收政策作为宏观调控主要政策工具。下一步要充分发挥土地税收政策调控作用，需要积极研究不动产税的征收和以有差异的税收政策为主体的产业用地退出机制。
（二）参与宏观调控的土地政策外部实施环境
外部实施环境是参与宏观调控的土地政策目标得以实现的保障措施，具体包括宏观环境和微观环境。从宏观环境来看，包括行政体制改革，理顺中央地方关系和干部考核制度；财税金融体制改革；推进政府职能转变等。从微观环境来看，包括以深化土地产权制度改革为核心的现代土地市场体系；以耕地保护、建设用地审批、土地登记和执法监察为内容的土地管理机制；以土地督察为主体的土地政策监督实施体系；以土地调查、统计和监测为手段的土地技术体系等。
五、政策建议
（一）探索和建立土地资源、资产和资本“三位一体”（简称土地“三资一体”）调控和管理新模式
从以调控土地资源和资产为主向土地资源、资产和资本调控并重转变，积极探索土地资产在市场经济条件下的多种资本化实现形式，积极创新土地资本调控政策手段。当前要注重土地资本市场监管，防止部分企业借助金融资本的力量垄断土地市场特别是房地产市场。研究建立土地、金融和证券市场共同监管体系，建立健全土地融资动态监测和预警制度，在管住“地根”和“银根”同时，严把证券市场门槛。制定对企业，特别是房地产企业恶意闲置土地、囤积土地等投机行为进行严格限制和严厉惩罚的政策和措施，避免房地产企业不受限制的购地圈地。
（二）将集体建设用地纳入国家统一的土地宏观调控体系
鉴于目前工业化、城市化进程中集体建设用地问题比较多，开发建设无序、管理混乱松弛，从而在一定程度上削弱了土地政策参与宏观调控效果等问题。建议采取相应措施，制定相应制度，依靠土地公有制多种实现形式的产权制度创新，慎重而又积极地推进产权制度改革。基于土地权利的财产属性，实现国家土地所有权、集体土地所有权平等对待，积极推进集体建设用地流转，实现集体建设用地和国有建设用地全面统计、统一政策，统一调控和统一监管。
（三）设置“建设用地交易额”指标，对划拨土地实施价值管理
通过建设用地交易额，对划拨土地进行记账，建立全国建设用地价值量核算体系和数据库。结合第二次全国土地调查中土地实物量普查，以“建设用地交易额”为核心建立与国民经济核算体系相适应的土地资产价值量核算体系，评估与明晰划拨用地价值。第一步对新增划拨用地实行“评估作价、建立台账、记账划拨、价值管理”，建立全国建设用地价值量核算体系和数据库，摸清建设用地资产家底，今后将此项工作定期化和制度化，在此基础上建立和完善适合中国国情和符合土地基本制度的税收体系。建立与国民经济行业分类相适应的土地利用现状分类，进一步完善和细分工业用地分类。
（四）探索研究建立适合土地政策参与宏观调控需要的土地金融体系
利用土地出让价款、新增建设用地有偿使用费等财政收入及社会资金成立中央或地方的土地宏观调控基金，积极参与城市土地储备和一级开发，提高政府土地储备和调控市场的能力，合理引导土地投资和房地产投资渠道，有效化解当前流动性过剩和抑制资产价格泡沫。鉴于我国土地制度的特殊性，建设用地开发和流通所需资金庞大，以及管理和监控的有效性，从长远看，应设立专业性的国家政策性土地银行。
（五）加强土地市场动态监测预警组织实施
篇6
关键词：农村 土地调查 关键技术 内外业一体化
中图分类号：P285 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2017）06（c）-0006-02
1 农村土地调查技术概述
农村土地调查成果直接为国土资源科学管理、社会经济宏观决策提供基础依据，对国民经济影响极为深远。多年来，我国农村土地调查成果不仅为土地利用规划修编、建设用地审批、耕地及基本农田保护、土地开发整理复垦以及农业产业结构调整等方面提供了第一手基础资料，促进了国土资源的科学管理，土地数据还成为国家实施土地监管、有效参与国民经济宏观调控的基本依据。土地调查为各级人民政府日常决策和制定社会经济发展规划提供了重要的依据，特别是每年的变更调查成果已经成为衡量国民经济建设和社会发展、有效参与国民经济宏观调控、国土资源管理事业发展不可缺少的重要基础数据。
土地调查中充分发挥了“3S”技术、信息化技术的作用，最后全面获取了覆盖全国的土地利用现状信息。第二次土地调查的全国性展开，将推动土地调查技术的发展和成熟，将传统土地调查的技术方法推进了一大步。
土地调查技术方法的多样性同时为土地调查方法的选择存在了一定的条件。如何合理选择有效的土地调查技术方法，实现更高效、无偏差的土地调查就要先了解各种土地调查技术方法的特性，才能更科学合理地进行土地调查技术方法的设计，才能更准确、高效地完成土地调查工作。
2 土地调查技术比较
农村土地调查技术方法从大体上分为两种：一种是全野外法；另一种是内外业一体化法。而对于外业调查中对于补测地物的处理方法有两种：（1）简易补测法；（2）仪器补测法。
2.1 全野外法
全野外法是根据农村土地调查内外业两部分的侧重点来划分的。全野外法是指外业部分的时间和调查时间占整个土地调查的大部分时间。其主要的作业方法是：先对数字正射影像图进行校正，数据源的收集，同时对数字正射影像图进行部分内业解读，输出工作底图，然后外业调查的一种作业方法。其作业流程见图1。
从图1的作业流程可以看出，内业部分解读主要是根据数字正射影像图对行政界线、行政村名矢量化，这种矢量化主要是对照权属协议书和原土地变更数据库，不对地类进行预判，内业作业完后没有内业作业的检查。
2.2 内外业一体化法
内外业一体化法是现在国内比较先进一种技术方法。内外业一体化法是指内业部分的时间占整个土地调查的大部分时间。其主要的作业方法是：先对数字正射影像图进行校正，数据源的收集，同时对数字正射影像图进行全部内业解读，进行内业检查再输出工作底图，然后进行外业调查的一种作业方法。其流程见图2。
内外业一体化方法主要是作用于内业解读方面，同时辅助于外业调查的方法充分预判，除了对行政界线和行政村名的矢量化，还包括对各地类和地类范围的预判以及自然村名，图斑预编号，和线状地物的确定等，在进行了内业充分预判后的同时，还对预判结果进行了内业的专业检查。
从人员的技术要求来看，内外业一体化法明显要比全野外法的人员技术要求更高，不但要求技术人员对外业调查要点的掌握，同时对内业数据处理软件也要精通；而全野外法作业人员在和内业作业人员进行交接数据时，容易造成数据丢失，数据质量上得不到保证，作业速度上也远远比不上内外业一体化法。可以看出全野外法主要是适用于数字正射影像比较模糊，根据影像特征无法完全判读，对地类地物判读比较困难时可采用全野外法，这样可减少不必要的内业作业时间。
2.3 补测地物方法
（1）简易补测法。简易补测法是地物补测的主要的常用方法，它主要是利用几何原理，采用简单测量工具对新增地物进行补测。主要有距离交会法、直角坐标法、截线法等，适用于补测地物较小或较规整，而且四周有较多的与影像对应的实地明显地物点作为控制的地区。
