审查意见范文

导语：如何才能写好一篇审查意见，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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为进一步加强对规范性文件的监督管理，提高规范性文件质量，维护社会主义法制统一，保证法律、法规、规章的正确实施和政令畅通，根据《江西省行政机关规范性文件制定程序规定》、《赣州市行政规范性文件备案规定》、《赣州市政府规范性文件制定程序规定》精神，结合我县实际，现就规范性文件制发及备案审查工作提出如下意见：

一、充分认识加强规范性文件制发及备案审查工作的重要意义

规范性文件，是指各级人民政府及其所属部门依照法定权限和程序制定的，涉及或影响公民、法人和其他组织权利、义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的规定、办法、规则、实施细则、决定、命令、通告、通知等对社会实施行政管理的文件。制发规范性文件，是行政机关贯彻执行法律、法规和规章，依法履行行政管理职能的重要手段。规范性文件合法与否、质量高低，直接关系到政府机关的形象和人民群众的切身利益。对规范性文件进行备案审查，履行备案监督职能，是各级行政机关的法定职责，对于确保法制统一、政令畅通，规范行政机关的抽象行政行为，提高行政效率，降低行政管理成本，维护公民、法人和其他组织的合法权益，都有着十分重要的意义。各乡镇、各部门和单位一定要从实践“三个代表”重要思想的高度，从立党为公、执政为民的高度，从依法行政、建设法治政府的高度，充分认识做好规范性文件制发及备案审查工作的重要意义，认真贯彻实施省、市有关规范性文件的制发程序及备案规定，严格依法制定规范性文件，切实加强规范性文件备案工作，维护社会主义法制的统一和尊严，确保政令畅通。

二、严格按照法定权限和程序制发规范性文件

（一）除法律、法规、规章另有规定外，临时性行政机构、行政机关的内设机构和派出机构，不得制定规范性文件。规范性文件不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项。没有法律、法规、规章的规定，规范性文件不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。规范性文件为实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得超过法律、法规、规章允许的范围。

（二）制定规范性文件，必须遵守三道必不可少的程序：一是合法性审查程序。所有规范性文件，都须由法制机构对草案进行合法性审查，并作审查说明。二是审议和签署程序。规范性文件草案经法制机构审查修改后，由县政府常务会议审议决定，乡镇人民政府或县直部门（单位）文件须经本级政府或部门（单位）负责人集体会议审议决定，由制定机关主要负责人签署。三是公布程序。经制定机关主要负责人签署的规范性文件，要通过县电视台、政府网站或者其他规定的方式向社会公布。未进行合法性审查的规范性文件，一律不得公布；未向社会公布的规范性文件，不得作为实施行政管理的依据，对公民、法人和其他组织没有约束力。各乡镇、各部门和单位根据工作需要，今年需以县政府名义出台的规范性文件，应在6月底以前向县政府报送立项请示，立项请示必须对需要制定政府规范性文件的主要依据、目的、所要解决的主要问题及其必要性作出说明。从2008年开始，规范性文件立项请示应在同年1月底以前提出并报县政府。

三、严格依法报送规范性文件备案

（一）规范性文件应当自公布之日起15日内报送备案。县政府制定的规范性文件，报市政府法制办备案；乡镇人民政府和县政府所属部门制定的规范性文件，报县政府法制办备案；实行垂直管理的部门制定的规范性文件，报上一级主管部门备案，同时抄送县政府法制办。两个或两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办部门报送备案。

（二）规范性文件报送备案时，应当提供备案报告、规范性文件正式文本（复印件无效）和制定说明，并按照规定格式装订成册，一式5份。以县政府名义下发的规范性文件由部门代拟文稿的，仍由部门代拟制定说明，随文件草案一并报送审核。

（三）各乡镇人民政府、县直各部门应当于每年1月底前，将上一年度制定的规范性文件目录报县政府法制办备案。县政府法制办应当于每年3月底前，将上一年度规范性文件备案审查情况，向县政府报告，同时抄送市政府法制办。

（四）各单位法制机构要认真担负起规范性文件的合法性前置审查和备案审查报送职责，做到“有件必备”。同时要采取措施，杜绝本单位规范性文件不报、漏报、迟报或者报送工作不规范等现象的发生。未设立法制机构的乡镇和部门要确定专人负责备案审查工作。

四、加强对规范性文件的备案审查和监督检查

（一）县政府法制办具体负责本县规范性文件的备案审查和监督管理工作。县政府法制办应当按照省、市有关规范性文件的制发程序及备案规定对报送备案的规范性文件及时认真地进行审查,做到“有备必审、有错必纠”。县政府法制办审查规范性文件时，规范性文件制定机关应当予以配合；需要征求有关单位和组织意见的，被征求意见方应当及时反馈意见，必要时还应当征求有关专家及管理相对人的意见。

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一、发挥法制工作机构作用

根据国务院《关于加强法治政府建设的意见》第28条“县级以上各级人民政府及其部门要充分发挥法制机构在推进依法行政、建设法治政府方面的组织协调和督促指导作用。进一步加强法制机构建设，使法制机构的规格、编制与其承担的职责和任务相适应”的规定，具备条件的行政执法部门，应设立法制工作机构，未能成立法制工作机构的部门，应设有专兼职法制工作人员。

二、涉法文书须注明法规依据

根据《市人民政府关于进一步规范行政执法行为的通知》第三条第四款规定“行政执法机关在调查终结后、作出具体行政行为之前，应当由本机关法制机构（未设置专门法制工作机构的，应交由专兼职法制工作人员）进行审核把关，签署审核意见”。第四条第一款“行政执法文书应合法规范”的第3项，“对于法律依据，应当载明法律依据的全称及所引用的条文，要具体到条、款、项、目”。涉法文书应经法制机构审查，并注明所引用的法律、法规条款，有效减少出错机率。

三、涉法事务须法制机构审核

国务院《关于加强法治政府建设的意见》（第11条规定：“重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决策。”涉法事务在行政决定作出前，应送单位法制机构进行法制把关（未设置专门法制工作机构的，应交由专兼职法制工作人员审核把关），并出具审查意见。

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一、拟建高速公路北起*市*区双桥东大徐村接与宣广高速公路，沿孙埠镇规划区外侧向南，跨过*江，经劳山林场后，沿皖赣铁路布线，在中洲梅处再跨*江，经殷白、*，在八里亭与规划的扬州至绩溪高速公路共线，终止于*市平兴村，路线全长42.6公里，其中K0+000-K39+300段39.3公里，设计速度120km/h，路基宽28米，双向四车道；路线K39+300-K42+600段3.3公里与扬州至绩溪高速公路共线，设计速度120km/h，路基宽42米，双向八车道。全线共设置桥梁35座，其大桥3100米/1座、大桥3120米/11座、中桥816米/18座、小桥103米/5座，设涵洞145道，隧道750/1座。全线共设*枢纽、水东互通立交、*北互通立交、*枢纽、*东互通5处，分离式立交4750米/6座，人行通道35道，机耕通道20道，天桥6道，设水东镇、*北、平兴3处收费站，水东服务区1处，*管理处1处。工程全线土石方总挖方量228.5万立方米，路基总填方量317.3万立方米，弃方量70.1万立方米，共设取土场4处，弃渣场5处。工程全线共占用土地319.5公顷，其中永久性占地222.2公顷、临时占地97.3公顷，拆迁建筑物27870平方米，涉及人口210户（836人）。拟建公路工程投资总估算30.13亿元，计划建设期4年。在落实《报告书》提出的各项环保措施前提下，同意该项目建设。

