融资担保公司监督管理条例范文

导语：如何才能写好一篇融资担保公司监督管理条例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

我办经常收到关于非正规贷款机构从事吸收公众存款或者违法发放贷款的举报件，该类机构实际从事的是经批准设立的商业银行才可经营的吸收公众存款或者发放贷款业务，涉嫌非法吸收公众存款或者违法放贷行为，现提出如下办理意见：

中国银行保险监督管理委员会、中华人民共和国公安部、国家市场监督管理总局和中国人民银行四部门联合印发了《关于规范民间借贷行为 维护经济金融秩序有关事项的通知》（银保监发〔2018〕10号），明确“严格执行《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国商业银行法》及《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等法律规范，未经有权机关依法批准，任何单位和个人不得设立从事或者主要从事发放贷款业务的机构或以发放贷款为日常业务活动。”“对利用非法吸收公众存款、变相吸收公众存款等非法集资资金发放民间贷款，……将非法发放民间贷款活动的相关材料移送银行业监督管理机构。”

根据《中华人民共和国商业银行法》第二条规定“本法所称的商业银行是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人”；第三条规定“商业银行可以经营下列部分或者全部业务：（一）吸收公众存款；（二）发放短期、中期和长期贷款；……”和《中华人民共和国银行业监督管理法》第十九条规定“未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动”；第四十四条规定“擅自设立银行业金融机构或者非法从事银行业金融机构的业务活动的，由国务院银行业监督管理机构予以取缔；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由国务院银行业监督管理机构没收违法所得，违法所得五十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百万元以下罚款”。

另，《温州市民间融资管理条例》第三十四条规定，“民间融资当事人和担保公司、投资咨询公司、典当行、寄售行等机构，不得非法吸收或者变相吸收公众资金，不得违法发放贷款”；同时，《温州市民间融资管理条例》第四十条规定“违反本条例规定的行为，法律、行政法规已有法律责任规定的，从其规定。”据此，违法放贷行为的查处也应当转致适用《中华人民共和国银行业监督管理法》。

综上所述，举报件提及的非正规贷款机构非法吸收公众存款、违法发放贷款行为应由银保监部门进行查处、取缔，故该举报件应当移交银保监部门处理。

篇2

民间融资行为也存在效率边界问题。非组织化的民间融资行为一旦突破了熟人社会网络的界限，就会面临规模、范围和法律方面的劣势，产生极高的信息成本和交易风险。近年来频频发生的企业倒闭潮、部分企业及民间资本因资金链断裂问题而出现关停或“跑路”现象，恶意逃债的行为出现，就是非组织化民间金融发展中面临的巨大风险的体现。2011年在我国很多地区出现了民间融资信用危机，其后果至今仍未完全消除。在温州依然存在大量“融资难”问题，企业家跑路现象也不断发生，同时银行的不良贷款率依然居高不下。根据官方公布的数据，温州市不良贷款率为379％，个别银行甚至一度突破8％，远远高于全国银行业的平均不良贷款率。商业银行在对效益与防风险的权衡中，天平往往会向后者倾斜。银行惜贷使得原先缺钱的企业更为步履维艰。温州危机所带来的损失不仅是伤害了实体经济的发展，更重要的是削弱了温州的信用体系。企业与融资机构之间的信用度越来越低，融资机构不相信企业，企业也同样不相信融资机构。②更为严重的是，就连企业与企业之间的信任基础，也在不断削弱。同时由于中小企业融资困难与高额回报的诱惑，在民间融资尤其是民间借贷无序发展，全民放贷的背景下，民间借贷俨然成了诸多投资者新的“投资渠道”。如果资信状况差且负债率较高的中小企业在融资后产生经营风险与信用风险，必将损害投资者利益与投资的积极性，并将民间融资领域的风险向正规金融部门渗透和传递，加之民间融资领域的风险具有隐蔽性，更加剧了对其监管的难度。③尽管民间资本对我国的经济发展起到了重要推动作用，但由于缺乏对其有效引导规范发展的制度约束，使其往往只能游离在非法集资和投机炒作的边缘地带。在民间融资隐藏下的非法吸收公众存款、集资诈骗、洗钱等违法犯罪活动，也扰乱了正常的金融秩序。

二、民间融资信用危机的成因

（一）针对民间融资的法律制度缺位

我国虽没有在国家法层面对民间融资活动一律规定为非法，但也没有对民间融资活动予以明确确认和保障。除了在《民法通则》、《贷款通则》、《合同法》、《物权法》、《担保法》、《刑法》、《非法金融机构与非法金融业务活动取缔办法》中有一些调整民间融资的零散的法律规定，大量民间融资活动处于缺乏法律明文规范的模糊状态，凸显了我国民间借贷活动的制度性风险。即使是现有的零散的法律规定也并没有保护融资活动中各利益相关人的权利，而是倾向于保护所谓的社会秩序或金融稳定等抽象的公共法益。④这种以社会秩序和金融稳定为目标的保护倾向，忽视了在融资活动中应该受保护的利益相关人的合理融资需求，疏远了法律规范和社会公众之间的距离。这一问题最明显的体现就是民间借贷与非法吸收公众存款、非法集资等刑事犯罪，一直处于剪不断、理还乱的境地，直接导致了公众的法律信任危机⑤。法律制度的缺位没有给民间资本一个合理合法的发展空间，不仅造成监管的真空，而且也难以有效解决民间金融发展中遇到的诸多问题。吴晓灵曾指出，出于对产权的尊重，国家应给资金拥有者以运用资金的自由。应在强化信息披露、严厉打击信息造假的同时放松直接融资的管制，让筹资人、投资人自主决策。这表明了民间融资是资金盈余者对自有资金行使选择权与处分权的结果，是符合宪法中保护公民合法财产的立法精神的。尽管近年来国务院、银监会出台了一系列鼓励与引导民间投资发展的若干意见，肯定了民间资本的积极作用，但这些规定只是停留在行政法规、部门规章一级，法律层级和效力较低，难以改变我国民间金融法律制度缺位的现状。因此，积极合理引导民间资金流向，对民间融资行为进行有效规范，实现民间融资的正规化与合法化，逐步建立与完善民间融资机构的市场进入和退出机制，是规范民间融资发展的重要举措⑥。

（二）信用制度落后与缺失

正规金融机构基于其经营安全性的考虑，通常按照最佳的风险收益结构来配置其资源，因此，民间融资只是民营企业通过正规金融机构无法获得融资的替代选择。长期以来，我国的民间融资行为一般局限于血缘、地缘与人缘的狭小范围，融资双方的信任主要依赖于社会关系，是一种典型的关系型融资。在亲戚朋友、乡里乡亲之间进行的民间借贷，其信息生产的成本几乎为零。随着民间融资活动空间范围的扩大，民间融资也会出现信息不对称和交易成本迅速上升的问题。而民间融资由于法律制度和人力资本的缺失，借贷规模也往往较小，对于融资的借方来说，其每次融资的信息生产成本必然上升，甚至高于通过正规金融机构融资的成本。在民间融资的效率边界之外，由于信息不对称的存在和交易成本的上升，民间融资也会产生逆向选择和道德风险的问题，导致市场失灵和资源错配的严重后果。金融抑制说难以解释发达国家民间金融发展的根本原因，而信息说则可以较好地解释所有国家或地区民间金融产生的共性原因，这也是民间金融的内生性所在。⑦正是因为对民间融资行为进行约束和规范的法律制度缺位，缺乏一种能有效化解信用交易双方信息不对称、有效监督和约束信用主体行为的制度；加之对民间融资行为缺乏有效监管，导致民间融资中信息不对称情况更加严重，恶意逃债行为不断出现，从而在民间金融市场上出现劣币驱逐良币的现象。

（三）对民间融资主体的监管缺失

1．影子银行的发展加大了对民间融资的监管难度

我国的影子银行体系起源于民间借贷，发展于企业拆借市场。目前实务界与学界对于影子银行并没有统一的定义，通常认为影子银行具有部分银行功能却游离于监管体系之外的非银行金融机构及金融行为，也包含民间借贷。由于资金使用成本的持续上升，部分应由商业银行承担的信贷功能转移到该体系之外。一些小额贷款公司、担保公司、典当行，甚至是做实体经济的企业和个人都参与到了民间融资领域中，进而将民间借贷的利息不断推至更高，直至资金链断裂。民间借贷风险已经开始绕过防火墙，渗透到正规金融体系。监管缺失不利于对影子银行机构风险的有效监控。尽管银监会出台对“影子银行”的监控措施，但证监会、保监会、地方政府等其他监管机构并没有明确影子银行的监管政策。民间借贷，包括私人拆借，企业之间不以商业票据为基础的拆借，互助基金组织以及非政府小额信贷、投资公司、担保公司和典当行等非金融机构，都存在监管盲区。即使明确了小额贷款公司和担保公司的监管主体是地方政府，但哪个部门具体负责仍然没有明确，导致监管效率的低下。

2．对民间融资机构缺乏有效监管

我国《放贷人条例》迟迟未出台，诸多条款存在较大的争议是重要原因，其中监管机构的确定又是争议焦点。目前我国对民间融资的监管主要是对有组织有机构的民间融资机构的监管，但存在的问题主要有：银行借款业务的监管主体是中国人民银行、银行业监督管理委员会；小额贷款业务由地方政府监管；典当和融资租赁业务归属商务部；对民间借贷甚至尚未形成监管制度。上述情况导致资本市场上的各种融资平台，在包括利率执行、业务规范、风险防范等制度和管理上，政出多门，缺乏有效协调。因为小额贷款公司不是金融机构，所以《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《贷款通则》等法律规定对小额贷款公司来说并不适用。而银监会和中国人民银行出台的对小额贷款公司起规范和指导作用的仅仅是一些金融规章和规范性文件，法律效力不高，难以有效发挥规范作用。省级人民政府行使对小额贷款公司的监管权，但各地方政府可以自行出台地方性政策法规，这直接导致了各地对小额贷款公司的监管所遵循的法规和标准不一，难以对全国的小额贷款公司实行统一的监管。⑧而典当业存在的最大问题是上位法律的缺失和监管部门的混乱。《物权法》删去典权的相关内容，实践中更多使用《担保法》或参照抵押权、质权的操作。而对于典当行的规范管理，无需办理中国人民银行的“经营金融许可证”，而是由地方的商务部门进行管理。法律制度的缺失与监管不力导致的直接后果就是很多典当行超越经营范围而成为私人钱庄，或以超越法律所许可的利率发放质押贷款，增加了融资风险。⑨