（2）仪器补测法。仪器补测法是指利用y量仪器对新增地物进行补测的方法。由于农村外业调查范围比较广，作业环境比较差，而且费用比较高，所以该方法主要用于简易补测无法完成的情况。仪器补测的方法有平板仪法，全站仪法和GPS补测法。这三种方法主要都是采用补测地物附近特征比较明显的地物或控制点作为已知点，测量已知地物到补测地物的坐标增量，再插入到工作底图上。
简易补测法和仪器补测法各有各的特点，两者要互相结合，在不同地点采用合适的地物补测的方法。
3 全野外与内外业一体化综合法
农村土地调查技术方法主要是全野外法和内外业一体化法，这两种方法的区别不仅反映在内外业工作量的多少的不同，而且还反映在对作业成果的检查上，从作业效率上来说，内外业一体化法要优于全野外法，全野外法是体现在室外作业的工作量较大，而内外业一体化法主要是内业作业时间较多。全野外法采用的是先内业少预判（即只在工作底图上作业权属界线与权属名称），对于地类的确定、线状地物和自然村名全采用实地调查的方法，而内外业一体化法先充分内业预判（对地类，线状地物和自然村名和权属界线等都矢量化，线状地物宽度须外业采集），外业作业还可以对内业情况进行检查和修改，大大的减少了外业的工作量。全野外法的缺点是外业作业工作量太大，外业中除了对线状地物宽度采集和自然村名等反映在调查底图上外，还要对地类范围等的确定；而内外业一体化法只要在室外对室内作业内容的修改少量采集就可。这大大减少了外业的工作量，同时增加了对内业和外业数据的检查。从上面可以看出，对于内外业一体化的作业方法有三点优点：一是内业的充分预判，减少了外业的工作量；二是内业作业对地类判别，在外业还可以对其范围，地类，位置等的正确性做一次检查；三是对于外业调绘情况的反映在内业矢量数据上更为方便，并能对预判数据再做一次检查和修改。
农村土地调查常采用的是全野外法和内外业一体化法综合法。具体流程图见图3。在复杂丘陵、山区，易充分利用并结合两种方法，即对于影像比较模糊，影像地物阴影比较多、影像现势性差的区域，采用全野外法，而对于地势比较平坦，影像清晰的一些区域，采用内外业一体化法，同时采用固定作业人员的方法，即内外业为同一作业员，减少在作业员交接时产生的数据的丢失。
通过野外数据采集及处理的实践，笔者总结出以下经验：
（1）内业预判，容易出现内业作业标准不统一，矢量化精度达不到要求，地类范围不明确或者错误的情况发生。对于矢量化数据线型及颜色不一致的情况，处理的方法是统一内业作业标准，加强内业质量检查；对于地类范围不明确或者错误的情况，有明显错误的，室内立即修改。但对于内业把握不准的，外业调查后再作修改。（2）以正射影像图作为调查基础底图，解译比较明显、容易判断的线状地物、林地、居民地以及较大的河流、湖泊，无法判断的地方作好标注，进行全野外调查以及对解译的地类图斑进行全野外核实和补充，与权属调查同时进行，依据影像调绘在工作底图上。将地物属性标注在调查底图或记录在《农村土地调查记录手簿》上，确保每一地块的地类、界线、权属等现状信息详细、准确、可靠。（3）外业作业时对于行政村合并情况较多的，但却与县民政局提供的村合并和村名称不符，处理方法就是按民政部门提供的资料为准，对于实地行政区界线与权属文件不符时，应签写新的权属协议。
实践证明，对于丘陵、山区面积较大的区域土地调查的作业方法采用该文设计的方案，既先对影像进行分类，能充分在室内预判的影像，先在室内充分判读，对于影像比较模糊的图幅，采用部分预判的方法理，这样在室内节省了时间，在野外也有减少了工作量，在进行土地调查时，既提高了效率，又保证了质量。
参考文献
[1] 来丽芳. 浅谈第二次全国土地调查县级农村土地调查数据库的建设流程[J].科技资讯，2009（S1）：54-56.
篇7
关键词 土地调控；指标配置；交易意愿；三省两市
中图分类号 F301.2
文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)11-0092-07 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.11.016
土地指标调控，在特定历史阶段的确对稀缺性资源尤其是耕地资源的配置起到一定的保护作用［1-2］。然而，伴随经济的飞速发展和城市化、工业化以及市场化的迅速推进，源于计划体制下的指标体系不断遭受现实的挑战：2000年5个省区就已突破上轮规划确定的2010年建设用地总量指标，2001年底22个省区耕地保有量跌破2010年的规划指标，随后2002年全国建设用地总量达到0.39×10 8 hm 2，提前8年突破2010年的规划指标［3-4］。遗憾的是，新一轮规划设计没能突破传统指标层层行政分配的机制，虽然将土地规划指标分为约束性和预期性两类，共计15项指标。并强调，约束性指标是规划期内不得突破或必须实现的指标。在15项指标中，耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量和人均城镇工矿用地规模等6项指标为约束性指标，是规划目标的具体化，反映了土地利用管理核心指标之一［5］。然而，据笔者参与的调查和规划实践来看，一方面有些地方的建设用地总量、城乡建设用地规模、新增建设用地量等指标已经突破新一轮规划的近期目标，耕地保有量、基本农田保护面积等指标在数量上虽然勉强凑够，但是质量令人堪忧；而另一方面有些地方除调控指标外，还余有较多的高质量一般农田（如东北地区）。可见，新一轮土地指标配置并没能充分考虑市场机制，现实可操作性令人担忧。因此，有必要在评价现行土地指标调控绩效和调查管理者意愿的基础上，探寻我国土地指标配置的合理机制。
针对土地指标配置存在的问题，众多学者对此展开深入研究。如：有研究者认为土地规划的目标在于对土地利用进行调控、协调、组织和监督，我国土地规划失控的原因之一就是缺少市场评价的工具和方法［6-8］；另有学者认为规划应当适应经济全球化和经济体制转轨的多元变动［1,9-11］；就具体改革路径而言，有学者提出变指令性控制指标为预测性、指导性规划指标，增加控制指标的弹性，引入市场机制等［1,3,12］；也有学者提出基本农田易地有偿代保、折抵指标有偿调剂等［13-15］。以上学者的研究成果具有重要的参考价值，本文与其研究不同的是，结合新一轮规划实践，引入意愿调查方法，试图探索土地指标配置过程中市场机制的作用，寻求实现“帕累托”配置改进的方向和策略。需要特别说明的是，由于土地指标交易或异地调剂现实是存在的，然而市场远不够成熟。因此，本研究的基本出发点是，通过问卷调查和访谈了解管理者对土地指标的认知情况及其交易运行的现实障碍，为土地指标配置完善和公共政策调整提供参考。
1 样本点概况
1.1 样本点的选择及调查方法
1.1.1 样本点的选择
本研究选择江苏、辽宁和安徽三个省以及江苏南京和盐城两个市作为调查、访谈的样本区域，主要基于以下几点考虑：其一，从横向上看，江苏、辽宁同属于沿海地带，两者在土地利用结构和宏观政策方面具有一定的相似性，且两者存在指标市场化配置的雏形，而安徽作为农村的前沿和中西部的典型代表，虽然尚无指标交易，但农地资源相对丰富且与江苏直接接壤，为指标跨省调剂提供可能，因此，对该区域进行深入探索能够为其他区域提供参考；其二，从纵向上分析，江苏省情与国情极为相似，苏南、苏中和苏北现实情况可以说是全国区域差异的浓缩，并且南京、盐城分别为指标交易的发送和接收区，深入研究区域内部市场运行情况，在满足规划分层控制的同时，对全国指标市场化配置改革具有借鉴意义；其三，从研究可行性上考虑，笔者已经在该区域进行过调查研究和规划实践，积累了不少基础资料和经验，能够为研究顺利开展提供重要资料支撑。