二、在项目建设中应重点做好以下工作

1、拟建工程于K3-K23路段之间设置了方案一和方案二两个比选方案，根据《报告书》评价比选结果，同意方案一选线。工程线路经过的孙埠镇东侧，*市规划的预留建设用地路段，工程建设中要做好与城市规划、城建部门的协调工作。

2、*江为*市重要河流，是城市以及沿线乡镇重要水源地，工程线路两次跨越*江，建特大桥和大桥各1座。在工程施工期要做好*江水质保护工作，禁止在河滩地设置施工营地和施工场地以及随意取土，对施工生活污水和生产废水要经处理后达标排放，不得直接排入河流。*江特大桥的桥位下游30km处为*市自来水厂取水口，对大桥建设中应设置污水收集沉淀处理系统，防止危险品交通运输事故产生的污水对河流污染，保证城镇供水安全。

3、加强对敏感点的噪声跟踪监测，严格落实营运期中超标敏感点噪声防治措施；施工期间的机械设备产生的噪声影响，应采取合理布局施工现场，相对集中固定噪声源，强噪声施工机械运行尽量避开居民休息时间，严禁夜间施工作业，确保沿线居民的生活质量。

4、加强施工期的生态环境保护，在初步设计中应进一步优化取弃土（渣）场位置及运输路径，做好水土流失防治工作。认真做好施工便道、沥青混凝土拌和站、灰土拌合站和预制场等临时性占地的选址，与居民区、学校等敏感点应有一定的防护距离。

5、应做好拟建设的服务区、管理处和收费站的污水治理工作，废水经处理达标后排放，不得对附近地表水环境质量造成较大影响。

6、应制定移民安置方案和补偿措施，妥善做好征地、拆迁及安置工作，确保不降低移民的生活水平。

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意见稿提出，国家互联网信息办公室会同有关部门成立网络安全审查委员会，负责审议网络安全审查的重要政策，协调网络安全审查相关重要问题。

国家网信办相关负责人表示，中国借鉴国外做法，建立网络安全审查制度。网络安全审查委员会聘请相关专家组成网络安全审查专家委员会，对网络产品和服务的安全风险及其提供者的安全可信状况进行综合评估。网络安全审查不是行政审批，是对重要网络产品和服务采取的事中、事后监管，坚持实验室检测、现场检查、在线监测、背景调查相结合的原则。

意见稿提出，关系国家安全和公共利益的信息系统使用的重要网络产品和服务，应当经过网络安全审查。

国家网信办相关负责人介绍，并非所有网络产品和服务都需要审查，是有条件的。而且，重点审查的是网络产品和服务的安全性、可控性。判定是否影响国家安全和公共利益，主要看产品和服务使用后，是否会危害国家政权和安全，是否会危害广大人民群众利益，是否会影响国家经济可持续发展及国家其他重大利益。

意见稿提出，党政部门及重点行业优先采购通过审查的网络产品和服务，不得采购审查未通过的网络产品和服务。

中国信息安全研究院副院长左晓栋说，这个规定的意思是，如果某个网络产品和服务可能会影响国家安全，在进行安全审查后没能通过审查，被列入“黑名单”后不能采购，并不是说党政部门及重点行业采购的所有网络产品和服务都要进行审查。

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一、住宅建设单位必须认真研究当地水源条件，量水而行，量水建设。对凡不能通过城市管网供应自来水的住宅建设项目，建设单位均须持由具备资格的水文地质勘测部门和城市供水水质监测站提供的水源评估报告和水质监测报告，到市地矿局和市公用局办理用水审批手续。

二、建设单位在申请立项或规划要点时，须持上述主管部门的审查批准文件。否则，市计委不予立项。

三、对不符合水质要求的住宅建设项目须建设水处理设施，保证出水水质达到国家饮用水卫生标准。否则，市建委不予办理开工手续。

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一、与抗诉相比较，再审检察建议具有独特的优越性。

再审检察建议是检察机关在民行检察监督程序立法不完善的情况下，着眼维护司法公正和权威，依据法律原则和立法精神，在履行民行检察监督权上的发展和创新。［1］司法实践证明，再审检察建议与传统的抗诉监督程序相比较，具有其独特的优越性，更加体现了“相互制约”和“正当程序”的内在要求。

（一） 实现“同级审，同级抗”，合理运用检察资源。

受审级管辖的制约，从基层院到分院、省级院办理申诉案件的数量，层级递增。基层院没有抗诉决定权，一方面案源匮乏，经常“等米下锅”，严重挫伤了他们的工作积极性，造成大量的人力浪费；另一方面导致上级检察机关任务繁重，办案压力过大，很难对案件质量精益求精。案件分布失衡成为制约民行抗诉规模化发展的瓶颈。民行检察的发展要求将案件向下分流，充分利用基层院的人力资源。

（二）缩减办案周期，减轻当事人讼累。

抗诉程序环节众多，办案周期长不利于及时纠正错误的裁判。从检察机关受理申诉到抗诉一般要经过两级检察院的审查，两级审查需要半年到一年的时间。漫长的抗诉审查程序占用了大量的司法资源，增加了当事人的诉累，容易造成当事人的进京访和越级访。

（三）操作灵活适用全面，弥补抗诉实体上的不足。

检察机关往往要在确保司法公正的同时，还要在保护当事人合法权益，维护社会稳定，维护司法权威等方面综合考虑，审慎行使抗诉权。对于在办案实践中发现判决、裁定虽有错误，但没有损害到当事人合法权益的，或虽然案件审判程序上存在瑕疵，但判决结果基本正确的，一般不轻易抗诉，也就是我们通常所说的“可抗可不抗”的案件，可以通过再审检察建议的方式，由人民法院自行启动再审程序纠正错误。同时，再审检察建议能避免抗诉工作中存在的抗什么审什么，不抗不审的现象，使再审法院更全面地审理案件，纠正错误，维护司法公正。

二、再审检察建议在司法实践中存在的问题

“再审检察建议”在人民检察院履行监督职能过程中发挥了一定的作用，也取得了一定的成效。但从司法实践探索过程中，其适用率、采纳率不高以及推广范围局限的现状，反映了“再审检察建议”仍无法落实到实处，难以达到真正监督的目的。

再审检察建议现行的司法依据仅有一规则一纪要一意见。2001年9月最高人民检察院讨论通过了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（以下简称《规则》），仅在第八章“检察建议”的内容中第四十七条规定“有下列情形之一的，人民检察院可以向人民法院提出检察建议。2011年3月两高《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下简称《意见》）第七条规定：“地方各级人民检察院对符合本条第五条、第六条规定情形（即符合抗诉条件）的判决、裁定、调解，经检察委员会决定，可以向同级人民法院提出再审检察建议。人民法院收到再审检察建议后，应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的，应当通知当事人。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉。”该《意见》由最高人民法院和最高人民检察院联合颁发，可见检法两家在一定程度上对“再审检察建议”已达成共识，与《规则》和《纪要》相比较，已有较大进步。

第一，《意见》明确了“再审检察建议”的准确提法，提高了其法律地位，过去的《规则》和《纪要》仅描述为“检察建议”和“检察建议书”的一种形式。

第二，《意见》废除了《规则》和《纪要》所要求的提出再审检察建议必须经与法院协商同意的前提条件，只要符合抗诉条件的判决、裁定、调解，经检察委员会决定，即可向同级人民法院提出再审检察建议，摆脱了“监督者反遭被监督者制约”的尴尬局面，激发了监督者的积极性，增强了监督力度。

