社会保障论文范文

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构建社会保障制度的理论依据社会保障制度不同于社会福利制度，他为国民保障的是基本生活和基本医疗，换句话而言就是满足人们最基本的生存权。生存权与社会保障权的规定一并出现在《世界人权宣言》的第25条，规定“人人应当享有相当生活水准权(生存权)”，“在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障(社会保障权)”。可见社会保障权和生存权都属于人民应当获得的基本人权。我国的社会保障制度除去一些高水平的社会福利政策，作者认为五大社会保险项目和社会救助等政策都应遵循平等原则，保障全体国民最基本的生活。在多样化需求的时代，人们的养老、医疗等需求理应存在差别，但最基本的由政府提供的，即很多国家称之为零支柱或第一支柱的基础应该是平等的，人人享有的。罗尔斯的《正义论》一书中通过平等来表达正义，平等是正义的基础。他提出的两个正义原则和两个优先原则，明显区别于一般自由主义，允许效率的同时强调了机会平等、扶持弱势群体的思想。但绝对意义的平等是不可能存在的，所以罗尔斯假设只有在“无知之幕”的状态下人们才可能就一正义观形成完全一致的平等的选择。社会保障作为重要的民生政策之一，虽然客观上很难达到绝对的平等，但从政府和民众的角度出发，这个政策应该是正义的，也理应是朝着平等的方向前进的，之所以现在存在不平等的政策。重要因素是我们不处于“无知之幕”的理想状态，制度的设立是建立在已有的利益群体和已存在的阶层群体差别的基础之上，也就是现在社会保障领域常说的“碎片化”。作者认为即使在目前的经济社会发展状态下“碎片化”可能是适宜的，或是最优的选择，但社会保障制度的天然性也应该是逐渐走向统一的，在保障不分阶层、不分群体的全体国民的基本生活水平下，再由其他制度来调节多样化的需求。

二、国际经验借鉴与分析

纵观世界各国，已有很多国家实行的是非缴费型的社会保障政策，其保障水平与收入、缴费并不挂钩，旨在保障自己全体国民的基本生活。例如:加拿大、英国等。加拿大的非缴费型的养老保障计划(OldAgeSecurity，OAS)就是一种普惠型养老金制度。建于1952年的OAS加上后来逐渐在1967年、1975年建立起的作为补充的保证收入补贴计划和津贴计划，共同构成了一个覆盖加拿大全体国民的保障体系。该保障体系不需要老年人缴纳任何费用，只要18岁以后在加拿大居住满十年且年龄达到65岁就可以申请，收入补贴计划针对低收入者建立收入标准线，在该标准线下才可以申请，而津贴主要针对的就是一些鳏寡和没资格领取前两项计划的老年人，所以加拿大的非缴费型的养老保障计划基本覆盖了全体老年人口，在平等的价值观前提下为全体老年人提供了基本的养老保障。根据加拿大2009年关于OAS的精算报告，从2013－2050年，加拿大的老年保障金的支付额占GDP的比重预计大约在2.4%－3%。可见加拿大非常重视养老事业的发展，同时也取得了很好的成绩。著名的英国卫生服务体系(NHS)也是覆盖英国全体国民的非缴费型的公共卫生服务体系，且医疗费用开支的控制在世界各国中也处于领先的地位。英国NHS是一种典型的政府主导的非缴费型模式，英国居民或在英国合法居住的外国人都可以到公立医院免费享受医疗服务，费用几乎全部由国家税收承担。医疗服务主要分为基础医疗和医院医疗两级，平等的向各个阶层开放，无论是贫困人群还是富有阶层。在此基础上，针对医疗服务的多样化需求，大约有12%的人群拥有私人保险，可以选择到私人医院就医。由2012年世界卫生组织数据显示英国的医疗卫生支出占当年GDP的9.6%，在平等和控制医疗费用开支方面成绩显著。在世界范围内170多个实行养老金制度的国家和地区中，建立非缴费型的养老金制度的大概有35%左右，达到60多个，其中统一的非缴费型养老金制度的国家14个左右，其余的大都为收入调查型。可见当国家经济社会发展到一定水平时，理应建立一个保障全体国民最基本老年生活的、医疗服务的社会保障体系。而我国社会保障目前达到了制度上全覆盖的阶段，但无论是城镇职工养老或医疗保险还是新农保新农合都属于缴费型制度，只有最低生活保障制度和五保户等社会救助制度作为非缴费型制度起到一定的补充作用，由于我国所有的政策都是缴费关联型的，所以导致政府事业单位、企业职工和农民处于不同的制度体系中，缴费与领取的水平也相差甚大，作者认为需求多样化引导的制度多层次是必要的，但建立起一个统一的非缴费型的保障国民最基本的养老、医疗需求的社会保障制度中的最基本支柱也是值得考虑的。

三、我国构建适度普惠型社会保障体系的建议

(一)提高社会保障支出占GDP的比重学术界通常把社会保障支出占GDP的比重或占财政支出的比重作为衡量社会保障支出水平的主要指标，但“社会保障”一词在不同的国家有着不完全相同的含义，所包含的项目也不完全一样，所以统计口径的不同造成很难准确的比较我国社会保障支出所占GDP比重与国际上其他国家的社会保障支出水平。由于社会保障中最重要的两大项目是养老和医疗，所以本文就以各国政府对养老和卫生的支出占GDP的比重来进行比较。表1选取了OECD国家中的五个国家与中国做比较，在现有数据中我们可以发现大部分国家的养老、医疗支出占GDP比重都是逐年上升的，但上升到一定程度之后占比就逐渐稳定了，德国甚至出现了小幅度的下跌。中国公共卫生和公共养老的支出占GDP比重远远低于其他国家。据2012年人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，我国2012年公共卫生支出和公共养老支出分别占当年GDP的1.40%和3.22%，即使由于经济发展水平与其他国家存在差距，但远远低于其他国家1995年的支出占比就足以说明我国在公共卫生和公共养老方面的支出占GDP的比重是十分低的，相反也说明我国以平等原则为出发点构建适度普惠型的社会保障体系是有财政支持空间的，因此目前我国的支出占比亟需提高。

(二)以平等为原则优先构建人人享有的零支柱养老保险、医疗保险既然财政有空间为国民提供更多的社会保障基金，那么从正义、平等的制度设计价值观出发，理应优先构建一个非缴费型的零支柱社会保障项目，尤其是养老和医疗项目。目前我国养老保障制度上实现了全覆盖，但由于都属于缴费型项目，在执行时仍然会因缴费过程中的种种问题而导致部分人群处于完全没有养老保障的状态。例如一些微小企业逃避为员工缴纳保险费，农民工因制度分割参保混乱。另一方面是制度本身就因不同人群分为不同的养老保险制度，各个群体因为缴费不同而领取的养老金不同。新农保的保障水平尤其很低，但即使是这样低的保障水平仍然需要农民或其子女缴纳保险费，作者认为意义不大。国家应该建立零支柱非缴费型养老保障项目，在这一支柱下，所有中国国民达到一定年龄时(64或65岁)，均可申请获得相应的养老金，与其退休前是否有工作或工资多少都不存在关联。当然零支柱养老保障水平应该仅仅限于保基本，保障全体国民老年时可以获得最基本的收入。在此基础上构建缴费型的一、二、三支柱养老保险，依据个人或缴费水平的高低来满足不同老年群体的多样化需求。我国医疗保障制度上同样也实现了全覆盖，城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新农合，三者都是缴费型医疗项目，在具体执行过程中仍然存在部分没有任何医疗保障的人群。看病就医属于人的基本权利，如同英国的非缴费型的卫生服务体系免费为全体国民提供基本医疗服务，医疗卫生支出也并没有使得财政负担很重，反而对医疗费用增长控制得很好。目前我国公共卫生支出仅占GDP的1.4%左右，与世界大部分国家相比相距甚远，理应加大投入，优先建立全民免费基础疗，在合理分布全国医疗资源的前提下，所有公立医院、社区服务站和乡镇村卫生所积极有效地为所在区域范围内的居民提供基本的医疗服务，保障最基本的病种可以及时有效地在基层解决。只有每个国民平等地享受到可及的最基本的医疗服务，才能有效地减缓小病不看拖成大病和看不起病的现象出现。

四、结语

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社会经济运行体系由社会生产系统、社会管理系统和社会保障系统组成，三者是相互联系和相互制约的体系。社会保障制度作为社会稳定机制，在经济发展中起着重要作用。近年来，我国社会保障制度的改革取得了较大的进展，一个符合社会主义市场经济要求的社会保障制度框架已经建立起来。在这一过程中，社会保障资金的筹集方式发生了根本性的变化，由原来各企业分散提取和管理，转变为目前社会化的收缴和管理。但是，现行的缴费方式在实践中仍存在着诸如覆盖面小、保障项目统筹层次低、征收力度不够、基金管理制度不健全、政策不统一等一些问题，难以保证筹集社会保障收入的需要。社会主义市场经济的发展和企业经营机制的转换、人口老龄化周期的到来和家庭规模小型化的发展趋势以及入世进程的进一步加快都要求完善我国的社会保障制度。如何改革我国社会保障资金的筹集方式，进而完善我国的社会保障体系，是摆在我们面前的重要课题。目前理论界的主要观点是开征社会保障税以代替现行缴费方式，以更具有法律强制力的税收形式筹集社会保障资金，摆脱当前缴费率偏低的困境。因而，如何设置我国的社会保障税就成为一个值得研究的问题。本文通过比较和分析各国保障税收入与各国社会福利支出间的对应关系、社会保障税的设置方式、社会保障税的构成要素、社会保障税的征收管理方式，探讨了在我国开征社会保障税的相关重要问题。

二、社会保障税与社会保障支出的对应关系

纵观世界各国，目前社会保障收入主要来源于如下几个方面：一是社会保障税或费；二是政府的预算拨款，即政府的一般收入；三是社会保障基金的投资收益；四是各种形式的捐赠。社会保障税(SocialSecurityTax)，又译成社会保险税，是为筹集社会保障基金而征收的一种专门目的税。有的国家薪给税(PayrallTax)与社会保障税是作为一个税种征收的，二者具有相同的特征。也有一些国家征收的薪给税实际上是按工薪收入预提的个人所得税。在欧洲的多数国家中，社会保障税采用社会保险缴款(SocialSecurityContribution)的形式，之所以不称之为税，是基于这种缴款具有有偿性利益对等关系的考虑。但不管名称如何，他们的性质和用途相同。除此之外，世界各国大多数以政府的一般税收收入来弥补社会保障税收入与社保障支出之间的缺口。一些国家的社会保障制度非常依赖从社会保障税获得资金，而另一些国家则侧重于一般税收收入。社会保障税在规模和结构上的差异反映了各国组织社会保障的不同方式。按照社会保障税收入与各国社会福利支出间的对应关系，可将目前世界各国社会保障制度的筹资方式划分为三种类型：社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式；社会保障税占社会保障支出较?蟊戎氐某镒誓J揭约耙话闼笆照忌缁岜U现С鼋洗蟊戎氐某镒誓J健?/P>

(一)社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式

该模式的典型国家是德国。德国的社会福利方案体系较为完善，具体包括国家养老金体系、国家医疗保险方案、工伤事故保险、失业保险以及其他社会福利方案。其中，国家养老金体系主要由工资税提供资助，同时，还从联邦税收收入中取得占养老金支出一定比例的补贴。目前这一比例为25％。国家医疗保险方案由社会保障税提供资金，工伤事故保险几乎完全由雇主的工资税提供资金，失业保险几乎完全由社会保障税提供资金，而其他社会福利方案所需资金则来源于政府的一般税收收入。下表列示了德国主要社会福利方案的资金来源。

德国主要社会福利方案的资金来源（1998，%）

1996年德国各级政府的社会保障税收入总额为6550亿德国马克，而社会福利支出总额为6555．1亿德国马克，二者的比值为99．92％；1997年社会保障税收入上升到7817．94亿德国马克；社会福利开支为7920．69亿德国马克，二者的比值为98．70％。

以上数据表明，德国的社会保障资金基本上通过社会保障税筹集，政府转移支付所起的作用不大，主要用于其他社会福利方案。这也使得社会保障税在德国的税收结构中所占的比重始终高于直接税和间接税所占的比重，一直保持在40％以上。

(二)社会保障税占社会保障支出较大比重的筹资模式

世界上大多数国家采用的都是这种模式，如俄罗斯、瑞典。俄罗斯的社会福利项目主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、病人以及暂时性残疾人保险、其他福利。具体地说，养老保险基金中来源于社会保障税的收入占资金总量的81％，其余7％来源于预算，10％来源于增值税，2％来源于其他；医疗保险77％来源于社会保险税收，23％来源于地方预算；失业保险主要以社会保险税筹集资金，一小部分来源于政府的一般性收入和自愿的捐赠；病人以及暂时性残疾人保险来自于社会保障税，而支付其他福利的资金则来源于政府的一般性收入。下表列示了俄罗斯主要福利计划的资金来源。

俄罗斯主要社会福利计划资金来源的百分比（1995，%）

1995年，俄罗斯社会保障税收收入为950亿卢布，占社会福利支出(1080亿卢布)的87．80％。

瑞典的情况与俄罗斯相似，1996年该国社会福利支出总额为3807亿瑞典克朗，其中67．61％(256亿瑞典克朗)来源于社会保障税收入。下表列示了瑞典主要社会福利计划资金来源的百分比。

1997年瑞典用于资助主要社会福利项目的收入的分配的百分比

一、引言

社会经济运行体系由社会生产系统、社会管理系统和社会保障系统组成，三者是相互联系和相互制约的体系。社会保障制度作为社会稳定机制，在经济发展中起着重要作用。近年来，我国社会保障制度的改革取得了较大的进展，一个符合社会主义市场经济要求的社会保障制度框架已经建立起来。在这一过程中，社会保障资金的筹集方式发生了根本性的变化，由原来各企业分散提取和管理，转变为目前社会化的收缴和管理。但是，现行的缴费方式在实践中仍存在着诸如覆盖面小、保障项目统筹层次低、征收力度不够、基金管理制度不健全、政策不统一等一些问题，难以保证筹集社会保障收入的需要。社会主义市场经济的发展和企业经营机制的转换、人口老龄化周期的到来和家庭规模小型化的发展趋势以及入世进程的进一步加快都要求完善我国的社会保障制度。如何改革我国社会保障资金的筹集方式，进而完善我国的社会保障体系，是摆在我们面前的重要课题。目前理论界的主要观点是开征社会保障税以代替现行缴费方式，以更具有法律强制力的税收形式筹集社会保障资金，摆脱当前缴费率偏低的困境。因而，如何设置我国的社会保障税就成为一个值得研究的问题。本文通过比较和分析各国保障税收入与各国社会福利支出间的对应关系、社会保障税的设置方式、社会保障税的构成要素、社会保障税的征收管理方式，探讨了在我国开征社会保障税的相关重要问题。

二、社会保障税与社会保障支出的对应关系

纵观世界各国，目前社会保障收入主要来源于如下几个方面：一是社会保障税或费；二是政府的预算拨款，即政府的一般收入；三是社会保障基金的投资收益；四是各种形式的捐赠。社会保障税(SocialSecurityTax)，又译成社会保险税，是为筹集社会保障基金而征收的一种专门目的税。有的国家薪给税(PayrallTax)与社会保障税是作为一个税种征收的，二者具有相同的特征。也有一些国家征收的薪给税实际上是按工薪收入预提的个人所得税。在欧洲的多数国家中，社会保障税采用社会保险缴款(SocialSecurityContribution)的形式，之所以不称之为税，是基于这种缴款具有有偿性利益对等关系的考虑。但不管名称如何，他们的性质和用途相同。除此之外，世界各国大多数以政府的一般税收收入来弥补社会保障税收入与社保障支出之间的缺口。一些国家的社会保障制度非常依赖从社会保障税获得资金，而另一些国家则侧重于一般税收收入。社会保障税在规模和结构上的差异反映了各国组织社会保障的不同方式。按照社会保障税收入与各国社会福利支出间的对应关系，可将目前世界各国社会保障制度的筹资方式划分为三种类型：社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式；社会保障税占社会保障支出较?蟊戎氐某镒誓J揭约耙话闼笆照忌缁岜U现С鼋洗蟊戎氐某镒誓J健?/P>