1.1.2 调查方法
考虑调查对象（国土部门工作人员）对研究问题认知的差异性，为使调研结果更接近真实情况，本研究将调查对象分为两种类型：熟悉型和了解-陌生型；前者主要从事此方面的相关工作，对本研究内容较为熟悉，这种类型的样本主要集中在国土部门的规划、耕保等行政处室以及信息中心、规划院等事业单位；后者一般较少从事此方面的相关工作，因此对本研究内容相对陌生，但由于具有较多接触土地管理工作的优势，一般接受本研究内容比其他部门要快、而且所做出的判断也比其他部门要相对准确、可靠，这种类型的样本主要集中在国土部门的办公室、法规等行政处室以及机关服务、宣传中心等事业单位。
对应两种不同类型的调查对象，调查过程采用两种不同的调查方式：问卷调查和访谈调研。前者主要以问卷的形式调查熟悉型的对象，该调查结果一般具有直接应用价值；后者主要以访谈、交流的形式调查了解-陌生型的对象，该访谈调查具有较高的参考价值。
1.2 样本点分布及基本情况
1.2.1 样本点分布
在2009年6月预调研的基础上，分别于2009年9月和2010年3月赴样本区域进行两次深入调查，获得问卷461份，其中有效问卷427份（见下表1）。在有效问卷中，省级层面样本数占59.01%，其中江苏省占21.78%，安徽省占20.37%，辽宁省占16.86%。市级层面样本数占40.99%，其中南京市占22.72%，盐城市占18.27%；国土资源厅（局）行政处室的问卷数量为214份，直属事业单位的问卷数量为213份。
1.2.2 样本点基本情况
调查样本中，熟悉型的调查对象276位，占被调查总数的64.64%；了解-陌生型的调查对象151位，占被调查总数的35.36%。调查样本点的基本情况见下表2。
2 现行土地指标调控绩效评价
总体判断，大多数被调查人员认为现行土地指标调控效果是积极的，但尚存在分配不科学且剩余可支配指标不足，过于刚性、执行起来阻力较大等问题；虽然省内存在指标交易，但多农地指标交易，建设用地指标交易案例较为少见，且区域差异显著。
2.1 大部分人员对土地指标调控效果较为认可
在收回的427份有效问卷中，有343位被调查者对现行土地管理指标调控效果予以支持，占调查、访谈总数的80.33%，其余19.67%的人员认为调控效果不尽理想，详见下表3。认可土地管理指标调控效果的工作人员主要基于耕地保护和国家粮食安全的考虑。而被调查、访谈的人员选择调控效果不尽理想的主要原因有两个：其一，指标分配不科学且剩余可支配指标不足；其二，下达指标过于刚性，执行起来阻力较大。
值得一提的是，本研究在调查期间正是土地利用总体规划修编和国土资源大调查工作开展之际，被调查者普遍感到缺乏准确现势的土地数据是上轮土地利用总体规划难以有效实施的重要原因，这也验证了部分学者认为规划基础数据失真的研究结论［1,3,16］。如果耕地保护和建设用地指标建立在失真的数据基础上，其后果必然是规划的失灵，用地行为的混乱。基于这样的现实，大多被调查者迫切希望能够采用第二次土地详查数据做好新一轮的规划，在此基础上合理配置耕地和建设用地指标。
2.2 指标多省内交易，建设用地指标交易较为少见
根据本研究调查及已有研究［14-16］判断，无论是东部地区的江苏、辽宁、浙江和广州等省，还是中部地区的安徽省均不存在建设用地指标跨区调剂或交易现象。由此推断，土地指标可能在交易性质上存在差异，耕地和基本农田等保护型指标存在交易的可能，建设用地和建设占用耕地等发展型指标现实交易的可能性很小。进一步分析发现，这种差异性与现任地方管理者的“理性”选择有关，保护型指标主要兼顾的是长期可持续发展和国家粮食安全问题，与地方经济发展和现任政府官员考核相关性较弱，而发展型指标主要支撑近期经济增长和地方社会发展，与政府官员考核直接相关，是地方政府更为关心的问题；另外，由于保护型指标主要强调某一时点的规模，其过程和空间位置管理薄弱，这为指标的人为干预提供方便和可能。这种情况下，欠发达的地方政府很可能利用本区域资源优势，通过保护型指标交易获取资本，从而支持短期经济增长而牺牲长期可持续发展；而相对发达地区往往选择通过转移耕地和基本农田等刚性指标，为地方经济增长提供更多的发展空间和载体。
2.3 指标交易规模和价格的区域差异显著
区域资源禀赋、发展水平的客观差异和完善市场机制的主观态度，决定了土地指标区域交易规模及价格存在较大差别。根据调查汇总结果，横向上比较发现，江苏省年均交易规模为5 626.40 hm 2，是辽宁省交易量1 173.33 hm 2的4.79倍，前者交易价格为12.01万元/hm 2，约为后者交易价格7.53万元/hm 2的1.59倍。理论上判断，只要价格存在差异，就有交易的动力，即假设江苏和辽宁两省的土地资源是同质的，同时不考虑现行制度的约束，将江苏省更多的耕地保护指标转移到辽宁省能够实现“帕累托”改进。纵向上分析发现，即使在江苏省内部，土地指标交易规模及价格也存在较大差异，从规模上看，交易规模最大的盐城市高达2 284.71 hm 2（指标调入），而南通、扬州和泰州三市不存在指标交易；从价格上来看，盐城市交易价格为8.62万元/hm 2，南京市交易价格为13.49万元/hm 2，这种价格差异也为进一步交易提供动力。必须说明的是由于问卷设计过程中考虑调研可行性和获取数据科学性，指标交易规模和价格采用“横线+选项”的形式展开，首先要求最好在横线直接填写真实交易规模或价格，而区间型选项仅作参考，但收回的有效问卷中有413份（占总问卷的96.49%）直接选择参考选项。因此，该部分规模和价格是笔者对收回问卷整理、汇总后，采用模型（1）进行量化折算的平均值。
式中，n、i分别表示选项总数和次数；Qupi、Qdowni分别表示该上下限规模或价格；Ni表示所选该项人员数。
另外，本调查汇总结果进一步验证了谭峻、张蔚文等学者关于指标交易差异明显和市场配置效率改善的研究结论。如谭峻等人的调研结果表明，2001年浙江省基本农田跨县有偿调剂总量为24 750 hm 2，代保金额为4.45亿元，最高达2.8万元/hm 2，最低为1.5万元/hm 2，前者是后者的1.39倍。而张蔚文等人指出，在边际收益拉平效应的作用下，指标有偿交易能够在一定程度上提高土地利用效率，实现土地利用的“帕累托”改进［14-15］。
2.4 指标交易有待进一步市场化
首先，大多数被调查者对土地指标交易基本认可，但不支持全面推行。调查结果显示，有74.24%的人员认可现行土地指标交易，其余25.76%的人员认为指标交易会带来负面影响。支持土地指标交易的被调查者认为其能够为地方发展提供更广阔的空间、或有利于土地资源利用整体效率提高和集约水平提升；认为土地管理指标交易不尽理想的主要原因是土地市场不完善，指标交易会降低土地资源质量，见表4。