第三，《意见》明确规定人民法院收到再审检察建议后必须作出回复，并对回复期限和形式均作出规定，规范了再审检察建议的反馈和跟踪制度，纠正过去人民法院对再审检察建议是否采纳的随意性，强化监督效力。但《意见》仍存在一些不足有待进一步完善。如：相关条文少且简单，仅作原则性规定，可操作性较差；没有对再审检察建议的概念含义作出具体描述，致其法律定位模糊；适用范围不明确，容易与抗诉的适用范围混淆；相关配套程序不规范等等。具体表现为以下几方面：

（一）法律地位不明确，检法认识不到位。

宪法已经明确规定，人民检察院是国家的法律监督机关，依法进行监督是检察机关必须履行的职责。然而，从立法上看，再审检察建议在宪法和部门法中都不是法律上明确的监督方式。《民事诉讼法》第14条、《行政诉讼法》第10条规定了人民检察院有权对人民法院的民事、行政诉讼活动进行监督。但只规定了以抗诉的方式进行监督，并未规定再审检察建议的监督方式，这使得再审检察建议在运用过程中无法律支持。因此，各地法院对检察建议的认识和做法均各不相同，

（二） 程序不规范，文书质量不高。

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关键词：羁押必要性审查；运行机制；归口办理

修改后刑诉法第93条确立了我国的羁押必要性审查制度，将羁押必要性审查引入我国刑事诉讼过程，这体现了我国刑事诉讼活动中尊重和保障人权的原则。修改后刑诉法第93条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。” 最高人民检察院刑事诉讼规则中的第616条至第621条，对修改后刑诉法的羁押必要性审查制度在检察机关的职能方面进行了细化，从内部职能分工、审查启动方式、审查内容、审查方式等方面进行了详细规定。但这项制度毕竟刚刚实行，在检察机关内部职能的划分、程序运行模式、审查内容等方面还存在一定分歧，需要在实践中进一步探索积累，并在理论上不断深入研究。本文拟从笔者所在单位羁押必要性审查试点情况为模板，从机制的审查主体、审查依据、流程规范、时间节点等方面进行探讨，为检察环节羁押必要性审查审查机制的成熟提出一点建议。

一、检察环节羁押必要性审查相关法律的梳理

检察环节羁押必要性审查职权的来源主要源自修改后刑诉法和刑事诉讼规则。从明确授权与分责的角度来看，主要有以下法律法规对检察环节的羁押必要性审查做了规定：修改后的刑事诉讼法第93条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”第95条规定：“犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、监护人或者辩护人有权申请变更强制措施。人民法院、人民检察院和公安机关收到申请后，应当在三日内作出决定；不同意变更强制措施的，应当告知申请人，并说明不同意的理由。”刑事诉讼规则第616条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。人民检察院发现或者根据犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近亲属或者辩护人的申请，经审查认为不需要继续羁押的，应当建议有关机关予以释放或者变更强制措施。” 第621条：“人民检察院向有关办案机关提出对犯罪嫌疑人、被告人予以释放或者变更强制措施的建议的，应当要求有关办案机关在十日以内将处理情况通知本院。有关办案机关没有采纳人民检察院建议的，应当要求其说明理由和依据。对人民检察院办理的案件，经审查认为不需要继续羁押犯罪嫌疑人的，应当建议办案部门予以释放或者变更强制措施。具体程序按照前款规定办理。”而刑事诉讼规则第617条至620条从检察环节羁押必要性审查的启动、审查职责分工、审查内容、审查方式及审查效力等方面对该项制度进行了规定。

修改后刑诉法只对检察机关羁押必要性审查的职能进行了笼统的规定，而试行的刑事诉讼规则则是在几种分歧较大的方案中折中出台，对审查主体、审查依据等方面的困惑并未真正予以解决，这也使得司法实践者在执法中存在困惑，导致在具体的实践中常常带着种种疑问执法。笔者将在下面将运行中的几个问题一一道来。

二、检察环节羁押必要性审查运行存在的问题

（一）羁押必要性的审查主体问题

关于羁押必要性审查主体应当归属于检察院内部的哪个部门，实务中的观点分歧是最大的。刑诉法修改后，一些专家教授认为，规定羁押必要性制度的审查主体应当具有客观中立的立场、能够在侦查直至诉到法院的全程中进行跟踪、本身的职责范围就是保障在押人员的合法权利等条件的部门。在此基调下，专家与实务部门多数观点认为检察院监所部门具有明显的优势，构建以监所部门为主导的羁押必要性审查制度，使监所部门从单纯的看护型监督变成全方位的审查型监督具有明显的合理性。还有一些观点认为，从对案情、侦查进展、变化的把握上看，侦监部门优于监所部门，在职能上，侦监部门对于延长羁押期限的审查与羁押必要性审查密切关联，在操作上也较为便利。而且，侦监部门对公安机关的制约比较大，有利于保障侦查监督工作的刚性特点，因此侦监部门承担羁押必要性审查工作理所当然。还有一些观点认为，可以由侦监、公诉、监所三部门在不同诉讼阶段各司其职，分别承担各诉讼阶段的审查任务。

（二）羁押必要性审查依据问题

关于羁押必要性审查的法律依据及范围，现在存在大羁押必要性审查与小羁押必要性审查的分歧。前者认为修改后刑诉法第93条、第95条均可以纳入检察机关羁押必要性审查的范围，其中第93条规定的是检察机关对案件不在本单位办理阶段案件，没有直接决定权的羁押必要性审查，第95条规定的是检察机关对在本单位办理阶段，对是否变更强制措施有直接决定权的案件的羁押必要性审查。但在提起程序上，又分为两种意见，一种意见认为两者均可依申请或职权提起，另一种意见认为按照法条的字面意见第93条需依职权启动，第95条属依申请启动。而小羁押必要性审查则认为羁押必要性审查的授权应当仅仅来自于修改后刑诉法的第93条，属检察机关专有，第95条属公检法三家均有的权利，属于变更强制措施的范围。

（三）羁押必要性审查的审查流程、方式问题

羁押必要性的审查涉及检察机关内部部门、外部机关众多，一个决定的做出往往要改变几个部门之前做出的决定，笔者细细算来，涉及的部门可能有检察机关内部的自侦部门（反贪局、反渎职侵权局）、侦查监督部门、公诉部门，公安机关的派出所、案审中心、法制办，法院的刑庭等，所以沟通协调机制必须完善。同时羁押必要性审查部门对一个案件的审查需要采取客观中立的态度，还要听取犯罪嫌疑人、被害人等当事人的意见，采取何种方式能在这么短的时间，这么多部门的利益纠葛中得出一个公平、公正的结论是值得仔细探讨的问题。

（四）羁押必要性审查的审查期限问题

关于羁押必要性审查的时间节点除了第95条有三天的硬性规定外，第93条没有对检察机关作要求，这可能处于案件不在检察机关，需要协调沟通的时间难以精确，同时依职权启动的案件无法规定时间，但对于依申请启动的案件来说，但这可能造成办案时间的拖延，激化案件的矛盾。