三、对民间融资信用危机的规制路径

（一）国家法对民间融资的认可与规制

近年来，我国政府一直在致力于推动民间融资的“阳光化”进程。我国部分省市的县及县以下地区试点设立了村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等机构，这对于完善我国的金融机构体系、加强金融服务的覆盖范围具有重要的积极作用。尤其是2008年5月试点的小额贷款公司，大大降低了民间融资的准入门槛，在提高闲散资金使用效率的同时，也为中小企业提供了有效的信用支持。⑩从国际范围来看，信贷机构是一个多层次的组织系统，完全靠正规金融机构难以有效覆盖全部融资需求，而且风险也过于集中。许多国家如美国、英国、爱尔兰、南非、香港等国家和地区都建立了规范民间借贷的法律体系。瑏瑡规制的对象大多是有正规组织形式的民间融资机构，如美国的信用社、英国的房屋贷款协会、日本的农林金库、德国的信用合作社、法国的农业信贷或合作信用机构，我国台湾地区以及埃及、肯尼亚的“合会”等。由此可见，各国法律调整的对象大多是对社会具有较大影响的具有全国性组织形式的民间金融，而大量的非组织影响甚微的民间融资形式或行为被排除在法律规定之外。因为社会生活作为自变量，从来都存在法律不能或不应进入的领域。瑏瑢对于我国来说，取消对非金融机构从事借贷活动的限制，对民间融资行为进行准确定位，在法律层面上承认资金互助组织和民间融资机构的合法地位对于规范民间融资行为、改善我国民间融资环境非常重要。民间融资的市场性决定了其对民间习俗和惯例的依赖，比如契约自由、诚实信用、互助济贫等理念，对民间融资行为具有重要的约束能力。因而，从民间融资习俗发展而来的具有现实合理性的民间金融规则或做法，可以通过将其纳入惯例的范畴，赋予其在司法裁判中得到遵循和适用的效力。瑏瑣同时出台《放贷人条例》，允许符合条件的企业和个人都可以开展借贷业务，这将最大限度的吸收民间资本，也是对民间融资合法性地位的进一步确认，有助于完善小额贷款的法律环境，有助于我国金融市场的多层次发展。我国首部民间融资管理条例《浙江省温州民间融资管理条例》已形成送审稿，其中规定借款人数和借款数量达到一定界限应当登记，以便政府掌握资金运行动态特别是风险状况。以自然人单笔借款金额200万或企业单笔借款金额500万为登记基点。个人或企业如规避登记责任，将由监管机构予以公示并警告，情节严重的将处以罚款。条例对民间借贷、私募债券和私募基金等都作出了规定，在民间借贷的基础上允许企业发私募债券、私募基金，是对传统金融渠道、金融形式、金融工具的一种扩展。

（二）政府监管对民间融资的接受与规范

在美国的金融体系中，除了商业银行、证券公司、保险公司、信托公司等正规金融机构和分散的民间借贷等非组织化的民间金融外，还存在一类高度规范化和组织化的民间金融组织，包括非吸收存款放贷人（NonDepositTakingLenders，NDTL）、私募股权投资基金（PrivateEquity，PE）和风险投资公司（VentureCapital，VC）等。这些规范化、组织化的民间金融组织和正规金融机构一起，共同组成了富有活力的创新支持金融体系。瑏瑤而我国率先在温州开展金融改革，引导民间融资规范发展，防范与化解民间融资风险。2012年底，温州金融改革细则出台，鼓励和支持民间资金参与地方金融机构，发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织，并将温州银行增资扩股作为民间资本进入金融领域的突破口。在金融产品创新方面，温州金融改革细则也提出，要发展各类债券产品，引导符合条件的地方融资平台发行私募债券等。瑏瑥但我国目前的现实情况是，为降低民间融资市场风险与缓解民间融资市场的信用危机，监管机构加大了监管力度，出台了一系列规范性法律文件。这些法律规则的出台由于涵盖面过于宽泛而难以在实践中得到有效实施，在一定程度上增加了监管成本，实际上也反映了监管机构对民间融资行为监管的无能。因此，笔者认为，就我国的现实语境来看，对民间融资监管的逻辑是对民间融资主体进行分层监管，加强对“组织化”和“影响公众资金安全”等放贷主体的规范。瑏瑦因此，为提高监管效率，政府应对民间融资活动进行分类监管。对发生在民间的互借贷活动，政府不需要强行干预，仅需在法律上对此类借贷活动中形成的契约进行有效保护。而对于由金融中介机构组织、大量公众参与、借贷金额规模巨大的民间融资活动，政府要重点监控。另外，正如有学者提出的，金融危机的一个主要教训就是金融服务应该由整合了集合风险管理和监管的统一的金融市场来提供。对银行业、证券业与保险业或其他行业的分业监管导致监管套利，也是导致金融危机的根源。瑏瑧我国民间金融市场同样存在分业监管与监管不足的问题，对我国现行分业监管体制进行变革，进行统和监管也至关重要。

（三）民间融资征信法律制度的完善

1强化民间融资的金融伦理观念

正式规则的维持和执行，离不开有金融伦理观念的民间融资交易主体的认同与尊重。民间融资领域的正式规则实际上都是民间融资伦理规则如产权、正义、自由、公平、信用等原则的制度化确认和具体展开。正式市场法则的维持和执行有很大的道德依赖性，而金融伦理道德原则是制定正式市场法则的准则。瑏瑨金融伦理就是金融活动中的道义原则和精神，遵守合同、信守合约本是金融伦理道德的基本要求，但由于企业契约精神的缺失、恶意拖欠随意造假便成为常事，极大地破坏了我国尚不成熟的信用制度，反过来就进一步冲击了人们的信用观念。民间融资中的道德缺失问题也严重影响了资源的优化配置。只有建立普遍的信用征信制度和信用评价制度，让投资者面对的是真正诚实守信的企业，资源才会得到合理的配置，民间融资的风险才能真正降低。各类民间融资主体诚信运作、规范经营是民间融资稳定发展的基本要求。通过民间融资伦理观念对法律制度的渗透和影响，形成民间融资交易主体行为的外在约束和内在控制，确保民间融资交易主体行为的合法性与规范性。

2加强对民间融资征信法律制度的完善

现代信用制度依靠的是法律规范和制度规范，除交易双方的重复博弈和征信机构对交易对手的信用评价外，更多的是作为一种无形资本被交易双方所利用。瑏瑩将民间融资主体的行为纳入征信系统，有利于全面监测民间借贷发展情况，有利于增强民间融资机构的放贷积极性，也有助于规范民间借贷行为。瑐瑠笔者认为，基于我国民间融资的组织化程度，进行征信制度的分类构建对于缓解我国民间融资信用危机具有重要的现实意义。（1）将有组织有机构的民间融资主体纳入征信体系2008年4月，银行业监督管理委员会《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款有关政策的通知》明确提出具备条件的四类公司可以按规定申请加入企业和个人信用信息基础数据库。根据先建立制度、先报送数据、后开通查询用户的原则，四类机构接入企业和个人信用信息基础数据库的，应按照中国人民银行的有关规定制定相应的管理制度和操作规程，定期报送相关数据合规查询和使用查询结果，并接受中国人民银行的监督管理。2011年初，中国人民银行了《关于小额贷款公司接入人民银行征信系统及相关管理工作的通知》，在征信系统接入、系统信息使用、征信业务管理等方面给予充分的政策支持和明确规定，形成了完整的制度安排，充分体现了人民银行对小额贷款公司接入征信系统的高度重视。瑐瑡但中小企业信用征信系统和中小企业信用评级制度还没有真正建立起来，中小企业融资过程中仍然存在信息不对称、借贷交易成本过高等问题。因此，在中国人民银行个人信用信息数据库和企业信用信息数据库的基础上，探索建立民间借贷监测管理系统，并与目前的企业信用信息数据库和个人信用信息数据库相连接，为民间放贷人提供全面有效的企业和个人信用信息，进而增强征信系统的功能和影响力是关键。同时，建立完善的中小企业信用评级制度，对于缓解中小企业融资过程中的信息不对称、借贷交易成本过高等问题也至关重要。（2）建立非组织的民间融资的登记、监测制度将征信体系与服务对象由国家正规金融机构和金融市场延伸到公民个人，使征信服务社会化，让民间借贷主体及时掌握。要鼓励民间借贷中介机构的发展，并鼓励公证机构和律师事务所为民间借贷提供法律中介服务。如根据我国各地不同的发展现状，按地域、参与人数、交易金额等标准设置民间融资交易的规模边界是较为可行的举措。对低于边界规模的民间融资交易活动，由于其规模较小、借贷双方的信息对称性较高，应实行自由登记制度，而超过一定边界规模的民间融资交易，由于交易规模较大，信息的不对称性也较强，应实行强制性登记制度，由国家相关机构承担监管职能。这种模式有利于降低对民间融资的监管成本，也有利于在实现信息与资源共享的同时降低系统性风险。瑐瑢如《浙江省温州民间融资管理条例》草案中规定为了将登记制度落到实处，进行正向激励和反向约束两方面的制度设计。激励措施有：处理民间融资纠纷时，经民间融资公共服务机构登记的材料，可以作为效力较高的证据；司法机关可将登记材料作为判断民间融资行为是否合法的重要依据，避免被扣上非法吸存或集资诈骗的帽子。对此，我国温州金融改革已经采取了一些举措。中国人民银行温州市中心支行从2012年5月22日起，首次将人民银行控制的、一直仅在金融系统内部使用的企业与个人信贷信用信息通过温州金融改革的创新机构“温州民间借贷登记服务中心”向社会公开，供借贷双方“定向查询”，为民间融资双方进行直接借贷交易提供登记、公证、评估等服务。同时，还建立了民间借贷的监测体系。民间融资双方向当地人民银行提交签订的民间借贷合同、借贷双方身份证件、以及借贷企业的基本信息资料等，由人民银行征信部门将民间借贷相关信息录入民间借贷监测管理系统。（3）推动我国动产融资登记制度的完善推动动产融资制度的完善也是破解民间融资信用危机的重要组成部分。囿于历史和部门立法的原因，目前我国仅动产抵押、权利质押登记机构就有数十个，呈高度分散状态。如企业设备、原材料、产品或半成品的登记；船舶、航空器、机动车、起重机械、电梯、锅炉等交通和机械设备的注册登记；还有商标、发明专利权、著作权登记等等。这种状况已明显不符合时展的要求，原因在于：不同的登记部门有不同的登记规定和登记方式；各个登记机构之间信息不连通，授信机构难以了解同一家企业不同类型的动产进行融资的整体情况；落后的登记方式，无法真正起到公示预防物权冲突的作用；给融资活动的双方造成诸多不便，加大了社会交易成本，阻碍了这些动产融资业务的发展。建立统一的动产融资权属关系登记公示平台，可以将各类动产融资有关的权属关系登记公示置于同一平台，在改进各类动产融资登记服务的同时，也将最大程度降低企业尤其是小微企业的融资成本，帮助授信机构全面了解授信对象的动产融资状态。此外，各地政府已积极采取有效措施来加强民间融资的信用体系建设。如上海市政府委托会计师事务所对首次向商业银行申请贷款的小微型企业提供审计年度财务报表等服务，对于缓解商业银行在发放贷款中的信息不对称有重要作用。此外，建立中小微企业信用信息库，非财务信息指标库、新型金融机构股东信息库等。