其次，考虑现行制度安排和政策约束（土地管理法及实施条例规定耕地和基本农田省内平衡，不能突破省级界限），本研究进一步调查了土地指标交易突破省级界限的态度或认知，调研结果得出的一个基本判断是，多数人员对土地指标交易突破省级界限勉强认可。57.38%的人员支持指标跨省交易，而且其中有34.89%人员是在政策允许的假设前提下做出的选择；其余42.62%的人员对指标跨省交易表示反对，其中有33.49%人员表示反对的主要理由是政策要求耕地保护省内平衡，而4.92%的认为无论怎么调剂都不会增加土地总面积，因此指标跨省交易意义不大，另外4.22%的人员选择反对指标跨省交易主要理由是，跨省交易会进一步降低土地资源质量，见下表5。所以，现行制度安排和政策约束是土地指标不能跨省调剂的主要原因，当然担心土地资源质量下降和总面积制约也是其考虑的重要因素。由此可见，土地指标交易已基本得到认可，但缺少规范的市场和相应的制度支撑，土地指标市场化配置有待进一步加强和规范。
3 新一轮土地指标交易意愿调查
3.1 现行政策框架下土地指标交易意愿
在现行政策框架下被调查人员普遍认为本区域需要进行指标交易。如下表6所示， 99.53%的人员不反对本区域指标交易，其中92.27%的人员明确表示耕地（含基本农田）和建设用地（含新增占用耕地，下同）都需要异地交易，7.26%的人员选择耕地、基本农田和建设用地等部分指标进行交易。可见，被调查者绝大多数支持指标跨区交易，而且更希望基本农田和建设用地两项指标进行跨区交易。这从逻辑上也不难理解，因为地方政府为追求GDP短期快速增长，往往希望获得更多发展型（建设用地）指标的支持，尽力规避保护型（耕地和基本农田）指标的制约。
由于绝大多数人员和地区都希望本区域土地指标进行跨区交易，并且大都选择获得更多发展型指标支撑经济发展、规避保护型指标约束的策略，本研究进一步调研并深入分析后发现，这种指标交易意愿在现实中很难达到均衡，理由有三：其一，理论上分析判断，既然绝大部分人员和地区都有进行指标交易的强烈需求或意愿，由于土地总面积和指标总量一定，满足这种需求或意愿的供给必然很少，也就是说愿意承担更多耕地和基本农田保护责任并贡献出较多建设用地指标的区域很难寻觅，因此不具备供需均衡的前提条件。其二，调研过程中发现，大多数地区不愿意承担更多的耕地保护任务，即使在耕地资源相对较为丰富的安徽和苏北地区也逐渐觉醒，一方面，他们意识到承担过多的耕地和基本农田责任对地方发展有制约作用，另一方面他们认为目前缺乏合理的市场交易机制，现实生活中交易价格往往是需求方积极联络、攻关主要负责人而私下敲定交易价格，这种价格很难表达承担更多保护责任的贡献，长期均衡状态较难维护。第三，相关研究证实［14］，从发展趋势看，在现行政策框架下，希望将基本农田移出本行政辖区的委托方越来越多，委托量也越来越大，而愿意承担者即者却越来越少。因各地资源都十分有限，交易价格不合理，代保金额过低、代保无期限等因素制约，最后能真正落实的异地代保量有下降趋势，因此指标交易均衡状态较难达到。
由此可见，伴随地方政府土地指标交易或调剂的选择和规避意识觉醒，迫切需要根据区域资源禀赋和发展差异较大的现实，通过转变现行土地管理观念、创新规划调控机制和完善土地市场交易体系，进而缩小发展型指标与保护型指标之间的边界收益差值（最好实现两类指标的边际收益相等），将是未来土地政策调整和关注的重点之一。
3.2 政策调整前后土地调控指标交易意愿变化
按照缩小发展型与保护型指标之间边界收益的要求，本研究通过假设现行政策调整或转变的几种情景，进一步考察指标交易意愿变化情况，以便为土地政策创新提供参考和依据。调查结果显示，耕地、基本农田、建设用地总量和新增建设占用耕地指标交易意愿的前后差异分别为4.51%、0.48%、4.11%和5.31%，除新增建设占用耕地指标交易意愿的前后变化超过5%外，其他意愿变化基本上符合理论预期，进一步支撑本调研的可靠性。
从表7可以看出，政策调整后指标交易意愿会发生相应变化，但变化方向和幅度不尽一致。观察保护型指标后发现，耕地保护政策从省内总量动态平衡调整为全国产能动态平衡、由市场定价跨省区交易后，耕地保护指标交意愿增加11.5%，说明突破省级界线和由市场定价对耕地保护指标交易具有推动作用；基本农田变动由国务院审批调整为省厅审批并报国土部备案后，基本农田指标交易意愿减少47.17%，说明国务院是否审批对基本农田交易意愿具有显著影响。理论上判断，一般由前者审批的成本和风险远远大于后者，又加上两者偏好不同（前者偏好国家粮食安全，后者更偏好地方经济发展），因此若后者具有审批权限，“理性”的地方政府往往通过基本农田区内调整并获得省厅支持以置换发展空间、而不会选择支付较高费用进行指标交易，不过这种形势的进一步发展可能对耕地质量提升不利。虽然政策调整过程中，耕地和基本农田指标交易意愿变化的方向和幅度不同，但从国家层面考虑，两者有着共同的前提：生产能力（产能）不能降低，因此保护耕地综合产能将是未来土地政策调整的重要方向之一。而基本农田审批权的下发，将会激励地方政府通过调整其空间布局置换发展空间，往往忽视其质量建设，长远考虑不利于粮食安全维护，因此未来土地政策应该向增加基本农田布局调整成本和提升产出能力上转变。
比较发展型指标后发现，建设用地指标配置从计划主导向市场引导转变过程中，交易意愿减少33.50%，说明市场机制的建立和完善对建设用地增量具有抑制作用；而新增建设占用耕地指标从占补平衡向在异地补充等量产能耕地后、再由市场交易转变过程中，交易意愿增加7.91%，说明先补后占和市场机制的引入并没能扭转新增建设占用耕地的交易意愿。虽然市场机制的引入没能降低新增建设占用耕地跨区调剂的意愿，但却有效遏制了建设用地总量交易的需求，对建设用地集约水平的提升有着较大的推动作用，因为市场定价一般高于人为或政策定价（见表8），因此引入市场机制后会明显增加发展型指标的交易成本，理论上判断，当这种交易成本超过建设用地存量盘活或置换成本时，地方政府不如盘活本地区低效、闲置存量土地或加大
4 调研结果和结论
(1)统计结果表明，虽然80.33%的人员对现行土地指标调控效果表示认可，74.24%的人员支持现行指标进行交易，但指标交易在区域性、类型或性质、规模和价格等方面差异较大。
(2)意愿调查显示，99.53%的人员不反对本区域指标跨区交易，其中92.27%的人员明确表示耕地和建设用地都需要异地交易，并且大都选择获得更多发展型指标支撑经济发展、规避保护型指标约束的策略。
(3)分析比较发现，虽然各方指标交易意愿在现实中很难达到均衡，但是土地政策调整对保护型指标交易意愿变化具有显著影响，而对发展型指标交易意愿变化影响相对较小，其政策启示为，指标配置交易机制的建设和完善，对发展型指标配置效率提升具有重要意义。
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Land Index Allocation Analysis Based on the Investigation of Managers’ Knowledge