(一)社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式

该模式的典型国家是德国。德国的社会福利方案体系较为完善，具体包括国家养老金体系、国家医疗保险方案、工伤事故保险、失业保险以及其他社会福利方案。其中，国家养老金体系主要由工资税提供资助，同时，还从联邦税收收入中取得占养老金支出一定比例的补贴。目前这一比例为25％。国家医疗保险方案由社会保障税提供资金，工伤事故保险几乎完全由雇主的工资税提供资金，失业保险几乎完全由社会保障税提供资金，而其他社会福利方案所需资金则来源于政府的一般税收收入。下表列示了德国主要社会福利方案的资金来源。

德国主要社会福利方案的资金来源（1998，%）

方案名称社会保障税投资收入预算转化

养老金75025

医疗保险10000

长期医疗保险10000

意外保险10000

失业保险10000

其他社会福利方案00100

1996年德国各级政府的社会保障税收入总额为6550亿德国马克，而社会福利支出总额为6555．1亿德国马克，二者的比值为99．92％；1997年社会保障税收入上升到7817．94亿德国马克；社会福利开支为7920．69亿德国马克，二者的比值为98．70％。

以上数据表明，德国的社会保障资金基本上通过社会保障税筹集，政府转移支付所起的作用不大，主要用于其他社会福利方案。这也使得社会保障税在德国的税收结构中所占的比重始终高于直接税和间接税所占的比重，一直保持在40％以上。

(二)社会保障税占社会保障支出较大比重的筹资模式

世界上大多数国家采用的都是这种模式，如俄罗斯、瑞典。俄罗斯的社会福利项目主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、病人以及暂时性残疾人保险、其他福利。具体地说，养老保险基金中来源于社会保障税的收入占资金总量的81％，其余7％来源于预算，10％来源于增值税，2％来源于其他；医疗保险77％来源于社会保险税收，23％来源于地方预算；失业保险主要以社会保险税筹集资金，一小部分来源于政府的一般性收入和自愿的捐赠；病人以及暂时性残疾人保险来自于社会保障税，而支付其他福利的资金则来源于政府的一般性收入。下表列示了俄罗斯主要福利计划的资金来源。

俄罗斯主要社会福利计划资金来源的百分比（1995，%）

项目社会保障税增值税转移预算转移其他

养老基金811072

社会保险基金9019

失业保险9010

工伤保险982

1995年，俄罗斯社会保障税收收入为950亿卢布，占社会福利支出(1080亿卢布)的87．80％。

瑞典的情况与俄罗斯相似，1996年该国社会福利支出总额为3807亿瑞典克朗，其中67．61％(256亿瑞典克朗)来源于社会保障税收入。下表列示了瑞典主要社会福利计划资金来源的百分比。

1997年瑞典用于资助主要社会福利项目的收入的分配的百分比

项目社会保障税投资收益预算转移保险费、赡养费用或市政

基础养老保险6238

辅助养老保险6139

部分养老保险7327

疾病保险99.90.1

工伤保险982

看护津贴95

住房津贴991

养育子女津贴100

赡养补助6733

向家庭提供的住房津贴100

其他项目

自愿者失业保险937

基础失业保险100

郡级医疗服务费68572

(三)一般税收占社会保障支出较大比重的筹资模式

这一模式的典型代表是加拿大。加拿大的社会福利计划主要包括养老金方案、健康保险方案和失业保险方案。其中养老金方案由两个层面组成，一是固定数额的全民方案，叫作全民养老金方5案，其资金全部来源于联邦一般性税收。第二个是与收入挂钩的方案，这一方案对于魁北克人来说是“魁北克养老金方案”(QPP)，对于其他加拿大人来说是“加拿大养老金方案”(CPP)。CPP和QPP的资金全部来源于社会保障税，前者由联邦政府和各省(除魁北克外)共同征收，后者由魁北克省征收。健康保险方案的资金主要来自于一般性收入，而失业保险的资金来自于薪金税。下表列示了加拿大主要福利计划资金来源的百分比。

加拿大主要社会福利保障方案，1998收入来源分配情况（%）

1998年加拿大联邦政府社会福利支出为594．56亿加元，其中联邦社会保障税收入为188．42亿加元，所占比重仅为31．69％；该年度各级政府社会保障税收入为444．11亿加元，占社会福利支出(1001．31亿加元)的44．35％。可见，加拿大政府实施社会保障计划、贯彻社会保障法令依靠的是财政支出中对个人的转移支付，其中联邦财政把很多税收收入以转移支付的形式再分配到个人手中，使之形成个人的消费基金，这些款项构成加拿大社会保障制度运转的另一大资金来源。二战以后，这种转移支付在各级政府中均不低于社会保障税收入的规模。加拿大社会保障税收入在其社会保障资金中所占的比重远远低于其他国家，这也使得加拿大社会保障税收入在其税收结构中所占的比重始终偏低。

采用社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式的优点在于，该模式容易体现纳税人缴纳的税收与其应得的福利之间的联系，这种联系使福利水平随着每个纳税人纳税多少而变动。这已成为养老保险和失业保险的一大特点。同时，这种方式也使得政府为社会保险筹资与政府其他职能分离开来，这种分离无疑加强了对社会保障在财政上的监督，因为福利水平是随着社会保障税收入的增长而扩大的。该模式的缺陷在于工作在未被社会保险所覆盖的行业中的人们不能享受福利。这种限制的影响对于那些拥有很多非正式工作、大量个体户或农村经济的国家尤为重要。

采用一般税收占社会保障支出较大比重的筹资模式的优点是社会保障计划对每个公民来说是自动实现的。在该模式下，享受到福利计划的公民范围扩大了，即政府通过预算拨款为每个公民提供社会保障福利。该模式的缺陷是一般纳税人所缴纳的税收与其所受福利之间没有特别的联系。因而人们往往希望能够向政府施加压力，通过预算来实现福利的增加，而不是提高纳税额。

三、社会保障税的设置方式

现代各国的社会保障税制度是多种多样的，根据承保对象和承保项目设置的方式不同，大体上可以将社会保障税分为三类：一是单纯按承保项目而分类设置的项目型社会保险税模式，这种模式以瑞典为代表；二是单纯按承保对象而分类设置的对象型社会保险税模式，这种模式以英国为代表；三是以承保对象和承保项目相结合设置的混合型社会保险税模式，这种模式以美国为代表。三种模式各有特点。

(一)项目型社会保障税模式

项目型社会保障税模式即按承保项目分项设置社会保障税的模式。这种模式以瑞典最为典型。除瑞典外，世界上许多国家如德国、法国、比利时、荷兰、奥地利等都采用这一模式。

瑞典的社会保障税按照不同的保险项目支出需要，分别确定一定的比率从工资或薪金中提取。目前瑞典的社会保障税设有老年人养老保险、事故幸存者养老保险、疾病保险、工伤保险、父母保险、失业保险以及工资税七个项目，并分别对每个项目规定了税率。老年人养老保险税的税率为13．35％，事故幸存者养老保险税税率为1．70％，疾病保险税的税率为了，50％，工伤保险税的税率为1．38％，父母保险税的税率为2．20％，失业保险税的税率为5．84％，工资税的税率为8．04％。征收的办法是按比例实行源泉扣缴，税款专款专用。以前，公司受雇人员的社会保障税全部由雇主一方缴纳，以便于征收管理。总的来看，瑞典的社会保障税税负是比较重的。1999年，政府雇员和企业受雇人员缴纳的社会保障税大致为他们工薪总额的40．01％；自由职业者缴纳的社会保障税，大致为他们直接收入的38．2％。

项目型社会保障税的最大优点在于社会保障税的征收与承保项目建立起一一对应的关系，专款专用，返还性非常明显，而且可以根据不同项目支出数额的变化调整税率，也就是说，哪个项目对财力的需要量大，哪个项目的社会保障税率就提高。其主要缺点是各个项目之间财力调剂余地较小。

(二)对象型社会保障税模式

所谓对象型社会保障税模式是指按承保对象分类设置的社会保障税模式。采用这种模式的典型国家是英国。英国的社会保障税虽然被称为“国民保险捐款”(NationalSecurityContribu-tion)，但也具有强制性，且与受益并不完全挂钩。因而虽然称作“捐款”，实际上也是一种税，其性质与用途与其他国家的社会保障税并无轩轾。英国的社会保障税在设置上主要以承保对象为标准，建立起由四大类社会保险税组成的社会保障税体系。

第一类是对一般雇员征收的国民保险税。它是四类社会保险税中最主要的一种。该税的课税对象是雇员的薪金或工资，纳税义务人包括雇主和雇员。雇员分成两部分，一部分是包括在国家退休金计划之内的雇员，一部分为不包括在计划之内的雇员。两部分雇员及其雇主所适用的税率各不相同。前者雇员税率为9．0％，雇主为10．54％，应税工资最高限额为每周235英镑(全年12220英镑)；后者则规定有一个起征点，每周32．5英镑以下免税，32．5英镑到235英镑之间，雇员税率为6．85，雇主为6．35％，超过235英镑不再纳税。另外，每个雇主还要缴纳税率为1．5％的国民保险税附加。

第二类是对全体自营者(个体工商业者)征收的国民保险税。征税对象是自营者全部所得。实行每周征收4．4英镑的定额税率。起征点为年自营收入1775英镑。

第三类国民保险都是对自愿投保者征收的，希望取得享受失业保险金的失业者可以缴纳此税，希望增加保险金权益的雇主、雇员和自营者也可缴纳。该类税收按每周4．3英镑的定额税率缴纳。

第四类是对营业利润达到一定水平以上的自营者征收的国民保险税。起征点是年利润额3800英镑，最高限额为12000英镑，税率为6．3％的比例税率。

英国的国民保险税与所得税一并缴纳。

英国社会保障税模式的优点是可以针对不同就业人员或非就业人员的特点，采用不同的税率制度，便于执行。比如对收入较难核实的自营人员和自愿投保人采用定额税率，征管不会遇到麻烦，对个体或独立经营的营业利润按一个比率征收也十分便利。由于设置了起征点，使低收入者的税负有所减轻，因而英国的社会保障税累退性要弱一些。对象型社会保障税模式的主要缺点是征收与承保项目没有明确挂钩，社会保险税的返还性未能得到充分的体现。

(三)混合型社会保障税模式

所谓混合型社会保障税模式即以承保对象和承保项目并存设置的社会保障税模式。美国是采用这一模式的典型国家。该国的社会保障税不是一个单一税种的结构，而是由一个针对大多数承保对象和覆盖大部分承保项目的一般社会保障税(薪工税)与针对失业这一特定承保项目的失业保险税，以及针对特定部分承保对象而设置的铁路员工退职税和个体业主税四个税种所组成的税收体系。

1、薪工税

美国于1937年开始征收薪工税，当时的目的是为老年人筹措退休金，税款专用，之后陆续实行残疾人保险、医疗保险等。美国薪工税的纳税人为雇主和雇员。征税对象分别为雇主全年对每个雇员支付的薪金工资额和雇员全年领取的薪金工资(包括奖金、手续费和实物工资)额。在美国，薪工税没有减免扣除规定，但有应税收入最高限额规定。也就是说，薪工税税基数额有最高限度，超过部分不再征税。这意味着每个人缴纳的薪工税有最大限额。薪工税税率是统一的比例税率。雇主和雇员适用的税率相同。薪工税的税率各年度均不一样，且有不断提高之势。1937年税率为1％，1950年税率为1．5％，1960年税率为2．5％，1971年税率为5．2％，1980年税率为6．13％，1990年为7．65％。薪工税实行源泉扣除法。雇员的薪工税由雇主在对雇员支付工资、薪金时，将税款源泉扣缴，连同雇主本人应缴税款，在季度终了后的下月最后一天前申报缴纳。

2、铁路员工退职税

铁路员工退职税是为铁路人员设计和以为铁路公司员工筹措退休费为目的的税。其纳税人为雇员、雇主，课税对象为雇员领取的工资和雇主发放的工资。该税同样有应税收入最高限额的规定。1980年雇员税率为6．13％(月工资最高限额为2158．33美元)，雇主税率为9．5％(雇主对每个雇员支付的月工资最高限额同样为2158．33美元)。此外，铁路系统也有独立的失业保险税，目前税率为8％，应税工薪最高限额为每人每月600美元，税款全部由雇主支付。铁路员工退职税也实行源泉扣除法，雇主在季度终了后两个月最后一天前把自己和雇员的税款一并缴纳到税务部门。

3、联邦失业税

联邦失业税是作为联邦对各州政府举办的失业保险提供补助财源而课征的。该税以在一个日历年度内的20天期间(按满20天计算)雇佣一人以上或每季支付工资、薪金1500美元以上的雇主为纳税义务人，按其支付给雇员的工资、薪金总额计征，且无宽免或费用扣除。目前最高应税限额为7000美元，税率为6.2％。雇主支付给州政府的的失业保险税可以从向联邦缴纳的失业保险税中抵免，最高抵免率为联邦失业保险税应税工薪的5．4％，因而联邦失业保险税的实际税率为0．8％。失业保险税的缴纳，须按历年编制申报表，在次年的1月31日之前缴纳，也可实行分季缴纳。

4、个体业主税

个体业主税又称自营人员保险税，是为个体业主(除医生外)的老年、遗嘱、伤残及医院保险而课征的。纳税人为单独从事经营活动的个体业主，征税对象是个体业主的纯收入。个体业主的起征点是400美元，税率为12．3％，完全由个体业主承担。个体业主税实行同个人所得税联合申报的办法，纳税过程和个人所得税基本一致。

由此可见，混合型社会保障税模式的主要优点是适应性较强，可在适应一般社会保险需要的基础上针对某个或某几个特定行业实行与行业工作特点相联系的加强式社会保险，还能让特定的承保项目在保险费收支上自成体系。该模式的缺点是统一性较差，管理不够便利，返还性的表现不够具体。此外，这一类型的社会保险税累退性较强，再分配的效应受到抑制，社会保险税的社会公平功能趋于减弱。

四、社会保障税的构成要素

综观世界各国的社会保障税制度，尽管其设计与实施各有特点，但也存在着一些近似之处，大体上可以归纳为如下几个方面。

(一)社会保障税的纳税人

社会保障税的纳税人一般为雇员和雇主。由于自营者不存在雇佣关系，也没有确定的工薪所得，是否应纳入课征范围，各国的做法不尽相同。按照专款专用的原则，只有纳税才能享受社会保障利益，因而多数国家在行政管理条件可行的情况下，把自营者也包括在社会保障税的纳税人范围之内，如美国、加拿大、英国、法国。纳税人范围的扩大，有利于社会的安定和发展。雇主与雇员纳税人的确定一般以境内就业为准，凡在征税国境内就业的雇主和雇员必须承担纳税义务，不论其国籍和居住地何在。本国居民被本国居民雇主雇佣在外国工作的，有些国家(如美国、巴西)也要求缴纳社会保障税。

