土地管理法实施条例范文

导语：如何才能写好一篇土地管理法实施条例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

 

第一条　根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)，制定本条例。

 

第二章　土地的所有权和使用权

 

第二条　下列土地属于全民所有即国家所有：

 

(一)城市市区的土地;

 

(二)农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地;

 

(三)国家依法征收的土地;

 

(四)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地;

 

(五)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地;

 

(六)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

 

第三条　国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

 

土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。

 

土地登记资料可以公开查询。

 

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。

 

第四条　农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。

 

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。

 

设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。

 

第五条　单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。

 

未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。

 

第六条　依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。

 

依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。

 

第七条　依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。

 

土地使用权有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期未获批准的，由原土地登记机关注销土地登记。

 

第三章　土地利用总体规划

 

第八条　全国土地利用总体规划，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门编制，报国务院批准。

 

省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，报国务院批准。

 

省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由各该市人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

 

本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准;其中，乡(镇)土地利用总体规划，由乡(镇)人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

 

第九条　土地利用总体规划的规划期限一般为15年。

 

第十条　依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。

 

县级和乡(镇)土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等;其中，乡(镇)土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。

 

土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

 

第十一条　乡(镇)土地利用总体规划经依法批准后，乡(镇)人民政府应当在本行政区域内予以公告。

 

公告应当包括下列内容：

 

(一)规划目标;

 

(二)规划期限;

 

(三)规划范围;

 

(四)地块用途;

 

(五)批准机关和批准日期。

 

第十二条　依照《土地管理法》第二十六条第二款、第三款规定修改土地利用总体规划的，由原编制机关根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准文件修改。修改后的土地利用总体规划应当报原批准机关批准。

 

上一级土地利用总体规划修改后，涉及修改下一级土地利用总体规划的，由上一级人民政府通知下一级人民政府作出相应修改，并报原批准机关备案。

 

第十三条　各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。

 

土地利用年度计划应当包括下列内容：

 

(一)农用地转用计划指标;

 

(二)耕地保有量计划指标;

 

(三)土地开发整理计划指标。

 

第十四条　县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。

 

土地调查应当包括下列内容：

 

(一)土地权属;

 

(二)土地利用现状;

 

(三)土地条件。

 

地方土地利用现状调查结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后，应当向社会公布;全国土地利用现状调查结果，报国务院批准后，应当向社会公布。土地调查规程，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。

 

第十五条　国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定土地等级评定标准。

 

县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门根据土地等级评定标准，对土地等级进行评定。地方土地等级评定结果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府土地行政主管部门批准后，应当向社会公布。

 

根据国民经济和社会发展状况，土地等级每6年调整1次。

 

第四章　耕地保护

 

第十六条　在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用耕地，以及在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，分别由市、县人民政府、农村集体经济组织和建设单位依照《土地管理法》第三十一条的规定负责开垦耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。

 

第十七条　禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。

 

在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准。

 

开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上地方人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。

 

第十八条　县、乡(镇)人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。

 

地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的60%可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。

 

土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。

 

第五章　建设用地

 

第十九条　建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标;城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。

 

第二十条　在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：

 

(一)市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。

 

(二)有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准;其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。

 

(三)农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。

 

在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。

 

第二十一条　具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续;分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。

 

第二十二条　具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：

 

(一)建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

 

(二)建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准;需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。

 

(三)供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同;划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

 

(四)土地使用者应当依法申请土地登记。

 

通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。

 

第二十三条　具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：

 

(一)建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告;可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

 

(二)建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案(涉及国有农用地的，不拟订征收土地方案)，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准;其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准;供地方案由批准征收土地的人民政府在批准征收土地方案时一并批准(涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准)。

 

(三)农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同;划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

 

(四)土地使用者应当依法申请土地登记。

 

建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征收土地方案和供地方案。

 

第二十四条　具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理;但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。

 

第二十五条　征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。

 

被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

 

市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

 

征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

 

第二十六条　土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

 

征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

 

市、县和乡(镇)人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。

 

第二十七条　抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续;属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。

 

第二十八条　建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。

 

第二十九条　国有土地有偿使用的方式包括：

 

(一)国有土地使用权出让;

 

(二)国有土地租赁;

 

(三)国有土地使用权作价出资或者入股。

 

第三十条　《土地管理法》第五十五条规定的新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。

 

第六章　监督检查

 

第三十一条　土地管理监督检查人员应当经过培训，经考核合格后，方可从事土地管理监督检查工作。

 

第三十二条　土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：

 

(一)询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人;

 

(二)进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像;

 