四、结语

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关键词：融资担保；信息不对称；商业可持续；征信

文章编号：1003-4625(2009)05-0114-03　中图分类号：F830.39　文献标识码：A

发展壮大融资担保机构，为企业融资提供资信担保，对于缓解当前我国中小企业融资压力、促进社会充分就业、推动商业银行提高资金运用效率、合理分解信贷风险等，都具有十分重要的意义。2008年底国务院出台的金融促进经济发展的“九项”措施，将健全完善融资担保业摆上了重要议事日程。其中明确提出：“鼓励地方政府通过资本注入、风险补偿等多种方式增加对信用担保公司的支持；设立多层次中小企业贷款担保基金和担保机构，提高对中小企业贷款比重；对符合条件的中小企业信用担保机构免征营业税；建立农村信贷担保机制，扩大农村有效担保物范围，积极探索发展农村多种形式担保的信贷产品。”国务院办公厅2009年2月3日出台的《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》([2009]7号)要求，建立融资担保业务监管部级联席会议，完善有关制度和政策，切实加强对融资性担保机构的监管。那么，近年来如雨后春笋般发展起来的融资担保机构是否能够及时得到各有关方面的政策扶持与有效管理，中小企业的融资难问题能否在可以展望的将来得有效缓解呢?对此，笔者认为，目前不能过于乐观。我们应当从我国国情出发，以部级联席会议为平台，积极稳妥地化解融资担保业发展中面临的诸多矛盾。

一、当前我国融资担保业发展中面临的矛盾

(一)中小企业普遍融资欲望与担保机构承保能力相对不足的矛盾。当前，企业贷款难和商业银行难贷款这一对矛盾越来越突出。各家商业银行为了维护信贷资产的效益性、流动性和安全性，相继建立健全了严格的贷前调查、贷时审查、贷后跟踪检查的内控制度，并且实行严格的贷款责任终身追究制度。我国众多的广大中小企业以家族式企业居多，法人治理结构不尽完善，缺乏一套规范的财务账本，加上缺少有效的可资担保的自有资产，往往在向商业银行申请贷款时遭到回绝。顺应企业融资需要提供担保的现实需要，近年来，各地相继成立了一大批以提供信用担保为目的的专门机构。目前大概分为三类：一是由政府财政全资的信用担保机构；二是由地方政府财政控股或参股的信用担保机构，财政和投资方风险共担；三是由企业或民间组织发起成立的信用担保机构，风险完全自负。但是，在庞大的中小企业融资需求面前，我国的融资担保机构由于兴起的时间较晚，在展业方面也往往力不从心。首先，最突出的问题就是自有资本小，承保能力不足。与西方发达的担保体系相比，我国融资担保业起步较较晚，多数担保机构成立于2000年以后，自有资本较小。据对河南洛阳、信阳、驻马店、漯河、鹤壁等五市调查，截至2008年底，五市共有担保机构89家，合计注册资本26.5亿元，以五地市的总人口计算，人均担保基金不到100元，按1：5的比例提供担保，总计承保能力不足140亿元。其中，多数机构注册资本不足1000万元，只有个别机构的注册资本超过I亿元。其次，与资本不足相伴的问题就是资质等级低，难以取得商业银行承保的认可。前述五市中有近1／3的担保机构至今没有展业。再次，注册资本的补充机制不尽完善，多数情况下系政府财政或企业法人的一次性注入，然后多年维持不变，对企业的融资担保请求只能爱莫能助。

(二)商业银行与担保机构的合作需要与信用评级机制相对滞后的矛盾。从某种意义上讲，银行向企业提供贷款，担保机构为贷款提供资信担保，两者是“拴在一条绳子上的蚂蚱”，应当相互支持。但实际情况是，目前两者合作亟待加强，突出的表现：一是担保机构提供担保所能放大的倍数不高，多数担保机构不能达到注册资本1：5的比例，而是维持在1：3以下的水平，部分机构甚至不到1：1；二是多数商业银行要求担保机构承担100％的风险，如担保企业拖欠贷款的，担保机构需要代偿全部本金和利息。究其根源，在于我国征信体系尚未建立，信用评级机制有待完善。首先，商业银行有自己一套独立的信用评级体系，担保机构作为其服务对象，也存在担保资质评级的问题，评级相对较低的担保机构相应担保能力就会受到限制。其次，商业银行和担保机构分别拥有评级系统，且在信息资源上互不共享，在对企业提供服务时，往往分别评估、分别定级，由此带来了重复评估、重复收费的问题，相应加重了企业的负担，部分企业由于不能承担巨额的评级成本而放弃了贷款打算。

(三)中小企业多元化的融资需求与担保机构业务创新能力相对欠缺的矛盾。当前，从某种意义上来讲，担保行业属于朝阳产业，中小企业的融资需求潜力很大，除了直接的贷款担保外，融资租赁、进出口信贷、吸引外资、典当等均可寻求担保机构的支持。但目前除了贷款和承兑业务外，担保机构较少开展新的业务。制约担保机构业务创新的因素，可主要概括为以下几点：一是信用担保的风险补偿机制不健全。目前，我国尚未建立全国甚至是全省范围内的再担保机构，在商业银行对担保机构“过度”依赖并要求其承担100％风险的情况下，担保机构不愿更多涉足新业务。二是我国担保机构财政全资或财政参股的情况比较普遍，其经营亏损由财政负担或分担，缺欠科学有效的激励机制，影响了其业务创新的积极性和主动性。三是人才不足，大部分担保机构缺少具有金融、财务、法律、审计、评估及预测、分析、谈判、社交等方面综合知识的专业人才，在较短的一个时期内难以全方位开展各类担保业务。

(四)市场经济的行业管理需要与融资担保业法规建设相对缓慢的矛盾。市场经济是法治经济，融资担保业也不能独善其身。但目前，我国这方面的法制建设显然有待加快。第一，国内有关担保行业的规范性法律文件只有《中华人民共和国担保法》和《最高人民法院关于适用若干问题解释》，但是二者的立法背景是为了解决企业间债务及保护银行的债权，目的是为了保护债权人的利益，对担保人的权益保护显然不够。同时，上述规范性文件仅仅是规范了担保行为，对融资担保机构的法律地位、服务对象、支撑体系和运作未作规定，这些必须有专门的法律、法规加以调整。第二，融资担保具有较强的外部性，需要地方政府的扶持，例如对担保公司代偿损失方面地方政府至今未出台实质政策。第三，在对担保机构的监管上，即使是刚刚出台的[2009]7号文件，也没有明确谁是融资担保机构的监督管理主管部门，而是明确“谁审批设立、谁负责监管”，由省、自治区、直辖市人民政府负责确定本地区融资性担保机构的设立审批、关闭和日常监管的部门，这势必会延续多年存在的多头监

管、政事不分、权责不明的问题，影响担保机构的可持续发展。

二、以加快制度建设为推手，促进融资担保业稳健发展

融资担保业面临的矛盾和问题，一方面与我国担保行业起步较晚有关，另一方面是融资担保业法制建设滞后，使得我国担保业在摇摆不定的监管格局中生存与发展。为此，笔者认为，今后一个时期，我们应当以加快融资担保业的法制建设为推手，早日出台《融资担保法》，逐步理顺融资担保的机制，并以此推动我国融资担保业平稳健康发展。

(一)以明确市场定位为切入点，完善融资担保业的准人退出机制。融资担保机构是一种信用中介组织，在投融资体系中充当媒介作用。就融资方而言，一方面，融资担保机构的介入，为其融资增加了便利，使其能够及时获得投资(或者贷款)；另一方面，获取融资担保也相应增加了融资的成本。就投资方(或者贷款人)而言，一方面，融资担保机构的介入，为其投资增加了保险，提升了投资的安全性；另一方面，融资担保机构一般都是以其有限资产放大若干倍对外承保，而且是在多个投融资主体之间充当担保人，风险不容小觑。因此，融资担保业是经济生活中的一把双刃剑，规范其经营行为尤为重要。笔者认为，鉴于我国融资担保业起步较晚，我们应当强化监管，按照“严进宽出”的理念，对其准人、展业和退出市场加以规范。一是要严格准入，从注册资本的形式及来源、法人治理结构、高级管理人员以及内控机制建设等各方面，制定一套严格的准人标准。二是规范展业，坚持循序渐进，对融资担保机构建立信用评级制度，不同的信用级别开展相应的担保业务。三是政府财政逐步退出融资担保的参与，维护行业公平竞争。以下岗失业人员小额贷款担保基金为例，建议政府将这部分资金先以股份的形式注入特定的法人担保机构，然后逐步退出。四是按照《公司法》、《破产法》等法规，正常处理融资担保机构的市场退出事宜。五是尽早明确对融资担保业的独立监管部门，解决目前存在的多头监管问题，避免监管真空的出现，防止无序竞争。

(二)以创新发展融资担保方式为手段，有效满足中小企业多元化的融资担保需求。无论是货币市场还是资本市场，融资担保机构均大有可为。就当前普遍关注的中小企业融资难问题而言，融资担保机构除了提供贷款、承兑等非常局限的担保服务外，还可以在更广阔的空间内发挥作用。融资担保机构可以在“商业可持续”的前提下，积极开展以下几种担保形式：一是对企业融资租赁提供担保，根据企业产品的市场需求和发展前景，参与市场考察和性价比论证，帮助企业引进高、精、尖的生产设备。二是对企业利用存货和原材料作抵押进行融资提供担保，通过帮助企业拓展销售渠道创造担保效益。三是对企业发行融资债券提供担保，提升企业融资券的信用等级，加快融资进度。四是积极开展联合担保，以“共享收益，共担风险”为原则，对企业的大额融资需求，由多家担保机构联手提供担保。五是发展壮大再担保市场，创造初次担保的避险工具。

(三)以“收益共享，风险同担”为原则，强化融资担保机构与金融机构的合作关系。融资担保机构和金融机构是一对利益共同体，都应承担与其利益相当的经营风险。以贷款为例，国际上通行的做法是银行对风险大的贷款申请不给予批复，但一旦贷款就将和担保机构一起分担风险。国外担保机构承担责任的比例，日本和德国是50％-80％，美国是80％，加拿大是85％。目前，我国银行要担保机构承担100％的风险的做法，既不符合国际惯例，也使担保机构集中了过多的贷款风险。因此，应建立信用担保机构与商业银行共担风险的机制。担保责任分担比例的划分，应该按照分散风险的原则，由担保机构和银行以市场方式决定。我国可以在参考国外经验的基础上，根据国内的实际情况，规范担保公司和银行的风险分担比例。