三、对检察环节羁押必要性审查运行的改革性建议

（一）建立由监所检察部门为主导的羁押必要性归口审查机制

刑诉法赋予了检察机关羁押必要性审查权，但检察机关内部关于职权的分配存在很大的分歧，是归口于一部门集中审查，还是分阶段分部门审查，两种形式各有利弊。试行的刑事诉讼规则采用了后者，但在司法实践中也并未完全放弃前一种形式，许多地区采用了试点的归口管理模式，以期为将来刑事诉讼规则的修改提供经验做法。经过这一阶段的试行，笔者觉得羁押必要性案件归口监所部门统一审查具有以下几大优点：

一是归口监所部门统一审查体现了独立客观原则。羁押必要性审查涉及到侦查监督、公诉和监所三个部门，在三个部门中，羁押必要性审查的案件本身就是对侦查监督部门作出批捕的案件进行审查，其自己对逮捕后的案件进行审查属于既当运动员，又当裁判员的行为，对否定自己的决定主动性有所欠缺。而公诉部门从办案便利的角度考虑一个羁押的犯罪嫌疑人比一个取保候审的犯罪嫌疑人更能保证诉讼的顺利进行，积极性也不高。只有监所部门具有相对中立性，由于监所部门不承担诉讼职能，对变更强制措施没有利害冲突，同时在减少看守所羁押量的同时，监所安全也得到更好的保障，因此能够客观公正地进行羁押必要性审查。

其次，羁押必要性审查的监督属性决定其应当有直接作出决定以外的部门来进行审查。羁押必要性审查的主导部门应当与和案件有利害关系的部门分离，同时公诉部门主要承担的是诉讼职能，侦查监督虽然属于诉讼监督职能，但是其已承担了批捕的职责，不宜再对自己以前所作的决定进行评判。监所部门本身具有监督对司法部门犯罪嫌疑人、被告人的羁押超期等违法情况的职权，将羁押正当性作为其一项新的职能来行使，具有职能上的正当性。

再次，对犯罪嫌疑人情况的把握决定监所部门归口审查节约司法成本。一个案件历经刑拘、逮捕、、审判几个阶段，在检察机关部门只有监所部门对犯罪嫌疑人、被告人的情况全程跟踪。侦查监督部门审查案件的期限上的限制，公诉部门指控犯罪的天职决定这两个部门对案件的掌控往往有所侧重。监所部门正好可以弥补这一缺陷，通过收集来自各方的影响羁押变更的信息，适时发出变更羁押的建议维护被告人的权利。

2013年3月份，笔者所在的区县院向市院申请对该区的羁押必要性审查工作统一归口监所部门办理并获批复。自4月份以来该院共办理羁押必要性审查案件78件，其中依职权启动37件，依申请启动41件，经审查建议变更强制措施并采纳的24人。羁押必要性审查的案件数量，建议释放人员的数量都有了很大幅度的提高，相比较于没有试行归口管理的区县院来说，数量上升尤为明显。

（二）检察机关内部应启用大羁押必要性审查的概念

刑事诉讼规则虽然单独规定了改变强制措施的条文，但在第621条有“对人民检察院办理的案件，经审查认为不需要继续羁押犯罪嫌疑人的，应当建议办案部门予以释放或者变更强制措施。具体程序按照前款规定办理。”的规定，这使得对检察机关内部归口羁押必要性审查后向办案部门之间建议变更强制措施成为可能。就检察机关内部来说，修改后刑诉法第93、第95条均可成为羁押必要性审查职权的来源，对检察机关以外的机关通过建议书的形式提出建议，而对于检察机关内部的部门，归口审查部门以建议函的形式向案件办理部门提出建议，同时，这两种案件均可依职权或依申请启动。修改后刑诉法第93条成为检察机关羁押必要性审查职权的来源并无异议，就第95条来说，归口审查部门对办案部门办理案件的羁押必要性进行审查体现了内部监督，其与对公安机关、法院的外部监督意义并无不同，只是在形式上有所区别，这样可以更好的实现权力的内部制约。

（三）规范案件审查流程，建立以书面审查为主，必要时召开听证会为形式的审查方式

羁押必要性的审查应当从内部规定的制定、审查部门与内部部门、外部机关的协调机制的建立等方面着手。内部规定的制定必须从审查部门的权限，内部部门关于案件来源，案件材料的衔接等方面进行规定。至于外部的协调机制，则应当通过会议纪要的方式，通关各个部门的职能部门进行衔接，防止案件的多头管理或相互推诿。

羁押必要性审查决定的做出一定要审查，特别是决定建议对犯罪嫌疑人变更强制措施时，这个决定关系到公安机关、侦查监督部门、公诉部门等多个单位或部门的利益，同时在有被害人的案件中，被害人诉求也应当得到充分考量。在进行审查时，应当向各个阶段的案件办理机关或部门调取书证，以书面审查为主，也应当对犯罪嫌疑人、被害人等当事人提供的书证予以审查，根据这些材料得出是否建议变更强制措施的决定。

必要时应当就羁押必要性审查案件召开听证会，听取案件各方的意见，听证会应当由羁押必要性审查部门主持，提出申请的一方与办案部门、被害人一方可以发表自己的见解，并提供支持己方观点的证据，审查部门可将听证会的情况作为重要依据。我院在办理一起犯罪嫌疑人郑某羁押必要性审查案件时，鉴于犯罪嫌疑人诈骗数额巨大，可能判处三年以上有期徒刑，

为增强羁押必要性审查的司法属性，体现办案的严肃性和公正性，监所检察部门决定对该案召开听证会，充分听取有关各方的意见，以便依法妥处。在监所检察部门负责人的主持下，公安机关侦查人员，本院侦查监督部门、公诉部门案件承办人，看守所监管民警，本案被害人和郑某的辩护律师到场，就郑某有无继续羁押的必要，发表了各自的意见。经过听证，各方一致认为郑某认罪悔罪态度较好，并悉数退赃，另家有老人确需照顾，不羁押不致发生社会危险性，故可不再继续羁押。由于听证目的明确，程序公开透明，各方参与人充分发表意见，使与羁押必要性审查的相关情况更为清晰明了，为依法作出审查意见奠定了坚实基础。后我院监所检察科通过对郑某羁押必要性的全面深入审查后，根据刑事诉讼法第93条和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第621条之规定，经报请分管检察长审批，于2013年4月2日依法向本院公诉科制发了对郑某变更强制措施的书面建议，同日公诉科采纳了该建议，对郑某变更强制措施为取保候审。

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二、督查内容

一）取消、调整的行政审批事项贯彻落实情况。进驻政务大厅的各职能部门是否按照《县人民政府关于保留行政许可审批项目的决定》民政发〔〕229号）和《县人民政府办公室关于保留非行政许可审批项目和备案制管理项目的通知》民政办发〔〕259要求，将本部门保留的行政审批事项和服务事项全部纳入政务大厅集中办理，已经取消的项目是否仍然实施审批或者变相审批，调整的项目是否落实到位。

二）行政审批工作实施情况。否严格规范管理，认真落实承诺服务、限时办结、责任追究等制度；否严格审批程序，做到阳光操作、公平公正和便捷高效；否存在违法违规审批、利用审批职能吃、拿、卡、要以及擅自设立审批项目等现象。

三）规范审批行为和提高行政效率情况。对保留下来的行政审批项目的依据、内容、条件、程序、时限、结果等有关事项是否已向社会公布，以及采取的公布形式；否对行政审批收费行为加以规范；否减少了审批环节，简化了审批手续，改进了审批方式，提高了审批效率。

四）进驻审批大厅部门的工作进展情况。派驻政务大厅的窗口工作人员是否按要求选派；审批项目是否应进必进；审批项目的受理、审查、决定、送达、收费、发证等环节是否全部在大厅窗口办理；窗口单位首问负责制、一次性告知制、限制办结制、无缺位制等制度是否建立健全完善；部门对大厅窗口是否彻底授权；窗口职能是否明确。

五）政务信息公开工作情况。政府信息公开目录、指南是否完善、否方便操作和及时更新情况；政府信息查阅场所、设施建设和服务情况；否编写了政府信息公开年度报告，并对外进行；自查报告、年度报告是否报县政府信息公开办。

三、督查方式

督查采取听取汇报、查阅资料、实地检查、反馈意见，提出要求等方式进行。

四、督查人员

本次督查由县政府办公室牵头，从监察局、政务中心抽调人员配合落实。

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【关键词】 司法会计鉴定结论； 审查； 证明力

司法会计鉴定结论 ，是指司法会计鉴定人运用专门的知识与方法，通过检验分析案件所涉及的财务会计资料及相关证据，研究并解决司法机关提请鉴定的财务会计问题，为司法机关办理各类诉讼案件提供科学真实的鉴定结论。鉴定结论也是一种证据，而不是判决，因此对鉴定结论同样需要审查判断，查证属实后才能作为定案的依据。

我国虽有对司法会计鉴定结论进行审查的规定，但是对审查的方式、审查的方向等具体问题没有规定，在司法会计实践操作中也存在着诸多问题。

一、司法会计鉴定结论审查的必要性

由于司法会计鉴定机构在鉴定过程中会受到技术、经验、心理状态、职业道德素养、外界环境等情况的影响，因此司法会计鉴定结论带有一定的不确定性（赖华平、张如曦，2009；李领臣，2011）。另一方面，人类的认识无限接近真理，但永远达不到绝对真理的程度（王素芳，2011）。从这个意义上讲，司法会计鉴定结论虽然是建立在一定的科学基础知识之上，但其准确性必定受制于主观认识。为了减少鉴定过程中出现的问题，要求司法会计鉴定结论一定要经过严格的审查。

鉴定过程中可能出现的问题不是我们凭空想象的，如下问题的存在印证了我们的假设，也证明了司法会计鉴定结论审查的必要。

（一）鉴定结论的形式不严谨

司法会计鉴定结论文书的模式主要包括序言、检验、论证和结论四部分。从表面上看这似乎仅仅是一种格式，但实质上是一种严谨的逻辑结构。在众多的鉴定结论文书中，往往只重视某一部分，而简化对其他部分的陈述，或者在陈述的过程中，没有逻辑、没有层次，这些情况的出现都会使鉴定结论缺乏说服力。

（二）鉴定结论不能满足鉴定要求

送检材料不完整，或者鉴定人员偷工减料、投机取巧等消极行为，都会造成鉴定结论不充分、不完整，不能满足送检单位的要求，但这些都是可以避免的。

在实际工作中，由于案件复杂，往往会使办案人员归纳不出证明涉案会计事实的要点，无法概括出明确的鉴定要求。而司法会计鉴定人员又缺乏相应的诉讼经验，也只能按照传统的查账思路来处理。在这种情况下，司法会计鉴定结论往往不能满足办案人员的实际需求，不能直接证明案件的关键，对诉讼活动的帮助不大。

另外，部分司法会计鉴定人往往由于缺乏经验，其鉴定结论中出现超出法律规定范围的情况，例如对某案件作出定性意见，或者出现个人评价观点。司法会计鉴定必须限定在有关的特定司法会计方面的问题，不包括诉讼上的法律定性的问题，即鉴定结论不能超出法律规定的范围。

（三）鉴定文书论证简单或者逻辑性差

通常情况下，司法会计鉴定结论中会被直接采用的部分是文书的第四部分，即结论部分。这会使得很多鉴定人员认为只有这一部分有用，从而在简单地检验之后，得出结论，将司法会计鉴定认同为查账。其实这是完全错误的。司法会计鉴定与其他证明手段的区别就在于论证，如果放弃了论证，鉴定结论就等同于勘验报告、一般证人证言等感知陈述材料。通过论证，可以发现和删减那些不能自圆其说的部分，能够尽最大可能作出理性的分析判断，是结论部分强有力的支持和保证。论证，会使整个鉴定文书饱满而有说服力。

司法会计起步较晚，尚处于探索实践阶段，在理论知识、体系制度等方面还有欠缺，存在以上问题也是在所难免的，鉴定结论的审查必然成为其作为证据的前提条件。

二、司法会计鉴定结论审查的方式

司法会计鉴定结论审查的方式有四种：

一是鉴定人员复核审查。司法会计鉴定完毕并不等于此次任务结束，一定要谨慎地复查，尽最大可能减少错误。在实践操作过程中，很多鉴定人员不重视最后的复核审查，导致出现很多低级的错误。

二是委托方审查。这需要委托方人员具备一定的证据审查素质，例如经常涉及的一般财务会计知识、不同类型证据的审查方法、辩证的方法论、崇尚科学和实事求是的态度等。

三是专家询问审查。委托方针对鉴定结论中比较重要或者专业性较强的问题，可以咨询该领域的专家。这种咨询不仅可以减少鉴定结论中的错误，还能够增加委托方人员的经验、知识。

四是开庭审查。即通过法庭质证、论证和辩证来核实鉴定结论，这是鉴定结论能否作为定案依据的关键，相对来说更加严格，不仅要求依照法定程序出示、审查鉴定结论，还要求鉴定人出庭作证、接受控辩双方提问，以及对专业知识作出解释等。

三、司法会计鉴定审查的内容

司法会计鉴定结论是用来证明案件中所涉及到的财务会计事实，但其证明力如何，应当经过法庭严格的审查。《民事诉讼法》第56条规定：人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第39条第1款规定：“当事人应当围绕证据的关联性、合法性和真实性，针对证据证明力有无以及证明力大小，进行质证。”关联性，指证据材料与案件事实之间具有客观联系，对案件具有证明作用。合法性，指证据是法律所允许的，包括符合法律规定的程序、符合法律要求的形式，不符合法定程序收集、获取的证据以及不符合法定形式的证据，均不属于合法证据。真实性，又称客观性，是指证据反映的内容应当客观、真实存在。

审查的主要目的是判断证据材料能否作为定案的依据，因此，依据我国现行法律对证据条件的若干规定，一般认为对司法会计鉴定结论的审查也要从两方面入手：一是审查证据是否有证据力，二是要审查证据证明力的大小。

（一）对司法会计鉴定结论有无证据力的审查

证据力，也称证据能力或证据资格，是解决司法会计鉴定结论能否被采信的问题。司法会计鉴定结论证据力的审查一般从以下几个方面入手：

1.鉴定主体的审查

我国司法鉴定主体资格的确认采取预先审定的方式 。鉴定人资格的确立，包括鉴定人资格的申请、审查、考核、授予都应规范化，具体表现在：（1）凡是专职司法鉴定机构都由司法行政机关统一审核确认、登记造册。其他可以从事司法鉴定的机构及其鉴定人员的司法鉴定资格也应由司法行政机关预先统一审定，并登记造册。确保鉴定人必须有解决案件中专门性问题所需要的专门知识。对诉讼中涉及需要进行司法鉴定的专门性问题，一般情况下只能由预先审定注册的法定机构及其法定人员进行鉴定。（2）鉴定人在案件中的中立性，主要是指当鉴定人与案件有利害关系或者其他关系时应当回避，如果鉴定人应当回避而没有回避，则其所作出的鉴定结论不具备合法性，没有证据力。

鉴定人资格合法性是鉴定结论合法性的前提条件，鉴定人具备从事司法鉴定的法定资格和鉴定人的中立性，是鉴定主体审查的主要方面。

2.送检资料的审查

司法会计鉴定中送检的材料就是司法会计鉴定的材料，是司法会计鉴定人进行鉴别、分析，并作出鉴定结论的事实依据，其内容主要包括财务会计资料、勘验、检查笔录等。送检材料的来源、内容真实性以及与本案的关系，是审查的重点。

不真实的依据必将导致不真实的结论，确保鉴定材料的真实性是保证鉴定结论具有客观性、真实性的前提条件。另外，司法会计鉴定人的诉讼地位和诉讼任务，决定了其在鉴定过程中无权自行收集鉴定所需的鉴定材料。司法会计鉴定人在鉴定中发现缺少必需的司法会计鉴定材料时，也不应该自行补充，应当向委托机关提出补充资料的要求，由委托机关负责补充收集。否则，鉴定结论无证据力。

3.鉴定程序的审查

对于司法会计鉴定过程的审查，首先是审查司法会计鉴定机构在接受与受理司法机关、仲裁案件当事人的司法鉴定委托时是否符合司法鉴定的程序规定。

其次，司法会计鉴定结论必须依法告知案件当事人，这是保证当事人依法享有诉讼权利的重要途径。另外，在开庭前通知当事人，也保证了当事人有足够的时间来申请补充鉴定或者重新鉴定。

最后，还要审查当事人对鉴定人是否有回避的请求。申请回避是当事人的一项重要诉讼权利，违反有关回避规定的行为是严重违反诉讼程序的行为，在这种情况下取得的证据必然是无效的，不能作为定案依据。

4.鉴定结论的形式要件的审查

《民事诉讼法》第72条规定：鉴定部门和鉴定人应当提出书面的鉴定结论，且应当有两名具备资格的鉴定人在鉴定书上签字或者盖章。鉴定人鉴定的，应当由鉴定人所在单位加盖印章，证明鉴定人的身份。

最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第32条规定：人民法院对委托或者指定的鉴定部门出具的鉴定书，应当审查是否具备以下内容：1.鉴定的内容；2.鉴定时提交的相关材料；3.鉴定的依据和使用的科学技术手段；4.鉴定的过程；5.明确的鉴定结论；6.鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明；7.鉴定人及鉴定部门签名盖章。内容欠缺或者鉴定结论不明确的，人民法院可以要求鉴定部门予以说明、补充鉴定或者重新鉴定。

《刑事诉讼法》第120条规定：鉴定人进行鉴定后，应当写出鉴定结论，并且签名。鉴定人故意作虚假鉴定的，应当承担法律责任。《司法鉴定程序通则》第39条第4款规定：鉴定（检验、审查、咨询）人应当在司法鉴定文书上签字并注明专业技术职称，对司法鉴定文书复查的鉴定人也应当在司法鉴定文书上签名。司法鉴定文书经签发人签发后加盖司法鉴定机构司法鉴定专用章。同法第42条规定：未加盖司法鉴定机构司法鉴定专用章或者无司法鉴定人签字的司法鉴定文书无效。

司法会计鉴定结论，作为法庭证据，在鉴定主体、检材、鉴定程序、鉴定结论形式上一定要符合法律的规定，这是司法会计鉴定结论具备证据力最基本的保证。

（二）对司法会计鉴定结论证明力大小的质证

证明力的大小属于事实认定的范围，法律一般不作规定，而交由法官、陪审团判断。对于司法会计鉴定结论证明力的审查，以鉴定文书的内容为基础，分析内容的准确性以及与案件的关联性，以确定要证明的案件事实。

1.审查鉴定结论的论证

司法会计鉴定结论不是主观臆断的结果，是依据一定的技术标准，对检验结果充分分析后得出的结果。对司法会计鉴定结论的审查，事实上就是对分析、鉴别、推理、判断过程的审查，主要包括鉴别方法是否科学、推理过程是否严谨、判断结论是否准确。具体来说，就是要审查鉴定结论所依据的原理是否科学，是否经过了实践的反复证实，在科学上、法律上是否得到认同，审查技术标准的权威性、认可性和适用范围。另外，还要审查鉴定结论语言上是否准确、严谨。

论证过程是现在司法会计鉴定结论中普遍简化的一点，很多鉴定结论流于形式，缺乏完整、严谨的论证过程。任何依据模糊或者推导过程不科学的鉴定结论，都不可用作定案的依据，这也是诉讼活动公平、公正的体现。

2.审查鉴定结论内容与案件的相关性

司法会计鉴定结论可采信的审查判断主要是对鉴定结论本身的审查判断，但是具备可采纳性的结论究竟有多大的证明价值，还要从鉴定结论与案件其他证件的关联程度、鉴定结论与案件的关联程度进行综合性分析、判断，才能得出结论，这是鉴定结论审查的重要步骤。

例如，在某经济纠纷中，原告、被告因公司收益发生争议，申请启动司法会计鉴定，鉴定结论是对该公司截至期末的资产负债状况的确定。那么，虽然鉴定结论能够通过以上方面审查，但就本案而言，该鉴定结论并没有多大的意义，不能作为定案的证据。

3.审查鉴定结论的内容是否超出法律规定

鉴定结论在内容上应当具备两个条件：（1）所证明的是事实问题而非法律问题。通过分析财务资料来证明会计事实，但法律定性问题不属于司法会计的范围。例如，鉴定人员可以通过盘查账簿证明资金短缺，但是由当事人“贪污”还是“侵占”，是由于“过失”还是“故意”，这些问题都不可以由鉴定人员回答。（2）该事实问题只有借助专门知识和技能才能认定。对于一般经验层面的事实问题，可以通过当事人举证、司法者判断来处理。司法会计鉴定结论所针对的是要借助财务会计专门知识和技能才能认定的事实问题。

4.鉴定结论全面审查与判断

全面审查就是将司法会计鉴定结论与案件中的不同类型的证据进行对比、判断，审查不同类型证据所证明的案件事实是否一致，它们与司法会计鉴定结论之间是否存在矛盾。对于每个单一的证据，有时很难辨别其真伪，难以确定其对案件的证明力度。但是如果与其他证据对照，进行全面分析，从相互间的联系来审查，将很容易发现其中的问题，辨别各证据的真伪。

因此，即使上述方面都已经通过审查，也要综合整个案件的其他证据进行全方位的判断，以免证据之间出现矛盾的现象。

全面审查鉴定结论，还包括对鉴定人的法庭询问。《民事诉讼法》第125条规定：当事人经法庭许可，可以向证人、鉴定人、勘验人发问。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第47条规定：当事人要求鉴定人出庭接受询问的，鉴定人应当出庭。《刑事诉讼法》第47条规定：证人证言必须在法庭上经过公诉人、被害人和被告人、辩护人双方讯问、质证，听取各方证人的证言并且经过查实后，才能作为定案的根据。法庭查明证人有意作伪证或者隐匿罪证的时候，应当依法处理。

司法会计鉴定结论，经过鉴定人员复核、委托方审查、专家询问、法院开庭四种方式在是否存在证据力以及证明力大小方面的严格审查后，可以作为严谨的定案依据。

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一、从个案中发现当前社会经济活动的热点问题

近年来，刑法进行了多次修正，补充完善了一些罪名，其中涉及非法经营、金融证券犯罪等多个罪名，经济发达地区的检察机关办理的金融、证券、知识产权类刑事案件数量逐渐增多。例如，针对实践中POS机非法套现行为严重，《刑法修正案（七）》增加了“非法从事资金支付结算业务”的规定，完善了非法经营罪的罪状。信用卡支付手段逐渐替代现金交易，成为人们日常生活中不可或缺的金融工具，而犯罪分子利用信用卡恶意透支、非法套现，侵蚀信用卡信用安全网络，增大了银行金融经营风险。二审检察机关在办理金融等新型犯罪上诉、抗诉案件时，要具有高度的社会责任意识，善于通过具体个案揭示社会经济活动的热点问题，形成具有政策性、时效性、针对性和操作性的检察建议，供相关金融行业主管单位决策参考。

[案例一]被告人黄某某、叶某某等四人经预谋，由叶某某等人招揽客户，黄某某提供POS机与叶某某等人共同经营信用卡套现业务。四名被告人先后向某工商银行、某农村商业银行申领多台POS机，非法套现金额上亿元。

二审检察机关在办理上述黄某某等4人非法经营上诉案件时，敏锐地发现了该案暴露出的金融机构资金信贷监管安全问题。黄某某等4人在长达半年的非法套现期间一直未被相关银行发现和查处，反映出有关银行对POS机特约商户审查不严，对POS机日常使用情况了解掌握不够，对信用卡套现支付环节监管不力等问题。二审检察机关针对这些问题，提出了三点可操作性较强的建议：一是加强对POS机特约商户资质的审核，并对特约商户进行定期或不定期现场调查，核查POS机使用范围、装机地址是否与已签订的协议一致，并实地了解商户日常交易情况。二是根据特约商户的业务性质、业务种类、营业状况等，对特约商户设定动态营业额上限。对特约商户交易量突增、频繁出现大额交易、交易额与经营状况明显不符等情况的，应及时调查处理。三是对POS机特约商户进行法制宣传，使其认识到使用POS机非法套现的违法犯罪性质。

二审检察机关在制发检察建议时，不但直接发送给涉案的两家银行的上海分行，还将检察建议书抄送给中国银监会上海监管局，希望能够及时引起金融监管部门的注意和重视，配合好检察机关共同督促相关涉案单位落实检察建议，形成监督合力。从建议反馈情况来看，两家涉案银行均认识到其下属支行业务经验不足，对POS机套现风险预警核查工作流于形式，对签购单和送货单等单证审查不严，并且均能按照检察建议书的要求，逐条落实，采取有效措施堵塞监管漏洞。中国银监会上海监管局收到检察建议抄送函后，该局领导高度重视，要求立即约谈两家涉案银行相关管理部门负责人，深入了解情况。两家涉案银行均复函及时，且复函内容较为具体详细，对检察建议指出的问题均能接受，并对照问题认真查找原因，采取的整改措施较有针对性和可操作性。二审检察机关诉讼层级相对较高，根据个案情况向相关金融、证券、医药、卫生、贸易等单位制发检察建议时，可考虑借助相关行业主管部门的作用，积极与其沟通协调，帮助查找分析问题，将检察工作与其他社会管理工作有机融合，更好地发挥检察建议的社会效应。

[案例二]被告人杨某某为归还因赌博而欠下的高利贷，向某银行提供了虚假的工作单位、住宅地址以及联系方式，申领了该银行商旅白金信用卡一张，然后直接将该信用卡交由放贷者消费、透支，用于归还其所欠赌债。后经银行多次催收超过三个月仍未归还，共计拖欠银行本金人民币近10万元。

由于近年来各发卡银行之间竞争激烈，一些银行的信用卡部门为了追求业务数量，增加效益，对申领信用卡对象的基本情况、资信状况审查不严，流于形式，有的随意放宽申请人、担保人的条件、简化申请手续等，致使不法分子有机可乘。无序发卡成为信用卡诈骗犯罪的重要诱因，规范信用卡的发放工作，谨防无序发卡，是遏制信用卡诈骗犯罪的重要举措之一。中国银监会曾于2009年6月底专门发文《关于进一步规范信用卡业务的通知》，从建立科学、合理、均衡的信用卡的营销考核机制角度强调，严禁对营销人员实施单一以发卡数量作为考核指标的激励机制。但实践中片面追求发卡数量而忽视发卡质量的情况仍时有发生，本案即为一例。虽然恶意透支型信用卡诈骗犯罪比较常见，但本案被告人杨某某使用完全虚假的材料成功申请到较高透支额度的信用卡，且被告人申请信用卡的目的就是为了非法占有透支款项，案件的主观恶性及客观危害均较大，足以引起发案银行的高度重视。基于此，二审检察机关就该案反映出的银行发放信用卡审核不严等问题制发检察建议书，要求发案银行进一步加强对信用卡申领的审核把关，重点审查核实信用卡申领人的年龄、职业、收入、住所、联系方式等重要信息的真实性，避免审查工作流于形式。要求发案银行完善内部监督制约机制，建立和完善覆盖申领、审核、发放等信用卡全过程的风险控制机制，在程序上强调后道环节对前道环节的监督制约，明确各环节工作人员的职责，及时发现和剔除不符合信用卡发放条件的申领人。要求发案银行树立正确的信用卡业务经营理念，转变片面追求数量而忽视质量的信用卡业绩观，改进信用卡业务的后续服务工作，开发优质可靠客户，设置合理的透支额度，提升信用卡业务的内在竞争力。发案银行分行高度重视该检察建议，组织相关业务部门逐条分析整改，强化对信用卡申请人的资信调查，并表示将建立信用卡交易监控制度，针对持卡人大额交易或非日常消费型交易保持持续关注，并随时根据风险状况采取止付、调低信用额度、锁卡等措施，确保信用卡交易安全。

二、从个案中查找社会治安管理的薄弱环节

刑事案件发案原因复杂，既有行为人自身法制观念淡漠，自我行为约束失控等主观原因，也有社会治安防控松懈等客观原因。二审检察机关处理大量刑事上诉、抗诉案件，不少案件既存在法律适用、证据认定等规范视角下的问题，二审检察机关需要向二审法院依法提出相应的检察建议；也暴露出社会综合治理方面的薄弱环节，二审检察机关需要充分发挥法律监督职能，督促相关单位改进管理措施，堵塞管理漏洞。

[案例三]被告人陈某某等人均为某市郊区农妇，因错误认为罂粟可以预防畜禽疫病，遂在田头、屋旁非法种植，其行为构成非法种植原植物罪。该案因一审法院适用罚金刑错误而由区检察院提出抗诉，二审检察机关经审查后认为抗诉理由充分，予以支持，二审法院采纳了抗诉意见进行了改判。

二审检察机关在办理该案时并不局限于纠正一审判决的法律适用错误，而是注意到此案种植原植物犯罪案由的特殊性，积极与区检察院取得联系，了解掌握类似案件的案况。通过调研发现，近一段时期城市郊区非法种植罂粟的农民有所增加，主要有三方面的原因：一是少数村民法律意识单薄，尤其是有的农村老人甚至不知道种植罂粟是违法行为。二是受当地医疗卫生条件限制，村民种植罂粟大多是为了治病或防治家禽瘟疫。三是相关职能部门的宣传和监管力度不够，不能及时发现和制止村民种植罂粟的违法犯罪行为。针对上述问题的现象和根源，二审检察机关向市委农村工作办公室发出检察建议书，建议在郊区全面开展禁止种植原植物的法制宣传活动，对某些高发、易发地段进行专项清查整治，会同有关部门同步整治收购罂粟壳、籽市场，同时要重视和抓好农村牲畜防疫工作，向村民传授日常农用医学知识。该检察建议发出后得到了市委农村工作办公室等牵头协调机构的高度重视，专门会同市禁毒办召开专题会议，研究制订农村禁毒工作的具体措施，对遏制、杜绝郊区种植罂粟等原植物犯罪行为起到了积极作用。

三、关注案件程序细节促进刑事诉讼活动依法规范

二审检察机关处于刑事诉讼活动的最后环节，能够较为全面地掌握案件的立案、侦查、、一审判决以及上诉或者抗诉情况，发现案件经历的刑事诉讼程序中可能存在的各种问题，及时向有关公安司法机关提出相应的提醒、纠正、改进等内容的检察建议。

[案例四]侦查机关在对被告人杨某某的租住房搜查时，查获疑似枪支四把，疑似枪支散件若干，子弹一发。经检验，两把枪支为以火药发射动力的自制枪支，具有杀伤力；枪支配件八件系以压缩气体为动力的枪支配件；一发子弹为制式手枪子弹，系有效子弹。因侦查机关办案人员在侦查该案时未按照公安部有关公安机关办理刑事案件程序的规定妥为保管涉案枪支，且对涉案枪支的特征描述与鉴定机构所述不一致，导致被告人及其辩护人在一审开庭时对该枪支鉴定意见提出质疑并申请重新鉴定。因该涉案枪支已被侦查机关销毁，无法重新鉴定。被告人杨某某为此辩解只非法持有一把枪支，认定两把枪支的证据不充分，并在一审有罪判决后提出上诉。

二审期间，二审检察机关向侦查机关调取相关物证照片，采取技术措施补强了该鉴定意见，并经二审开庭质证后获得二审法院的确认，该案被二审法院裁定驳回上诉，维持原判。该案发生于修订后刑事诉讼法实施期间，刑事诉讼程序对物证的审查以及对鉴定意见的采信提出了较高的证明要求，司法机关必须适应刑事诉讼法的新要求，转变办案观念，树立程序正当的追诉理念，杜绝各种形式的程序违规现象。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》相关规定强调，要审查物证是否为原物，物证的照片、录像、复制品是否与原物相符，是否由二人以上制作，有无制作人关于制作过程以及原物存放于何处的文字说明和签名。据以定案的物证应当是原物。如果原物不便搬运，不易保存，依法应当由有关部门保管、处理。物证的照片、录像、复制品，不能反映原物的外形和特征的，不得作为定案的根据。物证的照片、录像、复制品，经与原物核对无误、经鉴定为真实或者以其他方式确认为真实的，可以作为定案的根据。对鉴定意见的审查，要审查检材的来源、取得、保管、送检是否符合法律及有关规定，与相关提取笔录、扣押物品清单等记载的内容是否相符，检材是否充足、可靠。如果鉴定对象与送检材料、样本不一致的，鉴定意见不得作为定案的根据。对照上述规定，不难发现侦查机关在办理杨某某非法持有枪支一案时，对物证的保管、移送、鉴定等环节存在不够规范的问题，影响了案件质量，虽经二审检察机关采取补救措施完善指控证据，使案件终审得以维持一审判决，但办案中存在的证据上和程序上的瑕疵应当引起办案单位的足够重视。二审检察机关在案件重审裁定后及时向侦查机关发出检察建议，要求其严格依法处置涉案物证，对作为定案证据的违禁物品，应当在诉讼终结后销毁处置；对查封、扣押的赃证物品，在填写清单时应规范描述，客观全面详尽地标明物品的内外特征；送交专门机构鉴定的物品，要严格履行交接手续，仔细核对物品特征描述的一致性；提高执法办案人员的程序意识和证据意识，注重细节。侦查机关将检察建议书中指出的问题在全单位范围内予以通报，并进行案例讲评，采取有效措施进一步提高办案民警的程序意识和责任意识。

四、剖析相似案件共性问题制发类案检察建议

实践中，针对个案问题的检察建议较多，而针对类案问题的检察建议相对较少。从效果上看，类案检察建议反映的问题更具普遍性和代表性，更容易引起被建议对象的重视。二审检察机关在处理案件时要善于运用发散思维，找准类似案件中的共性问题，提出解决问题的“一揽子”方案。

[案例五]被告人李某2010年5月17日因涉嫌盗窃罪被甲区公安分局监视居住，同年11月11日取保候审，并于2011年8月5日经甲区检察院决定继续取保候审。期间，李某还因涉嫌盗窃罪被乙区公安分局于2011年4月8日取保候审，直至2012年2月被刑事拘留，并于同年2月23日被逮捕；乙区检察院于2012年5月22日向乙区法院提起公诉，乙区法院于2012年6月4日判处被告人李某有期徒刑一年六个月，并处罚金人民二千元。在此之前，甲区检察院于2011年12月23日向甲区法院提起对被告人李某的公诉。被告人舒某因涉嫌虚开增值税专用发票犯罪，于2012年3月25日被取保候审，丙区检察院于2012年12月25日向丙区法院提起公诉，丙区法院于2013年1月22日判处被告人舒某有期徒刑一年，缓刑一年。在此之前，舒某还因同样的罪行于己2012年9月18日被乙区法院判处有期徒刑十个月，缓刑一年。上诉人李某某因犯盗窃罪被丁区法院于2012年11月8日判处有期徒刑七个月，并处罚金人民币一千元。李某某在上诉时称，其在一审和审判阶段曾交代过在乙区犯有盗窃罪行。经二审检察机关查询，李某某供述的所涉盗窃犯罪的同案犯已被乙区法院作出有罪判决，李有漏罪嫌疑。

二审检察机关在办理、指导该三起案件时，发现有关区侦查机关存在管辖引起的诉讼重叠、追诉期限交叉等问题，根源在于个别侦查人员和办案单位片面追求案件数量而忽视办案质量，对案件流程管理不够严谨，审查核对犯罪嫌疑人、被告人身份不严，未能严格依法审核适用取保候审的条件。二审检察机关考虑到三起案件涉及多个区的侦查机关，因此向市公安局发出检察建议，建议其采取适当措施，增强办案人员依法办案的执法意识，完善全市侦查办案数据库，及时上网更新受案信息，杜绝重复追诉现象，严格适用取保候审，履行好对取保候审对象的监督、考察等职责，对确有差错的案件，要加强监督并予以纠正。市公安局在接到检察建议书后，对反映的跨区刑事管辖案件中存在的重复追诉等问题进行了核实，并认真查找了具体原因。针对这些问题，市公安局将重点落实相关措施，进一步加强执法理念教育和执法能力培训，着重提升基层民警执法的规范意识、程序意识和权益保护意识；进一步强化内部执法监督和突出问题整改，跟踪督促相关单位整改；就跨区犯罪刑事案件的管辖、移送、并案等问题，商本市检法等部门，明确操作要求，规范工作流程。该检察建议的效果比较明显，除了查找问题准确、对策建议具体外，关键还是二审检察机关选择以出现问题的单位的上级主管机关作为建议对象，如果分别向各个区侦查机关制发检察建议，虽也能达到改正问题的目的，但效果不如向上级机关制发，且对涉及多个管辖区域的共性问题，通过上级机关统一协调也有利于问题得到及时解决。