(三)责令当事人停止正在进行的土地违法行为;

 

(四)对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续;

 

(五)责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。

 

第三十三条　依照《土地管理法》第七十二条规定给予行政处分的，由责令作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚决定的上级人民政府土地行政主管部门作出。对于警告、记过、记大过的行政处分决定，上级土地行政主管部门可以直接作出;对于降级、撤职、开除的行政处分决定，上级土地行政主管部门应当按照国家有关人事管理权限和处理程序的规定，向有关机关提出行政处分建议，由有关机关依法处理。

 

第七章　法律责任

 

第三十四条　违反本条例第十七条的规定，在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内进行开垦的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚。

 

第三十五条　在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除;逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

 

第三十六条　对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除;逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

 

第三十七条　阻碍土地行政主管部门的工作人员依法执行职务的，依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任。

 

第三十八条　依照《土地管理法》第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的50%以下。

 

第三十九条　依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的5%以上20%以下。

 

第四十条　依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。

 

第四十一条　依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以下。

 

第四十二条　依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。

 

第四十三条　依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。

 

第四十四条　违反本条例第二十八条的规定，逾期不恢复种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，可以处耕地复垦费2倍以下的罚款。

 

第四十五条　违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

 

第八章　附则

 

篇2

在全面贯彻落实新修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称新法）过程中，为了解决好法律适用性问题，依法准确、及时、有效地查处土地违法行为，现就有关问题通知如下：

一、新法实施前发生的土地违法行为，依照下列原则处理：

1.根据原土地管理法规定，不构成土地违法行为，但根据新法规定构成土地违法行为的，适用原土地管理法；

2.根据原土地管理法规定，构成土地违法行为，但根据新法规定不构成土地违法行为的，适用新法；

3.根据原土地管理法和新法的规定，均构成土地违法行为的，适用处罚较轻的法律。

二、新法实施前发生的非法占地行为，在新法实施后继续在非法占用的土地上构筑建筑物和其他设施的，依照新法处理。

篇3

一、清理整顿的范围和内容

（一）清理整顿的范围遵循国土资源法律法规和国务院国发[2004]28号、一是新土地管理法实施以来的土地管理和土地交易使用情况；二是管理相对人的违法问题；三是未经处理和尚未终止的违法占地行为。

（二）清理整顿的内容

1、在我县境内的一、二级公路及其他公路两侧不符合土地利用总体规划，非法用于建加油站、煤栈、修理摊点、饭馆、木材站、商业摊点以及改变土地用途等问题。

2、根据《土地管理法》第2条第3款之规定，各乡（镇）、村（街）与占地单位（户）私下签订转移土地使用权等用于非农业建设违法占地问题。

3、根据《土地管理法》第36条之规定，全县已建的砂厂、采石厂、砖瓦厂违法占地问题。

4、全县国营、集体、个体开煤矿违法占地问题。

二、违法占地的处理

1、对全县境内一、二级公路及其他公路两侧坚决杜绝新的违法占地，对已开办的而且又是违法占用基本农田的，要依据《土地管理法实施条例》第42条之规定，每平方米罚款30元以下，对有复垦任务的依照《土地复垦实施办法》第16条之规定，每亩每年收取1000元复垦押金，并责令到指定地点经营。

2、对这次清理出的私下协议转移土地使用权用于非农业建设的，依据《土地管理法实施条例》第38条之规定，处以非法所得的50%以下的罚款，同时，还按中华人民共和国监察部、国土资源部《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》以及最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对违法建筑该拆除的拆除，对直接责任人该撤职的撤职，对触犯刑律的依法追究刑事责任。

3、对占地单位（户）的建筑既符合土地利用规划，又不占用基本农田的，可在规定的时间里补办占地手续。

4、对拒不接受处罚，不按规定缴纳土地复垦保证金的，不按时补办占地手续的，停止营业，直至取缔。

篇4

第二条  本办法所称土地监察是指土地管理部门依法对公民、法人和其他组织执行土地管理、房地产管理法律、法规、规章和政策的情况进行监督检查，追究违法者法律责任的行政执法活动。

市和区市县国土管理部门负责本行政区域内的土地监察工作。

市土地监察大队是土地监察执法专职队伍，具体承办执法任务。

第三条  各级人民政府应支持土地管理部门依法实施土地监察。

建设、规划、房管、公安、监察、工商、税务等部门应积极配合土地管理部门搞好土地监察执法工作。

第四条  土地监察工作应坚持合法、及时、高效的原则。实行预防为主、预防与查处相结合、查处与管理相结合的方针。

第五条  土地管理部门进行土地监察，依法行使下列职权：

（一）检查权。检查本行政区域内土地管理、房地产管理等法律、法规、规章和政策的执行情况；

（二）监督权。监督征地测算、交拨土地、项目用地验收以及土地使用权出让、转让、出租、抵押管理等活动；

（三）调查权。在查处土地违法案件中对有关当事人和知情人进行调查取证；

（四）制止权。对有土地违法行为的，可发出《责令停止土地违法行为通知书》，对再继续施工的，可以采取查封、责令自行拆除，直至强制拆除继续违法修建部分建筑的措施；

（五）处罚权。对违反土地管理、房地产管理法律、法规和规章的，依法进行处罚和其他处理；

（六）处分建议权。对依法应给予行政处分的人员，有权建议其所在单位或有关主管部门进行处理。

第六条  土地监察人员进行土地监察，依法行使职公时可以采用下列措施：

（一）查看、调取、复制、摘录土地占用者有关文件，图件、证照等资料；

（二）现场勘测、拍照、摄像等；

（三）询问当事人和知情人，制作询问笔录，必要时可以录音；

（四）通知违法当事人按指定时间到指定地点陈述有关情况；

（五）口头或书面现场责令违法用地者停止土地违法行为；

（六）按照法律、法规和规章的规定，采取其他措施。

第七条  土地监察人员在土地监察中，负有保守秘密的义务。土地管理人员执行职务，实行回避制度和损失责任赔偿制度。

第八条  市土地监察大队可以办理下列土地违法案件：

（一）近郊九区内的各类土地违法案件；

（二）涉外土地违法案件；

（三）市人民政府、上级国土管理部门交办的案件。

市、区市县国土管理部门及乡镇人民政府对土地违法案件的管辖，依照法律、法规、规章的规定办理。

第九条  土地管理部门处理土地违法案件，应当按照有关法律、法规和上级国土管理部门规定的程序及本规定第十条办理。

第十条  土地管理部门根据具体情况，对土地违法案件的处理可以采取公告处理和现场处理的方式。

只要土地违法事实存在，可进行公告处理，处理决定应张帖在违法现场，并送达基层土地管理部门。

对土地违法主要事实清楚，证据充分的案件，可以现场调查取证后当场作出处理。但必须制作现场笔录，将调查取证及处理全过程如实记录在案。

第十一条  土地管理部门对土地违法案件立案后，应向有关部门送达《暂停办理违法当事人土地手续通知书》，该通知书未经解除，不得办理土地手续。

第十二条  下列行为按非法占用土地处理：

（一）未经合法批准，擅自占用土地的；

（二）擅自改变法定批准机关批定的用地位置占用土地的；

（三）土地使用权出让合同约定的使用年限届满，而未申请续期或申请续期未获批准继续占用土地的；

（四）临时占地超过期限使用的；

（五）批准文件被政府宣布作废，仍不退出所占用土地的；

（六）擅自开发国有荒山、荒地、荒沟、滩涂、河滩的。

对未经批准非法占用土地的，分别按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条进行处罚。也可按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条第一款或《四川省土地管理实施办法》第三十八条第一款进行处罚。

城镇居民从事生产经营活动，未经批准非法占用土地的，参照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条进行处罚。农村居民从事非农业生产经营活动，未经批准非法占用土地的，参照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条进行处罚。

第十三条  下列行为按非法转让土地处理：

（一）依法应办而未办理土地使用权出让手续并补交出让金，擅自转让划拨国有土地使用权的；

（二）地上建筑物、其他附着物作为不动产转让时，其占用范围内的划拨国有土地使用权未依法办理出让手续、缴纳出让金随之转让的；

（三）擅自以划拨的国有土地使用权易房、易物或与其他单位、个人联建房屋按比例分成的；

（四）擅自以划拨的国有土地使用权入股或作为联营条件与其他单位或个人共同进行经营活动，从中获得经济利益的；

（五）违背有关法律、法规、规章规定或出让合同约定的条件，转让以出让方式取得的土地使用权的；

（六）违背《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条规定转让土地使用权的；

（七）擅自买卖、以各种名义改变土地使用性质转让集体土地使用权的。

对非法转让土地的，按《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十五条、第六十六条进行处罚，也可以按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条和《四川省土地管理法实施办法》第三十五条进行处罚。

第十四条  房屋出租，包括以各种形式变相出租，其房屋占用范围内的划拨土地使用权未依法办理土地使用权出租手续的，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第四十六条规定没收其非法收入，可并处非法收50％以下的罚款。但市以上人民政府另有规定的除外。

第十五条  违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规，未依法进行土地登记的，责令申报登记，可并处每平方米10元以下的罚款。

第十六条  未经合法批准，改变土地用途的，分下列情况予以处罚：

（一）改变划拨土地使用用途的，责令限期纠正，确需改变用途的，责令土地使用者依法申请变更登记，并可参照第十五条的规定处以罚款；

（二）改变出让土地用途的，责令限期纠正，确需改变用途的，责令土地使用者按新的土地用途缴纳地价款，可并处地价款额以下的罚款；

（三）改变土地用途，情节严重的，依法限县级以上人民政府批准， 可收回土地使用权，地上建筑物予以没收或者责令土地使用者自行拆除。

第十七条  未经土地出让者同意并调整土地出让金，增加建筑容积率的，根据情节给予下列之一处罚：

（一）凡经规划部门批准的，则责令当事人缴纳增容地价款。如不按期缴纳则处以应缴纳地价款额以下的罚款。

（二）未经规划部门批准的，则会同规划部门责令其自行拆除或者没收其擅自增加的建筑物。

第十八条  不按时缴纳或者拒不缴纳土地出让金或其他土地费用的，根据情节给予下列之一的处罚：

（一）责令限期缴纳应缴款项的滞纳金。当事人逾期仍不缴纳的，可申请人民法院强制执行。

（二）报县级以上人民政府批准，收回土地使用权，注销土地使用证，地上建筑物责令其自行拆除或者予以没收变卖。

第十九条  违反「中华人民共和国城市房地产管理法开发建设资金未达到工程建设总投资25％而转让土地的，没收违法所得，并可处非法收入50％以下的罚款。情节严重的，可收回土地使用权，注销土地使用证，地上建筑物予以没收或者责令其自行拆除。

第二十条  未经依法批准取得土地使用权，在城市道路、广场、公路、铁路旁滥占土地乱搭、乱建的，会同规划部门责令清除，恢复原状，并处以500元以上5000元以下的罚款。

第二十一条  违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十六条，不按照《土地复垦规定》进行复垦的，责令限期复垦，可并处每平方米10元以下的罚款。拒不复垦的，责令加倍支付复垦费用。

第二十二条  申请建设用地后未获得法定批准文件，而先行利用土地进行建设的，责令停止建设活动，可并处每平方米处10元以下的罚款。情节严重的，按未经批准非法占用土地处理。

第二十三条  违反重庆市外商投资企业用地管理规定使用土地的，视情节轻重，按应缴纳土地使用费等额以下的标准处以罚款。情况严重的，报县级以上政府批准，收回土地使用权。

第二十四条  拒绝、阻碍、干扰土地监察人员依法执行职务的，由公安机关依照治安管理处罚条例的有关规定处罚。

第二十五条  土地管理人员在土地监察活动中，泄露秘密、徇私舞弊的，由主管部门或行政监察部门给予行政处分：触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。

第二十六条  本办法以外的其他土地违法行为的处罚，依照有关法律、法规的规定办理。

第二十七条  被依法没收的建构筑物，由土地管理部门或有关部门依法处理。罚没款、追缴款及变价款，上缴财政。

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论文关键词：集体土地征收；征收程序；所有权变更时间

因笔者工作原因，近阶段受某区政府委托协助其为实施农村集体土地征收工作提供法律咨询，就在笔者对相关理论问题及司法实践进行研究时，发现就我国目前来讲，尽管已有《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）以及各省出台的土地管理方面的地方性文件作为征地指导性规范，但对一些关键性的问题仍缺少明确的法律规定。本文在此仅提出一个在农村集体土地征收实施前期所出现的有关集体所有土地被征收时所有权转移时间的法律问题，以期为我国已经展开的《土地管理法》的修改及《农村集体土地征收补偿条例》的出台有所裨益。

一、问题的提出

笔者在中国裁判文书网查询与农村集体土地征收相关的案例时，查找到一份由吉林省吉林市中级人民法院于2014年10月10日作出的刘某与吉林市丰满区人民政府房屋征收补偿行政纠纷一案的二审行政判决书。[1]笔者认为此案单就国有土地上房屋征收与补偿程序来讲，征收部门的做法的确合法合规，但笔者同时也在此份判决中发现了一个似乎值得怀疑的观点，那就是被上诉人和二审法院均认为集体所有的土地从吉林省政府批准征收并由吉林省国土资源厅下发相关批复的那个时间点开始，所有权性质就发生了转变，变为国有土地了。也正是基于这种观点，接下来的地上房屋征收才适用的是国有土地上房屋征收与补偿程序。

对集体所有土地被征收时所有权转移的时间点的认定对下列问题都有着极其重要的影响：首先，就我国目前对农村集体土地征收的启动程序来看，村集体缺少参与权及话语权，特别是针对征地是否符合公共利益这点。如果将所有权转移的时间点认定为从批准征地文件出台时即转移，那村集体及村民对于已属于国家所有的土地就更是无从发表任何意见了。其次，根据目前的立法现状，征收人可以说是既做“裁判员”又做“运动员”——说其作为裁判员是因为与征地相关的一切进程都是由其主导的，例如听证后是否修改征地方案的决定权、是否作出责令交出土地的决定权、是否申请法院强制执行的决定权等都握在征收人手中；而说其是运动员，则在于就土地所有权性质转移的结果来看，征收人与被征收人的关系实则是农村集体土地的买方与卖方，双方地位平等，否则就违反了《中华人民共和国宪法》对私有财产的保护。如果将所有权转移的时间点认定为从批准征地文件出台时即转移，显然是剥夺了被征收人可作为所有权人与征收人讨价还价的权利。再次，如果所有权转移的时间点不明，则对被征收土地上附着物的补偿标准的适用也会因此不明，如从征地批准文件出台时转移，则固然应适用国有土地上征收与补偿的相关规定，如从整个征地程序完成时才算所有权转移，则仍应适用《土地管理法》等作为补偿标准，目前司法实践中已出现类似矛盾。[2]

二、对农村集体土地所有权变更时间的立法现状

我国目前对农村集体土地征收具有指导意义的立法主要包括《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）、《土地管理法》、《实施条例》、各地方政府的规范性文件以及最高人民法院颁布的相关司法解释，但这些法律规范对集体土地被征收时所有权何时转移这一问题均无规定。

首先，《物权法》在我国是明确物的归属的基本法。鉴于本文讨论重点是农村集体土地的所有权转移问题，故在此只考察《物权法》对不动产变动方面的相关规范。这些规范主要体现在第六、九、十四条之中，其核心内容为不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记，经依法登记，发生效力，未经依法登记，不发生效力；不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记，自记载于不动产登记簿时发生效力。通过上述规定可知，农村集体所有的土地如被征收为国有，至少应在履行完毕权属变更登记手续后才转移，而绝不是仅凭征地批准机关的批准文件就发生所有权转移的法律效力。

其次，《土地管理法》及《实施条例》中也均有对农村集体土地征收程序及补偿标准方面的规范，其中，从《土地管理法》第四十六条第二款和《实施条例》第二十三条第四项可推断出在征地方案公告后，土地所有权并未立即转移，土地权属证书也尚未办理变更登记，因此所有权人仍为证书上登记的主体，并非已变为国有。

再次，既然此文源起于刘某某案，那么以《吉林省土地管理条例》为例，其中第二十五至二十八条规定了征地程序及补偿标准，只要征收人依法履行了征地审批程序后，就可将已转为建设用地并且已征收的土地进行划拨、出让、作价出资等行为，但问题的关键正在于国家是从何时作为所有权人才有权以划拨、出让或作价出资等形式处理土地的，目前来看仍无明确答案。

三、问题的解决——集体土地所有权变更时间的认定

鉴于我国目前土地所有制除农民集体所有外即归国家所有，故笔者认为只要完成集体所有土地的征收程序土地即归国家所有，无需额外办理所有权凭证，那么认定集体土地所有权变更时间的关键即在于判断征地程序何时完成。征地程序一般从拟征地通知书开始，经过办理农用地转用和征地审批、进行征地方案和安置补偿方案公告、签订补偿协议，到最后交出土地。

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关键词：土地有偿使用，土地使用权出让，土地租赁

 

一、我国土地使用权租赁制度的发展

（一）1988 年前，我国《宪法》第10条第4款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地”。科技论文。1988年《宪法修正案》，将上述条款修改为 “任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从而为土地租赁制的实行解开了禁锢。同年，根据《宪法修正案》，又对《土地管理法》相应修改，将原《土地管理法》第2条第2款“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，并明确规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1998年《土地管理法实施条例》第29条规定：“国有土地有偿使用的方式包括国有土地使用权出让、国有土地租赁和国有土地使用权作价出资或入股”，从而正式将土地租赁确定为国有土地使用权取得方式之一。

（二）1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第28条规定：“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。”1992年《划拨土地使用权管理暂行办法》第9条规定：“土地使用权出租，是指土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物租赁给他人使用，由他人向其支付租金的行为。”

二、集体土地使用权的出租。

集体土地使用权包括农地承包经营权（又称农地使用权）、宅基地使用权、乡镇企业建设用地使用权和公共设施、公益事业建设用地使用权。关于农地承包经营权的出租，我国《土地管理法》和《农村土地承包法》均有详细规定，至于公共设施、公益事业建设用地，因不具有营利性，实践中相关纠纷不多，所以本文不再述及二者的出租问题。下面主要分析一下宅基地使用权、企业建设用地使用权的出租问题。

（一）宅基地使用权的出租。关于此，目前只有《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”从该规定可以看出法律是允许农民出租住宅的，但是否允许出租宅基地使用权呢？从实务上看，因农民建住宅完全可以申请到免费的宅基地，从而很少存在承租别人宅基地使用权的必要性和可能性；从法理上看，既然法无禁止，应理解为是允许出租宅基地使用权的，而且允许出租不会导致宅基地使用权主体的变更，从而并不违反“一户一宅”的法律规定。科技论文。

宅基地使用权的出租，是否也应参照国有土地使用权出租规定而必须达到一定开发程度呢？如前所述，本人还是认为，土地使用权的出租与承租土地使用权的转让不同，前者并不改变土地使用权的权属主体，因此，不宜对土地使用权出租时的开发程度过多限制。

至于农村居民出租住房，从上述规定中看不出对承租人资格条件的任何限制，从现实看，农民将住房出租与城市居民、本集体外村民的现象大量存在，其于乡镇经济发展的人流与物流中，扮演着重要的角色，而且农村居民出租住房并不因此改变集体土地使用权和房屋产权的变更，因此，本人认为应予以肯定和鼓励农村居民出租住房。

（二）关于企业建设用地使用权的出租问题。

相对于农地承包经营权、宅基地使用权，乡镇企业建设用地使用权的流转则更具有市场性，它对农村工业的发展起了重大作用，但关于企业建设用地使用权出租的法律规定，仅有《土地管理法》第六十三条，且对于该条款的理解，有众多分歧。

三、租赁土地使用权的转让。

首先，必须弄清租赁土地使用权的转让与租赁土地使用权的转租二者之间的区别。所谓租赁土地使用权的转让，是指原土地租赁合同的承租人，将其承租取得的土地使用权转移与第三人，由第三人享有原土地租赁合同的权利义务，转让人丧失土地使用权。科技论文。而租赁土地使用权的转租是指原土地租赁合同的承租人将小于其承租土地使用权的权利在原租赁期限内转租与次承租人，且不丧失其作为原土地租赁合同承租人地位的法律行为。该两者存以下区别：前者的转让人要退出原租赁合同关系，经过原土地行政主管部门变更登记后，受让人成为原土地租赁合同的承租人，直接附有向出租人缴纳租金等原租赁合同约定的义务，同时享有转让人在原租赁合同约定的权利。后者的转租人不退出原租赁合同关系，仍然是原租赁合同的承租人，仍附有缴纳租金等原租赁合同约定义务，接受转租的次承租人与出租人之间并不存在租赁合同关系。

四、土地使用权租赁登记

《土地登记规则》第三十条规定：“ 有出租权的土地使用者依法出租土地使用权的，出租人与承租人应当在租赁合同签订后十五日内，持租赁合同及有关文件申请土地使用权出租登记。土地管理部门应当在出租土地的土地登记卡上进行登记，并向承租人颁发土地他项权利证明书。”可见该项登记为他项权利登记。

五、关于土地使用权出租期限

土地使用权出租期限最高为多少呢？可否适用《合同法》关于租赁合同期限的有关规定呢？

我国合同法规定，租赁期限不得超过20年，超过部分无效，我国政策规定是将土地出租最高期限等同于同类用途土地的出让最高年期，即已超过20年，但该规定仅限于部门规章，并未上升到法律层面上，值得立法界进一步明确。

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一、征地补款发放流程是怎么样的？征地补偿款发放流程是怎么样的？

《土地管理法实施条例》第二十六条规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗费的所有者所有。

安置补助费，是国家征收集体土地后，安置被征收单位由于征地造成的多余劳动力的补助费用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

《土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。村集体经济组织在收到土地补偿费后，应当按照《村民委员会组织法》第十七条的规定召开村民会议，在所有具有本集体经济组织成员内部平均分配此款。如不分配给村民，则侵犯了村民的合法权益，具有本集体经济组织成员资格的人员，可单独或共同集体经济组织或村委会，要求支付相应份额。

二、征地补偿款的征收依据

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置a助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

三、征地补偿款的计算方法

国家建设依法征用集体土地时付给被征地者补偿所丧失的土地权利的费用。其计算方法是：

1.征用耕地的补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍；征用其他土地的补偿费标准由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准，结合当地实际情况具体规定。属于有收益的非耕地的土地补偿费，可按该土地征用前3年平均年产值的3～6倍计算，征用无收益的耕地不予补偿。征用柴山、滩涂、水塘、苇塘、经济林地、草场、牧场等有收益的非耕地的土地，补偿标准为该土地被征用前3年平均年产值的6～10倍。

2.征用人工鱼塘、养殖场、宅基地、果园及其他多年生经济作物的土地，按邻近耕地补偿标准计算。

3.被征用土地的青苗补偿费标准，由省、自治区、直辖市规定。

4.被征用土地上的附着物，由省、自治区、直辖市自行制定。参照建筑造价折多少，补偿多少。

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1988 年以前,我国《宪法》第10条第4款规定:“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地”。1988年《宪法修正案》,将上述条款修改为 “任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”,从而为土地租赁制的实行解开了禁锢。同年,根据《宪法(修正案)》,对《土地管理法》作相应修改,将原《土地管理法》第2条第2款“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”,并明确规定:“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。

1998年,《土地管理法实施条例》颁发,新颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第29条明确规定:国有土地有偿使用包括三种方式,即国有土地使用权出让;国有土地租赁;国有土地使用权作价出资或者入股。该条例首次从法规的角度明确了租赁制方式工地是有偿使用的一种形式。

一、国有土地租赁的概念

国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者,由使用者与县级人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同,并支付租金的行为。

二、实行国有土地租赁制的可行性

目前,土地有偿出让方式提供土地使用权占土地供总量的比例较小,大部分的土地使用权属于无偿划拨的状态。在这种情况下要想扩大国有土地有偿使用的范围,就必须探索实施国有土地有偿使用的新途径――土地租赁制。土地租赁制的实行能够较好地解决以下几个方面的问题:一是国有企业改革中原划拨给企业的用地在企业改革和重组中,可以采用多种方式显化土地资产价值。国有土地租赁制可以减轻企业一次性缴纳出让金的负担,将一次性缴纳变为分年或分期缴纳。二是有利于盘活存量土地,控制新增用地。因为历史原因,在城市规划区范围内划拨用地所占比例较大。如果根据现行法律的规定,将四个方面用地外其他用地纳入有偿使用的轨道,使存量土地进入市场,改划拨用地为承租用地,可使一些占有大面积划拨用地而不充分利用土地且交不起租金的土地使用者,自动腾出现有的用地。由国家收回重新审批给新生的使用者。这样,可以减少占用新增建设用地,提高城镇土地利用率,挖掘城市内部土地潜力,保护耕地资源。三是商业街门市房的出租,临街用地等采取年租制可以促进原划拨土地进入市场。

三、要科学合理确定国有土地租赁年限

土地使用年期应由土地使用者与土地行政主管部门在协商的情况下决定,具体的租期在合同中约定,但最长累计期限不能超过法律规定同类用途用地出让的最高年限。

四、国有土地使用权租赁的使用范围

根据《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法》规定――除国家机关,军事用地等四类用地可以采用划拨方式提供土地外,其他一切用地都应纳入有偿使用的范围,使用者在统一条件下竞争。对于一些经营性用地,特别是房地产开发性商品房用地,不宜运用租赁制的方式供地。因为商品住宅出售后,我们不可能按户每年收取年租金,这样难以保证土地收益的及时收缴。

五、要制定切实可行的国有土地租赁租金标准

租金标准应于低价标准相均衡,需综合考虑土地用途、区位条件、当地市县基准地价、经济发展状况及土地使用者的实际承受能力,土地租金的计算公式为:

年租金单价=宗地单价×还原利率/年期修正系数

六、国有土地租赁制在实行中需要注意的问题

1.要明确土地使用者的权利和义务。土地租赁制与土地出让两者支付的方式不同。因而,土地使用者的权利性质有所区别,根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定:以出让方式获得的国有土地使用权,土地使用者具有占有、使用、收益和处分的权利;土地使用者有权将获得的国有土地使用权出售、赠与、交换、抵押等。而以租赁方式获得的土地使用权除拥有租赁中的土地使用权和收益权之外,不应具有处分权,即不能将土地使用权转让、转租和抵押等。

2.在计算土地使用年租金的价格时应注意选用的还原利率高出1%~2%。

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非法低价出让国有土地使用权罪，是指国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法低价出让国有土地使用权，情节严重的行为。

（一）客体要件

本罪侵犯的客体是国家对国有土地使用管理的正常活动。我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律、法规，对出让国有土地使用权的批准权限、程序和要求等都作了明确具体的规定，这对于合理开发、利用、经营土地，加强土地管理，促进城市建设和经济发展有着十分重要的作用。国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法低价出让国有土地使用权，就直接侵犯了国家对国有土地的使用管理制度，破坏了国有土地使用管理的正常活动。

（二）客观要件

本罪在客观方面表现为违反土地管理法规，徇私舞弊、滥用职权，非法低价出让国有土地使用权，情节严重的行为。

出让，是指不以谋利为目的而卖出所享有的土地使用权。所谓土地使用权，是指对土地的占有、使用、收益的权利。

违反土地管理法规，主要是指违反《土地管理法》、《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》等有关出让国有土地使用权的规定，如越权审批出让或者出让给不符合条件的单位与个人。

低价出让，是指以低于国有土地使用权最低价的价格出让国有土地使用权。国家土地管理局1995年6月28日《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》就明确规定，协议出让最低价由省、自治区、直辖市人民政府土地管理部门会同有关部门拟定，报同级人民政府批准后下达市、县人民政府土地管理部门执行。协议出让最低价应当根据商业、住宅、工业等不同土地用途和土地级别的基准地价的一定比例确定，具体适用比例由省、自治区、直辖市确定。但直辖市、计划单列市及省、自治区人民政府所在地的城市的具体适用比例，须报国家土地管理局核准。基准地价按《城镇土地估价规程》确定。基准地价调整时，协议出让最低价应当作相应调整。国家支持或者重点扶持发展的产业及国家鼓励建设的项目用地，可以按行业或项目分类确定不同的协议出让最低价。确定协议出让最低价应当综合考虑征地拆迁费用、土地开发费用、银行利息及土地纯收益等基本因素。以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于协议出让最低价。

非法低价出让国有土地使用权的行为必须情节严重才能构成本罪。虽有非法低价出让行为，但情节尚不属于严重，也不能以本罪论处。所谓情节严重，主要是指多次实施本罪行为，屡教不改的；大量非法低价出让国有土地使用权的；非法低价出让国有土地使用权造成国家利益重大损失的；因严重徇私而非法低价出让国有土地使用权的；因其行为造成恶劣影响的；等等。

根据1999年9月16日最高人民检察院施行的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定》（试行）的规定，涉嫌下列情形之一的，应予立案：

（1）非法低价 （包括无偿）出让国有土地使用权2公顷 （30亩）以上，并且价格低于规定的最低价格的60%的；

（2）非法低价出让国有土地使用权的数量虽未达到上述标准，但造成国有土地资产流失价值20万元以上或者植被遭到严重破坏的；

（3）非法低价出让国有土地使用权，影响群众生产、生活，引起纠纷，造成恶劣影响或者其他严重后果的。

（三）主体要件

本罪的主体为国家机关工作人员。任何国家机关工作人员，只要违法低价出让国有土地使用权，情节达到了严重的程度，即可构成本罪。非国家机关工作人员则不能构成本罪。

（四）主观要件

本罪在主观方面必须出于故意，并且具有徇私的目的。即明知自己违反土地管理法规，在低价出让国有土地使用权，但为了徇私而仍决意为之。过失不能构成本罪。对工作严重不负责任，玩忽职守，过失低价出让国有土地的，即使构成犯罪，也不是本罪，而是玩忽职守罪。虽然出于故意，但不是为了徇私，也不能以本罪论处，构成犯罪的，应是滥用职权罪。

二、认定

（一）行为人收受他人贿赂而徇私舞弊，滥用职权，非法低价出让国有土地使用权的，又会牵连触犯受贿罪，对之应择重罪从重论处。

（二）行为人出于牟利目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权包括国有土地使用权的，不是构成本罪，对之应以非法转让、倒卖土地使用权罪定罪。

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关于毁林开荒。《森林法》第二十三条规定，禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。同时，该法第四十四条规定，因非法开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。

关于毁草开荒。《草原法》第六十六条规定：“非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，并处五万元以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。”

关于围垦河道，围湖造田。《水法》第六十六条规定，围湖造地或者未经批准围垦河道的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期清除障碍或者采取其他补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款。

关于开垦荒坡地。《水土保持法》第三十三条规定：“企业事业单位、农业集体经济组织未经县级人民政府水行政主管部门批准，擅自开垦禁止开垦坡度以下、五度以上的荒坡地的，由县级人民政府水行政主管部门责令停止开垦、采取补救措施，可以处以罚款。”