在各国的社会保障税体系中，多数项目由雇主和雇员双方共同负担，负担的比例各国不尽相同。有的国家是雇主和雇员双方各负担一半，如美国的养老金税(各为6．2％)、健康保险税(各为1．45％)，德国的养老金税(各为9．75％)、健康保险税(各为6．8％)和失业保险税(各为3．25％)等。有些国家雇主负担的比例要高于雇员，如俄罗斯的养老金税(雇主28．0％，雇员1．0％)和加拿大的联邦失业税(雇主4．13％，雇员2．9％)等。极少数国家雇主负担的比例低于雇员，如瑞典的养老金税(雇主6．4％，雇员6．95％)，这主要是由于近年来瑞典政府出于加强福利与成本相联系的公众意识的考虑。养老金计划容易给政府形成较大的政治压力，因为每个人都想得到养老金，并且越多越好。因此，由雇员负担大部分的养老金成本有利于抵消这种政治压力。个别项目完全由雇主负担，如俄罗斯和瑞典的健康保险税、美国的失业保险税等。世界各国的工伤保险税一般都由雇主负担，这样做一方面可以将福利中的成本分摊到相对的行业和产品中去，同时又对创造更为安全的工作环境起到激励的作用。雇主所缴税款可作为费用在计征企业所得税时全部列支。而雇员和自营人员所缴纳的社会保障税，除意大利、荷兰、西班牙、瑞土等少数国家允许在缴纳个人所得税时进行限额或定率扣除外，一般国家均不允许扣除。

(二)社会保障税的课税对象

社会保障税的课税对象是雇员的工资、薪金收入额，有时还包括自营人员的经营纯收益额。这里的工资和薪金，不仅包括雇主支付的现金，还包括具有工资性质的实物收入和等价物收入，但工薪以外的股息、利息所得、资本利得等通常不计入社会保障税的税基之内。各国一般对应税工薪有最高限额的规定，即不是对纳税人的全年总工薪课税，而只是对一定限额以下的工薪收入额征税。最高限额的高低因国而异，一般在各国平均工资水平的1．2到2．7倍之间变动，并随着各国消费物价指数的变动而调整。最高限额的设定，体现了社会保障税缴纳与受益之间的相关性，同时也为那些通过私人准备、团体签约准备或工人自愿行为补充国家的福利计划留有一定的余地。美国、法国、荷兰、比利时等国采用这种办法。相反，在俄罗斯的社会保障税体系中，没有一个项目规定了最高限额，因而其社会保障税具有很强的收入再分配特征，这与该国所强调的经济政策有着密切的关系。有些国家既规定了应税工薪的最高限额，也规定了应税工薪的起征点，因而应税工薪即为起征点与最高限额之间的那部分工薪收入，超过最高限额和起征点以下的工薪收入不课税，如英国、加拿大、德国等。也有的国家只有起征点的规定，如意大利。这体现了对低收入者的一种照顾。除此之外，社会保障税一般不设减免额或费用扣除额，不象个人所得税那样可以从总所得中扣除为取得收入而发生的费用开支，或者扣除一些个人宽免项目，而是把工资薪金所得直接作为课税对象。

(三)社会保障税的适用税率

世界各国社会保障税的税率形式有所差别，少数国家实行单一比例税率，大部分国家按不同的保险项目设置不同的差别税率。例如瑞典的社会保障税按不同用途分为7个保险项目，又按工资和薪金额分别规定了不同的税率。在社会保障税率的形式上，大多数国家采用比例税率。

各国社会保障税税率水平的高低，一般是由社会保障制度的覆盖面和受益人收益的多少决定的。一般的情况是，刚开征时，保险的覆盖面小，保险项目少，税率一般较低。随着保险项目的逐步拓宽，税率随之相应提高。目前，凡是保险受益多的国家，社会保障税的税率都比较高。欧洲福利国家社会保障税税率一般都在30％以上。根据各国经验，社会保障税税率的高低应当适度，既要考虑政府社会保障资金的需要，同时也要兼顾人民的承受能力。

五、社会保障税的征收与管理

(一)社会保障税的征收机构

社会保障税的征收机构一般分为两种，一种是由国家的税务机关负责征收，另一种则是基金管理部门进行征收。

多数国家的社会保障税由税务机关负责征收。如加拿大收入部负责征收除魁北克(该省养老金税由魁北克收入部征收)外所有省份的社会保障税；美国所有的联邦社会保障税均由国内收入局征收；瑞典的税务机关(包括中央级的税收委员会和地方各级税务机关)负责社会保障税的征收。将税款征收集中于一个机构减轻了雇主的负担，避免了一些重复性的工作，有利于提高征收效率。

有些国家的社会保障税则由基金的管理部门负责收缴，如德国和俄罗斯。德国征收社会保障税的部门是大病基金，这主要是历史原因形成的。由于社会劳工事物部、财政部以及医疗、养老金和失业保险体系之间存在着密切合作关系和共享的数据库，德国很少发生社会保障税的偷漏税问题。雇主及雇佣合同必须在有关政府部门登记以便允许其证实每人总收入及社会保障税的减免。由于所有社会保障税都由为在职人员提供医疗保险的组织征收，这使得雇员获取社会保障的资格同缴纳社会保障税紧密相连，更进一步促进了所有雇主遵守税款缴纳的有关规定。在德国，如果雇主未按时缴纳社会保障税，其雇员将会失去社会保障的资格。对雇员来说，偷逃社会保障税将会得不偿失，特别是医疗保险，因为如果雇员缴纳了医疗保险费，其抚养人也将无偿获得保险。这一体系的缺点是雇主的纳税成本较高。雇主需要同许多机构接触，如每月交纳所得税时需同财政部接触，每月缴纳社会保障税时同各个大病基金接触，而且每年向大病基金、联邦就业服务机构和其他相关机构汇报其雇员数量、雇员收入以及大病基金税额缴纳等情况。俄罗斯3／4的社会基金自己征收社会保障金。这种方法因征收成本较高、征收效率较低而受到批评，因为各基金必须负担为征收税金而支付成本，而且还要检查雇主是否缴纳了适当的税额。由于各基金均独立征收税金，因此造成了许多重复性的工作。以养老基金为例，该基金通过一个由约2400个分布于全国各地的办公机构组成的网络进行税款征收。由于企业不配合以及财务上的困难，养老基金很难做到税款的应收尽收。世界银行和国际货币基金组织目前正在运用一系列手段帮助养老基金改进其征收策略，其中包括更改养老金的内部运作方法和程序以及个人帐户的引入。

究竟由何种机构征收社会保障税具有更大的优越性，要根据一个国家的实际情况。当一个国家税务当局的征收行为是有效的并且是高效时，由税务机关集中征收社会保障税可以降低管理成本和雇主的纳税负担，并且可能促进税款的顺利征收。相反，当税务当局的作用较弱时，由社会保障机构负责税款的征收可能优于税务当局，因为雇主和员工们可能更愿意将税款交纳给社会保障机构而不是当作一般税款缴纳给税务局，特别是当他们的健康保障和养老金直接与缴款息息相关时。

(二)社会保障税的纳税期限

几乎所有国家的社会保障税都实行由雇主源泉扣缴的课征办法。具体地说，雇员应缴纳的税款，由雇主在支付工资、薪金时代扣，最后连同雇主所应缴纳的税款一起申报纳税。无须雇员填具纳税申报表，方法极为简便。至于自营人员的应纳税款，则必须由其自行填报，一般是同个人所得税一起缴纳的。

多数国家按月征收社会保障税。如瑞典规定雇主应按月为其全体雇员向税务机关缴纳社会保障税，税款应在次月的10日内缴清；德国规定所有雇主和自由职业者都要在每月15日之前把上一月的社会保障税存入有关帐户；俄罗斯的雇主按规定应按月向社会基金缴纳社会保障税。

有些国家社会保障税的纳税期限视企业规模而定。比如，美国要求雇主将社会保障税定期直接汇往国内收入局，汇款的周期随企业的规模而不同。大型企业每5—7天汇款一次，小企、比每三个月汇款一次。与美国相类似，加拿大规定代扣代缴总额不超过15000加元的雇主按月申报，总额为15000到50000加元间的，每半个月申报一次，更多的为每周一次。

各国一般对自营者的纳税期限另有规定。如美国规定自营者在缴纳所得税的同时缴纳社会保障税，每三个月预缴一次，每年年底申报所得税时进行汇算清缴。加拿大要求自营者按季缴纳社会保障税税款。

(三)社会保障税的资金管理

经过多年的实践，各国都形成了核定雇主缴纳社会保障税准确性与诚实度的机制。在一些国家中，这种机制是通过税务机关和社会保障基金管理部门的配合来实现的。比如美国，雇主每3个月向国内收入局提供一份报告，列明已上缴的税款总额及其在社会保障税和个人所得税间的分配状况。每年，雇主还向养老保险机构提供一份报告，列出其雇员的人数、收入以及从每个人的收入中代扣代缴的税款。养老保险机构将这些报告和季度纳税申报表作以比较，以核定每份报告的准确性。与美国相类似，德国的雇主每年要向长期医疗基金、养老金机构和联邦就业服务局汇报雇员收入及年度社会保障税缴纳的数额。各基金管理部门会将从大病基金获取的税金的数量与雇主的报告进行对比，以核定雇主纳税的确切性。在其他国家中，这种机制是单纯通过税务机关或社会保障基金管理部门来实现的。比如，瑞典的税务机关有权对任何纳税人的帐目进行审计；在俄罗斯，雇主必须提交报告说明雇员工资以及每季度向各基金管理部门支付的税款。每个雇主向银行支付的款项均被记录在基金管理部门的电脑系统里。社会保障基金管理部门通过比较银行款项与雇主提交的社会保障税清单上的数字来核定雇主是否缴纳了正确的税额。

所有国家都依靠征收机构的内部审计和国家审计来保证税法的正确执行，并使社会保障税税款不被挪做他用。例如，加拿大收入署将纳税申报表所反映的年度养老金和失业金与按月申报的实际额对帐，对两帐不符的雇主进行审计；加拿大收入部准备加拿大公共帐户的帐务报表以及所有政府部门的帐务报表，说明收入与支出，并接受总长的审计。审计总长起草“加拿大公共帐户”，该帐户内容包括政府的财务报表，表达审计总长对报表的意见和看法。德国的大病基金、养老基金、长期医疗基金和联邦就业服务机构都拥有内部审计权，而该国的联邦社会劳工事务部连同审计总署对整个社会保障体系和各项基金实行审计监督。美国财政部每天公布其中央银行主要帐户的现金流入和流出量。养老保险和医疗保险机构的保险统计和管理人员会监控这些报告以确保社会保障税的收入得到适当的运用。政府帐户的现金流动情况每年有政府聘请的独立审计师或财政部的总检查员审计。这些审计在美国会计综合办公室的监督下进行，该办公室将其监督结果汇报给国会。

各国社会保障基金的管理机构大体上可以分为两类，一类是通过各自国家的政府资金管理系统对社会保障基金进行财务管理，另一类是社会保障机构拥有自己的资金管理系统。前者的典型国家是美国，该国征收的社会保障税收入先存放于全国各地商业银行的联邦财政部门的帐户中，然后转入中央银行中财政部的主要经常帐户中。所有的社会保障资金管理和投资活动均由财政部长统一控制和管理。采用这类方式的国家还有加拿大和瑞典等。后者的典型代表是德国，该国的各基金管理委员会负责管理所收取的税金以及需要支付的福利费。采用这种方式的国家还有俄罗斯等。从上面的分析中我们不难看出，各国社会保障资金的管理机构与其社会保障税的征收部门是对应的。由税务当局征收社会保障税的国家，其社会保障税的资金管理部门往往是该国的政府资金管理系统，如美国、瑞典和加拿大；由社会保障机构征收社会保障税的国家，其社会保障税的资金管理部门通常是该国的社会保障机构的资金管理系统，如德国和俄罗斯。这主要取决于各国社会保障机构的地位与作用。

各国一般都将社会保障基金的留存部分用于投资，以使这部分社会保障税保值增值。比如，美国社会保障基金的留存部分可以用于国债投资，投资活动由财政部运作并由不同的社会保障机构监督。加拿大和瑞典指定一个独立的委员会来管理这些积累下来的税款提留。委员会可以投资私营企业的证券，但这种运作由国家政府监督。所有收入在转入社会保障委员会帐户之前必须经由国家政府帐户转出。

六、社会保障税国际比较对我国的借鉴

(一)我国社会保障税在社会保障支出中应占的地位

笔者认为，我国应采取主要依靠社会保障税取得社会保障资金的模式。一方面，鉴于当前企业和个人的负担能力，征收上来的社会保障税无法完全满足社会保障支出的需要。根据劳动和社会保障部提供的资料，目前仅全国540万下岗职工基本生活保障的缺口就达50亿兀以上，全国养老保险基金今年的收支缺口也将在100亿元以上(经济日报，2001年7月5日)。本着平稳过渡的原则，社会保障费改税后，收入不会大幅度地增加，这就必然要求用一般税收等其他方面的资金予以弥补。另一方面，社会保障税又必须占社会保障基金中的绝大部分。因为公众有这样的心理倾向：享受的福利多多益善，交纳的税费则越少越好。九十年代后西方各国普遍出现社会保障基金入不敷出，其中一个重要原因就是社会保障税费的缴纳与收益脱节，责任与权利相分离。如果以一般税收作为社会保障基金的主体，就会破坏个人所缴纳的税费与其享受到的福利之间的对应关系，从而使我国政府面临更大的压力。

除用一般税收弥补社会保障收支缺口外，还可将一部分国有资产拍卖收入转化为社会保障收入。2001年6月国务院的《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》规定，凡国家拥有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10％出售国有股。国有股存量出售的收入，全部上缴全国社会保障基金。这主要是由于过去我国长期实行低工资政策，社会保障费用没有包含在工资之内，国家予以预先扣除，直接变成了新固定资产投资和扩大再生产的投入。因此对过去为国家创造了巨额财富的下岗人员，国家理应将一部分国有资产的拍卖收入划归社会保障部门，作为下岗职工理应获取的社会保障待遇的一种补偿。

(二)我国社会保障税的设置方式

由于我国农村人口众多，城乡差别较大，加之户籍管理严格，因此笔者认为，我国的社会保障税应以采用混合型社会保障税模式为宜。即对于城镇劳动者，根据不同保险项目支出的需要，按承保项目分项设置社会保障税，分别确定一定的比率从工资或薪金中提取。根据实际情况，本着循序渐进、逐步发展的原则，现阶段我国的社会保障税应设置养老、失业、医疗和工伤保险四个项目，等到经济水平进一步发展后，再逐步增设其他项目。在目前欠缴社会保障费的企业比率较高的情况下，这种征收与承保项目建立起一一对应的关系，专款专用，返还性非常明显的社会保障税设置方式有利于减小征收阻力，使社会保障税应收尽收。此外，采用这种模式的社会保障税设置方式还可以根据不同项目支出数额的变化调整税率，以满足社会保障支出的需要。对于占总人口比重较大、收入较难核实的农民采用按各地区收入不同而略有差异的定额税率征收，可以相应降低征管成本。将农民纳入社会保障税，一方面有利于整个社会的稳定，防止我国城乡差距的进一步拉大，另一方面，我国农村社会保障工作业已取得很大进展，截至1999年底，农村社会保障网络已达19096个(中国统计年鉴2000)，这也为我国农村社会保障的进一步发展奠定了良好的基础。

(三)我国社会保障税的构成要素

1、我国社会保障税的纳税人

纳税人包括企业、机构、城镇劳动者个人和农民个人。养老、失业、医疗和工伤保险四个项目的纳税人分别如下：

养老保险、失业保险和医疗保险的纳税人包括企业、行政机关、事业单位及其成员和个体劳动者。世界各国的工伤保险税一般都由雇主负担，对不同行业规定不同的税率，从而达到福利中的成本分摊到相对的行业和产品中去，以及激励雇主创造更为安全的工作环境的目的。相应地，我国工伤保险的纳税人包括企业、行政机关、事业单位。