LI Xiao shun1,2 QU Fu tian 2 ZHANG Shao liang 1
(1. China University of Mining and Technology, Jiangsu Key Laboratory of Resources
and Environmental Information Engineering, Xuzhou Jiangsu 221116, China;2. Nanjing Agricultural University China Centre for Land Policy Research, Nanjing Jiangsu 210095, China）
篇8
【关键词】污染场地；土壤环境；修复技术
1 我国污染场地土壤环境现状
一直以来，由于受到各方面因素的影响和制约，使得我国并未对污染场地的土壤环境实现目标管理，致使土壤修复、风险防范、应急处理等方面缺乏实质性的工作目标，阶段性的目标则更是无从谈起，由此直接导致了土壤环境管理工作不规范，修复效果欠佳，有关方面的实质性进展相对缓慢。同时，我国在相关方面的立法、行政管理、数据调查以及修复技术等方面的投入较为薄弱，这也是导致污染场地土壤环境管理不到位的主要原因。目前，国家对污染场地环境管理存在以下不足之处：其一，管理比较随意。由于立法部门及行政部门对污染场地土壤环境的监管工作重视程度不足，使得管理工作存在较强的随机性，缺乏明确的目标；其二，规划不到位。我国虽然也针对部分污染场地的土壤展开了相关的调查工作，但取得的效果却差强人意，由于场地土壤特征及分布数据库未能及时构建，致使监管工作缺乏应有的依据，难以对污染场地的土壤治理工作进行统一规划布局；其三，修复工程的示范性作用不强。在过去的几年里，国内一些主要城市纷纷开展了对化工厂、焦化厂等场地的环评和修复工作，但此类工程绝大多数都是为了满足城市土地扩张之需，不具备示范性的作用；其四，资金严重缺乏。污染场地土壤环境的管理与修复工作都离不开经费的支撑，换言之，资金是该项工作开展过程中不可或缺的重要因素之一。然而，土壤污染具有隐蔽性和滞后性的特征，处置工程的费用比较昂贵，想要确保工程的有序进行，需要庞大的资金支撑。由于污染场地治理责任人相对比较分散，从而导致了两种后果，一种是由政府部门负责，这在一定程度加重了政府的经济负担，另一种结果就是受到污染的土地无人管理。
2 污染场地土壤环境管理修复对策
2.1 建立健全修复标准体系
想要从根本上解决污染场地的土壤污染问题，就必须构建起一套完善的土壤环境修复标准体系，在这一过程中，可以借鉴国外发达国家的成功经验，并结合我国最新颁布的场地评价导则，对污染场地术语、污染场地土壤修复技术导则、污染场地风险评估技术导则、场地环境监测技术导则、场地环境调查技术导则方面的要求，对污染场地的土壤环境现状及修复技术的实际水平进行监测，从污染物的检测分析方法、修复技术类型、生态环境评价等方面进行综合考虑，进而制定出符合我国具体情况的土壤环境修复标准体系，以此来对污染场地的治理修复进行规范。
2.2 加快制定相关方面的政策法规
从国内目前的总体情况上看，与污染场地土壤环境相关的政策、法规有所缺失，为此，有必要加快相关方面法律、法规的制定，如《土壤污染防治法》等等，以此来对污染场地的申报、调查、防治、处理、资金保障以及责任追求等进行全面规定。此外，还应进一步明确污染场地的责任范围及主体，并建立健全与土壤环境管理有关的法律制度。一方面应当建立土壤污染信息公开制度，让社会公众及时了解土壤污染的眼中性，使其积极主动地参与到防治工作当中；另一方面，应建立并逐步完善土壤修复制度，根据谁污染谁治理的原则进行修复，从而使被污染的土壤在最短的时间内恢复至可利用状态。
2.3 加大土壤修复技术的研究力度
修复技术是解决污染场地土壤环境问题最为有效的途径之一，鉴于此，应当进一步加大对土壤修复技术的研究力度，并加强国际合作，研制开发出一批符合我国污染场地土壤修复的技术。同时，还要加快科研成果转化为生产力的速度，加大对污染场地修复产业的扶持力度，借此来为国内污染场地土壤环境的修复提供先进的技术和设备支撑。
2.4 构建污染场地信息管理系统
相关部门应当在最短的时间内，完成对污染场地的调查工作，以此来了解并掌握国内污染场地的类型、土壤特征以及重点区域的分布等信息，同时，构建起全国污染场地土壤环境监测网络，为土壤管理工作的有序开展提供真实、可靠的依据，这有助于管理工作前瞻性的提高。此外，还应加快建立不同类型污染场地的数据信息共享平台，为土壤环境管理自动化和信息化目标的实现打下坚实的基础。
3 实例分析
3.1 场地概况
广东一船厂，占地面积约为186700平方米，1999年11月，政府决定在此地兴建一个主题公园，为了支持这个主题公园项目计划，政府决定提供填海土地、相关基础设施和用地设施。为此，政府必须对此船厂进行拆除工作。从2001年4月至11月，共历时七个月进行实地考察，通过实地考察与采样，工作人员对该场土层的勘察，下面表一是对该场地主要的土层特征。
3.2 土壤调查的技术要点
合理制定采样方案，具体包括如下内容：拟定具体的采样位置、现场样本采集、确定检测方法、拟定样品数量、描述采样过程等等。
（1）采样布点要点。在采样布点时，可根据不同的场地条件选择相应的方法，如污染分布相对比较均匀的场地可以采用随机布点法；潜在污染较为明确的场地则可采用专业判断法；污染分布不均匀或是污染分布范围较大的场地，可以采用分区布点法或系统布点法。本案例中采用的是分区布点法，在厂区的平面图上按照50m×50mm进行单元划分，每个单元格内布设1个采样点。
（2）采样方法。在采样时，可将土壤分为两层，即表层土和深层土，并按照场地的实际情况确定采样深度，若是场地条件相对比较复杂，则应当多分几层进行采样，这样能够使检测结果更加准确。本案例中分三层进行采样，即表层土、中层土和深层土，各层的采样深入分别为表层0.5m、中层1.5m、深层3m，共采集样品96个。
采样设备也需要结合场地条件进行选择，并遵循合理适用的原则。如果是对原状土进行取样，则应当按照土壤类型及污染物理化性质等选用如下设备：劈裂采样器、套管采样器或是活塞采样器。当需要对含有挥发性污染物的样品进行采集时，应当减少对样品的扰动，不得对样品进行混合或均质化处理。样品采集完成后，应当按照污染物理化性质选择合适的容器进行保存，有机污染土壤的样品应当在4℃的条件保存与运输。
3.3 土壤检测结果
由相关的检测结果得知，在该场地上存在苯、氯苯、硝基苯，杂填土与粉质粘土层的污染相对比较严重，粉砂夹粉土层的污染比较轻，最大浓度出现在场地的正中心，该区域原为第二生产车间，主要生产的产品为硝基苯。
3.4 场地风险评估
按照场地土壤调查获取的样品检测结果，确定粗需要制定土壤中污染物筛选值的种类及雾化毒性参数，然后运用C-RAG中土壤污染物的筛选值，去除掉可以忽略不计的污染物，在对超过土壤筛选值的污染物进行风险评估，为土壤修复对策提供依据。
3.5 土壤修复对策的对比与选择