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摘 要 p2p网络借贷，即peer-to-peer-lending。是一种依靠网络而形成的新型金融网络服务模式，在性质上属于小额民间借贷，其借贷方式比较灵活简单，从而提供了一种比较新式便捷的融资渠道，是现有银行金融服务的一种补充。2005年最先诞生于英国，我国是在2007年出现了第一个p2p的网络贷款平台——拍拍贷，随着p2p网络借贷在我国借贷市场中的发展，由于法律的缺失和监管的不利，暴露出许多损及贷款债权人利益的问题。本文结合我国p2p网络贷款的发展现状，重点分析p2p网络借贷债权人利益可能发生的法律风险，以及产生这些风险的原因，并就保护p2p网络借贷债权人的利益提出了自己的的制度设想与法律建议。

 

关键词 p2p网络借贷 民间借贷 人人贷 网络监管

作者简介：赵精武，中国人民大学法学院。

中图分类号：d920.4文献标识码：a文章编号：1009-0592（2013）08-064-03

近几年来，伴随着经济高度发展带来的资金需求压力，我国民间借贷日渐活跃，以互联网为交易平台的网络借贷也渐渐兴起。其中，p2p借贷（peer-to-peer lending）作为一种新型借贷模式开始进入经济生活并成为金融监管的对象。p2p借贷依靠互联网信息传递的便利性，可以实现借贷双方直接对话，从而突破传统银行融资的一些壁垒和障碍，对缓解小型企业或者个人资金短缺问题起到一定的作用。2005年，英国诞生世界第一家p2p网络借贷平台。2007，我国出现首家p2p网络平台——拍拍贷。不过，由于我国缺乏健全的网络监管体制和社会信用体系，p2p网络借贷的债权人利益存在潜在风险，因此，如何保护债权人利益成为加强p2p借贷监管的一项重要工作。本文中，作者利用收集整理的相关文献，试图从信息管理、担保等角度探讨债权人利益的保护问题。

 

一、p2p网络借贷概况

（一）p2p网络借贷的概念、特征和功能

p2p网络借贷是英文peer-to-peer-lending的翻译。根据中国银行业监督管理委员会的规定，p2p网络借贷在我国称为人人贷。一般认为，p2p网络借贷是点对点的借贷，是贷款人和借款人通过特定的借贷网络站点，交换各方材料，协商借贷事项，最终达成借款协议、实现借贷目的的网络活动。具体地说，就是具有闲散资金并打算获得利息的个人，通过借贷网站的居间功能，将资金贷给资金需求者的融资活动。其中，借贷网站作为中介机构对借款方的个人信用、偿款能力、用款效益、管理水平、发展前景等情况进行尽职调查，并收取账户管理费和服务费。这种网络借贷模式虽然借助网络服务，扩大了贷款人和借款人的范围，但其实质上仍然是借款关系，属于民间借贷方式。按照我国有关法律规定，只要贷款利率不超过银行同期贷款利率的4倍，就是合法的，借贷双方权利依法受到保护。

 

与传统银行融资相比，p2p网络借贷具有下列特征：一是贷款交易直接，简单快捷。出借人与借款人通过网络的服务平台了解需求和供给，达成合意后，直接签署个人对个人的借贷合同，省略繁琐手续，既快速满足资金使用需求，也提高了资金的使用效率。二是双方信息相对透明、沟通便利。出借人和借款人通过网络互相了解对方身份信息、信用信息，出借人容易了解借款人的资金用途和使用效益，借款人按照还款进度可以及时向出借人偿还贷款和支付利息。整个过程借贷双方可建立良性的沟通，三是依据信用评估，出借人易于甄别选择借款。在p2p网络借贷模式中，出借人可以对借款人的资信进行评估，根据评估结果做出选择。信用好、等级高的借款人不仅会得到优先满足，也容易获得更优惠的贷款利率。四是可选择多个借款对象，利于分散风险。出借人可以根据信用评估选择多个借款人，将资金分散成最小可能额度，分别贷款，最大程度地分散风险，确保贷款资金的安全。五是贷款门槛低、渠道成本小。p2p网络借贷没有贷款额度的限制，也较少对借款人条件进行限制。

 

通过p2p网络借贷，可盘活民间资本，满足个人和企业的小额融资需求，对于促进个人消费和创业、推动小微企业的生产和发展，帮助落后地区和弱势群体的生产和生活，都具有重要的现实意义。同时，p2p网络借贷也会遏制民间高利贷的蔓延，防止地下钱庄的无序繁衍。当然，由于p2p网络借贷是借助互联网发展起来的民间借贷模式，在借贷过程中需要的资金、合同、手续等全部通过网络实现，因此，在相关法律不健全、监管缺失的情况下，p2p网络借贷可能会突破民间借贷的界限，将网络平台变成准金融机构，或者出现虚假信息泛滥、个人信用良莠难分、投资项目真假难辨等问题。这样，借款人的投资行为就像一种冒险，其权利难以得到保障。

 

（二）p2p网络借贷模式

依据国内外的市场经营模式，以及网络平台的功能，可以将p2p网络借贷的分为三种模式：（1）单纯中介型：贷款网络只提供一个贷款需求与投资机会的信息平台，对贷款违约与否并不负责，主要的收益依赖于服务费。最为典型的是美国的prosper（http：//prosper.com/），我国的拍拍网。（2）复合中介型：复合中介型的网络借贷模式不仅仅是平台中介，还有担任联合追款人、利率制定人以及担保人的职责，在这种网络借贷模式下得收入主要是服务费，依据不同的服务从而收取的第三方催收费以及转账费。具有代表性的是英国的zopa贷款模式。我国则主要是宜信公司（http：//creditease.cn/）。（3）非盈利公益型：非盈利公益性的网络贷款模式侧重于弱势群体的需求，主要是向他们提供无息或低息贷款，通过分散资金来降低风险。例如美国的kiva（http：//kiva.org），我国的齐放网（qifang.cn，已关闭）。

 

二、p2p网络借贷债权人利益面临的风险

（一）借贷合同中债权人面临的风险

由于存在上述三种p2p网络借贷模式，借款人与贷款人之间的法律关系相对比较复杂。不过，基于借贷而形成的债权关系是借贷双方基本的法律关系。在p2p网络贷款环境中，借贷双方身份和业务只需通过网络就能够进行审核交易，如果借款方信息失真或遗漏，就会影响交易安全。而且，借款人可以多头开户，借新债还旧债，债权人风险可能会累积加剧。此时，贷款人即便通过电话催收、降低借款人网络贷款信用等方式督促借款人还款，其权利也难以得到有效维护。显然，借款人违约是债权人利益的最大风险，这是网络环境下基于信息不对称而造成的信用风险和信息风险。

（二）抵押合同中债权人面临的风险

为减少贷款人风险，p2p借贷网络可以要求借款人提供物品抵押，或者向贷款人提供基金支持。比如，我国的宜信网与贷款人签订的合同有风险专用资金条款，当借款人不偿还借款时，宜信公司用

内部提取的风险专用资金补偿贷款人本金及利息。这并不能抵消借款人的偿还义务。而且，贷款人如果无法实现抵押权，其利益必然受到影响。

 

（三）居间合同中债权人面临的风险

单纯中介型p2p网络借贷模式中，借贷网络与借款人、贷款人之间形成居间关系，网络主要向借贷双方提供信息交流平台，并提供收集审核两方基本信息、协助催收贷款等服务，从中收取一定服务费。近几年来，一些贷款网络在特定时期控制着平台内大部分滞留资金，加剧了资金管理风险；还有一些贷款网络将非法吸收贷款人资金，可能导致流动性风险以及信用和操作风险。

 

三、p2p网络借贷债权人利益风险产生的原因

（一）信息不准确及信用不真实造成的风险

与现行银行体系相比，p2p网络借贷缺乏完整的征信系统。信贷网络对借款人、贷款人的信息掌握不可能全面、真实，借贷双方的信息存在不透明情况，由此加大债权人的风险。与亲朋好友之间的民间借贷相比，p2p网络借贷的借贷双方都是从未打过交道的陌生人，贷款人或信贷网络一般只能通过电话、网络等对借款人基本信息进行调查，基本信息主要是借款人提供的身份证明、财产证明、缴费记录以及熟人评价等信息。一方面，这类证明信息很容易造假；另一方面，即使是真实的证明材料，也由于其片面性，致使贷款人无法对借款人做出正确的、客观的信用评价。此外，贷款人对于借款人的经营状况、贷款用途等很难进行专业跟踪和调查。目前商业银行在办理类似贷款时，需要遵守完整的授信评级制度、信贷管理程序和系统，贷款管理人员都是经过严格的专业训练，具备良好的金融业务专业技能。p2p贷款网络的信用管理系统及信用审核人员的专业素质很难达到前述要求。更为糟糕的是，一些借贷网络自身商业信誉也可能差强人意，刻意降低信用审核门槛，以促成贷款交易，甚至从事非法吸储和高利贷等违法行为，这就给出借人的债权带来难以估计的风险。

 

（二）缺乏外部监管带来的风险

p2p网络借贷主要是个人通过第三方网络平台实现借贷目标的融资模式。贷款网络平台成立的目的就是为了给借贷双方牵线搭桥，网络平台公司只相当于一个贷款中介，既不吸储、也不放贷，只赚取手续费和管理费，这是其合法经营的底线。但是如果缺乏法律规范，疏于监管，网络借贷公司就可能采取设计理财产品等方式，从借款人手里非法吸储再倒手放贷。尽管每个放款人的金额较小，但集合起来也是规模不小的资金。在这种情况下，网络借贷中介很容易变身为“地下钱庄”，从借贷中介异化为打着理财幌子的非法吸储和放贷机构，由此给债权人带来难以估量的经营风险。

 

（三）证据无纸化、追索不畅引发的风险

p2p网不像传统借贷方式需要签订纸质合同。因此，如果网络技术有疏漏，电子证据取证工作不成熟，就可能让一些不法分子钻空子，利用p2p网络实施诈骗、非法融资等活动。另外，商业银行贷款发生信用风险时，银行可以通过严格的追索程序（比如申请冻结借款人账户、处置抵押物等）来避免损失。但是，p2p借贷网络平台往往缺乏合法的追索渠道，使得投资人债权难以实现。如利用非法的催收组织，就很可能会形成其他的法律纠纷和非法事件。

 