2、我国社会保障税的税基

我国社会保障税的税基是工资总额。具体分为单位纳税税基、个人纳税税基。单位纳税税基为全部职工应税工资之和；个人纳税税基为月实际工资额。为避免产生税收争议，月实际工资按国家统计局规定列入工资总额的项目计算。对收入较难核实的个体劳动者和农民个人采用定额税率，根据月平均收入水平和税率计算出应纳税额。

参照世界各国社会保障税的做法，对个人工资收入超过平均工资一定限度的部分，免于征税。目前我国应税工资的最高限额可以规定为平均工资的3倍。

3、我国社会保障税的适用税率

世界各国社会保障税的税率大多按不同的保险项目设置不同的差别税率。作为一个发展中国家，目前我国的社会保障税率不宜过高。这主要是基于以下原因的考虑：首先，中国的企业近年来正处于产品结构调整时期，市场需求特征发生了变化，消费选择性加强。很多企业对此很不适应，经济绩效下降，特别是国有企业，仍有不少处于亏损状态，过高的社会保障缴款只能加重企业的负担。其次，中国的高层次消费正在扩展，住房、养老、教育等将转化为商品，这会促使中国居民调整支出结构。因此，如果让工薪阶层承担较高的社会保障缴款，势必约束整体消费进步和市场化改革。再次，中国有近13亿人口，劳动力接近7亿，如此庞大的劳动大军，迫使中国只能走高就业低工资的道路，因而也就只能以较低的税率征收社会保障税。

据有关人士测算：在养老保险采用部分积累制的条件下，如果替代率从目前的80％下降为58％，养老保险税率应为15％，企业负担10％，个人负担5％。在现收现付条件下，失业保障税率可定为3％，企业负担2％，个人负担1％。医疗保障税率可定为7％，企业负担5％，个人负担2％。工伤保险2％，完全由企业负担。这样，企业负担的社会保障税总和为20％，个人负担总数为7％。笔者认为，这一负担率是合理的。

对于收入较难核实的个体劳动者和农民个人，可以参照美国的做法采用定额税率。资料显示，1999年我国除国有单位、城镇集体单位外，其他单位职工的工资总额为9829元(中国统计年鉴，2000)，比照这一数额，个体劳动者的月收入可视为819元，按照上述比例，则个体劳动者每月应缴纳的社会保障税定额税率为：养老保险税122．45元，失业保险税24．57元，医疗保险57．33元，工伤保险16．38元。

根据中国统计年鉴2000年的资料，1999年农村居民家庭人均收人为2210．3元，由此可以计算出农民应缴纳的社会保障税为396．781(即2210。3X”％)元／年。

在此基础上，个人可拿出一部分收入投向个人养老帐户，从而使高收入者自己提高替代率。

(四)我国社会保障税的征收管理

职工应负担的税款。由所在单位在支付工资、薪金时进行源泉扣缴，最后连同单位所应负担的税款一并向税务机关申报纳税。个体劳动者和农民个人的应纳税款，须自行申报，同个人所得税一并缴纳。企业缴纳的社会保障税列入企业财务费用．可进成本；行政事业单位需缴纳的社会保障税列入当年经费预算，纳入同级财政预算。个人缴纳的社会保障税可以从个人所得额中扣除，免交个人所得税。

我国开征社会保障税后，由税务机关负责税款征收，将有利于降低社会保障基金的征收成本。利用现有税务部门的组织机构、物质资源和人力资源进行征管，充分利用税务部门在征管经验、人员素质、机构系统方面的优势，可以大大提高社会保障资金的筹资效率。

在纳税期限上，我国可采用按月征收社会保障税的做法，这样做既符合明确原则，也便于征收管理。同时，加强社会保障资金的管理，要求企业、单位定期向税务机关提供报告，列明其上缴的社会保障税税款；此外，企业、单位每年还应向社会保障机构提供一份报告，上面列明其职工的人数、收入以及从每个人收入中代扣代缴的税款。社会保障机构将这些报表作以比较，以核定其准确性。这样做可以将社会保障资金的收和支分为两个独立的系统，便于加强资金运用中的管理，减少滥用和挪用的现象，有利于将社会保障资金的收支活动比较全面地纳入规范的预算管理。

我国社会保障基金的管理机构应为财政部。社会保障基金的留存部分可用于国债投资，以使这部分社会保障税保值增值。

七、结论

财政部部长项怀诚日前表示，在适时开拓社会保障新的筹资渠道方面，国家将在强化社会保障费征缴的基础上，研究开征社会保障税，并采取多种措施充实社会保障基金，包括变现部分国有资产、合理调整财政支出结构等，以确保社会保障制度的正常运行。这表明社会保障税的开征是我国社会保障筹资的必然趋势。

篇3

中国社会保障制度以20世纪80年代为分水岭,可分为传统社会保障制度和现代社会保障制度两个部分。传统社会保障制度主要表征为以养老保险、医疗保险和隐性失业保险为主要构架的制度体系。现代社会保障制度与传统社会保障制度相比,有两个意义深远的转变:一是用现代社会保障制度取代传统的企业保险制度;二是用正规的公共社会保障计划替代非正规的群体行为。换句话来说,社会保障制度正纳入我国基本的经济制度。

一、社会保障基金的两种筹措方式对于第一个转变,毫无疑问,要肯定这种转变思路的正确性。资金来源的多样化也是使我国社会保障制度真正实现持久性、社会化的前提条件。在传统社会保障制度执行期间,国有企业承担了缴纳社会保险基金的重任,而且通过吸纳新增劳动力,以企业制度的形式替代了失业保险制度的功能和作用。从表现上看,高就业政策将劳动力的公开性社会失业转变成企业内隐蔽性在职失业。这样,国有企业对冗员的工资支付实际上类同于本应由政府承担的社会福利项目,此外还有名目繁多的各类补贴,包括住房等大量暗补。企业不仅要提供巨额的社会保险、社会福利资金,而且还要提供大量的直接服务。

总之,我国始建于20世纪50年代初期的企业保险制度违反效率和公平原则,由此导致企业的长期运行成本超过其制度收益,并进而危及宏观经济运行的总体效益和质量。到20世纪70年代末期,中国国民经济运行已濒临崩溃,与之相适应的传统社会保险制度也在劫难逃。统计资料表明,国有单位保险福利费总额1978年为68亿元,1995年达1980亿元;国有单位保险福利费总额相当于职工工资总额的比重不仅明显高于全国其他各类企业单位的水平,而且,从20世纪70年代末以来一直呈现高速增长趋势,国有企业实在难以承受如此巨大的负荷了。可见,合乎情理的推论是:必须改变以企业为唯一筹资来源的模式。另外,从市场经济国家的经验来看,保险资金的筹措渠道基本上沿袭同一种模式,即来源于三个渠道:政府、企业和个人。但各国具体的执行方法有区别,主要体现在政府、企业、个人三方负担比例上的差异。

二、中国目前社会保障制度中最大的障碍是资金问题社会保障制度改革后,我国目前社会保障资金筹措方式由企业保险方式逐渐转化为政府、企业、个人三方参保的社会保险模式,即“三个拿一点”的社保资金筹措方式。由于这种三方参保的模式制度设计中的缺陷,造成了我国现行社会保障制度的实行不尽人意。下面仅就社会保障制度中最大的障碍———资金问题作具体分析。由于我国目前社会保障制度的三个核心体系———失业、养老、医疗方面的统筹是分立而设的,因此,我们分别探讨这三个子系统的具体情况。

(一)养老保险制度我国目前养老保险制度的模式是“统账结合”,设计的目标是把现收现付制的社会统筹与储备积累制的个人账户结合起来,既体现社会共济,又体现自我保障。这样设计的出发点:一是为应付预计在2025年前后到来的人口老龄化高峰;二是为了适应市场经济的需要,在国家、企业和个人之间形成合理的责任分担格局。但是这个制度执行起来却不尽人意,养老基金收不抵支己经是非常普遍的现象。到1999年底,养老保险基金收支平衡后其滚存余额为734亿元,仅够支付当年基本养老基金的38%,根本谈不上什么积累。最近几年来,养老金开支总额大大超过了预算,以北京市为例,平均退休年龄降到了51.7岁。1996年人均月退休金为400余元,1999年增长到700余元,增长幅度远远超过了经济增长和企业平均工资增长率。退休人员和退休金水平增长过快这两大因素导致北京市的退休金支出总水平1999年比1996年翻了一番还多,1999年当年即出现收不抵支。而北京市的收支情况在全国还算好的。[1]

(二)失业保险制度相对而言,中国失业保险制度的现行模式是与国际接轨的,即向所有企业职工收取失业保险费,一旦遭遇失业风险,他们就可以领取24个月的失业保险津贴。但是,由于目前我国严格区分了“失业”和“下岗”两种类型,而下岗职工生活费仍然从失业保险基金中扣除,所以失业保险基金的筹措仍然是个难题。按目前所见到的中等计算口径计算,1999年底国企下岗职工652万人,每人每年需要基本生活费和各项保险缴费5400元,每年共需352亿元,因而失业保险缴费率应该达到6.6%。但目前除了3%的失业保险基金外,尚缺一个其缴费率在3.6%左右的“下岗保险基金”。

按照目前的职工工资总额的规模(9875亿元),这个“下岗保险基金”的规模应当保持在每年355亿元以上,但从1999年全年的下岗职工基本生活保障金“三三制”筹资情况来看,失业保险基金调入企业服务中心的金额为40.9亿元,远没有达到1/3(即117.3亿元)。有下岗职工的企业70%左右是亏损企业,根本无法完成其1/3的筹资任务。[2](三)医疗保险制度目前医疗保险方面的问题,主要是实行医药分开和医政分开改革,以提高医疗行业的效率和杜绝医疗腐败和浪费问题。但是,在基本实现医药分开和医政分开以后,要建立城镇统一的基本医疗保险制度和农村的合作医疗保险制度,资金缺口也非常大。从医疗保险支出方面看,首先是基本医疗保险,按1999年已正式实施基本医疗保险制度的城镇职工为469.9万人和年支出保险金16.5亿元的水平,全国11773万城镇职工需要开支基本医疗保险约为413亿元。这个金额占城镇职工工资总额的4.19%。

其次,按参加职工大病医疗保险和离退休医疗统筹的总人数15503万人和每人每年须支出366.42元计算,每年的金额为568亿元,占职工工资总额的5.75%。这两方面需要的医疗保险全年支出规模为981亿元,占城镇职工工资总额的9.94%。[2]但目前企业或单位负担的医疗保险缴费为工资总额的6%,个人医疗保险缴费为2%,二者之和8%,尚有约相当于工资总额1.94%的所需医疗支出没有来源保证。从将来建成覆盖全国城镇范围的医疗保险体系看,每年需要弥补空缺资金量为192亿元,这一资金规模大约与目前全国医院每年靠售药获得的盈利200亿元相当,这意味着,建立医疗方面社会保险制度所需的大量资金目前尚无确定资金来源。面对建立社会保障制度所需大量资金,中国目前采取由政府、企业、个人三方共同分担的模式。然而由于制度设计中所存在的弊端以及中国计划经济体制时期遗留下来的种种问题,使得这种模式的实施效果不尽人意,政府、企业和个人都未能从中获益。

相反,制度设计的不完善激化了三者的矛盾,使我们现行的社会保障制度的实施陷入尴尬的境地。对业来说,负担过重是不争的事实,在社会统筹的各类保险基金中,国有企业目前承担的缴费率按照要求在30%左右。众所周知,目前国有企业面临困境,转困尚且不易,缴费谈何容易。庞大的社保资金缴费任务对没有利润来源的企业来说,无疑是一纸空文。于是,本应由企业承担的部分转嫁到政府头上。从政府的角度来看,存在的问题也不小。我国在养老保险和医疗保险领域,实行的都是“三支柱”模式。所谓养老保险三支柱模式,是指养老保险制度由政府负责的基本养老保险、企业或工会负责的职工退休金计划和个人负责的养老储蓄合成,三支柱叠加保障职工退休后能维持原有生活水平。按国际惯例在三支柱中,政府承诺的基本养老保险一般是低标准的,现收现付的;二、三支柱的水平视经济的增长和个人收入水平而定。但是我国政府承诺的基本养老基金保险目标过高、包揽过多、责任过大,甚至引发了承兑危机。目前企业养老金的平均工资替代率高达80%,追根溯源,是因为中国的退休制度只够吃饭穿衣,退休时,为维持本来就很低的生活水平,退休金的平均工资规模率高于国际实施社会养老保险的国家是可以理解的。但改革20多年了,中国城镇职工的工资早已超出了原先“生活费”的概念,我国的社会养老保险制度却依然维持了计划经济体制下的高工资替代率。而这部分人本来并没有实行个人积累制,所需退休金完全由企业转嫁到了政府头上。1999年,政府在社会保障方面的支出占财政收入的比重已接近11%,金额1100亿元左右,政府实际负担的缴费率为11%。个人也没有从现行制度中获得应有的利益。据调查,有60%以上的被调查者对“社会保障”不满。在调查中,公众最担心的家庭和个人问题依次是:生病住院、下岗和失业、家庭经济困难。

三、关于社会保障基金筹措方式的几点探讨在完善现代社会保障制度的过程中,应对政府、企业、个人在社会保险基金中所充当的角色有一个正确的定位。政府应该保障社会保障制度的基础部分。这些部分包括:政府设立的公立医疗的全部成本,包括药品的成本;基础养老金当年收不抵支的部分;以社会救助的方式,援助最低生活保障线以下的贫困人群;以就业培训方式,资助失业下岗人员转岗培训,并以培训期间生活补助金的方式,资助受训人员的生活费(这笔费用和可能会大大超过企业缴纳的失业保障费);以合约形式,支持部分甚至大部分承担社区服务的非营利组织的服务成本。基础养老金随物价增长的部分也来自政府。企业应该保障的部分包括:按法律规定的比例缴纳基础养老保险费;按照法律规定的比例缴纳就业培训费和失业救济费。间接来源于企业的有———以纳税方式偿付医疗健康服务的部分社会成本;以纳税方式偿付政府支持社区服务的成本。个人应该保障的部分包括:以税管所代缴方式,强制扣缴私营企业、个体工商户基础养老保险费;以付费方式抵偿各项社区服务的部分成本。间接来源于个人的有以纳税方式偿付医疗健康服务的部分成本及政府支持社区服务的成本。同时,社会保障基金筹措方式可以考虑通过“发债、征税、收租”来解决其来源问题。超级秘书网

(一)发行特种国债由于作为现行筹资来源的财政、企业和职工的经济状况都不好,潜力有限,不如将社会保障基金的缺口即每年1000亿~2000亿元左右作为特种国债发行,吸纳社会较富裕人员和家庭的资金,在目前社会保障较困难的阶段可以实行10年左右,以渡过这个困难时期。我国的国债负担率(国债余额/GDP)目前仅有10%~12%,离国际通行的60%警戒线还较远,财政赤字负担率(财政赤字/GDP)也在l~2%左右,没有达到3%的国际警戒线。所以,中国尚有较大的社会保障债券发行空间。社会保障国债的发行,其优势在于政府凭借自身的信用,可提前实现收入以应付即时支付需要,以后的还债负担分摊还体现了社会保障中的下一代供养上一代的原则。而且还有助于改善人们的预期,在一定程度上促进投资、消费。

(二)提高缴费率或征税率社会保险基金的不足就是因为缴费率不够高和覆盖面不够广,可以设想将目前社会的养老、失业和医疗合并为一种社会保障税,具体税率应根据我国现阶段居民生活费开支的平均水平和近期经济发展趋势,测算养老保险和失业保险支出的需要,并参照目前各地区、部门这两项统筹缴费的实际情况来综合计算确定。在社会保障税税负水平的确定上,我国可以考虑将社会保障支出占GDP的比重定在15%左右,待国力进一步增强后,再做相应的调整。