在选择土壤修复方案时，应对如下因素进行综合考虑：对人体健康与环保的要求、相关法律法规的要求、治理效果的有效性和持久性、总体费用、周边居民的接受性。结合该污染场地的基本特征以及污染物的具体特点，并对目前较为常用的土壤修复技术进行分析，适用于该场地土壤修复的技术有以下几种：化学氧化技术、生物通气技术、焚烧法、换土法。从技术的角度上看，可以选用一种最为经济且有效的技术；站在工程措施的层面上，则应以原位修复技术为主，异位修复技术为辅，这样能够防止二次污染的情况发生。需要着重阐明的一点是，在启动大规模土壤修复工程前，必须对拟定采用的修复技术进行现场试验，同时要对技术的经济性加以评估，只有确保所选用的技术各个方面均符合要求，才能进行具体的方案设计。
4 结语
总而言之，随着人们环保意识的不断增强，污染场地的土壤环境问题引起了人们越来越多的关注和重视。为此，应当认真分析污染场地的土壤环境现状，并针对具体情况，采取合理、可行的管理修复对策，只有这样，才能使土壤环境的污染问题得到有效治理。
篇9
第一章 总 则
第二章 土地使用权出让
第三章 土地使用权划拨
第四章 权属登记和管理
第五章 法律责任
第六章 附 则
第一章 总 则
第一条 为加强城市国有土地使用权的管理，发挥国有土地的经济效益，根据国家有关土地、城市规划、房地产管理方面的法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本省城市规划区范围内国有土地使用权（以下简称土地使用权）出让、划拨，以及与划拨有关的转让、出租、抵押活动。但地下的各类自然资源、埋藏物、隐藏物和市政公用设施除外。
第三条 开发、利用城市国有土地，进行土地使用权转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，均必须依法取得土地使用权。
第四条 县级以上人民政府（包括地区行政公署，不包括市辖区人民政府，下同）应当对建设用地实行统一规划、统一征用、统一开发、统一出让或者划拨、统一管理。
城市规划区内集体所有的土地，经市、县人民政府依法征用转为国有土地后，方可有偿出让或者划拨该幅土地的使用权。
统一征地办法由省人民政府另行规定。
第五条 县级以上人民政府土地管理部门负责本行政区域建设用地的统一征用，主管城市土地使用权的出让、划拨以及土地权属登记和管理，依法对土地使用权的转让、出租、抵押、终止进行监督检查。
县级以上人民政府计划、城市规划、城建、房产管理、财政、物价、税务等部门应当各司其职，配合做好土地使用权管理工作。
第二章 土地使用权出让
第六条 土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。
地区行政公署和设区的市人民政府应当在本年第一季度内，将上一年本行政区域内出让土地使用权的面积和用途，上报省人民政府计划、土地管理部门备案。
第七条 土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、城建、房产管理部门拟定方案。
土地使用权的出让方案，经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门组织实施。
第八条 土地出让方案应当包括下列内容：
（一）土地的坐落、四至范围、面积、地块的地面现状、宗地图及按国家法律规定的出让的年限和形式；
（二）项目投资计划和用地计划；
（三）土地的规划和开发建设、拆迁安置的具体要求；
（四）环境保护、卫生防疫、消防方面的要求；
（五）出让底价。
前款项目提出的时限，由市、县人民政府根据具体情况确定。
第九条 土地使用权出让的批准权限，按《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十条关于征用土地审批权限的规定办理，但下列土地使用权的出让，由省人民政府审批：
（一）国务院和省人民政府批准设立的名胜古迹、文物保护、自然保护区范围内的土地使用权；
（二）南昌市人民广场、火车站和长途汽车站规划范围内的土地使用权。
第十条 土地使用权出让，应当签订书面出让合同。
土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。
土地使用权出让合同应当符合有批准权的人民政府批准的土地使用权出让方案。
第十一条 土地使用权出让合同应当具备下列主要条款：
（一）土地的位置、面积、宗地图；
（二）土地的规划用途和建设要求；
（三）土地开发建设年限；
（四）土地使用权出让的年限；
（五）土地使用权出让金总额及付款方式和期限，土地使用者是境外的组织、个人或者外商投资企业的，还应当规定付款货币的种类；
（六）违约责任；
（七）争议解决方式；
（八）双方认为需要的其他条款。
第十二条 市、县人民政府土地管理部门应当会同有关部门向预期土地使用者提供下列资料：
（一）本条例第八条第一款（一）至（四）项所列资料；
（二）土地使用者应当具有的资格要求；
（三）建筑物的出售和管理的有关规定；
（四）需要提供的其他资料。
第十三条 土地使用权出让，一般应采取拍卖、招标的方式进行；不宜采取拍卖、招标方式的，可采取双方协议的方式进行，具体程序由省人民政府另行规定。
协议出让土地使用权的出让金不得低于国家规定的土地开发建设成本，并予以公开。
第十四条 土地使用者在签订出让合同时，应当向土地管理部门交付15％的土地使用权出让金作为定金，余额应当在出让合同生效之日起6个月内付清。逾期未付清的，土地管理部门有权解除合同，已收定金不予退还。
第十五条 土地使用者按本条例第十四条规定付清土地使用权出让金的，土地管理部门应当在1个月内提供出让的土地；未按期提供出让土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，并按出让金总额15％的标准赔偿土地使用者的损失。
第十六条 土地使用者需要改变出让合同规定的土地用途的，应当向土地管理部门提出书面申请，取得同级人民政府土地、城市规划管理部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。
第十七条 土地使用权出让金，由出让的人民政府土地管理部门代征。受让方应当按出让合同规定，将土地出让价款全额缴入财政部门的土地出让金财政专户。财政部门应当将土地出让金净收益，纳入财政预算管理，专项用于城市基础设施建设和土地开发，并按国家规定比例上交上级财政。
第十八条 依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十一条规定无偿收回土地使用权，给当事人的地上建筑物、其他附着物造成损失的，由收回该幅土地的市、县人民政府给予相应补偿。
第三章 土地使用权划拨
第十九条 下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：
（一）国家机关用地和军事用地；
（二）城市基础设施用地和公益事业用地；
（三）国家和省投资建设的能源、交通、水利等重点项目用地；
（四）法律、行政法规规定的其他建设用地。