四、对于债权人利益保护的建议措施

（一）完善p2p网络借贷的立法

p2p网络借贷作为一种新型的民间融资模式，其问题频发的根源在于没有相应配套的法律法规，因此，建立并完善与之相关的专门法律以及相应立法显得尤为必要。

首先，国家应当通过立法对网络借贷的性质、地位、组织形式、监管主体、运营规范、进入与退出机制等加以规定。针对我国先后出现的平台淘金贷、优易网跑路事件等问题，立法应当将p2p网络借贷平台定位为金融信息服务机构，坚持“三不”原则：不吸储，不放贷，不担保。p2p网络借贷平台在从事金融服务时，应当认真核查信用，保护金融消费者的信息安全，防止个人信息非法使用。关于网络带宽平台的管理，我国已初步形成了三种模式：（1）通过民间借贷服务中心予以规范。比如，温州、鄂尔多斯等地成立了民间借贷登记服务中心，由该中心组建公司，以公司的方式引导p2p网络平台入驻开展借贷业务，每一网络平台必须将有关交易数据登记备案。（2）通过金融信息服务行业协会进行规范，这种模式在上海已开始试点。（3）成立p2p网络借贷行业的自律联盟。

 

其次，立法应考虑借款人不清偿借款时，是否存在合同诈骗等犯罪行为；对于擅设账户吸收客户资金的行为，是否应认定为非法吸收公众存款等问题。

（二）利用网络技术完善征信体系，加强借款人信用评级

信息不对称以及信用的不真可以通过完善征信体系加强借款人信用评级的方式加以弥补。借款人信用评价是由特定机构依照一定标准对借款人诚实经营状况进行审查核实，给予一定等级设定的评价活动。我国拍拍贷对借款人提供的信息进行审核，并根据银行提供的信用度进行核实，有利于减少、遏制履约风险。特别是对于生产规模小，人员不多的初创企业，更应该建立完善征信体系的建构。

 

我国的拍拍贷对美国的征信评级模式进行了借鉴，拍拍贷依据“线上得分”以及“线下得分”来核定借款人的信用等级，其中线上得分主要包括身份证以及手机实名认证以及还款记录等，线下得分主要包括用户提供的结婚证以及工资证明等信息，有年龄，学历，工作以及收入等各项因素，从而对借款人的信用加以评级。

 

在欧美，个人征信体系比较完善，透明度也很高，因此p2p网络信贷机构运营良好。比如，在美国办理p2p网络贷款时，借款人只需要提供美国合法公民身份证明即可在网站注册，当其拥有超过520分的个人信用评分记录并完整填写个人情况时，信用评价系统就会自动根据这些材料对借款人进行信用评级。

2012年12月26日，国务院常务会议审议通过了《征信业管理条例》，《条例》对个人征信业务实行严格管理，在市场准入、信息采集及查询范围等各个环节进行了具体的规定。按照该《条例》，p2p网络信贷行业需要制定信用评分体系和等级标准，逐步与银行业征信系统及其他征信系统的对接，实现信用信息共享，制定必要的信用惩罚机制，在征信过程中要注重并加强隐私权保护。

 

（三）金融监管与网络监管相配合，构建层级分明的p2p网络贷款监管体制

对于p2p民间借贷缺乏监管的现状，可以采用金融监管和网络监管配套的方式，构建层级分明的p2p网络借贷监管体系。首先，加强地方政府的监管。p2p借贷网络平台属于小微企业和个人金融服务范畴，网络借贷的区域性、地方化色彩非常强。因此，应将部分金融监管权下放到地方政府，由地方政府根据实际情况，因地制宜地制定行业发展规范。p2p网络借贷平台应当在各地金融管理部门备案，接受地方金融管理部门的监督管理。

 

其次，发挥p2p网络借贷行业协会自律监管的作用。p2p网络借贷行业协会应当制定行业规范，鼓励协会成员遵守行业规范，通过实现自我约束，进而达到自我保护的目的。

 

最后，完善p2p网络借贷平台内部监管机制。p2p民间借贷网络平台业务的特殊性，决定了其必须

建立严格的内控机制，制定详细的业务流程，明确操作规范，完善规章制度，提升从业人员的业务技能、职业素养和法律意识，确保网络平台运营的稳定、安全。例如：宜信模式的债权转让模式就有一定的借鉴意义，它通过完善自我监管模式有效避免集资。宜信模式的特点是“先以自由资金放贷，再将债权转出”。宜信在与投资者签订理财协议的时候，会通过pos机刷卡的方式获取投资者银行账户的代扣授权，允许宜信随时划拨投资者银行账户的资金。签署理财协议之后，并不会马上扣款计息。而是需要有可供转让的债权之后，宜信才会划拨投资者账户资金进行配置。通过这样一种内部监管模式，有效避免了非法集资行为的发生。

 

（四）设立融资担保，推进贷款保险制度，对贷款债权人权益实现双重保障

针对p2p网络借贷存在的证据无纸化、追索不畅的弊端。结合p2p网络借贷的特点，可以通过设立融资担保并借鉴英美国家的贷款保险制度弥补这一问题。

设立融资担保。融资担保的方式主要有两种：一是由借款人按照《担保法》第一百九十八条订立借贷合同的规定，贷款人可要求借款人提供担保，其中担保必须依照《中华人民共和国担保法》的规定。二是引入中小企业信用担保机构，由担保机构对借款人融资实施担保，以此解决中小企业融资成本高的困境，同时可有效降低债权人经营风险。在借款人不偿还借款时，由第三方担保机构依照约定条件清偿贷款本金和利息。例如：北京的安心贷，由三个担保公司联合运营并提供担保，合计注册资金有6.2亿，已经超过了一般地方性商业银行的注册资本规模。

 

推进保险制度，通过由保险公司为债权人利益提供保证的方式实现债权人利益的保护，这里主要是借鉴了美国和英国的做法。为防范借款人的履约风险，美国prosper和英国zopa推行保险制度，即贷款网络平台与保险公司建立合作，在借款人不能支付借款时，保险公司可按照约定向贷款人支付借款本金利息。我国可以借鉴英美网络借贷机构利用保险公司的成功经验，与保险公司开展合作，开发相应的保险产品。通过借用保险制度，依据保险合同，保障贷款债权人的权益，同时也将借贷网络平台的风险减少到最小，有利于网络平台高效运转，促进p2p网络贷款业务的良性发展。

 

篇5

(一)民资中小型银行市场份额逐年递增

到2012年底，我国有1490家银行，其中包括5家大型商业银行、3家政策性银行及国家开发银行、12家全国性股份制银行、144家城市商业银行、337家农村商业银行、147家农村合作银行、1家邮政储蓄银行、800家村镇银行、38家外商独资银行和3家中外合资银行，尚不包括1927家农村信用社、150家企业集团财务公司和14家贷款公司、49家农村资金互助社。2015年，我国首批5家民营银行全部开业。至2015年11月底，民营银行的资产总规模已经超过500亿元。随着国家逐步放宽民间资本进入银行业的限制，一些民营企业甚至上市公司纷纷开始申办民营银行。苏宁云商、凯乐科技等机构明确表示要设立民营银行，民营银行申请意向已达20多家，苏南银行、苏宁银行、华瑞银行、中联银行、锡商银行等企业名称获国家工商总局核准。

草根群体的金融需求日趋旺盛。近年来，随着我国经济发展方式和产业结构的转型，特别是从城乡二元经济模式转向城乡统筹发展的大趋势，使得农村及偏远地区人群的收入实现显著增长，草根群体的金融服务需求也逐渐旺盛，但与之相对应的草根金融服务却未能实现有效衔接。

2013年10月13日，甘肃永登新华村镇银行正式挂牌成立，我国村镇银行达到1000家。银监会数据显示，这1000家村镇银行的注册资本中，民间资本直接和间接持股占比达到70%，村镇银行已成为民间资本投资银行业的重要渠道。根据银监会披露的数据，工农中建交五家大型银行总资产占银行业金融机构总资产的比例由2003年的58.03%降至2012年的44.93%。尽管国有大型银行的市场份额在不断下降，但它们在我国银行体系中的主体或主导地位还没有动摇。

中国的农村金融长期面临着资金不足的困境。由于农业本身受自然条件影响程度较大、贷款风险较高和收益不稳定的特点，很多商业银行纷纷弱化农村市场，减少分支机构，而不良资产率偏高的农村信用社对农民信贷支持也非常有限。为此，2006年底政府调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，开始推进村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构试点。在这方面，宁夏走在全国前列。从2006年底，宁夏通过面向全国公开招标的方式率先大力发展小额贷款公司，吸引、聚集各类企业法人资金和自然人资金入股，组成具有独立法人资格的新型农村金融机构，通过这一平台向农民提供小额贷款。截至2013年底，宁夏已成立了42家小额贷款公司，注册资本金达到15亿元，累计为全民创业人员、中小企业和农民发放贷款37亿元。同时还成立了2家村镇银行、108个村级互助资金组织。

与国有商业银行和地方性金融机构相比，这些新型农村金融机构贷款具有贷款方式灵活、放款周期短、利率灵活机动三大特点。在具体操作过程中，小额贷款公司执行的最高贷款月利率严格符合国家相关政策法规要求，小额贷款公司的贷款政策较为灵活，根据贷款用途的不同和客户的不同等级实行差别利率，能够有效地满足农民的资金需求。

(二)互联网金融发展迅速

从阿里巴巴的小微金融到移动支付，从P2P网贷到自媒体的微金融系统，金融电商、股权众筹、产品众筹、互联网保险、第三方支付等互联网金融新模式纷纷涌现，互联网金融行业继续爆发式增长。阿里巴巴的小微金融是互联网金融的典型代表，其旗下的担保公司、阿里小贷、余额宝、保理公司等多个业态，客户规模较大。2013年开始的普惠金融加速了互联网金融的深入发展;2014年以手机银行、移动支付为代表的移动金融业务量激增，开辟了互联网金融新的增长点和增长空间;2015年P2P平台进入到规范发展阶段。P2P平台已从草根创业阶段进入到背景竞争阶段，P2P行业创业门槛不断提高。具有银行背景、国资背景、证券背景、上市公司背景的P2P平台纷纷涌现，注册资本居高不下，高达数千万甚至上亿元，部分金融机构及传统企业巨头也看好这一金融市场。目前P2P平台呈现细分化、垂直化、多样化的发展趋势。P2P平台类型也不断扩展，网贷平台类型也从P2P向O2O、P2N、N2P、N2N等多种平台扩展，网贷平台类型不断创新。

(三)地方性融资平台日趋规范

为加速中小企业融资，促进地方经济发展，各地方政府不断拓宽中小企业的融资渠道。除中国证监会下设的全国中小企业股份转让系统之外，地方政府又设立了地方的股权交易中心，为中小企业提供了更为宽松的融资渠道。地方股权交易中心作为区域性资本市场的重要组成部分，已经成为中小企业特别是小微企业投资、融资的重要平台。