(三)征收国家土地地租中国实行的是土地国家所有制,国家对农村土地拥有终极所有权,对城市土地拥有直接所有权。但长期以来,城市土地所有权的经济利益并未得到实现,单位对国家土地的占有和使用是无偿的。如果实行地租收归国有,按现有城市建成区每平方米收取0.1元计算,地租收入可达1400亿元~1700亿元,这笔资金可以弥补相当一部分社会保障基金的缺口。通过以上“发债、征税、收租”三种综合改革措施,可以弥补现时的社会保障基金的缺口以应付近期的支付需要。但要获得长期稳定的社会保障基金,就必须将这三方面的措施作为一种制度,用法律的形式固定下来。

[参考文献]

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篇4

1.保障力度不充分

首先，应当看到，在当前的农村社会保障体系中，保障力度不充分是一个较为突出的问题，例如在农村养老保险方面。目前我国大多数农村地区的养老保险水平较低，相较于当前的物价水平和生活成本来说，远远不能满足正常的生活需求，甚至部分农村地区养老保险几乎不能起到任何保证作用。这一问题也是由于我国农村养老保险建设起步较晚造成的，并且由于农村地区经济发展不足，养老保险交纳水平较低等，都使得养老保险保障力度不充分。

2.老龄化加剧

据我国最新的人口普查数据显示，目前我国60周岁及以上人口21242万人，占总人口的15.5%，65周岁及以上人口13755万人，占总人口的10.1%，老龄化进一步加剧。老龄化现象所带来的直接问题便是土地保障功能的减弱，在农村地区，土地保障是主要的社会保障途径之一，随着老龄化加剧，越来越多的农村居民丧失了劳动能力。并且从当前我国农村地区的务农人口数据来看也不容乐观，平均年龄逐年增大，这也进一步减弱了土地保障功能。同时，随着近年来城市化的不断推进，农村土地侵占已经成为重要的社会性问题，部分农民失去土地，导致土地保障功能完全丧失。

3.家庭保障功能减弱

在我国农村地区，家庭保障一直以来都是农村地区主要的社会保障方式，养儿防老的家庭观念也根深蒂固，对于新社保的建设造成了一定的阻碍。但是也应当看待，在新时期，随着农村地区家庭结构的变化，家庭保障功能也在不断减弱。当前农村地区越来越多的年轻人选择外出务工，产生了大量的留守老人和留守儿童，相当一部分农村，老年人的比例已经大大超过了年轻人和中年人的比例。特别是在我国计划生育政策的推行下，很多家庭只有一个或者连个子女，家庭保障功能减弱已经成为当前农村社会保障中的不争事实，更是一个十分突出的现实困境之一。

二、完善农村社会保障体系措施

1.加强农村社会保障力度

首先，在完善农村社会保障体系中，应当加强农村地区的社会保障力度，例如加强农村养老保险体系的保障力度。针对当前我国农村社会养老保险体系中的不足和问题，应当积极进行解决，在财政支出方面予以更大的支持，加强养老保险资金管理。将新农合、新社保等养老保险体系纳入到全国社会保险基金统筹预算范围内，以此增强资金保障力度。应当看到，目前我国农村社会养老保障问题已经成为了一个较为突出的社会性问题，随着社会老龄化的加剧，这一问题所产生的影响也必将更加突出。相关部门应当积极重视，在社会养老保险体系方面深化改革，从国库中进行集中统筹支付，杜绝该过程中出现的腐败问题，真正做好农村社会保障。

2.大力发展农村经济

在完善农村社会保障中，大力发展农村经济也是非常重要的一个途径，从我国农村社会保障体系中存在的一些问题和面临的现实困境来看，其中一个重要的原因便是农村经济落后。例如在新社保推行中，基于农村地区的经济发展水平和收入水平，难以大幅度提高养老保险缴纳水平，因而也就无法较好的做好养老保险保障。在发展农村经济中，应当大力支持乡镇企业，给予乡镇企业更多的政策扶持，如企业用地、免税等等，增加企业就业人口，这等于引导外出务工人员返乡，解决由此产生的社会问题也有着积极意义。

3.完善农村社会保障法治

建立完善的农村社会保障法治体系对于完善农村社会保障也有着重要作用，应当针对当前我国农村社会保障建设中出现的一些问题进行立法，从法律角度完善农村社会保障。农民向来是社会中的弱势群体，通过立法保障农民的合法权益，有利于促进农村设社会保障体系的完善。例如可以在立法中打破传统的户籍制度，应当看到，我国现行的农村户籍制度中还有着诸多不合理指出，尤其是在新时期，农村户籍制度所产生的矛盾和社会问题进一步尖锐，严重阻碍了社会保障的完善。因而从立法角度，改善现有的农村户籍制度，建立更加合理、科学的户籍政策对于完善农村社会保障有着重要作用。

三、结语

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日本的社会保障制度自1947年开始建立，经过60多年的补充、修正与完善，到目前已经形成了一套相对比较完备的社会保障体系。日本当前的社会保障制度涵盖了社会保险、社会救济、社会福利和公共医疗卫生四大领域，涉及46项社会保障制度，内容全面，覆盖面广。其中，社会保险是日本社会保障制度的核心，主要内容包括医疗保险、养老保险、失业保险、劳动灾害补偿保险、护理保险等多个方面。社会救济则是为了保障国民的最低生活水平，对生活困难的人提供生活、教育、医疗、住宅等方面的公共救济。而社会福利主要是为社会弱势群体包括老人、儿童和残疾人等提供社会福利设施以及相关的社会福利服务。公共卫生与医疗保健，除了向国民提供医疗服务之外，还包括了改善生活环境、保护自然环境等环境保护制度体系。

二、日本在不同时期对社会保障制度的改革措施日本的社会保障制度先后经历了几个时期的发展与改革：

（一）建立初期，重点解决当时突出的社会矛盾。

日本现行的社会保障制度从二战后正式形成。建立初期，日本正处于战后恢复期，这时日本的经济正在经历恢复和重建，战后的各种问题层出不穷，物质匮乏、失业增加、伤残军人、战争孤儿等问题堆积如山。日本战时形成的以救贫为主的简单的社会保障机制已不能适应新的经济形势需要，迫切需要建立新的社会保障体系以解决战后突出的社会矛盾。顺应这一需求，日本在这一时期的社会保障以生活保障、医疗保障和失业保障为中心，侧重于扶贫和脱贫。从1945年9月开始，日本先后颁布了《战争孤儿保护对策纲要》、《生活保护法》、《劳动标准法》、《失业补助法》、《厚生年金保险法》、《国民健康保险法》、《国民年金法》等十几部法律法规，实行全民性的社会扶助政策。这些法律法规基本确立了日本的养老保险、失业保险、医疗保险、劳动保险、社会福利等社会保障体系的各个分支，为日本顺利渡过战后的困境以及发展经济提供了支持。到1961年，日本的这一基础性目标基本完成，日本社会保障制度也进行了顺利转型，社会保障的目标开始从解决贫困问题转向了提高国民生活水平。

（二）随着经济的恢复与发展，对社会保障制度进行补充与完善

1、经济恢复后，及时进行社会保障体系的补充与完善。1962年之后，日本经济渡过了战后恢复期，开始进入经济高速发展期，这一阶段也成了日本社会保障制度的补充和发展时期。随着经济的高速增长，日本失业问题得到明显缓解，失业减少，国民生活水平也显著提高。但与经济的高速持续增长相伴而生的各种问题也相继出现：物价水平急剧上升、国民收入差距拉大、社会资本不足等问题不断涌现，这使国民的生活水平无法随着经济的飞速发展而同比例上升。为了改变这一现状，实现社会的综合协调发展，日本开始大力发展社会保障事业。这一阶段，日本的社会保障开始侧重于公民的生活质量提高，受欧洲国家“从摇篮到坟墓”的国家福利思潮的影响，日本的社会保障改革围绕着提高社会保障和社会福利水平，大力提高医疗保障的程度，比如对70岁以上和在65岁至70岁之间但卧床不起的老人实行全额公费医疗制度，甚至连住院期的食宿费用也全部由国家负担。同时，日本不断致力于社会养老保险与医疗保险制度的普及与完善，不断加大对社会保障的公共预算支出，最终使国民保险覆盖率达到了100%，实现了全民养老保险和全民医疗保险。在这一阶段，日本基本形成了包括社会保险、家庭补贴、社会救济、社会福利在内的完整社会保障制度体系。但这也使日本社会保障的财政预算大幅提高，远远超过了历史最高水平，日本的国家财政负担从1961年的116亿日元迅速增长到1980年的5，420亿日元。2、在经济衰退阶段，对社会保障机制进行修改以适应现实状况。在经济上升期形成的“高福利高负担”的社会保障模式要求经济的高速发展作为其支撑点，一旦经济出现衰退，这种高福利也难以为继。1973年爆发的第一次石油危机给日本经济带来了沉重的打击，日本经济从1974年出现负增长，从此结束了高速发展期，开始进入衰退，原来基于经济高速发展而建立的社会保障制度已经不能适应新的经济形势，高额的社会福利给财政造成了极大的负担，随着国家财政负担的急剧增加，日本开始重新考虑改变其已有的社会保障模式，因此新一轮的社会保障体制改革被提上了日程。面对越来越严重的财政赤字，日本开始改变高福利高负担的社会保障模式，压缩社会保障财政负担，并设法将国家负担的部分向地方政府、个人和参保者转嫁。为了解决人口老龄化带来的越来越严重的资金缺口问题，首先对老龄人口的医疗保险制度进行了改革，1982年日本制定了《老人保健法》，将医疗与保健相分离；1984年又修订了《健康保险法》，将各个保险体系进行联动协调，并强化保险费用的公平负担。接着，日本进行了一系列的养老金制度改革。1985年日本修改了《国民年金法》，主要内容就是，将养老金的支付年龄由60岁推迟到65岁。而这一改革成为了一项浩大的工程，因为这是对公民已经享有的利益的侵犯，要在短期内强制完成的话，难免会引起社会动荡。因此，日本政府决定逐步推进这一改革。初步设想是，从1998年开始，每隔三年将退休年龄提高一岁，这样循序渐进，直到2010年完全实现65岁退休的制度，从而完成推迟养老金支付年限的改革目标。但由于种种阻碍，这一改革一再推迟，日本当前制定的计划是，男性从2013年开始，退休年龄每三年提高一岁，到2025年结束；女性则从2018年开始到2030年结束。而这一改革的完成，将大大减轻日本在养老金支付方面的财政压力。

（三）面临新挑战，进行社会保障机制的深化调整与改革。

从1990年至今，日本经济一直处于全球发展的前列，而经济全球化带来的激烈的国际竞争也对日本经济提出了新的挑战，面对各国普遍进行的社会福利制度改革，日本也不可避免地进入了社会保障制度的深化调整阶段。此时，日本已经全面进入了老龄化社会，人口平均寿命延长，新生儿出生率下降，针对这一现象，日本的社会保障制度一方面侧重于对老年人的生活和医疗保障；另一方面也倾向于减轻生育和抚养子女的负担，防止人口减少和劳动力的后继不足。这一阶段日本社会保障制度的调整重点放在减缓老龄化、少子化问题的加剧。1994年，日本制定了《天使计划》和《新黄金规划》，增加对儿童福利的发展投入，解决生育率急剧下降的问题，同时强化老年人的护理体系。此外，日本不断对已有的社会保障体系进行深化和调整，使其更加具有适用性。在此期间，日本重新修订了有关社会福利的8项法律，对医疗、保健、教育、就业、住宅、人权保护等相关的福利领域进行合理整合，以增强彼此之间的协调性和互补性。同时，扩大社会福利的对象，将社会福利的适用范围从原来的特殊群体扩大到了一般市民阶层，使社会福利制度进一步向普遍化、多元化、综合化、自助化转型。为了减轻国家的财政负担，政府提倡民间团体和个人参与社会福利服务与经营。提倡自立精神，鼓励个人适度负担福利费用，并发展以社区为依托的家庭福利型模式。积极发展托老所、老人集体住宅、家庭访问员等福利服务。

三、我国在社会保障机制改革中对日本的借鉴

（一）稳妥地推进经济发展，为社会保障制度完善奠定坚实的基础。

日本与中国一样，社会保障制度运行时期都不长，但日本的状况却要远远优于中国，归根结底还是经济基础的支撑不同。根据IMF2014年1月公布的数据，日本的人均GDP约为40，442美元，而我国的人均GDP刚刚达到6，629美元，日本的经济基础为解决人口老龄化问题做了较为充分的物质准备，而我国当前的经济条件还远远达不到解决老龄化问题所需要的水平。因此，大力发展国民经济是解决当前社会保障问题的最基础的物质前提。只有国民收入增加了，企业利润提高了，政府收入才会提高，也才能为社会保障提供坚实的物质基础和改革的动力源泉，避免社会保障资金危机的出现。而发展经济所带来的就业水平提高、国民生活水平提高等积极的效应，也会减少社会保障机制的压力。

（二）加大政府对社会保障的投入，并提高社会保障金的运营效率。

无论如何，在现代社会保障体系中起主导作用的依然是政府，政府对于社会保障的财政开支在社会保障资金来源中占据主体地位，因此在条件允许的情况下，尽量增加政府对社会保障的投入，是推进社会保障制度尽快完善的最有效方式。从日本的实践来看，日本在经济起步阶段就制定了全民保险的计划，并且在之后逐步提高国家对基本养老金的支付。2004年，日本政府在财政日益紧张的情况下，依然决定提高基础养老金的国库负担比例，将这一比例从2004年的1/3逐步提高到2009年的1/2。这对我国社会保障制度的改革是一个很好的启发，从日本的经验来看，经济起步阶段的社会保障选择不仅不会成为经济发展的绊脚石，反而会提高国民的生产积极性，促进社会稳定，从而反哺经济发展。我国在社会保障上的重视程度与资金投入一直比较薄弱。所以，借鉴他国的发展经验，改变固有认识，使政府在社会保障问题上负起直接责任，采取更加积极的态度，提高国家对社会保障的财政投入，才能使我国的社会保障制度更加完善。

（三）建立多层次的社会保障体系，满足多层次的社会保障需求。

完善的社会保障体系需要充足的资金支持，在社会保障制度的建立与完善中，政府是绝对的主力，因此在国家财政体系中建立完整的社会保障资金收支制度，是发展社会保障最重要的环节。首先，要建立完善的社会保障金收取制度，在现有的社会保障基金制度外，设法扩大社会保障的资金来源，并调节中央与地方的社会保障支出结构，加大对社会保障资金的支持。但是，基于中国“未富先老”的特点，面对庞大的社会保障金支取人群，仅仅靠政府的力量还是远远不够的。因此，可以考虑大力支持商业保险，包括人身保险、财产保险、疾病保险、养老保险等多项保障内容的商业保险是对投保人未来风险的又一重有力保障，不仅可以减轻政府的压力，也增加了投保者面对风险的信心；其次，家庭养老一直是我国的优良传统，这一传统在现代经济大潮中不仅不应当摒弃，反而更要大力发扬，家庭养老在精神上的给予是政府、社会、企业所无法替代的。而这一优良传统的发扬，不仅有利于社会精神文明建设，也会从经济上减小政府的压力；再次，还可以鼓励企业补充养老保险，通过税收等优惠政策鼓励企业为本企业职工投入额外的养老保险。这一方面能够刺激企业员工的工作积极性，增加企业的凝聚力，为职工退休后的生活提供更好的保障；另一方面也减轻了基本养老保险的压力；最后，公民个人储蓄养老保险、民间互助、社会服务、慈善捐赠等，均可作为社会基本保障的有利补充，只有多种手段相结合，才能为社会保障提供更为充足的资金支持，提供全方位的社会保障，满足社会保障多层次的需求。

（四）有步骤地逐步改革社会保障金收付制度。

面对社会保障的资金压力，有效的做法不外乎从收支两个方面考虑对策，之前的讨论多数是从其他渠道探讨开拓社会保障资金来源问题。而就社会保障金本身而言，直接增加资金来源和减少保障支出都是最直接有效的手段。首先，想办法扩大社会保障基金的来源。在养老保险金财源相对不足的情况下，日本的做法是：首先降低加入社会养老保险计划的年龄，从25岁降低到20岁，这一做法延长了养老保险金交纳时间；其次，扩大社会养老金的交纳基数，将工资和奖金等同时纳入养老金的计算基数；再次，扩大了在职养老金的交纳范围，将65～69岁的在职员工也纳入保险金的交纳范围；最后，扩大了基础养老金的财政负担率，由原来的1/3提高到1/2。日本老龄化问题的出现大约比中国早30年。21世纪二十年代，我国也步入了老龄化社会，养老问题将日趋严重。在经济基础相对薄弱的现实下，我国在这一问题上将面临更为严峻的挑战。吸取发达国家的经验教训，在这一问题上早做防范，是避免出现严重社会危机的有效保障。在社会保障问题上，要适度加大个人缴费比例，适当延长缴费期限，逐步推迟退休年龄，降低原来享受高福利待遇的受益人的利益。但福利分配的惯性会使从中获利的人们在面对利益消减时做出强烈的反弹，这是改革中最为敏感也是政治风险最大的问题之一。因此，这种改革必须有一个软着陆的过程。日本从1998年开始试图推行养老金支付推迟的制度，但一直到2013年才有一个具体的计划表出来，也说明了这一改革在实施中的难度之大。推迟养老金支付年限的讨论近年来在我国也一直在进行，这不失为一种缓解老龄化压力的有效手段，但这种改革也势必带来社会的负面情绪的反弹。日本在这方面正在进行有效的尝试，我国也不妨借鉴日本的经验。同时，还可以考虑给予地方更多的自主性，以便区分不同职业、不同实际情况的人以区别对待，避免“一刀切”带来的负面效果过大，反而影响了经济效率。

四、结语

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[论文摘要]社会保障基金是社会保障制度的核心问题，是其的物资保障基础。从社会保障基金的管理现状出发分析目前存在如何对基金保值增值的问题，最后提出进行社保基金市场化运营的方式。

一、我国社会保障基金的来源和管理分析

(一)社会保障基金涵义以及来源

社会保障基金是国家为了实施社会保障制度，通过法律、行政或市场运营等手段筹集积累的资金．社会保障基金是社会保障制度的首要问题和核心问题，是社会保障制度能顺利进行的基础和物资保障。因此，对社会保障基金的管理问题尤其是如何在社会保障基金的运营中实现保值、增值是进行社会保障制度改革和发展的一个关键问题。

我国目前社会保障基金的来源从具体项目来分主要包括:由城乡企业参保企业和职工缴费建立起来的职工基本养老保险，医疗保险，失业保险，工伤保险和生育保险基金；由各级政府财政拨款和个人缴费建立起来的职工基本医疗保险基金；由政府财政全部拨款建立起来的机关事业单位职工基本养老保险基金；依靠企业和职工缴费建立起来的企业化管理的事业单位职工基本养老保险基金；各级地方政府财政拨款建立起来的城镇最低生活保障基金，等等。

我国社会保障基金按筹集的方式分可分为一下三类:一是国家强制执行的由投保人和其单位共同缴费筹资的社会保险基金主要用于养老，医疗，失业，工伤，生育保障，住房保障等。第二是由国家财政拨款用于社会救助，社会福利，社会优抚，社区服务的基金。第三是以个人投保，企业投保和互保险形式存在的商业保险基金。

(二)我国社会保障基金的管理现状

我国现行的社会保障制度是社会统筹和个人账户相结合的社会保障统筹制度，从实施到现在经过一段时间的发展对我国社会保障基金的发展有一定的作用，并且初步建立了多层次社会保障基金的管理模式，但是在对社保基金的管理和投资方面还有一定的问题。

1.我国社会保障基金的投资渠道单一，流动性比较差

有关统计数据表明，我国近年来社保基金的增长速度快，在通货膨胀的风险下如何使社保基金有效的保值增值是一个复杂的问题。目前根据有关规定我国社保基金只能投资国债和存入银行，这种投资安全系数高，但从长远来看存在贬值和流动性较差的风险。社保基金贬值的问题来源于通货膨胀。而流动性较差的问题是因为对国债的投资。目前社保基金实行的是收支两条线的管理方法，基金的余额除预留两个月的支付费用外其余的按规定只能全部用于购买国家特种定向债券，任何单位和个人无权用于其他任何形式的投资。从我国现在发行的债券种类来看凭证式国债的利率比较高，我国的社保基金基本投资在凭证式国债，但凭证式国债一般不能上市流通，流动性较差，所以社保基金在做这种投资后的流动性也比较差。

2.随着老龄化问题的日益突出，社保基金面临入不敷出的问题

随着全球进入老龄化社会，各国政府都在采取相应的措施来解决退休福利的问题，特别是社保基金的管理问题得到了各国政府的关注。我国也即将面临一场人口的变化，目前我国还处于一个较年轻的社会，2004年我国60岁及上的老龄人占人口总数的11%，但到2040年，联合国估计该比例将上升到28%。我国也将面临老年化问题。随着老龄化问题以及因国企改革退休，下岗职工的增多，用于养老，医疗保障的费用以及下岗职工的失业保障基金大大增多，这使我国社会保障基金的支出急剧大幅增长，而社会保障基金却增长缓慢并存在贬值的风险，这使我国社会保障基金面临入不敷出的困境。

二、针对以上管理问题提出几点改革建议

为了解决我国社会保障事业发展中遇到的社保基金筹集问题，我国大部分学者以及社会上从事社保工作的人员，提出了很多解决的方法，大致归纳主要有以下两种:

(一)改社会保障费为社会保障税

开征社会保障税是国际上社会保障系统普遍采用的筹资方式，目前在已经建立社会保障制度的140个国家中有80多个国家开征了社会保障税。采用社会保障税有强制性特点，通过强制征收增强了政府的宏观调控能力，保障社会保障基金的征收；能向社会及时足额的供给社会保障基金；使我国经济体制能更好的同国际接轨，有利于我国的对外开放。

(二)由现收现付制向基金累积制过渡

现收现付制是根据“量出为入”“以支定收”的原则，依据当年社会保障的支出来筹措社保基金的。采用此种模式可以避免因物价上涨而引起的通货膨胀问题，但因为我国即将进入老龄化社会以及国企改制大量员工下岗等问题的出现，将会对现收现付制这种筹资模式提出严峻的挑战。因此必须对现收现付制这种社保基金筹资模式进行改革，必须改为基金累积制。基金累积制是以“量入为出”为原则，是将将来发生的费用提前提取形成社会保障基金，即当期员工的保障费用由自己来承担。采用这种模式可以达到社保基金的收支平衡。但是采取这种模式也存在一个问题，那就是在漫长的积累过程中会面临通货膨胀的风险。并且我国现在是处于由现收现付制向积累制转变的过程中，出现了当代人要付两代人养老保险的双重负担，因此在这种转变模式中关键要解决如何使社会保障基金增值的问题。

以上两种筹集社会保障资金的方法是从两个不同的方面解决了社保基金制度改革中的部分问题。保障费改保障税是国家采取强制手段征收社保基金保障了资金的征收效率，由现收现付制向基金积累制过渡强化了社会保障中公民的自我保障意识。

三、社会保障基金的市场化运营

如何使社会保障基金不贬值达到保值增值是社会保障基金管理的重要难题。如果继续采用现在的管理模式存入银行或者购买国家债券，随着时间的推移，利率的调整，通货膨胀等因素很难保证社保基金的保值，甚至是贬值。因此为了社会保障更进一步的发展提出了社保基金进行市场化运营方式，在市场中获取更高的利润。

(一)社会保障基金市场化运营的内容

社会保障基金的市场化运营，是指由有关的经营机构将社会保障基金投入市场特别是金融资本市场中，使社会保障基金进入社会再生产领域，从而使社会保障基金在市场的经营中实现保值增值的目的。

由于社会保障基金的特殊性并不是所有的基金都能在市场中运营，要将基金分类根据不同的基金来进行市场化经营。根据流动性可以将社保基金分为三类:第一准备金，第二准备金，第三准备金。其中第一准备金是用来支付三个月以内的社会保障的基金；第二准备金是三个月以上一年以内的用于支付的社会保障基金；第三准备金是那些用于支付较长时期后给付的社会保障待遇的部分基金。根据分类，第三准备金流动性不大可以进行中长期投资，这部分基金是社会保障基金保值增值的关键。在进行投资的时候也要考虑要安全问题，由于社保基金的特殊性需要投资者将安全性放在第一位。目前允许社保基金投资的国家都采用多种投资方式相结合的形式，尽量分散投资的风险。

(二)社会保障基金的市场化运营方式

社会保障基金的市场运营根据不同的角度有不同的分类，但总的来说可以分为社会保障基金的金融市场运营以及非金融市场运营。

1.社保基金的金融市场运营

a.银行存款和购买国家债券

这是我国目前采取的最主要的保值增值方式。在我国银行存款和政府债券一般都是由商业银行或者国家委托商业银行来办理的。政府债券的利率一般高于银行的利率，而且风险比银行存款还要低，但是政府债券的偿还期限比较长，且流通性也有一定的限制。

b.购买公司债券和股票

股票是股份公司筹集资本时，向股东发行的载明一定股份的书名证明。股票分为普通股和优先股两种。公司债券也是公司为筹集资金而发行的一种有价证券，是持有者拥有公司债权的一种凭证。债券和股票都是属于有价证券，是现在公司融资的一种手段。社保基金在选择投资于股票还是债券是要根据投资的实际情况出发选择最安全的方式。

c.委托金融机构发放贷款

采用这种方式来运营社会保障基金，基金投资的安全性和金融机构定期存款相当，因为金融机构贷款利率比银行存款利率高，这样可以使基金获得更高的投资收益。

在委托金融机构进行贷款业务时，双方签订的合同要包括一下几个方面:委托贷款的总额，委托期限，贷款利率，偿还期限，资金用途，风险的承担等问题。其别要注意金融机构的监管问题，以及到期后资金的收回问题。

2.社保基金的非金融市场运营

a.直接投资企业事业

社保基金可以直接用以投资企业，事业单位。采用这种方式投资社会保障基金可以直接参与企业的经营管理活动，随时了解生产经营的动向，有较大的主动权。并且这种方式的投资可以获得比贷款和存入银行更高的利润。但是，这种投资方式也有一定的缺点，社会保障基金机构要承担全部的风险，安全性相比较前几种投资方式而言比较低，不利于风险的控制。

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1.1农民社会保障体系不完善我国农村土地不仅仅担负着生产农产品的经济功能，而且还担负着农民的社会保障功能，是农民生活保障的底线。目前，我国城市保障体系已基本建立，而农民收入水平低，收入来源有限，农民主要靠土地收入来解决养老问题，土地是农民的基本生活保障。鉴于这种情况，农民对土地流转顾虑很多，农民害怕因土地流转而丧失基本生活保障，即使流转土地，也大多在亲戚、朋友、邻里之间进行，不愿意流转给外人。

1.2土地流转期限短有的农民出于经济效益的考虑，将部分土地进行了流转，但是流转的期限都很短，一般在1～3年之间，最长也不过5年。这样，承包方不愿意对土地进行投入，而是进行掠夺性经营，从而破坏了土地的综合生产能力。

2推进土地流转市场快速、健康、有序发展的建议

2.1加大宣传力度提高农民对土地流转的认识要充分利用电视、网络、广播等媒介的优势，大力宣传土地流转方面的政策，让农民在提高认识的基础上，掌握土地流转的方式、方法，了解应注意的问题，从而使农民自觉自愿地进行土地流转。

2.2建立健全土地流转机制提高土地流转效益由于农村土地流转处于摸索阶段，所以必须从完善土地流转市场机制入手，着力解决土地流转中存在的问题。

2.2.1建立土地流转市场的价格机制和土地价格评估机构确定土地流转价格时，应该进行全方位的综合评估。如以社会效益、经济效益、生态效益为标准，充分考虑转让方的目标临界值、土地选择价值以及其他问题，让土地价值客观地体现出来。同时，因地制宜，建立多元化的流转价格体系，通过流转价格体系来调节土地利用结构。

2.2.2出台土地流转具体操作办法各地政府部门应在国家土地流转政策范围内，制定相应的法规、规章，使土地管理部门依据具体的法规对土地流转进行管理，在规定的程序范围内合法合理地履行流转程序，让农民放心。

2.2.3加快土地流转中介机构建设要建立和完善土地中介机构，使县、乡、村都有服务点，形成咨询、评估、认证、流转“一条龙”服务体系。

2.2.4积极培育土地流转市场新主题依据各地实际情况，因地制宜，发展特色产业，鼓励引导农民专业合作社、专业大户、家庭农场等主体，开展多种形式的适度规模经营。推动土地流转市场的发展，提高土地流转效益，提高农民收益。

2.2.5提高土地管理人员服务能力要分层次、分类别对土地管理人员进行系统的业务培训，培养一批对土地流转相关法律、法规、政策特别熟悉的干部队伍，确保流转有序进行。

2.3规范土地流转行为保护农民合法权益

2.3.1土地流转一定要在自愿、合法、有偿的基础上进行不管是政府还是其他单位，都不能采取强迫、引诱等不正当手段，让农民流转土地。

2.3.2不能改变土地的用途要严格遵守国家土地流转法律规定，在进行土地流转时不改变土地的用途。

2.3.3不破坏土地综合生产能力土地生产能力是确保国家粮食安全的物质基础，又是促进农民增收的必要条件；既是解决当前农业发展突出矛盾的迫切需要，又是增强农业发展后劲的战略选择；既是推动农村经济发展的重大举措，又是实现农村社会进步的重要保障。为此，进行土地流转时，必须保护土地综合生产能力。

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关键词:非正规就业社会保障对策

非正规就业是相对传统就业(或正规就业)而言的，主要是指私营、个体经济中等非正规部门的各种就业门类和企事业单位等正规部门的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣等就业形式。“非正规就业”被称为吸纳劳动力的巨大“海绵”和“蓄水池”，已逐步引起我国政府的重视和部分专家的认同。笔者从非正规就业的社会保障体制的建立、健全角度，分析发展、促进我国非正规就业的主要对策。

一、我国现行社会保障制度存在的主要缺陷

因为非正规就业是一种劳动关系不稳定的、短期性的、季节性的、临时性的就业形式，这就意味着，劳动者就业具有非长期性，收人缺乏连续性，因此，非正规就业劳动者面临的生活风险远远大于正规就业者。面对高度市场化引起的高风险，我国现阶段的社会保障制度对干非正规就业者来说，其社会保障作用是微乎其微的。

1.社会对非正规就业的认知存在明显的歧视性。受传统就业观念的影响，社会各界对非正规就业的认知仍徘徊的“正规”之外，部分人尤其是下岗人员心理预期偏高，选择就业岗位重正规、固定就业，轻非正规、弹性就业，对收人期望值较高;现行的法规和行政规章中对“正规就业”和“非正规就业”没有明确的界定，使非正规就业缺乏法律地位的保障。

2.现行社会保险制度与促进非正规就业发展的需要严重不适应。我国现行的各项社会保险在计费年限、缴费办法和待遇享受等方面都是依据正规就业的情况而设计的，具有明显的偏向性，不适应于非正规就业的情况和特点，从事非正规的人员普遍没有社会保险。例如，由于劳动关系和收人水平的不确定性，雇主和非正规就业者很难按照工资总额分别交纳各种社保费用;正规就业状态下的“续保”、缴费年限连续计算以及缴费责任等规定在非正规就业状态下几乎全不适用。这种情况不仅给从事非正规就业的下岗、失业人员造成巨大的心理压力，使他们难以同原企业解除劳动关系并放心大胆地进人非正规部门就业，而且给社会留下了严重的隐患。

3.非正规就业者的工资、劳动者的权益得不到保障。主要表现在以下几个方面:工资报酬达不到法定的最低工资标准;拖欠、克扣工资情况严重;工时大大超过法定工作时间，而且也领不到加班加点费;劳动和安全卫生条件恶劣;被随意解雇;常常受到老板的污辱甚至打骂，人格尊严得不到维护，等等。上述情况使非正规就业者的处境更加恶劣，他们为了谋生，只得忍气吞声、忍辱负重。

4、缺乏针对和适应非正规就业的法律规范。目前，劳动法律明显不适应非正规就业情况的有以下几个方面:按月规定的最低工资标准不适应非正规就业的特点;关于工时的规定一是太死，二是标淮太高;用人单位雇用人员时“必须签汀书面合同”的规定也在很大程度上不适应小型和微型企业的实际情况;有关社会保险的制度基本上不适应灵活就业的特点。

以上原因带来的必然后果是:(1)劳动力一旦从正规就业转人非正规就业，就失去正规就业者享有的全面的社会保障，使劳动力流动的机会成本加大，导致劳动力滞留在正规就业劳动力市场，从而使正规就业劳动力市场供给过剩，出现失业;(2)社会保障的偏向性使非正规就业者权益受损，使其均衡工资可以远远降至正规就业者工资之下;(3)造成我国非正规就业劳动力市场出现扭曲状态。

综上所述，相对正规就业而言，非正规就业风险很大，却很难得到社会保障体制的保护，不利于劳动力市场的健康发展。

二、非正规就业社会保障体制对策建议

1.确定非正规就业的法律地位，为非正规就业提供社会认知上的地位保障。正式承认并提升非正规部门和非正规就业的社会地位，对于进一步拓宽就业门路，推进劳动就业制度的改革和劳动者就业观念的转变，是十分必要的。同时，应制定专门的法规或行政规章，对非正规就业所涉及的一系列问题做出明确的规定，确定非正规就业的法律地位，如在专门的法规或行政规章中重新界定“就业”的涵义。

2.以促进就业为目标，重构失业保障体系。非正规就业劳动者的失业风险远远大于正规就业，而且其频繁的工作变动决定了非正规就业者必须及时进行人力资本更新以适应新的就业岗位的要求，在构建非正规就业的社会保障体系时，应以促进就业为重要原则，以积极的培训和就业服务为核心，通过提高劳动者的人力资本积累来增强其就业能力，从而防范失业风险。首先，应当设立相对独立的失业保障管理部门。许多国有企业建立了再就业服务中心，但实施再就业措施的企业管理职能十分分散，对市场需求反映极不灵敏，结果既造成耗费了大量资金，实施效果又远不尽如人意，使下岗职工再就业比率呈逐年下降的趋势。为了降低制度的实施成本，可以将分散在各个企业的再就业服务中心从企业内部分离出来，进行集中并重新整合，将其设为劳动社会保障部门中的一个独立机构，并设立市、区、街道三级分支机构，专门负责非正规就业与失业的管理工作。其次，在资金供给方面，可通过盘活一定的国有资产获得的资金并从财政预算中划人一定比例资金建立“非正规就业基金”，专门用于促进非正规就业。

3、进一步规范非正规就业的劳动关系。针对非正规就业的实际，修订相应劳动关系调整法律法规，规范用人单位在劳动合同签订、变更、解除和终止、社会保险缴纳、工伤处理等方面的行为，以适应非正规就业劳动关系变化的需要。同时，应采取有效措施，在深人进行调查研究的基础上，对用工单位和劳动者及时进行用工政策的咨询和指导，如协助做好劳务派遣协议的制定和签订，认真把好劳动合同鉴证等，从源头规范多种用工形式的管理。

4.进一步规范用工制度，保障非正规就业者合法权益。劳动保障部门应制定适应非正规就业的法律规范.颁布非正规就业用工的有关法规，对用工时间、最低工资标准等作出明确规定。如在实行以月为单位计算的最低工资的基础上，制定最低小时工资等，力争减少劳动者的后顾之忧，保障劳动者合法权利的实现。加大对非正规就业人员侵权行为的监察和处罚力度，尽量使非正规就业人员享有与全日制就业人员同等的权益。只有这样，才能使劳动者认可非正规就业方式。:

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失地农民社会保障就是针对由于公共利益征地导致的失地农民，政府通过一系列政策和策略，在社会生活和经济等方面为他们提供帮助，保障失地农民利益、促进社会公平、维护社会稳定的一种社会制度。关于失地农民社会保障的内部结构，目前学术界有以下几种分类。纪晓岚（2009）撰文指出失地农民社会保障包括社会保险的五险内容，还囊括教育援助、法律援助、住房救助等内容。李兵（2010）强调失地农民社会保障应以养老保障为重点，包括失业保险、工伤保险、医疗保险、最低生活保障、就业培训和社会服务制度。马晓磊（2010）阐述了失地农民社会保障应当包括养老保障、医疗保障、就业保障和最低生活保障等。虽然学术界对社会保障内部结构尚未有完全相同的认识，但基本思想是一致的，即包括养老、医疗、就业和最低生活保障等内容。从纵向公平的角度看，为了保证农民失地前后的利益对等，建立一个合理的失地农民社会保障结构，首先需要了解土地承担着何种保障功能。的全面推行，使得农村社会保障由以土地为基础的“集体保障”变为以家庭为单位的“土地保障”，土地为农民提供最低生活保障、就业岗位、养老保障的同时，还提供了致富资本以及低成本的生活方式。所以，政府建立的失地农民社会保障应当具有土地承载的功能；从横向公平的角度来说，失地农民社会保障应当具有社会公平性，失地农民应该与城镇居民享有同等程度的社会保障。本文从失地农民社会保障内部结构的纵向和横向公平角度出发，根据城乡二元结构的发展特点，采用学者马晓磊对于失地农民社会保障内部结构划分的观点，结合当前失地农民社会保障的现实情况，探讨其内部结构的不均衡问题，并为实现我国失地农民社会保障内部结构的均衡发展提出相关建议。这对解决“三农”问题，促进社会公平，维护社会稳定具有一定现实意义。

二、失地农民社会保障内部结构不均衡的现状

（一）养老保障发展态势良好养老保障关系着失地农民的未来生活。土地是农村养老保障的基础，大量土地被征用使得养老保障的中心由土地保障向家庭保障转移。然而人口老龄化的加剧，大大削弱了家庭保障功能。相关研究表明，截至2020年，农村65岁以上老年人口占总人口的预计比例将达14．0％～17．7％，家庭保障受到极大冲击。征地补偿在短期内提高了失地农民的收入，但补偿不具有可持续性，长期养老问题仍得不到解决，各地政府都在积极探索失地农民养老保障道路。目前全国大范围地区都积极做好失地农民养老保障工作。2006年国务院颁发了《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发［2007］14号），截至2013年6月，全国已有29个省出台了《被征地农民社会保障实施办法》，从制度上保证了工作的开展，浙江、四川、重庆等地工作做得尤为突出。浙江省将失地农民养老保障分为基本养老保险、基本生活保障和双低保障三种类型，并按照不同年龄段建立差异化养老保障制度；四川省主要按照城区、郊县两个档次的地域划分和不同年龄段建立适合本地区的养老保障制度；重庆市则是委托第三方将失地农民养老保险与商业保险公司相挂钩建立的农村商业养老保险制度。在补偿方面，根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，补偿范围较全面。补偿资金一部分可以用于缴纳养老保险。失地农民养老保障资金来源于个人，并辅以集体补助和政府政策扶持，减轻了失地农民的负担。这些模式在一定程度上解决了养老保障的问题，解决了失地农民的后顾之忧。

（二）医疗保障逐步推进医疗保障能够增强失地农民的抗风险能力。失地农民医疗保障主要包括城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗以及失地农民医疗保险，其中覆盖范围最广的是新型农村合作医疗。2002年，国务院提出要逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。2010，逐步实现基本覆盖全国农村居民。截止2013年底，全国2485个县（市、区）开展了新型农村合作医疗，参合人数8．20亿，参合率达到98．7％，筹资总额为2972．5亿元，补助标准提升到280元每人每年。失地农民医疗保障覆盖面和报销比例大大提高，目前报销比例已达到70％。但是在新型农村合作医疗制度运行过程中，报销手续繁琐，过程缓慢，政府还需要慢慢简化报销程序。总体来说，新型农村合作医疗的良好发展，弥补了城镇职工基本医疗保险和失地农民医疗保险的不足，失地农民医疗基本得到保障。

（三）就业保障执行力度小就业保障反映了失地农民的持续发展能力。农民失去土地等于失去了最根本的就业岗位，形式上已从农民转化为市民，实质上并未从农业岗位向非农岗位转化。失地农民因自身文化素质偏低、就业观念落后等原因，不能快速再就业，在向非农岗位就业转化过程中处于劣势地位。而且，无论征地主体是政府还是开发商，对失地农民采取一次性发放现金的补偿方式后，并未及时提供就业指导服务，如就业安置、就业培训等。目前，中国失地农民的失业率在15％～30％之间，发达地区的失业率为19．1％。部分地区虽出台了就业安置政策，但多因工作的暂时性和形式性，失地农民即使就业了也会很快失业，没有形成一条龙的失地农民就业服务体系。在制度上，1999年国务院颁布了《失业保险条例》，其覆盖范围包括企业、事业单位和政府，主要针对城镇居民，失地农民属于非正规就业人员的范畴，被排除在《失业保险条例》之外。后期虽颁布了《社会保险征缴暂行条例》，地方政府可按实际情况扩大失业保险覆盖面，但只有部分地区将失地农民纳入保障体系。从资金层面上看，我国失地农民基数大，在有限的失业保险基金情况下，人均失业保险金额少，保障能力受到限制，阻碍着保障目标的实现。同时，较低的给付额也降低了农民的投保意愿。失地农民就业保障问题进一步突出。

（四）最低生活保障仍未得到解决最低生活保障关系着失地农民生活存亡问题。不管是对于年老者还是年轻者，失地后农民生活如何保障成为当前亟需解决的问题。由于就业保障制度不健全，失地农民基本依靠仅有的征地补偿费维持生活，这种坐吃山空的做法，对家庭和社会的稳定都将构成一定危害。目前，在全国仅有极少数地区做的比较好。浙江省、江苏省将失地农民基本生活保障制度分为四类，其中一类是最低生活保障型。虽然有最低生活保障，但是与当地的经济发展水平相比，保障水平仍然很低，且保障待遇是与缴费水平相挂钩，没有充足的资金来源，失地农民最低生活保障制度将难以稳健持续地运行。表面上社会保障资金是按照资金筹集的社会化、多元化原则来缴纳，由政府、集体及农民三方共同负担，实质上基本来自征地补偿费。当失地农民将征地补偿费用于缴纳养老、医疗等保险时，就没有足够资金去保障当前的生活，在现行较低的征地补偿标准下，这种筹资模式是将失地农民现有征地补偿费转移为未来生活保障金，以牺牲失地农民利益为代价，最低生活保障问题并未得到解决。

三、失地农民社会保障内部结构不均衡的原因

从失地农民社会保障内部结构的现状可以看出，目前政府在养老保障、医疗保障工作方面做的较好，而就业保障和最低生活保障问题仍然突出，内部结构发展不均衡，主要原因有以下三个方面：

（一）失地农民社会保障制度执行力度差我国《物权法》《土地管理法》《被征地农民社会保障实施办法》《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》等各种法律和国家文件都规定要落实好被征地农民社会保障工作，但在实际执行过程中，由于各种原因，失地农民社会保障制度执行力度差。政府管理职能分工越来越细，失地农民社会保障工作由财政部、人力资源与社会保障部等部门主管，多头领导的情况容易导致互相推诿责任。政府对于养老、医疗、就业和最低生活保障工作的执行情况了解程度低，对资金的监管力度也不够，导致四者的发展不均衡，养老、医疗保障工作落实较好，而就业和最低生活保障问题依然突出。

（二）失地农民社会保障资金不充足失地农民社会保障资金主要来源于征地补偿费。从我国现行征地补偿标准来看，政府主要按照《土地管理法》的相关规定进行补偿，以产值倍数为依据。然而，这种标准只考虑到土地的农业产值。现代农业已不同于传统意义上的农业，是集休闲农业、生态农业、观光农业于一体，现行征地标准低于土地实际价值。在市场经济时代，应用市场经济手段取代计划经济手段来解决征地交易问题。当前征地补偿标准主要按照政府政策文件来执行，并未充分利用市场这只看不见的手来调控。在征地过程中，很多农用地转变为商业用地，政府在进行补偿时却没有考虑土地增值因素，农民没有获得同等价值的补偿。较低的征地补偿标准使得社会保障资金不充足。当将更多的资金用于养老、医疗保障时，就业和最低生活保障资金就变少，资金的不充足使得四者难以做到平衡。

（三）未能协调好养老、医疗、就业和最低生活保障的关系做好就业保障工作，使失地农民能够再就业，让其获得经济来源，是做好失地农民养老、医疗和最低生活保障的支撑。失地农民社会保障内部结构的不均衡归根结底是资金问题。当前政府重视养老和医疗保障，忽视就业保障，没有协调好养老、医疗、就业和最低生活保障的关系。开源工作不完善，不能为失地农民社会保障资金提供长期保障。失地农民长期处于失业状态下，没有多余资金购买社会保险，最低生活也得不到保障，导致没钱就没保障、没保障就没钱的恶性循环，阻碍了失地农民社会保障内部结构的发展。

四、实现失地农民社会保障内部结构均衡的对策

（一）加强政府执行力度，强化行政监督为了落实好失地农民社会保障工作，应将已有法律法规文件真正落到实处，加强政府执行力度，强化行政监督。严格落实《土地管理法》中的有关条款，保障失地农民利益。加强失地农民社会保障资金的落实，提高政府工作透明度，做到公私分明，防止权力滥用。让失地农民能与城镇居民一样，享受应有的保障待遇。

（二）完善征地补偿标准，规范分配制度在土地交易过程中，应充分发挥市场的作用。征用土地要按市场价格对失地农民进行补偿，变“不完全补偿”为“完全补偿”。国家通过土地交易税，利用税收手段调节土地供需，进而影响土地交易价格。征地过程中，如有土地用途发生改变的，应当考虑土地增值价值，提高被征地农民的经济补偿标准，积极探索建立与市场经济相适应的、新型的土地征用补偿机制。国家提高征地补偿标准，一定程度上为失地农民缴纳各种保险费提供了保障。

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关键词：中东欧／经济转轨／社会保障制度

社会保障制度改革是中东欧国家经济转轨的重要组成部分。1989年以前，中东欧国家普遍实行国家保障型的社会保障制度，以宪法的形式保障公民的保障权益，所需资金由公共资金无偿提供。保障项目包括覆盖全国城乡的退休金保障、公费医疗、家庭津贴、教育补贴、消费补贴、住房补贴，以及其他公共福利事业等。

1990年以后，中东欧国家开始了经济转轨，原来的社会保障制度与新的经济制度已不相适应。更重要的是，经济转轨时期连续几年的经济滑坡使社会保障支出难以为继。在巨大的财政压力之下，中东欧国家开始重建社会保障制度，以独立于国家预算外的社会保障基金取代由国家统包的大锅饭式的社会保障。

新社会保障体系的框架

在原社会保障制度下，社会保障支出直接纳入国家财政预算，由国家财政负担。转型初期，原社会保障体系依然维持，同时，国家面临经济衰退、通货膨胀、失业加剧、人口老龄化等问题，社会保障支出急剧膨胀。以匈牙利为例，1990年，按照传统社会福利制度的支出在GDP中所占的比例达到28.4%，在国家预算中的比例达到46.3%；加上各种含有社会福利因素的经济补贴，如价格补贴等，使与社会福利有关的支出在GDP中所占的比例达到34.8%，在国家预算中的比例达到56.8%，国家财政不堪重负。

新社会保障体系以社会保险制度为基础，由养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、疾病与生育保险、家庭津贴等组成。其中，养老保险、医疗保险、失业保险参照欧盟国家的模式，以社会保险基金的形式运作，基金来源于企业和职工缴纳的保险费；生育保险、家庭津贴等由国家福利基金负担。

为了扩大社会保障的资金来源，体现市场经济条件下权利与义务的统一，中东欧各国先后建立起社会保障税。据1995年国际货币基金组织的《政府财政统计年鉴》记载，社会保障税占总税收的比重是：保加利亚21.7%，克罗地亚31.74%，捷克38.75%，爱沙尼亚32.34%，匈牙利29.23%，拉脱维亚34.49%，立陶宛32.26%，波兰24.31%，罗马尼亚28.7%。此税一般以工薪总额为税基，乘以规定税率。各国税率不一，其中匈牙利60%，波兰50.2%，斯洛伐克50%，捷克45.5%，罗马尼亚43%，爱沙尼亚33%，立陶宛31%，马其顿30.1%。

多支柱的养老保险体系

中东欧国家人口老龄化问题十分严重，65岁以上老年人占总人口的1/3。在原体制下，退休年龄一般在女55岁，男60岁，平均退休年龄57.5岁。退休金水平比较高，平均养老金相当于平均工资70%-80%，还有许多免税和特殊待遇。转型初期，失业人口剧增，提前退休成为解决失业的替代方案，加剧了退休队伍的膨胀。养老金支出成为中东欧国家政府预算中最大的项目，占各国GDP的10%-15%。

世界银行在1994年的研究报告《防止老龄危机》中，推荐了多支柱制养老金制度，这种制度包括以下要素：支柱一：公共管理的养老金，以税收的形式筹集，为所有较年长者设计，提供最低收入的强制性公共养老金制度，实行现收现付制；支柱二：强制性的、完全积累的、由私人管理的养老基金，可采取个人储蓄账户或职业年金计划两种形式；支柱三：自愿的职业年金或个人储蓄计划，为那些想在老年得到更多收入及保险的人提供额外保护。

这种多支柱的养老保险模式成为多数中东欧国家养老保障制度改革的首选方案。拉脱维亚最早建立了三支柱的养老保险体系。1995年11月，议会通过政府提交的养老保险改革方案。1996年1月1日新的养老保障制度开始生效。波兰、匈牙利等国也在1996年以后建立了三支柱的社会保障体系。保加利亚2000年开始实行的养老保障制度把退休金分为一般退休金、残疾金、继承性退休金、特种退休金等4种形式。除此之外，保加利亚设立了自愿参加的“退休”基金。捷克国家发放的养老金由两部分组成，一为固定部分，所有退休者数额相同，用来保证基本生活水平，它的水平取决于国家的具体经济情况、社会费用标准。二为浮动部分，取决于退休者的工龄、工资情况。

在建立新的养老保险制度的同时，中东欧国家普遍提高了法定退休年龄。由于原来法定退休年龄偏低，人口老龄化加剧，大量人员提前退休，养老金领取者的队伍迅速膨胀。这种不合理的制度安排带来双重的弊端，一方面加重了社会保障体系的负担；另一方面，大约50%-70%的养老金领取者在其“退休”后的头10年还在继续工作，他们中大多数人的收入难以被税收网所覆盖。

为了解决这一矛盾，中东欧国家在改革中普遍提高了法定退休年龄。波兰政府将退休年龄提高到男性满65岁、女性满60岁，同时要求工龄分别达到男25年、女20年以上的职工才可提出退休申请。1995年匈牙利男、女职工退休统一提高到62岁。1996年捷克实行新的养老保险法，从1996-2007年逐步提高退休年龄，男子从60岁提高到62岁，妇女从53—57岁提高至57-61岁。保加利亚在2009年以前逐步将男子的退休年龄由60岁增至63岁，女子则由55岁增至60岁，但军人和特殊行业的劳动者则可提前退休。立陶宛退休年龄也逐步提高，男每年提高两个月，女每年提高4个月，到2009年达到女60岁、男62.5岁。爱沙尼亚退休年龄提高较快，每年均提高6个月，最终达到女60岁、男65岁。

由于制度转换，人口老龄化加剧，公共管理的养老保险基金资金严重不足，难以平衡，中东欧各国政府都利用私有化收入的一部分建立养老基金。

转型期间严重的通货膨胀威胁着新的养老保险制度，为了确保退休者利益不受通货膨胀的损害，中东欧国家先后根据通货膨胀率对享受退休金待遇者实行补贴。例如捷克通过立法使养老金的物价补贴制度化。该法规定，消费价格每增长5%～7%，就对退休金进行一次调整，调整的幅度参照实际工资的增长情况。波兰则以混合方式对退休金进行保值，一部分按通货膨胀率保值，一部分按工资涨幅保值，即国家养老金根据涨价幅度进行调整，而投保得到的退休金则根据平均工资的增长提高。

匈牙利在解决农民养老问题上创造了以土地换年金的方式，解决年迈放弃耕作的农业人口的生活费，年金相当于城市的退休金。匈牙利的土地换年金计划，每期都由国家土地基金管理局实施。第一期解决了3600个60岁以上土地所有者的年金问题，国家通过法定合同收回土地并发给土地所有者年金。至2003年，匈牙利已实施三期土地换年金计划。

建立失业保险制度

十几年来，失业问题一直是困扰中东欧各国政府和老百姓挥之不去的噩梦。2005年初，欧盟委员会公布的一项调查结果显示，在中东欧国家中一直被认为状况最好的匈牙利，47%的居民认为失业问题是他们最大的烦恼。2005年初，匈牙利失业人口达到近6年最高峰，超过30万，比前一年同期增加5.2万；失业率达7.2%，比前一年同期增加1.2个百分点。失业者的45.4%已至少失业一年以上，失业时间平均达16.2个月。波兰总理在正式加入欧盟的第二天宣布辞职也与20%左右的失业率有关。

解决失业问题一直是各党派竞选中施政纲领的重要内容，也是政府经济政策的重点。各国政府一方面采取各项措施扩大就业渠道，帮助失业者再就业，降低失业率，另一方面加紧构建失业保险制度，缓解失业造成的社会压力。

为了解决失业问题，各国相继颁布“劳动法”、“促进就业法”、“就业与失业法”等法律法规，并根据转型期间出现的问题对法律法规进行多次修订，对失业标准、失业保险基金的建立和管理、失业人员的救济、失业人员再就业培训等问题做出规定。

1989年以后，各国政府都建立了失业救济基金，对失业人员进行救济，以应对大量失业带来的社会压力。匈牙利法律规定，长期失业者(指失业一年以上)最多可以得到为期2年的失业救济，救济金额最高为最低退休金的80%。捷克的法律规定，失业者可领取最后工资的60%，期限为3个月，期满后减为50%，期限仍为3个月；半年后仍不能再就业者，可领取一定数额的社会救济。罗马尼亚的失业救济金略高于最低工资标准的2/3，由国家预算拨款；工人失业后在一年半内可领取失业救济金，期满后仍找不到工作者，可再领取9个月的社会补贴。

为了减轻失业者的负担，中东欧一些国家还规定，雇主在解雇工人时，必须支付一定的赔偿金。例如，立陶宛劳动法规定，雇主在并非劳动者自愿的情况下解除劳动合同时，应向劳动者支付中断劳动关系赔偿金，赔偿金按劳动者在本单位工作年限长短，一次性支付1-36个月的平均月工资不等。斯洛文尼亚劳动法规定，雇主单方提出解除劳动合同，须向失业者支付至少6个月的最低工资或一次性支付一笔赔偿金，连续工龄满9个月以上的失业者有权获得原工资70%的失业赔偿。

另一方面，各国加紧构建与市场经济体制相适应的失业保险制度。失业保险为强制性保险，除个体劳动者外，所有机关、企事业单位的职工都要加入。失业保险基金又称劳动力市场基金，由职工和所在单位交纳的失业保险金形成，以税收形式由税务部门统一征收后上缴给劳动力市场基金管理机构，并由该机构自行管理，自负盈亏。

保加利亚1998年颁布《社会资助法》，在2002年4月和12月两次修订，以规范对失业者、丧失劳动能力者和生活陷于贫困的弱势群体的救助。

对失业者的救济只能解决暂时的困难，真正解决问题还是要帮助失业者重新找到工作。各国政府在失业者的再就业培训上都下了很大的功夫，建立了比较完善的职业培训机构。这些转型国家的职业培训活动有自己的特点，一是把职业培训与劳动力市场需求紧密结合起来，培训的形式灵活多样，便于受训者接受；二是收费比较合理，充分考虑到了受训者的承受能力，并且原企业和工会也都根据有关规定向培训单位提供一定数额的培训费；三是政府还鼓励私人开办各种类型的再就业培训学校，在贷款和税收等方面都给予优惠。

匈牙利、捷克政府将利用外资与解决就业结合起来，对解决就业机会多的外商，或者在解决就业比较困难的偏远地区投资的外商在税收和其他方面给予优惠。

保加利亚还实行了以工代赈政策，从2002年开始实行“保加利亚森林恢复和保护计划”，组织失业者参加植树造林，当年安排了9000名失业者就业。林业成为解决保加利亚失业问题的重要领域。同时，政府还采取了“出口”失业者的办法，已同西班牙、葡萄牙、意大利、希腊、塞浦路斯等国签订了向这些国家输出劳动力的协定。到上述国家工作的保加利亚失业者多数从事旅店、餐馆等服务性工作。

新的医疗保险体系

1991年前，中东欧国家实行福利社会模式，全民医疗保障。这种医疗体制耗费国家大量预算资金，在转型后建立的市场经济体制下不可能继续维持。在世界银行等国际机构的参与下，中东欧国家开始建立市场化的医疗保障体制。由于先前已经实现了全民免费医疗，因此，医疗保障制度的改革是涉及面最广的改革，也是难度最大的改革。

中东欧国家医疗保障制度改革的共同点是建立健全全民医疗保险体系。将原由国家全额拨付医疗经费改为个人、单位和国家三方共同承担。普遍医疗保险分为义务保险和自愿保险两种。有权享受公费医疗的人员必须加入医疗保险。建立由专业医院、社区医院和私人诊所组成的医疗网络。建立家庭医生制度，居民可自由选择家庭医生。减少公立医院的医务人员数量，以降低医疗服务的成本。

2003年1月23日波兰议会通过了《成立国家医疗卫生基金及普遍医疗保险法》并于2003年4月1日正式生效。根据新法规，波兰重建了全国性的医疗保险体制。新医疗保险体制的核心是集中管理全国的医疗保险经费，使全体投保人员能得到平等的医疗待遇。国家医疗卫生基金作为具有法人资格的国家机构，取代原来的17个医疗保险管理机构。普遍医疗保险的对象是所有波兰公民以及合法居住在波兰的外国人，不包括驻波兰的外交和国际组织的工作人员。普遍医疗保险分为义务保险和自愿保险两种。凡是参加职工社会保险和农民社会保险的人员以及所有军警司法人员都有义务参加医疗保险，其他人员可自愿申请参加保险。职工和农民交纳保险金后，其按规定不需另交保险的家庭成员也享受医疗保险待遇。医疗保险的范围包括各种疾病的预防、诊断和治疗服务。但与治疗无关的健康体检、疗养、国外进行的治疗等医疗服务不在保险范围之内。

匈牙利医疗保健管理体制的改革主要从两个方面进行：首先是对医务工作者进行分流，减少社会的医疗服务成本，解决医生的就业问题。建立专业医院、社区医院和私人诊所的医疗网络。建立家庭医生制度，居民可自由选择家庭医生。减少公立医院的医务人员数量，以降低医疗服务的成本。其次是建立与市场经济相适应的医疗保险体制。从1993年开始，实行医疗保险自治，医疗保险费由个人和用人单位共同负担，生活贫困者，经有关部门核实，可继续享有免费医疗。从1993年开始，还推行了自愿的医疗保险制度，设立非盈利性的健康保险基金管理处。强制性的医疗保险只提供最基本的医疗保健服务，居民要享受更高等级的医疗保健服务，可自己选择个人医疗保险基金投保。

匈牙利医疗保险体制的特点是，全民享受医疗保险待遇。交纳保险金的人所有家庭成员，包括子女老人也享受同等待遇；失业人员的医疗保险费用由地方自治政府交纳。在匈牙利工作的外国人，主要是指那些从事商贸活动的外国人，也必须按照法律规定交纳医疗保险费用，并与医疗保险公司签订医疗卫生保险协定，享受与匈牙利公民一样的医疗待遇。

1991年捷克开始酝酿医疗制度改革，通过医疗保险法。1993年1月1日起，正式实行全民医疗保险制度。医疗保险由两部分构成，即强制性的医疗保险和自愿参加的医疗保险。根据医疗保险法建立国民医疗保险公司，每个公民必须参加医疗保险。医疗保险基金不足部分由中央政府和地方政府补贴。领取养老金者、未成年子女、大中学学生、军人、失业者等，由国家支付保险金。所有医疗保险公司都统归卫生部管辖，并建立了中央协调机构。1993年开始开放自愿医疗保险市场。实行了国有医疗设施私有化，兴办多元化的医疗服务。允许私人和集体兴办医疗事业，并允许公民自由选择医生和医院，国家还鼓励医生提供家庭服务。许多医院将无偿地转入地方，成为地方和私人的共有财产，其中一部分还给教会，全国将逐渐形成国家、私人、教会和慈善机构共同提供医疗服务的局面。捷克人均年就医次数是欧盟平均次数的一倍，由于医疗费用高，捷克政府医疗补贴数额巨大。捷克在2004年进行了医疗福利制度改革。每个公民每年将需交纳2000克朗(约合72美元)作为医疗福利基金，在生病时享受有关药品费、处方费、门诊费及住院费用等各项医疗开支的政府补贴。18岁以下的未成年人和社会救济人员可以申请该基金的返还。

健全家庭津贴制度

家庭津贴一直是中东欧国家社会福利制度的一项重要内容，在1989年以前，家庭津贴主要包括儿童照顾津贴、儿童生活补助津贴、职业妇女母亲的保留工资或非职业妇女母亲的生活补助、价格补贴等。

经济转型以后，由于政府财政负担沉重，各国的家庭津贴制度都进行了改革，降低了津贴标准，抬高了享受津贴的门槛。原本实行的免费教育也改为收费教育。1994年底通过了国家社会补助法，并于1995年起正式生效。新法改变了以往大多数家庭申请社会补助的条件和结算的方式，并对申请者提出了严格限制，改革的宗旨是提高每个家庭在自身经济条件下所应承受的责任。波兰1994年颁布《家庭救济法》，重新规定对困难家庭给予救助的标准。匈牙利在1995年也大幅度降低了家庭津贴标准，严格规定了享受家庭津贴的标准。