第二十条 以划拨方式取得的土地使用权，确需转让的，必须按本条例第九条的规定，报有批准权的人民政府批准；但以划拨方式取得的土地使用权属于省直机关或者中央、省属企业、事业单位的，必须报省人民政府批准。
有下列情形之一的，适用前款规定：
（一）一方提供土地使用权，另一方提供资金合作开发建设房屋，并以产权分成的；
（二）以土地使用权出资与他人合资经营，土地使用权已成为合资经营的企业拥有的；
（三）以土地使用权作价入股的；
（四）收购、合并或者分立企业时，土地使用权转移给新的权利人所有的；
（五）以土地使用权抵债的；
（六）法律、行政法规规定的其他情形。
第二十一条 以划拨方式取得的土地使用权申请转让时，除下列情形外，有批准权的人民政府应当批准：
（一）社会公共利益建设另有需要的；
（二）转让用途不符合城市规划的；
（三）法律、法规另有规定的。
第二十二条 以划拨方式取得的土地使用权，确需转让的，转让方应当书面提出申请，由有批准权的人民政府土地管理部门审查；地上建有房屋的，由土地管理部门会同房产管理部门审查。但划拨的土地使用权属于省直机关或者中央、省属企业、事业单位的，由省人民政府土地管理部门会同土地所在地的市、县人民政府审核；地上建有房屋的，还应当会同省人民政府房产管理部门审核。
第二十三条 以划拨方式取得的土地使用权，经有批准权的人民政府批准，准予转让的，受让方应到土地所在地的市、县人民政府土地管理部门办理土地使用权出让手续，并按规定缴纳土地使用权出让金。
第二十四条 以划拨方式取得的土地使用权，经批准转让但按国务院规定不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按规定缴纳转让房地产所获收益中的土地收益。国务院另有规定的，从其规定。
第二十五条 将以划拨方式取得的土地使用权，以营利为目的出租，地上建有房屋的，按租金的15％缴纳土地收益；地上没有房屋的，按租金的30％缴纳土地收益。国务院另有规定的，从其规定。
第二十六条 设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金。
第二十七条 本条例第二十三条、第二十四条规定的出让金和土地收益，由有批准权的人民政府土地管理部门代征；本条例第二十五条、第二十六条规定的出让金和土地收益，由土地所在地的市、县人民政府土地管理部门代征。
前款所列的出让金和土地收益按本条例第十七条规定缴入财政。
第四章 权属登记和管理
第二十八条 以出让或者划拨方式取得土地使用权的，应当向出让的县级以上人民政府土地管理部门申请登记，经核实后，由同级人民政府颁发土地使用权证书。
第二十九条 土地使用权转让或者变更时，地上没有房屋或者房屋还没有建成的，双方当事人应当凭交易手续向颁发土地使用权证书的人民政府土地管理部门申请变更登记；地上建有房屋的，应当凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请变更登记；由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。
第三十条 土地使用权证书发证机关应当在接到当事人申请登记之日起30日内核发或者更改。
对不符合规定的申请，人民政府土地管理部门应当在接到当事人申请登记之日起10日内书面通知申请人，并告知不予登记的理由。
第三十一条 县级以上人民政府土地管理部门和房产管理部门办理土地使用权、房屋所有权登记，只限于收取下列费用：
（一）权属调查核实费和测量绘图费；
（二）登记注册费。
收费标准和管理、使用办法，由省人民政府物价、财政部门另行规定。
第三十二条 人民政府土地管理部门、房产管理部门在办理土地和房产权属登记发证工作中，应当联合办公，联合调查丈量，统一收费，方便当事人。
第五章 法律责任
第三十三条 违反本条例第七条、第九条规定，未经批准、无权批准、越权批准或者未制定出让方案，非法出让土地使用权的，其出让无效，由其上一级人民政府对负有直接责任的负责人给予行政处分；在非法出让的土地上新建建筑物和其他设施的，由其上一级人民政府土地管理部门予以拆除或者没收。
第三十四条 违反本条例第十六条规定，擅自改变出让合同规定的土地用途的，由县级以上人民政府土地管理部门责令限期改正；拒不改正的，无偿收回土地使用权。
第三十五条 违反本条例第二十条规定，未经有批准权的人民政府批准，擅自将以划拨方式取得的土地使用权转让的，由县级以上人民政府土地管理部门责令其缴纳土地使用权出让金，没收其非法所得，并按出让金的50％处以罚款。
第三十六条 违反本条例第十七条规定的，可按下列规定予以处罚：
（一）土地管理部门截留土地使用权出让金和土地收益的，由同级人民政府财政部门依法予以收缴，并视情节轻重由所在单位或者监察机关给直接责任者和主要负责人以行政处分；
（二）财政部门不按规定将土地使用权出让金和土地收益的一定比例上交上级财政的，由上级人民政府财政部门依法予以收缴，并视情节轻重由所在单位或者监察机关给直接责任者和主要负责人以行政处分；
（三）挪用土地使用权出让金和土地收益的，由上一级人民政府责令限期改正，并视情节轻重由所在单位或者监察机关给直接责任者和主要负责人以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十七条 罚没处罚必须使用省人民政府财政部门统一印制的票据，罚没收入全额缴入同级财政。
第三十八条 没有法律、法规依据或者超过国家和省规定的标准，向土地使用者以及交易当事人收取费用的，由县级以上人民政府物价部门责令退回所收取的款项，对直接责任者和主要负责人由其所在单位或者监察机关给予行政处分。
第三十九条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请复议或者提起行政诉讼。
土地管理部门工作人员违反本条例规定行使职权，造成土地使用者经济损失的，依照《中华人民共和国国家赔偿法》规定赔偿。
第六章 附 则
第四十条 自本条例施行之日起1年内，市、县人民政府应当组织有关部门制定本城区的基准地价，并上报省人民政府，由省人民政府统一汇总公布。
第四十一条 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》施行后，转让、出租、抵押土地使用权未办理权属登记的，自本条例施行之日起3个月内必须按本条例规定办理权属登记，补办有关手续。
第四十二条 城市规划区以外国有土地使用权的管理，参照本条例执行。
篇10
Abstract: FIDIC contract terms are generally used in civil engineering projects. Combined with a number of engineering practice, this paper made a number of applications of FIDIC contract conditions in the contract management of civil engineering and the content abstract.