截至2014年，全国共有28家股权交易中心。以上海股权托管交易中心(简称上海股交中心)为例，上海股交中心是成立较早的地方股权交易部门，下设六个业务部门，金融产品种类较多，服务范围广泛，实现了金融中介、金融市场、金融产品基本服务等多项职能，接受中国证监会的监管，为一、二级市场投资者提供全方位的服务，对中小板、创业板上市起到了培育、辅导和促进作用。

青岛蓝海股权交易中心也是我国成立较早的地方股权交易部门。第一次挂牌就有13家企业参与交易，实现了4600万元的融资。蓝海股权交易中心与银行、证券公司、创投机构等金融机构展开全方位的广泛合作。一方面通过为中心的挂牌企业提供银行授信额度，另一方面为企业提供私募债务交易平台，实现了股权交易、债权转让、交易托管、等综合服务。浙江省股权交易中心、天津股权交易所、武汉股权托管中心等省级股权交易中心逐渐成为当地中小企业融资的主要阵地。

二、我国草根金融的优势分析

尽管国家在中小企业资金担保方面陆续出台了一系列政策，国有商业银行也专门开发了针对中小企业的金融产品。但中小企业由于自身规模小，经营能力不足，资金信用不高等缺陷导致在商业银行信贷过程中环节多，周期长，贷款额度受限。与正规金融机构相比，草根金融的贷款相对环节简单，周期短，尽管融资成本略高，但仍成为中小企业的最佳融资来源。草根金融机构有着信息优势、交易成本优势和运转周期优势。

(一)信息优势

草根金融机构的信息优势主要表现为两个方面。第一，借贷机构对于中小企业的信息较为了解。商业银行在对中小企业放款之前，往往有着一系列复杂的验证程序，调查周期长，中小企业贷款额度受限。而民间借贷机构与借款的中小企业处于同一区域，借贷机构对于经营能力和资金信用情况较为了解，因为彼此间的信息较对称，借贷机构的贷款条件相对宽松。另一方面，在民间金融机构中，由于多为同乡、宗亲，彼此间存在一定的血缘关系和地缘联系，一旦借款企业有欠款不还、赖账等违约行为，在其交际圈内将产生不良影响，较高的违约成本导致其不敢轻易违约。

(二)融资成本优势

尽管中小企业从民间金融机构获取资金的利率水平会高于商业银行的利率水平，但中小企业的融资成本不仅包括利息成本，还包括手续费、担保费和费。商业银行在商业信贷中有着严格的程序，如中小企业这样规模较小的组织机构申请贷款，商业银行往往要求借款人有着足够的抵押品，或者有较高信用的大企业或机构提供担保。中小企业还需承担抵押物品的评估费用。草根金融机构这方面的要求就较低，相对于资金实力较弱的中小企业来说，提供大量的抵押和担保也需要耗费一定的成本。而且对于抵押担保品的评估，中小企业还需要支付资产评估部门一定的费用。此外，中小企业还需承担一定的公关费用。而相比之下，民间金融机构的贷款相对环节简单，周期短，综合比较，民间融资的综合成本相对略低，因此中小企业还是更愿意从民间金融机构进行融资。民间融资具有一定的比较优势。

(三)时间成本优势

与大型国有企业相比，中小企业本身实力弱，资信水平不高，贷款程序相对复杂。商业银行机构为了降低风险，加强控制，在向中小企业贷款时审批环节相对复杂，审批周期相对较长，导致中小企业的机会成本和时间成本相对较高。

而草根金融机构的经营方式相对灵活。与商业银行相比，民间金融组织规模相对较小，经营范围相对有限且集中。对于借款人的信息了解较多，审批放款手续相对较少，抵押担保等程序相对简单。因此，民间金融机构可以根据贷款者的实际需求来进行业务创新，满足各类中小企业的贷款需要。

三、草根金融对我国中小企业发展影响分析

(一)我国中小企业融资特征

由于中小企业自身规模小等缺陷导致其在融资过程中遇到重重困难，在金融危机后，中小企业的融资问题变得更为严峻。在中小企业的融资结构中，内源融资占66%，银行贷款仅占11%，80%以上的中小企业难以通过商业银行获得贷款。中小企业资金需求总体上呈现融资周期短、资金规模小、贷款频率高的特征。第一，需求短、急、频。由于中小企业经营规模较小，在生产经营过程中对于资金需求较急，相对于大型国有企业来说，其资金需求量较小，贷款频率高。第二，从中小企业贷款的资金周期来看，以6个月的短期为主。中小企业由于其经营能力和经济实力等问题，往往流动资金不足，在生产过程中遇到问题往往需要从外部获得资金用于临时周转。从其资金结构来看，6个月的借贷资金占比最大，3个月和12个月的次之，长期借贷较少。第三，从使用用途来看，多以资金周转为主。资金需求时间要求紧，使用周期短。对于这种短期、小额度的资金来说，国有大型商业银行的审批手续繁琐，审批周期长，导致中小企业只能从民间金融机构获取所需资金。

(二)草根金融对中小企业发展的促进作用

第一，为中小企业创业提供资金支持。草根金融为个体私营经济、中小企业经营发展提供了有力的金融支持。在企业创立之初，资金来源主要以企业创立者的自有资金为主，此外还有来自于亲友的投资、民间借贷等非正规融资。随着企业规模的不断扩大，民间融资所占的比重也不断降低。在中小企业的发展过程中，草根金融起到了重要的促进作用。

第二，为中小企业的商业模式创新提供融资服务。长期以来，中小企业发展主要来自于自有资金和民间融资。国有商业银行的贷款业务以大型企业为核心，对于中小企业的贷款政策较为严格。曾有一段时期抵押担保品的范围较窄，只有土地、厂房、设备等能作为抵押品来融资。而民间资本特别是近年来出现的私募资金、风投资金等，特别关注中小企业的商业模式创新，地方股权交易中心也同意以商业模式创新来进行融资。

第三，为中小企业的技术创新活动提供支持。在官方金融机构关注中小企业的技术创新活动之前，因为中小企业自身的脆弱性和风险性，中小企业技术创新风险较大，很难通过正规渠道来获取资金支持。中小企业的创新基金主要来源于自筹和民间融资。P2P网贷、股权众筹、产品众筹等互联网金融新模式的不断涌现和发展，为中小企业的技术创新提供了更加宽松的融资环境和多元化选择。

四、改善我国中小企业融资环境的策略

(一)建立健全中小企业金融支持体系

发达国家的中小企业融资体系主要包括三个部分。一是由政府投资中小企业融资机构，主要是非盈利性的;二是由商业性金融机构和投资者开发的针对中小企业的资金融通及投资的金融产品;三是中小企业融资担保体系。

尽管目前我国中小企业的金融支持体系较为丰富，既有政府设立的中小企业创新基金、中小企业创业板、地方股权交易中心等官方金融机构，也有村镇银行、中小企业风险担保机构等民间筹资途径。但与此相比，为中小企业提供技术支持、信息服务、市场开拓、人才培训等服务的中小企业社会化服务体系仍不够健全，尤其是专业性的中介机构，作为政府与中小企业的沟通桥梁，在为中小企业提供服务的过程中，提供的服务质量不高，信息不全面，组织保障作用和支持效果不明显。因此，需要构建面向民间融资供需双方的信息服务平台，为资金供需双方提供完善的政策法规咨询平台，准确的市场信息动态，专业的创业咨询服务。支持民间资本进入正规金融市场，鼓励成立担保机构或商业会员制的互助互保机构，鼓励担保机构与企业团体跨界组成信用担保体系，为中小企业融资创造良好的外部条件。

(二)拓宽中小企业融资渠道

在美国、加拿大、日本等发达国家，中小企业融资渠道包括直接融资和间接融资。我们在借鉴国外先进经验的同时，要积极拓宽中小企业的融资渠道。

首先，要由政府提供低息资金，并吸收民间资本成立半官方投资公司，引导民间资本的投向，同时允许符合条件的商业金融机构和大型企业投资设立创业投资公司。鼓励民众参与投资，实现投资主体多元化，以分散创业投资领域固有的高风险。国外中小企业的资金来源主要包括：自筹、直接融资、间接融资、政府扶持资金等。而我国中小企业的主要融资渠道包括：以银行贷款、其他金融机构贷款为主的间接融资，以债权融资、股权融资、风险投资与资产证券化的直接融资。目前中小企业的直接融资渠道主要有股票市场融资和风险投资融资。长期以来我国中小企业的直接融资发展不平衡，尽管风险投资基金行业发展较快，但是管理仍需进一步规范和完善。对于中小企业来说，发行企业债券是最为有效的直接融资方式。根据我国《公司法》和《企业债券管理条例》的相关要求，只有效益较好的大型企业能够发行企业债券，中小企业通过发行企业债券进行融资的门槛较高。应该向中小企业中那些成长性好、信用等级较高、市场潜力大、技术含量高、资产结构合理的企业开放债券市场，通过专业机构评估和资信评级后可以允许这些企业在一定的范围内发行时间周期相对较短的企业债券。

此外，我国针对中小企业的政府扶持资金项目也较少。可以设计有政策倾斜的开发基金，主要针对经济落后地区或重点发展产业的项目来进行扶持。政府也可以加大对中小企业创新基金的投入力度，对那些商业模式创新能力较强、技术创新含量较高、有一定市场发展潜力的中小企业加大投资力度。

(三)加强民间资金融通平台与商业银行的合作

长期以来，商业银行与民间资本之间缺乏有效的沟通。民间资本转化为投资的主要渠道是银行间接融资、小额贷款公司、民间借贷等。2012年出台的《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》中明确规定：支持民间资本参与商业银行的增资扩股，鼓励民间资本参与地方、城镇商业银行的重组;鼓励民间资本参与农村商业银行的增资扩股或参股控股农村信用社;引导成立农村资金互助社，民间资本可以注资或入股;鼓励民间资本进入投资信托公司、消费金融公司、金融租赁公司和汽车金融公司。

要完善和规范民营金融组织，引导民间资金进入正规金融渠道。必须有规范、相对完善的民间资本进入、退出机制，对民营资本参股、控股金融机构，民营银行的设立、退出、经营、监督等做出全面的制度规定。鼓励民营资本参股、控股城镇银行和农村商业银行，积极发展社区银行、民营投资公司、民营信用担保公司，大力发展服务于民间资本的专业化金融中介机构，加快发展多层次的资本市场。第一，可以设立商业银行货币市场基金，允许商业银行跨业经营，拓宽商业银行的增收渠道。第二，在资本市场开展多种形式的直接融资，成立证券投资基金，引导民间资本进入中小企业。第三，推进利率改革，减少贷款利率的管理档次和种类，逐步扩大金融机构自身贷款利率定价权，缓解民间金融对正规金融业的冲击。

对商业银行来说，支持中小企业发展，不仅是促进我国经济发展的外部要求，更是商业银行自身发展的需要。国有商业银行等官方金融机构，已经逐步针对中小企业服务来设计金融产品，加速金融创新。如中国民生银行首家推出个人委托贷款业务。银行作为民间借贷活动的中介，使民间借贷行为浮于水面，公开透明，银行通过收取手续费来获得利润。

(四)完善互联网金融监管体系

互联网金融在支付清算、资金融通等方面具有较强的便利性，互联网平台与大数据资源为互联网金融的迅速发展提供了条件，但是互联网金融也面临着较大的风险。以P2P网贷为例，尽管P2P型网上借贷机构在2015年进行行业内重新洗牌，进入到规范发展阶段。但是在消费者向企业放贷之后，缺乏完善的贷后管理和风险控制措施，对部分网贷企业来说，如果其不良贷款累积到一定额度将会影响企业的正常经营，特别是在突发大额贷款损失时会冲击到企业的日常运转。因此需要构建较为完善有效的互联网金融监管体系。

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商品交易市场（以下简称市场）是指具有固定场地、设施，由多个经营者进行现货交易的生产资料和生活资料市场。申请开办市场除必要的场地和设施外，市场开办主体应是经批准后依法设立的，具备为场内经营者提供场地、设施和服务等资质的市场经营管理企业。规范市场管理，必须坚持“政府引导、统一规划、加强监管、属地负责”的原则和“以管助办、以管促兴”的思路，要通过规范市场举办行为、市场主体行为、商品交易行为、监督管理行为，使市场的发展趋向更为有序健康。同时，推进市场交易方式创新，提高市场的组织化、规模化水平，重点扶持一批有专业特色、有产业依托、有规模、有影响力的市场。

为维护商品交易市场秩序，保护市场开办者、场内经营者和消费者的合法权益，促进市场健康发展，根据有关法律、法规，结合本市实际，提出如下实施意见：

一、严格市场开办准入条件及规范市场商铺销售行为

1．市场要严格按照市场规划、产业政策和环保等要求布局建设，对市域内重复投资建设、不符合经济发展现状的市场，原则上暂停审批新办。

2．按照市人大常委会关于《市商品交易市场管理条例》和《关于转发市商务局等部门市设立商品交易市场论证（听证）办法的通知》精神，凡设立市场（为社区居民生活服务的小型农贸市场、小商品综合市场除外），必须由市商务部门牵头，组织相关部门论证；大型市场和重要市场的设立，还应当征求社会公众的意见，组织相关部门进行听证，严把市场项目准入关；大型市场和重要市场项目要进行社会稳定风险评估。

3．市场用地出让前，市国土部门依据市规划部门提供的用地规划条件、红线图以及相关部门对市场建设的要求，以招拍挂方式依法出让国有建设用地使用权；市场开发主体应具有相应的市场开发经验和成功案例；取得土地的市场项目公司，注册资本不得低于项目总投资额的30%，相关部门要严把准入关，并要加强对注册资本的监管。

4．国土部门在土地出让时，要由发改、商务、房管等部门共同参与研究，明确禁止性和限制性要求；市场开发项目应确定合理的销售比例，原则上自持面积不得低于已建成商铺面积的50%；禁止销售四址不清的产权式商铺；市场开发商不得在销售商铺的同时附加与购房者签订承诺固定回报的售后包租或变相售后包租、返本销售或变相返本销售和回购等协议。

5．市场项目在办理预销售许可前，开发公司需提供经所在地政府审核确认的预售方案；开发商自持部分不得分割领取土地证和房产证，市场正式运营两年后，自持部分在经风险评估通过后方可抵押。自持部分在办理土地总证和房产总证前，必须由市场所在地政府审查市场销售行为、经营行为后签署意见，并由市房管和商务部门审核通过。

以上3、4、5条款中的禁止性和限制性要求均需在土地招标文件中予以明确。

6．未经工商部门核准取得市场设施租赁与管理服务经营范围的，不得以市场形态开展商业宣传或者招商招租。

7．市场项目应由所在地政府审定通过，并经交通影响评估后，按照项目基本建设程序办理审批手续，规划设计方案须经市规划部门审批。建设主体应严格按照建设工程规划许可的要求进行建设，临时建设不得用作市场。市规划、建设等部门要对项目建设过程中发现的违规行为及时查处。

二、切实加强市场开办者的管理责任

8．市场开办者经依法登记后，方可从事市场经营管理、服务活动，并在规定时间内办理税务登记。

9．市场开办者是市场管理的第一责任人，应当建立健全市场商品质量、食品安全、计量、秩序、卫生、治安、消防、车辆等管理制度，切实履行服务管理职责，承担相应的市场物业管理、商品质量、交易纠纷和消费者投诉等第一责任。

10．市场开办者在与商品经营者订立进场经营合同时，可以参照进场经营合同示范文本，约定双方权利义务、违约责任以及纠纷解决方式。

11．进场经营者必须办理营业执照、进场交易证、税务登记证以及法律、法规规定的许可证件。未经工商行政管理机关登记注册，无合法、有效营业执照而在市场内经营的，按无照经营处理。

三、确保市场经营秩序的健康稳定

12．全面落实市场管理属地责任，市场所在地政府要对辖区内市场加强常态化管理，要明确专人分工，落实责任制，定期排查摸底，建立长效管理机制，一旦发现不稳定苗头，第一时间介入，并及时妥善处理；辖区内公安、工商、税务和城管等单位也要对市场落实专管人员，协同配合，确保市场健康稳定运行；市场要配备足够的保安力量，有条件的大型市场可设立民警值班室。

13．凡有房产开发销售或营业面积在1万平方米以上的大型市场，应建立市场管理委员会，由市场开办者、房产业主代表参与，当地政府及辖区公安、工商、税务、城管等相关单位派员参加；市场项目投运前，主办者应向有关各方提交审计报告；市商品交易市场协会要积极发挥桥梁纽带作用，督促会员单位加强运行管理机制建设，并对新开办市场提出评价和整改建议。

14．商务部门要加强对全市域范围内市场建设与管理状况进行评估，牵头协调制订相应的政策措施。

15．工商部门要会同有关部门，建立市场信用分类管理制度，记录市场开办者和场内经营者的信用状况，并向社会公开；要建立市场巡查、抽查和定期检查等制度，公布投诉举报电话，及时查处市场违法行为。

16．公安部门要加强对市场治安和消防安全的监督管理，并对个别有严重违法经营行为的企业和相关责任人进行及时查处；要经常性对经营户梳理、登记、变更人口信息，并做好相应的群防群治工作；交巡警要不定期开展市场周边道路综合整治，确保进出市场车辆安全、道路畅通；要落实消防主体责任，消防通道和设施齐全，布局合理，定期检查巡查，确保设施设备完好。

17．城管部门负责市场周边市容秩序的监督管理，对市场违法建设及市场周边地区无照占道经营等违法行为进行查处。

18．卫生、食品药品监管部门要做好人流密集场所的防病防疫工作，加强食品安全的综合协调和评价性检测工作，建立安全风险监测、预警和食品安全重大事故查处制度。

19．质量技术监督部门要加强对市场内强制检定的计量器具和定量包装商品等实施计量监督。

20．房管部门要加强对商品房售房比例实施监控和监管，及时堵住可能引发纠纷的交易隐患。

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今年以来，我市紧紧围绕中省关于“放管服”改革工作部署，结合本地实际,扎实推进“放管服”改革，为全市稳增长、促改革、调结构、惠民生和优化营商环境、提升政府治理能力提供了强有力的体制机制保障。

一、工作开展情况

我市认真贯彻落实“放管服”改革的各项决策部署，不断深化行政审批制度改革、持续加强事中事后监管、大幅减少职业资格许可认定事项、着力清理规范收费项目、有序推进商事制度改革、统筹各项社会事业改革，有效激发了市场活力和发展内生动力。

（一）不断优化服务，为促进就业创业降门槛

一是持续加大简政放权力度。不折不扣的落实省政府办公厅陕政办发〔2017〕XX号、陕政办发〔2018〕XX号和省政府令第XX号决定取消、下放或委托地方实施的行政审批事项有关精神。取消省政府决定取消涉及我市的XX项行政许可事项，明确不得以任何形式保留或变相审批；承接省政府下放的XX项行政审批事项和省政府委托地方实施的涉及我市的XX项行政审批事项，要求市级各有关部门要主动加强与省级原审批部门的对接，及时做好受委托相关手续办理工作，进一步优化办理流程，切实加强政策宣传和信息公开，努力为企业和群众办事提供方便。二是严格执行国家职业资格目录。在全市范围内从严执行国务院公布的涵盖经济、教育、卫生、司法、环保、建设、交通等重要行业领域的XX项职业资格目录，同时对国务院决定取消的XX项职业资格许可和认定事项落实情况进行了跟踪督查，并及时开展了“回头看”。严密组织经济、统计、会计、卫生、教师资格证和执业医师等各类专业技术人员职业资格考试，规范专业技术人员职业资格证书办理和职业技能鉴定考试。三是建设功能齐全办事高效的政务服务中心。支持市政务服务中心建成面积逾XX平方米的办事大厅，进驻单位XX家，人员XX余人，事项XX项。截止今年11月，中心累计接待群众超过XX万人，办件XX万件，按期办结率和群众满意率显著提升。除线下办事大厅以外，还同时开通了线上服务热线，依托现有电子政务网和热线电话资源，建设了“一号对外、集中受理”的“12345”便民热线综合服务平台，主要受理、处置非警务非紧急咨询、求助、投诉、建议、调查类电话。9月25日，平台上线运行以来，接入话务量累计达到XX余次，话务人员利用知识库内容，直接答复群众问题XX余件，形成转办工单XX余件，大幅提升了服务效率，使服务对象办事更加便捷。四是大力推进“三集中、三到位”改革。根据推进行政审批服务“三集中、三到位”要求，结合我市实际，对审批项目量大面宽的市级部门内部机构设置进行了调整，设立了“行政审批科”，实行专人专岗、集中审批。根据部门审批数量、与市场主体关联度、机构编制现状，在不增加内部机构数量、领导职数的前提下，按照“撤一建一”原则，在市发改委、市卫计局、市食药监局、市国土局XX个部门，单设“行政审批科”；对审批业务量较小、不经常或编制较少的市交通局、市城管局、市水务局等XX个部门，在相关业务科室加挂“行政审批科”牌子，设立专门岗位，固定专人审批，实现一个窗口对外。各县区均参照市上做法，成立了行政审批股，并按照要求开展审批工作。五是推进政务服务事项“三级四同”。依据省上政务服务事项“三级四同”目录和部门“三定”规定，按照“市县同步、压茬推进”的原则，将XX项政务服务事项分类解析划转到全市党委、政府XX个部门。市级各部门按照要求，已经完善了行政职权来源、办公电话、经办人员、办公地址、监督电话等基本信息并提交“全省政务服务事项统一管理平台”，待省上统一后组织实施。各县区也已全面完成政务服务事项数据分类解析、基本信息完善和数据提交各项工作。

（二）大力减税清费，为各类市场主体减负担

一是主动公布收费目录清单。由市财政局负责会同市物价局，按照中省规定编制了全市2018年行政事业性收费和政府性基金目录清单，并向社会予以公布。从2018年1月1日起停征了排污费、初次领用身份证工本费等行政事业性收费。严格落实中省取消行政事业性收费有关规定，并重点对落实情况进行了专项清查。同时督促各相关执收单位主动公开收费项目依据、金额，接收群众监督。二是行政事业性收费全面实现电子化收缴。从2018年1月起，我市行政事业性收费已经全部通过财税库银横向联网电子化缴库系统进行征缴，按照“单位开票、银行收款、财政统管”的模式，实现了对行政事业性收费的征收依据、征收标准、征收金额和票据管理进行全范围、全过程监管。三是持续加强事中事后监管。严格按照“依法监管”“权责一致”“凡进必受监管”的原则，在全市范围内全面推行市场监管清单制度，对市发改委等34个市级部门（单位）行政许可、行政检查、行政处罚、具有审批性质的其他事项等全部制定了市场监管清单。同时，继续推广“双随机一公开”监管工作制度，制定了《XX市“双随机一公开”抽查工作规范（试行）》，为抽查工作的进一步开展提供了遵循。深入开展整顿规范市场秩序1+9行动计划，依法严惩各类破坏营商环境的违法违规行为，有力维护了公平竞争的市场秩序。

（三）创新投资渠道，为激发有效投资拓空间

一是深入推进投融资体制改革。印发了《XX市投融资体制改革实施意见》，成立了市公共资源交易市场“一委一办一中心”（XX市公共资源交易审查监督委员会、公共资源交易管理办公室、公共资源交易中心）工作机构。二是进一步简化项目审批流程。对投资项目审批事项进行了重新梳理，大幅简化了项目审批流程，对于企业投资核准类项目仅保留规划、用地、维稳等必要手续，节能和环保审批手续统一后置，对于备案项目仅审查是否符合国家产业结构调整目录相关要求，对资金来源和产业发展前景不做审查，由企业自行承担市场风险。将审批类、核准类和备案类审批事项的审批时限均大幅度压缩。三是继续加强镇办服务能力。积极推进经济发达镇改革，制定并印发了《XX县XX镇行政管理体制改革方案》，以加强基层政权建设、巩固党的执政基础为核心，以扩大经济社会管理权限、完善基层政府功能为重点，力争通过三年的改革创新，使XX镇基本建成人口集聚、经济发达、生态良好、产业合理、结构优化、体制创新的现代新型城镇和区域性中心镇。同时，会同市食药监局、市工商质监局、市政府法制办印发了《关于委托镇办行使部分市场监管行政执法权的通知》，依法委托镇办行驶部分市场监管行政许可、行政检查、行政处罚等行政执法权，加强了镇办政府服务能力。

（四）提升营商环境，为公平营商创条件

认真贯彻落实省委、省政府决策部署，扎实开展“营商环境提升年”活动，成立了市、县区优化提升营商环境工作领导小组，印发了优化提升营商环境《十大行动方案》，配合市营商办制定出台了优化提升营商环境《三年行动计划》、《2018年工作要点》、《考核办法》、《XX市损害营商环境责任追究办法》，建立了月度例会制度，确保了各项工作顺利开展。在简化企业开办和注销方面，改革企业名称登记制度，简化涉税事项办理流程，企业设立和变更实现了“零跑路、零见面、零材料”，营业执照当场办结率达90%以上，企业开办涉税信息确认“零材料”，企业开办环节数、时间进一步缩短。在工程建设项目审批办理方面，按照“能合则合、能并则并”原则简化审批环节和流程，建立了并联审批制度，社会投资核准（备案）类项目审批环节。在方便企业获得水电气暖方面，在供水、供电、供气领域全面推行“一站式”办公，率先出台了《XX市优化企业获得水电气行政许可实施意见》，明确前置审批事项办理时限，降低企业获得水电气的难度和办理时限。在办理不动产登记方面，在全市推行不动产登记“1356”工作制度，设立了“一窗受理、集成办公”窗口，建立了不动产抵押登记与金融机构的联办机制，在金融机构开设不动产抵押登记窗口，取消了抵质押贷款强制评估要求，办理环节数由原来的8个压缩到3个，企业、群众完成权籍调查、登记资料齐全、符合登记要求的前提下，大幅度压缩登记时间。在优化企业纳税服务方面，XX项涉税业务实现“全程网上办理”，纳税人办理涉税事项时间平均缩短60%，等候时长缩短71%，基本实现了实名办税信息“一次采集”、涉税业务“一窗通办”，网上税务局“一网办理”、“12366”咨询“一键解答”。在降低企业获得信贷难度和成本方面，对市融资担保公司进行增资扩股，制定了《XX市政府性融资担保体系建设行动计划》，积极建立政府性融资担保费率补偿机制，切实降低企业融资担保费率，成功引进西安银行入驻XX，超额完成不良贷款率下降年度目标。在提升跨境贸易与投资便利化方面，改革优化了外资外贸备案管理模式，强化外贸审批办理和单一窗口、报关报检业务、出口退税政策培训，“单一窗口”培训实现全覆盖，进出口单证实现“容缺办理”，当场办结；一二三类外贸企业出口退税办理时间大幅度压减。在降低企业运行成本方面，认真落实各项税收优惠政策，加大降费和收费清理力度，下调市区非居民天然气价格，不断扩大直供电交易规模，提高人才引进奖补力度，降低企业税费负担，落实稳岗补贴。

（五）简化办事程序，为群众办事生活增便利

一是深入开展“减证便民”专项行动。协调由市政府法制办牵头按照“六个一律取消”的原则（即：凡是没有法律法规依据的，一律取消；凡是能够通过网络自行核实或信息共享方式办理的，一律取消；凡是能够通过申请人现有证照、凭证证明的，一律取消；凡是能够通过申请人采取书面承诺、签字声明或提交相关协议办理的，一律取消；凡是开具证明的部门无权查证，无法开具的，一律取消；凡是能够通过公序良俗进行规范或者通过常识推断的，一律取消），对全市范围内实施的证明事项进行了集中清理。其中，准予保留证明事项XX件，市政府XX个部门取消XX件，并以市政府文件对上述证明事项清理结果进行了公布。在此基础上，进一步探索建立了“减证便民”长效机制，努力从根本上解决困扰企业和群众“办证多、办事难”问题。二是全面实施“多证合一、一照一码”。严格按照陕西省“多证合一、一照一码”改革整合的涉企登记备案事项清单，实现54证合一，实现企业进行登记备案信息时，窗口工作人员“一次采集、一档管理、共享共用”，为部门间数据的共享推送提供基础。同时向社会广泛宣传“多证合一、一照一码”改革政策，目前，企业由多部门多证多号归集为加载统一社会信用代码的营业执照的系列制度、工作程序已基本建立，形成规范。三是继续推行企业登记全程电子化改革。大力推进工商登记全程电子化登记改革工作，即采取“微信办照”和“网上办事大厅”两种设立登记模式。“微信办照”申请人无需提交任何纸质材料，通过手机微信关注“陕西工商”即可按提示操作步骤完成全部登记流程，即时生成电子《营业执照》；“网上办事大厅”由申请人在省工商局官方网站提交登记申请，经工作人员审核无误后，申请人直接打印自动生成的登记材料递交工商登记窗口，基本达到当场或1日内发放《营业执照》。四是全面推行“证照分离”改革。认真执行国务院调整、取消的前置和后置审批事项目录，登记窗口在企业设立时严格把关，确保涉及前置许可的企业具备相关资质后给予办理营业执照。对于后置许可事项，登记窗口在办理工商执照时严格执行“双告知”业务，即工商业务系统自动检索经营范围中的关键字、词后自动生成“双告知”信息推送至省公用信息平台，再将涉及后置审批市场主体登记信息推送至相关职能审批部门，相关部门认领后对企业进行监督管理。“先照后证”的实施，进一步优化了营商环境，使市场机制的作用得到充分发挥，促进了市场主体快速发展。

二、存在问题

随着“放管服”改革不断向纵深推进，一些制约改革的深层次问题逐渐暴露，成为阻挡改革创新的“绊脚石”“拦路虎”，急需中省层面从顶层予以解决。

一是“信息孤岛”问题依然突出。XX县行政审批服务局运行后，除使用自行研发办公系统外，还同时需要配合使用住建、环保、教育、卫计、文化等20余套中省通用的审批监管系统， “多套系统、多个流程、反复登录、重复录入”问题突出，“信息孤岛”制约了改革效能的释放。

二是承接落实还不够到位。一些审批事项下放时，受法律、法规对审批行使层级的约束，不能彻底放到位，企业群众还存在“来回跑、往返跑”的现象。县区承接中、省、市下放的行政许可任务较重，因法律授权限制，县区进一步取消和下放镇办的余地较少。此外，我市中介服务市场发育不够健全，中介机构提供的各类技术审查、论证、评估、检验、鉴定等服务不优、效率不高等问题依然突出，“放管服”改革在县区落实有不够到位的地方。

三是法治保障还有不衔接的地方。企业简易注销改革后，《公司法》、《公司登记管理条例》等仍未作修改，导致地方部门不能按新要求办理，仍用老办法；电子证照、电子印章、电子签名等法律效力尚未明确；“容缺受理”等试点存在法律障碍等。这些问题仍需要从相关法律法规的立改废释上进行研究，从市级层面上讲，我们还有一定难度。

三、2019年工作思路

下一步，我们将按照上级统一部署要求，在今年工作基础上，积极寻找差距，再添工作举措，继续推行改革任务清单管理模式，进一步加强考核督查，全面做好各项工作，推进“放管服”改革再上新台阶、取得新成效。

一是加强监管。对已经公布的权责清单加强动态管理，督促各级、各部门管好清单、用好清单。持续做好行政许可事项监管工作，切实整治行政审批中的违法违规行为，防止出现管理真空。依据法律法规，及时向社会公开服务事项，着眼于建立长效机制。

二是简化流程。以优化提升营商化境工作为重点，围绕简化审批流程、减少审批环节、压缩审批时间的目标，在界定审批法定程序的基础上，进一步取消不必要的层层把关和逐级审批，扩大相对集中行政许可权改革试点工作，实现集中审批、一审一核、即审即办。

三是健全机制。进一步完善操作性强、透明度高的审批操作规程，制定规范审批行为、创新审批方式、加强责任追究的具体措施。严格执行首问负责制、限时办结制、服务承诺制和责任追究制，畅通“放管服”改革投诉举报渠道，加强社会监督，促使行政效能提升。