关键词:FIDIC合同条款;土木工程;施工合同管理
Key words: FIDIC contract terms;civil engineering;construction contract management
中图分类号:TU71 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)28-0045-01
1FIDIC合同条款的简介
FIDIC是位于瑞士的国际咨询工程师联合会的简称。沿用了ICE合同条款的格式,这些合同条款的重点在于这些条款能适用于国际工程项目,且其仲载条款是遵循位于巴黎的国际商会的规定。
2FIDIC合同条款的主要条款
FIDIC合同条款分为两部分:第一部分是通用条款;第二部分是特殊适用条款。FIDIC合同条款通常包括以下内容:①谁负责设计、施工及配套设施;②业产和承包商之间的风险分摊方式;③各方面之间监控合同执行的程序和安排;④分包商的使用;⑤工程进度、工程延长、完工和交付使用;⑥对工程延误、质量缺陷及其他末履约项目的措施;⑦付款程序和条件;⑧保险;⑨施工安全;⑩合同变更;???合同终止;???争议解决的方式和程序。
3FIDIC编写分类
一、定义和解释;二、工程师和工程师代表;三、转让和分包;四、合同文件;五、一般义务,;六、劳务;七、材料、工程设备和工艺;八、暂时停工;九、开工和延误;十、缺陷责任;十一、变更、增加和取消;十二、索赔程序;十三、承包商的装备、临时工程和材料;十四、计量;十五、暂定金额;十六、指定的分包商;十七、证书和支付;十八、补救措施;十九、特殊风险;二十、解除履行;二十一、争端的解决;二十二、通知;二十三、业主和违约;二十四、费用和法规的变更;二十五、货币及汇率。
4FIDIC合同条款的主要内容
4.1 计量
4.1.1 工程计量FIDIC合同中的工程计量是指监理工程师根据合同规定,对承包商已完工程量和进场材料等进行核查和量测,并相应检查工程记录和图纸等。①工程量清单中开列有工程量仅是该工程项目的估算工程量,它们不能作为承包商在履行合同规定的义务过程中应予以完成的工程和实际准确的工程量。②除另有规定外,工程师应根据合同规定通过计量来核实工程量和确定按合同已完工程的价值。FIDIC合同条件规定了相应的计量方法和承包商应给予的配合。③工程的计量应以净值为准,除非合同另有规定。承包商提交的包括在投标书内的每个总额支付项的分细目都应取得工程师的批准。工程计量的方法。一般在工程量清单前言中有明确说明。
4.1.2 支付条款经工程师或代表签订由业主支付给承包商的工程款,直接关系到合同总价及工程投资的控制。①现金流动估算表,以供其参考。②由于发生工程变更影响合同价格的增减支付问题。③计日工一般是指包括在工程量清单中的上项暂定金额内。④工程师指示用暂定金额支付用于完成工程或供应货物、材料、设备,提供服务等支付的款项。⑤承包商在每月末应提交月结帐单。⑥发生紧急补救与抢修工作时,应支付费用的问题。⑦合同价可随劳务费和材料费等市场涨落面变动时的付款以及由于工程项目所在省的法律、法规的变更,使承包商的工程费用发生增减时。均应计入合同价格之中。
4.2 风险分摊FIDIC条款风险定义为一切不可预见的物质条件,因此在FIDIC合同中风险不再只是一个负面的概念,在某些情况下风险可能是积极的正面的。因些,项目管理在多年实践的经验基础上,产生和发展的FICID合同条件中,对工程实施过程中的风险进行了分类并予责任划分。
4.2.1 业主承担的风险责任FIDIC同条件已明确规定了业主的风险和特殊风险。若该类风险发生并引起工程损害,风险过后监理工程师提出要求时,承包商有义务进行工程修复,所花费的费用由业主承担。包括发下几种:①特殊风险。②工程还未办理正常移交手续,业主提前使用造成工程的损害或损坏。③对于工程变动风险、合同缺陷风险、不可预见的恶劣自然条件或地下障碍风险等,一般应由业主承担。
4.2.2 承包商应承担的风险责任①对于承包商提供的材料、工程缺陷、施工技术和方法不完备、临时工程倒塌等造成的工程损害,应由承包商自费负责修复。②对于单价的报价风险、材料及设备的采购风险、施工工艺和技术风险、工程进度与质量风险、因管理不善造成内部工人罢工等风险,则应由承包商承担。
4.3 支付证书在FIDIC合同条款下,共有5种类型的证书,分别是中期支付证书、初验证书、终验证书、最终付款证书和合同终止时的评估证书。中期支付证书:通常是按月向承包商支付已经完成工程量的支付证书。初验证书:在承包商按合同规定对已完成的工程或合同规定的部分工程提出申请后的28d,如检验合格,工程师可对申请的整个工程或合同规定的部分工程出具初验证书。终验证书:工程师应该在缺陷责任期过后28d,在对所有工程进行验收并确认所有缺陷责任证书中所列缺陷得到纠正的基础上,向承包商出具终验证书。最终支付证书:在出具终验证书后,工程师必须在合同规定的期限内向承包商出具最终支付证书。
4.4 索赔的解决方法工程索赔通常的两类:第一类是可以根据合同随时解决的;第二类是需要司法解释或经征求工程师意见后提交争端调解委员会或最终提交仲载解决的。为有效处理索赔并尽量减少对工程合同的负面音响,最关键的是无论是工程师代表还是承包商的代表,在整个合同期间要保存如下全面详尽的记录:现场日记、进度资料及照片、人力和设备损耗、周报和月报、更新的施工计划、会议记录、现场指令变更指令、图纸的登记、财务卷宗,往来函电卷宗等,并就特别事件在合同规定的范围内向业主提交索赔意向、索赔报告及程序性文件。FIDIC合同条款包含了保证合同双方不承担应由对方承担的风险的程序。
5结束语
FIDIC合同条件在土木工程施工合同中的应用越来越广泛,特别是在工程施工合同中已基本普及。如能灵活与熟练地将《土木工程施工合同条件》(FICID)应用到工程实践中去,加强对工程分包、风险的管理、正确处理工程变更、延期、费用索赔等争端问题,进一步增加市场经济与法制观念,运用法律、经济和科学管理手段来执行过程中合理使用FIDIC合同进行项目管理,可以保护承包商的权利和应得的利益,合理转嫁施工风险,从而避免不应有的损失,进一步增强企业在国际市场上的竞争力,还更加紧密结合我国的工程实践经验,注意了我国工程项目管理与国际接轨和一致。
参考文献:
