北京市空气重污染应急预案范文

导语：如何才能写好一篇北京市空气重污染应急预案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

进入11月后，华北地区遭遇多次强降雪天气，消融的降雪使地面湿度接近饱和，温度降低而中层大气同期回暖，导致华北地区大范围处于高湿度、低风速、强逆温的极端不利气象条件。

污染物持续积累，造成本次大范围的严重区域性污染。

北京市环保局11月30日在官网上解释称，区域内燃煤、机动车等污染源排放，特别是前期的降雪降温过程，导致区域用煤采暖大幅增加。同时，静稳低能见度天气条件下，道路拥堵加剧，燃油效率降低，机动车污染排放也显著增加等导致霾天加重，迟迟难离。

人们的情绪普遍受到重霾影响，不过，没有像往年那样苦苦追问污染原因，微信、微博上很多网民在质问：连续多日重度雾霾，为何不启动红色预警？

一些专业人士亦抱有此看法。中国科学院生态环境研究中心研究员贺泓告诉《财经》记者，北京市本轮雾霾未启动红色预警，令人匪夷所思。

《财经》记者调查获悉，这波雾霾的预警，经过了气象部门、周边省市、国家空气监督总站等各方面的充分会商。对于预警与实际污染水平的差距，中科院一位不愿透露姓名的雾霾研究专家表示，当前北京环保部门空气质量预报者的压力很大，既有技术层面的局限性，又有其他方面的考虑。 红色预警顾虑

11月27日凌晨，除了北京市环保局解释的原因，再加上受区域污染输送影响，北京上空大气污染物迅速累积，到早8时，城六区的PM2.5小时浓度急速上升至198微克/立方米。当日14时，北京市空气重污染应急指挥部办公室空气重污染黄色预警，到16时，全市空气质量整体处于5级重度污染水平;29日10时，黄色预警被提升至橙色预警，这也是今年首个重污染橙色预警，上次启动是2014年10月。

按照2015年3月的《北京市空气重污染应急预案》（下称《预案》），启动橙色预警的条件是“预测空气重污染将持续3天（72小时）”。

所谓重污染，是环境空气质量指数（AQI）达到200以上。

北京环保局应急处处长王斌解释橙色预警称，据27日北京市环保监测中心对空气质量趋势的研判，预计29日扩散条件会出现好转，达不到重污染程度。

预报为4级中度污染，从而达不到启动最高级别红色预警的条件――“预测空气重污染将持续3天以上（72小时以上）”。

根据预报，12月2日北京市空气质量将彻底好转，因此已不具备升级至红色预警的“持续72小时以上”的条件。

然而，空气质量恶化的情况出乎官方的预料。29日下午4点，虽然西北部达到2级良水平，可城六区仍然糟糕，PM2.5浓度为172微克/立方米，处在5级重度污染水平;而西南部334微克/立方米，维持在6级严重污染。

在接受《新京报》采访时，环保部方面表示，北京市PM2.5小时浓度自11月27日凌晨开始，达到重度及以上污染级别，并持续近110个小时，为今年以来最严重的污染过程。

由此可见，环保部门在研判过程中，低估了29日的空气污染程度，以至未能及时启动红色预警。

技术层面的因素是，目前，针对3天以上甚至更长期的空气质量预报预警是个世界难题。北京市环保监测中心在日常一般会提供临近4天的空气质量等级预报，而精确的分区预报只提供当晚和第二天的。

一位北京市环保局前官员告诉《财经》记者，为什么难以准确预报大气质量：预报需要看老天爷的脸色与人的脸色，前者决定了扩散条件，后者决定了排放量;本来老天爷的脸色就很难搞定，人为的排放就更难预测了。

虽没启动红色预警更多是技术原因导致，但也存在其他方面的考量。上述中科院专家说：“这两年整个华北地区、尤其是北京为治理雾霾下了很大功夫，也有很多成效，只是几次不好的天气拉低了公众的整体感受，从对PM2.5的监测来看，今冬整体空气情况会优于去年，从2013年开始，都是逐年变好的。”

问题是，2014年全年都没有一次红色预警，如果在2015年冬季刚开始就启动一次，北京市、甚至整个华北地区这两年治霾的功劳与努力就会大打折扣。

上述中科院专家分析，有关部门也因此在决断红色预警时非常谨慎，毕竟低估雾霾水平比报高估污染程度带来的影响的风险更小。

前述环保官员则表示不理解，“难道一开红色预警就否定了北京市，甚至京津冀这两年治理雾霾的成绩了？让我决定的话，肯定得开红色预警，至少不能让学生上课，机动车也得停一半”。既然设置了最高等级的红色预警，当达到触发条件时，不应该有过多的经济与政治方面的考量，而应该以公众的健康安全为首要考量因素。

“技术与数据应该纯粹一些，简单一些，不能为其他考量所左右。”这位前官员称。 触发条件会调整吗？

事实上，由于低估未来的雾霾发展情况，预测结果偏低，导致红色预警未能及时的情况，这不是第一次。

此前北京执行的是《北京市空气重污染应急预案（试行）》。在此版本中，红色警报的触发条件，为“未来3天将持续出现严重污染”。其中，严重污染指AQI在300以上，比现在的门槛更高。

《财经》记者查询北京市环保局的数据显示，2014年2月14日、15日、16日三天，AQI数据分别为333，431，343;当月21日、22日、23日、24日、25日、26日六天， AQI皆超过300。显然，当时北京已两次触及红警线。

当时，也有公众提出质疑，北京市环保局副局长姚辉的回应与这次的解释如出一辙：即预测将交替出现重度污染和严重污染，所以没启动红色预警。

北京市在建立预警机制时，多位来自中科院与中国环境科学院以及多所大学的专家学者接受过咨询，已经考虑到空气质量预报能力的局限性。上述中科院专家分析，在短期内要提高预报能力不太现实，只能先出一个比较高的标准，待技术成熟以后再做调整，“目前来看，还不到调整的时候”。

实际上，中国建立城市空气重污染预报预警体系才刚起步。2013年5月，环保部印发《城市大气重污染应急预案编制指南》，各县级以上城市据此制定应急预案。

该指南明确了大气重污染的预警分级指标，重度污染和严重污染的预警颜色分别对应橙色和红色。而且规定应急响应程序，可以按照实时监测的AQI指数值启动，或者根据预报预警情形提前采取响应措施。

也就是说，触发条件是大气达到“严重污染”级别，即AQI大于300，即可启动。但北京在制定自己的预案时，增加了“连续3天”，提高了触发门槛。

一些业内专家认为北京启动雾霾红色警报的触发条件过高，在正式《预案》中，规定AQI在200以上为空气重污染，“连续3天”的要求予以保留。

然而，至今北京一次红色警报都未发出过。反倒是雾霾压力比北京轻的上海、南京等城市，都过红色警报。

不过，有些城市在随后修订了重污染天应急预案，主动提高了红色警报的触发条件。如南京将红色预警的标准，从原先的“PM10或PM2.5超过300”变更为“AQI超过450”。合肥市更是规定，当全市总体AQI日均值大于500时，且气象预报未来两天仍将维持不利气象条件，才红色警报。启动门槛都高出一大截。

“按照现在的标准，几乎是永远发不出红色预警了。”贺泓悲观地表示，北京的雾霾红色预警应该重新调整，降低标准。

不过，也有专家认为在红色预警的启动上，还是应该比较审慎的。中国环境科学研究院副院长柴发合就对媒体表示，如果预警的门槛过低，高估了当地的空气质量水平，而导致预警频频启动，必然对正常的生产生活带来干扰，也失去了“应急”的本意。 红色预警意味着什么？

启动不同颜色的预警，所采取的措施不同，主要是健康防护措施、建议性应急措施和强制性应急措施三个类别。

黄色预警的强制性应急措施，为停产、停工等。橙色预警的应急措施增加了部分工业企业停产限产、建筑垃圾和渣土运输等重型车辆禁止上路行驶等。 王斌表示，橙色预警已包括大量强制性减排措施，只要认真落实，减排力度一样很大，而对市民日常生活影响更小。

红色警报代表着政府启动了一种极高等级的应急状态，全社会都要随之进入应急状态应对灾难。以北京为例，如果启动红色预警，就要实行全市范围内机动车单双号限行、本市公务用车在单双号行驶的基础上，再停驶车辆总数的30%、中小学停课、工业企业停限产范围扩大、公车停驶等举措。

这些措施的施行，牵一发而动全身，使预测者不敢轻易断言。背后的政治经济账，也非气象环保部门所能定夺。

根据《北京市空气重污染应急预案》，市应急委、市空气重污染应急指挥部负责空气重污染预警的和解除。

篇2

在未来较长的时间内，PM2.5的监测和治理将会成为北京市环保工作的重中之重，北京市的很多环保工作也都将围绕着它而展开。

■　北京实施环境空气新标准

2013年1月1日，北京市正式实施新的《环境空气质量标准》，其35个监测站开始正式实时PM2.5等污染物的浓度信息，以及前24小时的空气质量指数，即AQI。而经过全新改版后的空气质量实时平台也于1月4日凌晨在北京市环保监测中心网站正式上线。

“回顾1998年以来的大气污染治理历程，在十三年前污染物年均浓度与国家标准相差甚远时，为了反映大气污染治理的成绩，我们设计了二级天指标。现在二级天指标遇到了增长瓶颈，已经不能适应当前环境管理精细化的要求，也不能与国际标准接轨，必须要制定更加科学、公正、客观的指标。在国家实施环境空气质量新标准之时，我们决定不再使用二级天指标，改用主要污染物浓度指标，实现了管理模式上的一次重大进步。”北京市环保局局长陈添表示。

这些年，由于北京市PM2.5长期超标，给北京市民的身体健康带来了巨大的威胁。研究发现，北京市很多居民的肺炎、气喘、肺功能下降等呼吸系统疾病都与PM2.5具有很大的关系。

虽然北京大学、清华大学、中科院等科研单位近几年对北京市的科研成果表明，北京市PM2.5年均浓度近10年呈下降趋势。但是其浓度超标依旧是一个不容忽视的事实。

为了加快北京市空气污染的治理步伐，2012年，北京市公布的《北京市2012-2020年大气污染治理措施》中提出，在能源结构调整方面，到2015年，全市燃煤总量将下降到1500万吨，2020年下降到1000万吨以下。另外到2015年，北京市空气中PM2.5浓度降至每立方米60微克。而到2020年，PM2.5将达到每立方米50微克。

■　重度污染日启动应急方案

北京市环保局大气环境管理处处长于建华说，为了将治理落到实处，北京市提出了九大具体治理措施。其中，部分举措如下：积极发展绿色交通、控制机动车污染；大力发展清洁能源，减少燃煤总量；加大工业污染治理力度；增加北京地区的环境容量等。

2012年12月14日，《北京市空气重污染日应急方案》（以下简称《应急方案》）正式。《应急方案》中，北京重污染日分三级：一个或多个区域24小时AQI在201－300之间为重污染日、AQI指数在300以上500以下的为严重污染日、当AQI指数达到500以上时，为极重污染日。《应急方案》规定，当空气质量预报出即将出现重度污染日、严重污染日以及极重污染日时，将采取相应的污染应对措施，包括健康防护措施、建议性减排措施，其中规定，严重污染日中小学应停止户外体育课。

在此次的《应急方案》中，不仅建议市民在遭遇污染天时尽量乘坐公交出行，更重要的是，《应急方案》中还首次提出对公务用车的限制规定。当空气质量达到极重污染时，需要采取强制减排措施，其中包括，在京党政机关和企事业单位带头停驶公务用车30%。

但方案并未提及具体实施细则。如何保证方案实施到位，谁来监督实施？北京市环境与公众研究中心主任马军说，北京在奥运会的时候是有一定经验的，但《应急预案》里关于如何停驶，停驶哪些车辆还是比较简化的，没有一个具体的执行措施。马军认为，应该制定更细化的执行措施，“真正执行起来，可能还是有相当难度的”。

北京市环保局副局长庄志东表示，停驶公车的相关事项由交管局负责实施，将落实到包括部委在内的每个单位。

■　改善首都空气质量任重道远

北京市环保局副局长庄志东坦言，北京市国土面积62%为山区，虽然有16400平方公里的面积，但平原区面积仅有6000多平方公里，全市2000多万人口、517万辆机动车以及大量的生产、服务活动主要集中在平原地区，污染物排放强度高。另外，现在北京市的人口、机动车还在不断增加，各种能源消耗也在增长。因此要从根本上改善空气质量，任务很艰巨，只能一步一步来。

另外，现在北京市周边的津冀地区集聚大量的水泥、钢铁、炼油石化等高污产业，统计显示其区域燃煤总量约3.5亿吨，二氧化硫排放强度为8.5吨/平方公里，是全国平均水平的3.7倍。而津冀地区的区域污染传输，对北京空气质量的影响较大。因此，北京市和津冀地区建立协调机制共同治理大气污染就显得尤为重要。

北京市环保局大气环境管理处处长于建华表示，空气质量的治理需要一个过程，就是在西方发达国家，治理空气污染也非常不容易，他们至少都用了四五十年的时间。

“北京的PM2.5在很长一段时间内还会存在超标现象，很难实现短期达标。”于建华说。

“我们必须要充分认识空气质量持续改善的重要性、长期性和艰巨性，未来北京市将以治理PM2.5污染为重点，强化污染治理，加大污染物总量减排力度，深化产业结构调整，积极实施生态建设，并在新的起点上，以更大的决心、更有力的措施、更高的标准，持续推进空气质量改善。”于建华表示，尽管北京市PM2.5减排面临着巨大的困难和挑战，但是北京市还是要始终坚持持续不断地减少污染源的排放，让污染物越来越少。

■　碳交易市场反推企业减排

2012年6月，国家发改委颁布《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，对企业进行强制减排，规定一万吨以上的排碳大户必须参加交易。北京作为试点城市，率先成立了北京环境交易所。

碳交易即温室气体排放权交易，就是购买合同或者碳减排购买协议。即合同的一方通过支付另一方获得温室气体减排额。

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一、京津冀协同治理大气污染工作初见成效

（一）组织领导坚强有力

北京市政府设立环境保护督查处，承担对全市环境保护方面的督查任务，专项督查大气污染防治落实情况。天津市委市政府主要领导先后150余次做出批示，着力推进大气污染防治工作。河北省与各市签订目标责任状，进一步强化考核机制，各级都成立了大气污染防治工作领导小组。

（二）区域联防联控取得积极进展

在京津冀及周边地区大气污染防治协作机制框架下，逐步形成了跨部门、跨省区联防联控联治工作机制。京津冀与中石油、中石化、神华集团分别签订“煤改气”保供、散煤清洁化治理协议。北京已与天津、河北廊坊和保定等城市就重污染预警会商及应急联动开展协调，在可能发生大范围空气重污染时及时通报预警信息，会商预测结果。北京APEC会议期间，京津冀启动应急预案，加强会商和信息共享，保障了“APEC”蓝。此外，京津冀及周边地区大气污染联防联控信息共享平台也即将上线。

（三）大气颗粒物来源解析研究不断深入

京津冀先后开展了污染源解析工作，并公布解析结果。在PM2.5来源中，北京、天津和河北省石家庄市占比前两位的分别是：机动车（31.1%）和燃煤（22.4%）、扬尘（30%）和燃煤（27%）、燃煤（28.5%）和工业生产（25.2%）。这些解析结果为精准发力、有效治污提供了科学依据。

（四）燃煤压减和煤炭清洁化利用工作稳步推进

在压减燃煤方面，北京市燃煤总量已从2012年的2300万吨压减到目前的1500万吨以下；天津市2014年规模以上工业煤炭消费量同比减少236万吨；河北省2014年煤炭消费量首次出现负增长。在煤炭清洁化利用方面，通过实施煤炭清洁高效利用，改造后的燃煤发电机组和燃煤锅炉污染物排放可以达到甚至超过当前国家对燃气机组和锅炉的排放标准。同时，进一步开展散煤治理，2014年河北邢台财政补贴2000万推广10万吨洁净型煤；天津市在农村地区推广12万台先进炉具，完成散煤清洁化治理180万吨。

（五）重点行业综合整治力度进一步加大

在环保部大力推动下，京津冀区域加大对火电、钢铁、水泥、平板玻璃等重点行业污染综合治理力度。2014年，北京市在提前完成全市脱硫脱硝治理任务的基础上，率先开展挥发性有机物整治，通过环保技术改造实现挥发性有机物减排1.56万吨；天津市淘汰电力行业落后产能76.5万千瓦；河北省对241家重点行业国控企业实现烟粉尘在线监控设施全部联网，完成脱硫脱硝和除尘改造工程246个。

（六）污染治理和监察的法治化水平不断提升

京津冀三地均出台了相关条例和规定，明确大气污染物地方排放标准和能耗限额标准，以及违规处罚措施。河北率先组建环保警察队伍，并建立省、市、县、乡、村五级网格化环境监管体系，实现了环境监管全覆盖；北京出台《市大气污染防治条例》，严厉打击违法行为；天津河东区依靠科技强化网格化管理，集实时监控、网格管理、数据库信息共享、重点区域综合治理等主体功能于一体，实现每寸土地都有人管理。

通过上述措施，京津冀区域空气质量有所改善，联防联控初见成效。与2013年相比，2014年北京、天津、河北PM2.5年均浓度分别下降4%、13.5%、12%，京津冀区域平均达标天数比例上升5.3%，重度及以上污染天数比例下降3.7%。

二、京津冀区域大气污染协同治理形势仍较严峻

京津冀区域大气污染治理虽然初见成效，但与国家新标准和群众期盼相比，仍存在较大差距。2014年全国空气质量相对较差的前10位城市中，京津冀占8位；2015年1季度，较差的前10位城市中，京津冀仍占6位，3月，京津冀区域空气质量平均达标天数不足四成。京津冀大气污染协同治理仍面临一些困难和挑战。

（一）区域联控联防联测机制建设有待进一步推进

京津冀重污染天气应急预案有待完善，区域排放标准尚未统一，机动车环保监管协作水平有待进一步提高。天津自2014年7月起将二氧化硫等4种污染物排污收费平均提高9倍。如果周边区域不实行相应政策，既不利于企业公平竞争，又会导致一些企业继续观望，不愿加大环保投入。北京、天津已全面供应国五标准汽柴油，而河北2014年年底才开始供应国四标准车用汽油。

（二）兼顾治污与发展有一定难度

2014年河北省化解产能过剩、治理大气污染影响全年经济增长约1.75个百分点、影响工业增速约3个百分点。如果不能及时调整产业结构，培育新的经济增长点，将会导致政府财政收入减少，影响大气污染及其他环境治理的持续投入，巩固提高治污成果压力较大。

（三）煤炭清洁利用政策相对滞后

当前，随着煤炭清洁技术的发展，燃煤发电可以达到甚至超过燃气发电排放标准。应根据我国“多煤、少气、贫油”的资源禀赋以及煤、气发电成本，研究制定支持清洁煤发电等煤炭清洁利用的相关政策，这也有利于缓解当前各地供气不足问题。此外，对煤变油、煤变气，鉴于全球范围内尚无成熟、完善的经验，且煤变气污水成分极其复杂，治理难度非常大，应进一步论证其可行性。

（四）分散用煤污染日益严重

分散用煤占比偏高（约占50%），排放量大，且不经处理直接排放到空气中，其污染是集中发电的20倍，严重污染大气环境。目前各地主要做法是通过财政补贴更换先进炉具及使用洁净型煤替代，但成本高、执行难，难以从根本上解决问题，仅保定800万农村人口的农村炉具和型煤补贴就需要70多亿元。

（五）机动车尾气治理力度需进一步加大

一是京津冀区域机动车减排压力较大。该区域机动车总量已超过2500万辆，大型运输车辆排放标准更新较慢、油品质量标准低、污染排放大。二是相关规定不利于黄标车淘汰。一些地区新增淘汰任务量包括被盗抢、查封、扣留、抵押车辆，依照公安部《机动车登记规定》，不得对此类车辆进行注销报废。三是新能源汽车推广应用效果不理想。受认知水平、政策落地及配套设施等因素影响，2014年全国仅建成600座充/换电站、2.6万个充电桩，推广新能源汽车数量完成计划率不足1/5。北京个人申请安装充电桩数量与成功安装数量比为13∶1。

（六）污染源解析难度偏高

一是京津冀区域复合型污染特征突出，传统烟煤型污染、汽车尾气污染与二次污染相互叠加，给污染源解析增加了难度。二是京津冀区域城市密度大，城市间大气环境相互影响较大，现行的各省（市）独立进行源解析工作方式，在一定程度上限制了开展广泛的大气污染治理技术交流与联防联控。三是区域间传输污染源解析工作力度有待进一步加大。四是对挥发性有机物污染研究刚起步。目前仅天津市颁布了全国首个《工业企业挥发性有机物排放控制标准》，启动了挥发性有机物排放源清单编制。

（七）监管和执法的基础性工作需进一步加强

一是大气污染违法犯罪执法规范和法律依据存在空白点，公安机关很难进行有效打击处理，配套的信息化基础工作及长效机制有待进一步完善。二是环保执法队伍自身建设有待进一步加强。美国每百万人中平均约有3100名环保管理人员，而我国仅为144人，环保队伍力量严重不足，难以应对当前严峻的环保工作形势。环境执法人员还没有统一的执法服装，不能体现正规、庄重、公正的执法形象。

（八）社会环保意识有待进一步提高

目前，公民主要通过网络、电视、广播等信息传播渠道被动接收环保信息，环保责任意识还不够强，志愿服务等参与环境治理的渠道和平台比较欠缺。

三、协同推进京津冀大气污染治理的建议

大气污染等环境问题是长期以来我国经济粗放式发展模式积累而成的，其解决需要一个过程，具有长期性和艰巨性。随着我国经济发展进入新常态，各级党委和政府更加深刻认识到大气等环境治理的重要性，京津冀协同发展战略的提出为有效解决上述问题，推进京津冀大气污染协同治理提供了重要契机。结合调研情况，建议：

（一）加强京津冀区域大气联控联防联测协同机制建设

一是联控方面，建立由环保部牵头、有关部门参加的区域联控机制，定期会商，各地具体负责。同时，继续完善重污染天气应急预案，促进各地遵循“科学性、可操作性、可核实性”原则，认真修编应急预案，并建立完善综合大气污染决策指挥系统。二是联防方面，重视城市规划与建设，优化空间布局，适时从大气动力学、大气化学等有关气象学的角度研究风道规律，并及时运用到区域产业布局和城市建设规划之中。重点研究和解决保定等空气质量相对较差城市大气污染问题。三是联测方面，利用科技手段加强联网联控，充分发挥各地联测技术比较先进的优势，对重点区域和重点排放企业进行重点监控，任务分解要明确，责任对象要具体。此外，要加大执法力度，严格执法。

（二）大力推广清洁煤发电和清洁煤燃烧技术

立足我国“多煤、少气、贫油”的资源禀赋以及目前燃煤发电可以达到甚至超过燃气发电排放标准的现状，引导、鼓励和支持企业应用先进技术进行升级改造；对改造后达到燃气排放标准的燃煤机组和锅炉的煤炭消耗量给予折算核减，纳入区域减煤指标，视同完成改燃任务；对相关燃煤电厂给予上网电价支持，使京津冀大型电厂实现全面清洁排放并在供热方面全部运用清洁煤燃烧技术。

（三）切实推进气、电代煤工程解决散煤燃烧问题

一是在加大天然气供给力度的同时，将更多的天然气、焦炉煤气用于中小企业生产和居民生活，减少其直接用煤数量。二是在有条件的地方推广集中式电采暖。特别是在张北地区等清洁能源较为丰富的地方要更加重视以电代煤。一方面要加强统筹、兼顾城乡，新建与改造并举，提升清洁供暖立体化保障能力。另一方面要为社会资本共同参与建设推广集中式电采暖营造良好的氛围，在最大限度减少政府财政补贴负担的基础上保障企业合理收益，简化项目审批程序，优化项目投融资环境。

（四）重视尾气排放污染，大力发展清洁能源交通

一是解析尾气中PM2.5组成及形成过程，在此基础上制定科学合理的治理方案。二是加快推动京津冀交通一体化进程，尽早解决断头路问题。三是加大交通堵点治理力度，提高公共交通效能，加大城市圈地铁密度，使公共交通真正便民、快捷。四是大力发展清洁能源交通工具。要从发展电动汽车是将我国建设成为汽车强国的战略高度出发，抓住历史机遇，大力发展电动汽车产业，为电动汽车的推广应用创造良好环境。加快充电桩建设，推动公务用车、公共汽车、出租车、城市物流车、工具车、港口机械等的电气化、清洁化。鼓励天津等具有汽车工业基础、电池技术领先的地区，在产业布局及发展模式等方面先行先试，为进一步推动新能源汽车发展积累有益经验。五是尽快在京津冀区域率先共同开展区域机动车超标排放联合执法。

（五）加大对河北节能减排支持力度

一是在“一带一路”建设中鼓励和支持河北重化工业走出去，把产能释放出去。二是在国家产业发展规划中，支持更多的战略性新兴产业和高新技术项目在河北布局和落地。三是把河北建成我国清洁能源示范基地。河北清洁能源发展条件成熟，张北地区风电和太阳能资源丰富，沿海地区海上风电资源也很丰富，要进一步加大力度，支持河北大力发展清洁能源。四是加快河北清洁能源输送通道建设，提高对京津等地的输送能力。

（六）在深入开展污染源解析的基础上逐步列出排放源清单

一是国家统一组织开展京津冀区域污染源解析研究，分析和研究大气污染的成因、构成和传输变化规律。在进行本地污染源解析的同时，研究区域传输污染源占比。二是在污染源解析的基础上，进一步列出排放源清单，通过科学系统的分析掌握污染传输规律，并制定相应的治理办法。

（七）进一步推动区域内产业结构优化升级

健全节能环保标准，严格行业准入，建立多部门协同工作机制，依法淘汰能耗高、污染重的落后产能。同时利用市场手段整合、化解高污染行业过剩产能，调整钢铁、玻璃、水泥、化工、电解铝、造纸、石化等高耗能、高污染行业产业结构，实现优化升级，并鼓励企业根据市场需求，研发、生产高附加值的钢铁、水泥、玻璃等新产品，降低能源消耗，加大走出去的力度。

（八）完善监管法规并提高执法能力

依照新《环境保护法》以及十八届三中全会关于强化环境监管和环保行政执法的精神要求，进一步加快环保队伍建设，充实各级环保队伍力量和提高执法装备水平。同时，统一规范环境监察执法人员着装，提高环保执法的权威性和庄重性。要进一步加大对环保执法资金投入力度。

篇4

关键词：行政法学防治雾霾思考

当前，中国的快速发展已成为世界的焦点，而伴随着经济大幅增长，近几年国内特别是北京的雾霾问题也愈发凸显，可谓世界热议，民众焦心。经济的快速发展会在一定程度上付出巨大的环境代价，政府作为防治雾霾的主导力量，具有不可推卸的责任，因此，从行政法学的角度入手研究雾霾问题，具有十分重要的现实意义。

一、北京市防治雾霾的行政法制建设现状

北京是中国的政治、经济和文化中心，前来务工求学的外地人口众多，城市可承载容量和日常运行的压力越来越大，再加之北京当地和周边省份都以传统工业生产为主，经济增长方式较为粗放，近几年，北京的大气污染问题逐年加重。据统计，2013年北京空气质量优良天数合计为176天，严重污染13天，全年总天数中优良天数不到一半。2014年的北京市空气质量优良天数比例为47.1%，除了6月、8月和9月没有发生严重污染外，其他各月均有重污染发生，严重污染日数累积达到15天，比2013年多出2天。在2015年12月7日晚，北京市首发了空气重污染红色预警。在北京雾霾天气频现，对民众身体健康、交通出行、城市形象等各方面造成的负面影响极大，“PM2.5”成为了人们口中的高频词，“APEC蓝”、“阅兵蓝”成为民众的期盼，每日的天气状况时刻牵动着北京乃至全国人民的心。为进一步改善城市环境空气质量，有效推动雾霾问题的防治工作，中国目前出台了《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国大气污染防治法》，相关环境保护部门为了应对当前新的城市空气污染问题，也全面提出大气污染联防联治的目标、思路和方法，如新的《空气质量标准》和《大气污染防治行动与计划》，2014年7月更是了有史上最严之称的空气污染治理考核规定。2015年，新《环境保护法》正式开始实施，区域合作步步推进，污染监管层层加码，环保法律与时俱进。随着国家的大气污染相关的法律规章和政策文件，北京也陆续出台了一系列的地方性法规及政策性文件，单双号限行、停产、督查等治霾举措都已经开始实施，如2013年的《北京市空气重污染应急预案》，除此之外，北京还了与天津市、河北省的合作框架协议，努力探索联防联控治理区域雾霾的新思路。

二、北京防治雾霾过程中存在的行政法问题

近几年，北京在防治雾霾问题上投入了大量的人力、财力和物力，相关行政法规较之以前也有所进步，但是还缺乏独立和完善的行政法律制度，行政执法和监管工作也存在一系列问题，目前北京雾霾问题的治理效果仍不够理想。

1.行政法律制度不够完善，机制僵化。空气污染所造成的首要危害是对人体健康的损害，这一系列危害所直接侵害的就是公民的环境权。现阶段，在防治城市空气污染中以《大气污染防治法》作为主要法律依据，但仍缺乏一部更具有针对性、专门性的全国立法来推动空气污染问题的有效解决，其中，新的《环境保护法》对于公民的环境权利也缺乏更加全面而权威的保障。另一方面，北京现有的行政法规主要是针对传统的煤烟型城市空气污染，并没有涉及当下对城市公民健康危害最大的新型污染物PM2.5，并且對作为空气污染重要来源之一的机动车尾气排放的规定也不能满足当前治理的需要，于当前愈发复杂的空气污染问题而言，相关法规具有明显的滞后性。

2.行政执法理念比较落后，效力低下。在北京，部分环境行政主体执法理念过于陈旧，使得环境执法活动冲突不断，执法效果不尽理想。在日常执法活动中，部分政府环境行政机关滥用行政权力，行政执法的错位、缺位现象屡现。现阶段北京相关环境行政主体在执法过程中多采用行政处罚、行政强制等强制性执法方式，这还造成了行政主体与行政相对人之间的矛盾激化、冲突不断，执法效果也大打折扣，执法效力较低。

3.行政法律监管力度欠缺，责任模糊。北京当前的雾霾治理模式仍属于政府主导型，政府承揽了很大一部分的雾霾防治工作。而随着政府简政放权，环境保护市场的关系又越发复杂，传统的雾霾监管模式已经失灵，出现了行政监管视野不足，现场监督非连续性等问题。政府在雾霾防治中的责任分工仍不够明确，职责界定比较模糊，实践执法过程中，因行政机关的环境行政不作为而导致的环境污染事故也屡屡发生，由此可见，运用行政法对行政主体进行有效规制，建立统一、协调的雾霾监管机制迫在眉睫。

三、推动北京市雾霾问题更好解决的行政法学路径

鉴于当前北京雾霾问题的复杂性、特殊性及紧迫性，应尽快构建起一套完整的有针对性的城市空气污染防治法律体系，转变行政执法理念和方式，加强行政监管和公众参与，从而为今后的防治雾霾工作提供更加可靠有力的保障。

1.完善行政立法，构建雾霾防治法律体系。当前我国城市空气污染问题日益突出，传统民法及刑法对于雾霾问题的解决是远远不够的，因此，除了要对公民环境权进行立法确认，还应不断完善保护公民环境权得以顺利行使的行政法制。在立法层面，要制定出一系列的行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章，以构建起一套完整的、全面的、系统的城市空气污染防治法律体系。而在此基础上，北京市还要尽快出台针对机动车尾气排放和城市扬尘污染防治的法律法规，从而不断完善雾霾防治的法律体系。

2.转变行政执法方式，创新执法理念。法律赋予了相关行政机关在环境领域一定的管理权，但此项权力的行使是以环境保护的义务为基础的，究其本质，环境保护乃行政机关特别是环境行政主管部门的基本职责。因此，北京市环境行政主体尤其是环境行政主管部门应进一步明确自身环境保护的职责与义务，明确自身在环境保护过程中不仅仅是环境的“管理者”，也是环境的“服务者”，同时也要转变传统的行政执法方式，注重非强制环境行政执法方式的广泛运用。

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[关键词] 京津冀；生态文明圈；构建

[基金项目] 国家自然科学基金项目“基于微观尺度的典型大都市功能区碳排放过程模拟及优化调控研究”。项目批准号：41271186；北京市社会科学院重点课题项目资助（5040108）

[作者简介] 刘薇，北京市社会科学院经济所副研究员，理学博士，研究方向：区域生态经济与可持续发展，北京，100101

[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1007-7723（2013）06-0053-0004

一、构建京津冀生态文明圈的重要意义

（一）国家建设生态文明战略的重要组成部分

生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设一并作为全面建设小康社会的重要任务，已经上升为国家战略。而此项国家重要战略的实施，不仅要通过中央各职能部门来推进，更需要大力调动地方积极性，省区一级是我国的行政管理地域单元，是地方利益的总代表，也是协调资源环境关系与地方经济发展的最直接主体。而生态文明建设具有更加突出的整体性特征，区域间的生态文明建设尤其重要，也是我国实现生态文明战略的最重要载体。

京津冀区域是我国重要的政治中心和北方经济中心，是我国生态文明建设的首善之区。2012年国家发改委起草了《关于推进生态文明建设的意见》，“十二五”期间，要治理以PM2.5为特征的污染，到2015年重点区域的PM2.5年均下降5%，京津冀、长三角、珠三角年均浓度下降6%。在2013年公布的《大气污染防治行动计划》中，京津冀地区制订了最为严格的目标。而根据环保部2013年5月份全国空气质量月报，京津冀地区是唯一低于全国平均达标率的地区，低32.7个百分点，京津冀地区5月份只有27.4%的天数空气质量达标。这充分说明了京津冀地区作为生态文明建设的迫切性。

（二）以区域联动解决北京的大气污染问题是关键

我国大气污染的区域性特征日趋明显，城市间大气污染又相互影响，仅从行政区划的角度考虑单个城市大气污染防治措施已难以解决大气污染问题。北京奥运会空气质量保障工作成功实践，以及美国、欧洲和日本空气质量改善历程均表明，实施区域联防联控战略是防治大气污染的根本途径。

京津冀地区平均每公顷地表每年接受到的降尘量大约是1.2吨，相当于每平方米每月有 10克降尘。降尘中包含着大量的污染物质，将气体干沉降计算在内，京津冀区域平均硫（硫酸盐和二氧化硫）沉降量为每公顷每年65公斤；氮（铵态氮和硝态氮以及气态氮氧化物）每公顷每年沉降为60公斤；有害重金属3.3公斤；另外，还有0.6 公斤致癌物质多环芳烃（16种）沉降。

华北地区应建立完善区域环境保护协调机制，根据大气环流特征，将山西、内蒙古和山东等地纳入京津冀区域防控范围，实现华北大区域的联防联控，推进区域大气污染防治法律、规划、标准和总量减排体系建设，加强执法联动，统一编制区域环境保护规划，实施区域大气污染总量控制制度。完善区域环境监测及预警网络，建立统一的区域大气环境监测合作机制，为各方环境质量监管提供统一的工作平台。建立重污染天气预报预警体系，提高监测预警的提前量和准确度，同时各地政府应尽快制定完善应急预案，确定相应的应急措施。当区域性重污染天气发生时，按国家规定及时启动应急预案，减少重污染的危害。

（三）推动环首都经济圈生态协同发展

构建京津冀生态文明圈有利于推动环京津冀北地区的生态经济建设。环京津冀北地区与北京、天津地域相邻＼文化相近，一直承担着京津生态屏障和水源涵养地的重任，但却与两市在经济社会各方面发展水平上具有较大差距。随着经济社会的发展，区域内物质人口流动的频繁加剧，致使这种区域发展的不平衡越来越明显，并形成了一系列的经济社会问题。

然而，三省市的产业布局和结构直接受到区域生态资源禀赋条件的制约，三省市的生态依存度较高，环京津冀北地区必须发展绿色、环保、生态产业，坚持绿色发展，优化生态功能定位。相反的，作为京津冀生态文明圈重要组成部分的生态经济发展，也给环京津冀北地区的发展带来的新机遇，要通过科学统一规划，实现资源环境的一体化利用和生产力布局的区域优化，积极开展在绿色发展领域的经济合作，承接产业转移，寻找新的绿色经济增长点。

（四）以生态文明建设为突破口构建区域绿色合作新模式

在生态环境建设和自然资源利用方面，京津冀三方的合作有待进一步加强。北京应协助河北搞好沿线污染源治理，以此来保障南水北调来水质量。此外，京津冀各地政府应在国家水利部的主持下出面与当事方一起明确水权归属，协调解决京冀和京津分别在拒马河与泃水资源利用方面的矛盾。在污水和垃圾处理方面，北京应加快和加强大兴、通州、顺义、平谷等邻近冀津地区的污水处理厂和垃圾处理场建设，并将运行与维护费用开支列入预算，例如大兴黄村东南方向凤河流域，力争流入冀津的水质达标，不让北京的垃圾危害冀津。

京津冀经济圈在能源方面的合作，主要是完善、巩固京津冀之间长期稳定的合作关系。按照国家总体规划共同谋划开发建设重大能源项目，进一步加强省级电力、煤炭、天然气的产销合作，解决能源短缺约束，实现区域内资源优势与市场需求的有机结合。

二、京津冀生态文明圈差异性建设

构建生态文明圈要分为差异性和整体性两个层面：一是各区域之间生态文明圈的构建。北京、天津、河北在经济社会发展、生态环境诉求、资源禀赋方面具有差异性，也就决定了三地的生态文明建设应具有不同的特点，这种系统特点的差异性共同构建了京津冀地区的生态文明圈；二是从区域生态系统内各子系统的整体构建，分为空间的合理布局、土地资源的可持续利用、水资源的合理开发利用、便捷快速的交通以及最重要的生态产业的发展等。

（一）丰富的自然资源为京津冀的发展提供了有力保障

京津冀地区自然资源优势突出，天津滨海新区有1214km2的滩涂，曹妃甸有310多平方公里的可开发空间；有大港油田等油气资源和丰富的海盐资源 。此外，河北在土地资源、劳动力资源等方面有明显的优势；铁矿、黄金等资源在全国占有一定的优势；农业优势突出，是我国重要的粮、油、棉、蔬菜、水果、禽、蛋、鱼等生产基地。

京津冀地处太平洋沿岸，毗邻渤海，矿产资源十分丰富，矿产资源储量之多与种类之广，是中国其他沿海地区所没有的。煤炭、铁矿、海盐、石油、建材等储量非常丰富。资源分布比较集中，易于开发投产；资源互补性强，便于规模化开采；匹配条件优越，有利于综合利用和深度加工。因此，近代以来形成了大型和较大型的矿区，历史悠久的如唐山开滦煤矿、冀东铁矿、长芦盐场等。由于该区地处复合大陆的特殊地质环境，使得能源和矿产资源在沿海地区广泛分布。该区富含主要为煤炭、油页岩、泥炭和铀矿床等固体燃料矿产，因此成为我国重要的煤炭资源基地。

（二）生态环境控制是京津冀区域发展的重点

作为人口聚集带，京津冀地区快速城市化过程带来的大规模建设和城市扩张，在支撑经济发展的同时也带来了对生态环境的严重冲击与破坏。而生态环境尽管得到了局部治理，整体上生态日益脆弱，环境质量日趋下降，严峻的区域环境问题对京津冀地区持续、稳定的发展构成了相当大的威胁。其中水环境、水污染等问题已经成为京津冀地区可持续发展的重要制约因素之一，需要从整体流域的视角来解决现实问题。京津冀地区的未来整体区域空间策略必须进一步从人口、资源、环境层面结合水资源、土地利用的空间规划来制定调适策略，对水资源和水环境问题制定新的战略以构建水安全格局，达到人居环境水安全 。建立“首都区域生态环境控制”体系的目标在于制定保护和恢复京津冀地区环境基底的规范体系。唯有环境基底健全，人居环境才有可能健全，才能达到生态与社会安全。

（三）京津冀都市农业发展具有广阔前景

北京由于水资源短缺、农业用地匮乏，农业显形或隐性成本必然急剧上升。农业属于资源依托型行业，农业用地具有资产专用性低的特性，在区际之间调整农业内部种植结构、整合资源、实施产业转移，相对于其他行业容易。一方面，把京津生态环境保护和水源涵养与解决区域“三农问题”相结合，以构建环京津绿色农牧产品加工供应产业带为重点，建立有效的投入和产出机制，实现良性循环。另一方面，积极推进京津冀都市圈协调发展战略框架和合作机制。发挥地方政府积极性，推动其共同签署《京津冀都市圈区域规划》类似文件，通过法规的方式推进合作，构建区域统一市场。

（四）高度重视以创新为导向的区域合作体系

京津冀区域是我国智力资源最密集、创新实力最强劲的区域之一，产业体系比较完备，新兴的生物制药、电子信息、新材料等高新技术产业蓬勃发展，形成了较强的产业创新能力。围绕产业链，创新合作模式，提升区域创新资源的效能；围绕创新能力建设，开展多层次、多领域的以企业为主体的产学研合作；围绕打造京津冀区域合作平台，强化体制机制建设和基础设施建设。

三、京津冀生态文明圈整体性建设

（一）以区域合作体系为基础构建生态经济圈

1.完善跨区域、立体式、综合性的公共交通运输网络体系

京津冀都市圈区域综合交通建设应逐步由“单中心放射式”发展成为“三中心网络式”。未来以京津石三大城市为核心，再加上第二层次的七个城市共同构成的区域综合交通网，形成三中心的多层次的网络式格局。一方面，可促进区域经济一体化发展的进程，完善促进区域城市体系；另一方面，可缓解北京交通过度拥挤状况，以促进区域交通均衡发展。

2.加快能源建设项目的跨区域合作开发

充分利用“西电东送”、“西煤东运”、“西气东输”等能源发展战略，鼓励省市间煤炭、天然气、电力、石油等能源的产销合作。鼓励北京市的企业到山西地区的能源基地独资或者与当地企业合资兴办煤矿、电站等项目，并将产能输送北京等需求目的地，以缓解北京等主要城市的电力、煤炭供需矛盾。

3.注重土地资源利用的一体化规划

紧紧围绕京津冀都市圈区域人口增长、产业集聚和城镇化发展的宏观战略需求，突出体现土地利用在区域发展中的支撑、保障和调节的功能，节约为先、协作为本，大力推进“限制、整合、统筹、挖潜”的土地利用战略方针。

4.构建区域旅游合作网络

按照资源共享、市场共拓、客源互送的目标，制定统一的市场拓展计划，包括共同设计旅游产品，共同组合包装旅游线路，共同印制旅游宣传品，共同组织对境内外目标市场宣传促销。联合举办大型旅游产品推介会，组办有规模效应的旅游节庆活动和促销活动，形成互惠机制。逐步取消各地旅游市场的各种准入壁垒，鼓励优秀旅游企业进行跨城市的连锁经营。改变目前旅游咨询服务的行政区域限制，结合旅游集散中心的建设，实现旅游信息咨询服务网络化。

（二）以生态建设和环境保护战略为支撑的生态安全防护圈

1.实施生态分区与分级管理，建设点、线、面相结合的京津冀都市圈生态安全防护体系

根据综合功能区划确立重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区，实施生态分区与分级管理。建设由风沙屏障区、水源涵养区、生物多样性保护区和农田保护区，重要河流渠系、铁路公路干线和沿海防护林带组成的“四横三纵”七条绿色廊道，10个中心城市和主要城镇绿色空间构成的点、线、面相结合的京津冀都市圈生态安全防护体系。

2.按照“源区控制，通道治理，节点保育”的原则，建设“三区、八道、六风口”的区域风沙防御体系

重点治理坝上、坝下和平原三大风沙源区，洋河、桑干河、壶流河、清水河、潮河、白河、黑河和汤河等八条主要风沙通道，怀安马市口、万全新河口、张北黑风口、崇礼三龙口、赤城独石口和丰宁小坝子等六大隘口。依托京津冀风沙源治理工程和三北防护林工程，因地制宜、因害设防，防治水土流失，退耕还林还草，恢复植被，提高防风固沙能力。

3.按照“生态保护为主，生态建设为辅”的原则，建设“九区六道一带”的生物多样性保护体系

重点保护以红松洼草原、松山-雾灵山、古海岸与湿地、八仙山、黄金海岸、小五台山和大海陀等7个国家自然保护区和白洋淀、七里海-北大港湿地为核心的九大生物源区，依托河流、山脉及沿海防护林，建设唐河-子牙河谷地、滦河河道、引滦入津水道、燕山山脉、太行山山脉和沿海生态廊道等六条生物廊道，沿滨海重要的湿地保护区、河口与海岸保护区、近海海域保护区，以及沿海防护林，加强生物廊道保护和绿色通道建设，构建生物多样性保护的沿海防护带。

4.实施水环境污染分区控制战略，建立水污染综合防治体系，污染物排放得到有效控制

以水环境容量为基本依据，消减污染物排放总量为主线，全面落实排污许可证制度，推行清洁生产，严格按照重点控制区、重点监控区和一般监控区实施水环境污染分区控制。在区域水污染治理系统上，建立以城镇污水处理厂为核心，产业点源控制系统、城乡面源控制系统和河道整治系统为辅助的立体控制网络；在排水体系上，尽量采用分流制，建立以城市污水收集管网和沿河大截污管相结合的双收集系统。

5.实施大气环境污染分区控制战略，大气环境质量得到明显改善

严格按照重点控制区、重点监控区和一般监控区实施大气环境污染分区控制；推进清洁能源使用，逐步减少并严格控制燃煤总量，落实脱硫过程，抓好重点行业的大气污染防治；治理机动车污染和施工扬尘，加强风沙治理，努力降低可吸入颗粒物含量；积极防治氮氧化物污染，发展公共交通系统，科学规划城市道路。

（三）以区域生态补偿为核心建立生态资源利用的长效机制

多年来，河北张家口、承德等地区尽其所能为京津提供了丰富的水源，但上下游之间现有的生态补偿机制不健全，补偿标准没有按照市场化的运作方式进行科学计算，加剧了上下游之间的矛盾。

首先，中央和京津两市政府财政每年应拿出一定数量的资金，并整合区域目前现有各类补助资金， 建立区域生态补偿专项资金。生态补偿可以提供的水资源量和提供的生态服务为基础计算，在补偿力度测算和机制设计中，要充分考虑到陈欠的事实、数量及其背后的政策因素、制度根源及该区位的特殊性，使京津冀地区的生态补偿机制常态化、长期化。

其次，张家口、承德两市作为京津的特殊水源地和生态屏障，国家应借鉴浙江义乌的水权交易模式，建立跨区域有偿用水机制，健全合理的市场化水资源配置机制。对于水权分配过程中出现的利益冲突和缺陷，可以采用政府调控、区域协调和水权转让机制等方式进行弥补。

此外，京津两市还可为冀北地区建立以循环经济为导向的产业体系提供技术支持，帮助冀北地区选择一批有利于生态建设和环境保护的经济技术项目作为新的经济增长点来加以培育，并在生产业、科技信息、市场流通、人才资源、高新技术等方面加强对环京津贫困带的辐射带动作用，使之实现经济社会的快速发展。

[参考文献]

[1]毕明.京津冀城市群资源环境承载力评价研究[D].中国地质大学硕士学位论文，2011.

[2]李蕾.京津冀都市圈经济发展中重点产业及金融支持研究[D].北京交通大学硕士学位论文，2010.

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哪座城市更幸福？在对市民幸福感影响最大的五个因素中，不同城市的市民给出了不同的排位选择。

北京市民最看重的依次是婚姻、职业、社会保障、住房和收入。

广州市民最看重的依次是健康、收入、家庭关系、职业和婚姻。

武汉市民最看重的依次是收入、健康、婚姻、家庭关系和住房。

贵阳市民最看重的依次是健康、收入、家庭关系、婚姻和环境。

太原市民最看重的依次是家庭关系、收入、健康、职业和婚姻。

扬州市民最看重的依次是健康、家庭关系、收入、婚姻和环境。

廊坊市民最看重的依次是收入、健康、家庭关系、婚姻和住房。

南北有差异，城市有性格。借托尔斯泰的话来说，幸福的城市是相似的，不幸的城市则各有各的不幸。《小康》杂志联合清华大学媒介实验室、新浪网展开线上、线下全国居民幸福感大调查，与此同时选取全国七个样本城市，与当地媒体、高校联合解析影响居民幸福感的根由，由此找到了幸福城市隐藏的九大密码。

NO.1生活舒适、宜居

“夏天在贵阳，冬天在三亚。”

贵阳一位市民在接受《小康》联合贵州都市网的访问时，对于理想居住地给出了答案。

促使这位市民产生这样的梦想原因很简单——夏天的贵阳，并无酷暑，而给人“爽爽”的感觉；当北方城市寒流滚滚，你仍然可以穿着夏装、沙滩鞋在阳光充沛的三亚海滩上悠闲漫步——如此宜居，怎能不让人心向往之？

生活舒适、宜居，对于众多城市而言，是提升市民幸福感的一个公开的秘密。从整体来看，一线城市在这方面并不占优势，三线城市表现一般，而二线城市最为突出。

有海的城市，总是讨人喜欢的。例如青岛，红瓦、绿树、碧海、蓝天，很多人第一次来到这座城市，就爱上了它。在中国城市竞争力研究会的“2011年中国十佳宜居城市”排行榜中，青岛傲居榜首。还有一年四季花木繁盛的厦门，它有着一道独特的自然景观——成千上万的白鹭栖息于此地，这样的城市，人类自然也会喜欢。其实，生活舒适、宜居，包含着很多因素，一座城市倘若真的没有得到自然条件的恩宠，那就在社会安全、文明进步、经济和谐、美誉度高等方面和其他城市一拼高下吧——如此，也可以让市民们幸福。

NO.2 生态美、环境优

“美丽中国”是由一个个“美丽城市”组成的，如果公众对于城市的生态环境不满意、不放心，那又怎能谈得上幸福呢？生态环境已成为幸福城市的重中之重，它是一把“尖刀”，一旦突破，市民幸福感便会有大的提升。

在这方面，一线城市又输了。《小康》联合《法制晚报》的调查显示，北京市民吐槽他们的“不幸福”时，纷纷提到“环境不好、空气质量差”；在广州，亦有不少市民抱怨“空气质量不高”。

相反，二三线城市的市民们则以“城市美、环境优”为自豪，生活在扬州，让市民感到最为幸福的是什么？《小康》联合《扬州日报》所开展的调查发现，“生态环境好，生活悠闲舒适，适宜人居”被市民们多次提及，而市民们强调最多的，便是“环境好”。

生态环境优良，在很大程度上，可以说是让人感到生活舒适的先决条件。在贵阳，更是有多达154人告诉记者，“贵阳的空气清新、气候宜人、生态环境好”，这让他们感到很幸福。

虽然大部分二三线城市的生态环境水平都超越了四大一线城市，但并不是每个二三线城市都没有“污染的烦恼”，地处北京、天津两个大直辖市之间的廊坊，就常常为此苦恼。廊坊市民告诉记者，让他们不幸福的原因，大多来自于环境污染、城市市容不干净。

今年5月的“2013中国生态小康指数”显示，在生态、经济、政治、文化、社会这五大方面中，六成（62.3%）国人把对于“美丽中国”的最大期冀寄托于生态，但这并不代表公众对于生态环境很满意、很放心。

越来越多的城市意识到了这一点。

北京市的小邻居廊坊市，在10月15日召开全市大气污染防治行动动员大会，提出要以背水一战的决心，加快破解大气污染这个难题，重塑廊坊环境优势，确保11月底退出全国十大污染最重城市行列。

北京也于日前通过了《北京市空气重污染应急预案》，当空气污染红色预警，即预测未来持续三天出现严重污染时，机动车将实施单双号限行措施，各级党政机关公车在执行单双号限行基础上，将整体停驶80%。

一个市民融入城市多年，不再会为它的繁华、妩媚而激动，也不再会为它的不完美而大动干戈的时候，这个人和这座城就变成了左手和右手的关系，无法分离，彼此需要。而此时，人对城市最基本的需要便是能呼吸到这里的足够新鲜的空气——这便是城市能够给人的最基本的幸福，如果一个城市给予得足够好，那么就足以让其他城市羡慕嫉妒。

NO.3 给市民以安全感

在各种幸福秘籍中，非常重要的安全感却常常容易被人忽略，因为在著名的“马斯洛需求层次理论”中，安全需求属于较低级别的需要，尤其是在拥有安全感的时候，它，往往会被人们忽略。

调查发现，在对市民幸福感影响最大的五个因素中，不同城市的市民给出了不同的排位选择，北京市民最看重的依次是婚姻、职业、社会保障、住房和收入；广州市民最看重的依次是健康、收入、家庭关系、职业和婚姻；武汉市民最看重的依次是收入、健康、婚姻、家庭关系和住房；贵阳市民最看重的依次是健康、收入、家庭关系、婚姻和环境；太原市民最看重的依次是家庭关系、收入、健康、职业和婚姻；扬州市民最看重的依次是健康、家庭关系、收入、婚姻和环境；廊坊市民最看重的依次是收入、健康、家庭关系、婚姻和住房。

被市民们关注较多的婚姻、职业、社会保障、住房、收入、健康、家庭关系、环境等，其实都多多少少地和安全感沾了些边。小城廊坊的市民对安全感问题尤为注重，不止一位市民在调查表中提到：食品安全、社会治安，也是影响幸福感的重要因素。

今年6月1日的“中国平安小康指数”调查发现，在20个各种各样可能影响到安全感的因素中，受访者选择最多的便是“食品安全不能让人放心”。那么，提高食品安全对于市民幸福感的提升有多大帮助呢？《小康》调查发现，对于大部分城市的市民而言，提高食品安全，都能够在较大程度上提高他们的幸福感水平——毕竟，“民”还是要“以食为天”的，食者不得其安，幸福又何从谈起呢？

相较于提高食品安全，改善社会治安对于市民幸福感提升的“疗效”并不显著，尤其对于三线城市而言，在对于幸福感提升有帮助的种种因素中，扬州市民和廊坊市民都把“改善社会治安”排到了最后一位。

无论是大城市还是小城市，也无论城市经济发达与否，能给老百姓以踏踏实实、安安心心的幸福，才是最根本的——虽然这并不值得骄傲。

NO.4 拥有较高的公共服务水平

到了幸福城市比拼实力的环节，一线城市开始“笑”了——拥有较高的公共服务水平，的确是许多一线城市的看家本领。在历年的“中国公共服务小康指数”中，一线城市，尤其是北京、上海，都保持着领先的地位，杭州、南京、武汉、沈阳等省会城市则紧随其后。

作为21世纪公共行政和政府改革的核心理念，公共服务包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。无疑，健全的公共服务体系，能让市民对城市拥有认同感、归属感、安定感和满足感，而这些都会直接推动幸福感的提升。在这次调查中，北京市民对于北京的公共服务水平给出了较高的评价，很多市民提到，北京的购物、生活便利，公共交通费用低、方便，娱乐设施多，供暖充足，公共设施完备，医院水平高，等等，而这些都给他们带来了足够的幸福感。

让广州市民幸福的因素中，也有多项与公共服务有关，诸如物质生活的便利，交通便捷，娱乐活动丰富，购物方便实惠，公共资源丰富，图书馆、电影院等娱乐场所设施优良，等等。而以“空气清新、气候宜人、生态环境好”为骄傲的贵阳人则吐槽“公共服务不到位、社会管理水平低”，这一点，让他们感到有些不幸福。

NO.5 书记说了算，市长好好干！

在建设幸福城市的过程中，谁起到的作用最大？

综合全国范围内的调查结果，大部分受访者把“幸福责任人”的标签贴在了市委书记的身上，其次是老百姓，再次是市长，并且 “老百姓”和 “市长”的票数相差无几，接下来才是当地公务员、各区的区委书记或区长，以及主管省领导等。

不过，不同类型的城市对于“幸福责任人”的人选则有着较大差别。在北京市民看来，区委书记和区长对于幸福城市建设的作用最大，43.5%的受访市民在区委书记和区长的选项后面打上了对勾。和北京同属于一线城市的广州，大部分市民选择了“当地公务员”这个选项。广州一直努力为全国的行政管理体制改革和政府角色转换投石问路，大部制改革、公务员制度改革、行政审批制度改革等等，都旨在破除官本位——这些尝试与改变，让市民们也把建设幸福城市的厚望寄予到了公务员的身上。

二线城市的市民最为看重的是市委书记和市长的作用，这次调查选择的三个二线城市——武汉、贵阳、太原，也都同属于省会城市。在湖北省省会武汉，过半受访者将票投给了市委书记。49%的太原市受访市民则认为，市长对于幸福城市建设所起到的作用最大。

三线城市的市民则普遍看重群体的力量——扬州市民将几乎同等数量的选票投给了市委书记和老百姓；而廊坊市民也认为，老百姓对于幸福城市建设所起到的作用仅次于市委书记。

NO.6 能为市民提供成长、发展的机会

选择住在哪里，会影响你的幸福和前途。美国著名学者理查·佛罗里达在《寻找你的幸福城市》一书中写道：每个城市的经济结构和城市性格都不相同，能提供给特定居住者的就业市场与生活品质也都不同。

这一点，与《小康》关于“你的幸福城市在哪里？”的调查结果是吻合的——能为市民提供成长、发展的机会，是一个城市最能吸引人的秘密。

在这方面，一线城市以优质的教育资源和广阔的就业机会，占据了优势。一位广州市民坦言，“广州给我带来的幸福是个人发展机会、机遇多。”第六次全国人口普查的结果显示，在广州1270万常住人口中，外来人口总数达到713万人，广州已经成为名副其实的新兴移民城市，在部分地区尤其是制造业发达的城镇以及城中村，外来人口数量已经远超本地人口。这对于广州而言，无疑是幸福的烦恼，外来人口纷纷涌入广州，无疑是看中了此地的成长、发展机会。

在北京市民写下来的一件件让他们感到幸福的事件中，也能看到如此赞不绝口的语句：北京教育条件好、资源多；拥有北京户口很赞；在北京不仅长见识，而且机会也多……

在吸引人这方面，二三线城市从来都不肯落后。以“率先基本实现现代化”为目标的苏州，去年借区划调整之机，彻底告别了“小城”时代，这座城市从农转工的“苏南模式”，到内转外的“开放样板”，再到量质并举的“小康典范”，都能跑在全国前列的秘诀就是“足够的吸引人”。

然而，苏州凭什么来吸引人呢？在接受《小康》专访时，江苏省委常委、苏州市委书记蒋宏坤透露说，“实际上，苏州招揽人才的力度远胜于招商引资，苏州的人才工作在全省乃至全国领跑。”据蒋宏坤介绍，从2010年开始，苏州在原先人才激励考核指标、市县两级人才专项资金不少于地方一般预算收入1%等系列制度安排的基础上，决定5年内再投入30亿元，深入推进“姑苏人才计划”。苏州的经验值得更多的二三线城市借鉴，一座能够吸引、培养、哺育人的城市，反过来，也会在城市的发展、幸福城市的建设方面得到市民更多的智力支持。

NO.7 让市民实现居住梦

吸引到人之后，城市，你能“hold住”这些人吗？

留住人的秘密在于能否为市民提供“落脚之地”，用合理的房价，帮助市民实现居住梦，这也是城市比拼幸福的长久之计。

在对市民幸福感提升帮助较大的诸多因素中，一线城市的市民一致呼吁要“降低房价”，二三线城市的市民则普遍呼吁要“提高工资水平”。与此相应的是，市民的不幸福感也较多地来源于房价太高和工资水平较低。

高房价可以抹杀幸福感？这是真的！2012年央视财经频道举办的“幸福城市市长论坛”上的数据显示，拉萨连续6年位列居民幸福感前三名，而北京、上海、广州、深圳这样的“高房价”一线城市全部无缘前十，“最具幸福感的十城市”中，以中西部城市为主，且当地房价水平较之居民收入而言，尚处在相对合理状态。

NO.8 有休闲的空间

在《小康》重点开展调查的七个城市中，扬州居民对于城市的“忠诚度”是最高的，《小康》联合《扬州日报》开展的“在扬州，你幸福吗？”的调查发现，四成人祖籍在扬州，因此一直生活在扬州；两成人因为户口在扬州，而选择了在这座城市里生活。而在其他城市，大部分人是因为工作才在那里生活。

在七座城市里，扬州市民的幸福感也是最高的，52.1%的人表示“比较幸福”，33%的人表示“非常幸福”，13.1%的人说不清自己是幸福还是不幸福，只有1.8%的人表示自己“不太幸福”或者“很不幸福”。面对“您所生活的城市和您的幸福感受之间有怎样的关系？”这个问题时，63%的扬州受访市民表示“所在城市让我的生活更加幸福”，31.6%的扬州受访市民表示“我的幸福感受完全不会受到所在城市影响”，只有5.4%的扬州受访市民表示“所在城市给我的生活带来了很多不幸福”。在未来的理想生活城市的选择中，七成扬州受访市民表示愿意继续生活在扬州。

《小康》调查发现，扬州市民幸福感高的很大一部分原因来自于这座城市的休闲空间，扬州的自然环境非常优美，既是全国园林城市，又是优秀旅游城市，有着众多的园林景观和旅游景点；扬州是历史文化名城，有着近2500年的悠久历史，历史赋予的文化积淀非常深厚，尤其是扬州的休闲文化在全国是独一无二的，市民对休闲文化的认同度也比较高。扬州还曾多次获选“中国十大特色休闲城市”。

如果说经济的发展能够为一个城市强身壮骨，那么休闲文化的发展，则能够修炼一个城市的心态。给市民足够的休闲空间，市民怎能不对这座城市产生朝思暮想的眷恋？

NO.9 有活力、有个性

当广州建成5000多年的时候，还能充满活力吗？

这个富有哲学意味的问题，来自于10月12日举办的广州·中国城市可持续发展国际论坛上，广州市市长陈建华的思索。

“这是我们可持续发展要回答的问题。”陈建华称，到2020年在中国将有20座城市的人口超过两千万，多年来，广州一直努力探索科学发展、绿色发展、和谐发展的城市可持续之路。

在中国大大小小的城市中，每一个城市，都有自己独特的“生长法则”，通过这次“你的幸福城市在哪里？”的调查，《小康》分析概括出不同类型城市的“生长秘籍”：一线城市的生长法则是创新、求变，例如创造出中国改革开放史上诸多第一的深圳，一直在行政管理体制、金融改革、养老等领域尝试创新，大胆探索先行先试；二线城市的生长法则是跨越式的发展，例如武汉、郑州、长沙、南昌、合肥、太原等城市，正以中部崛起为重要战略支点，努力实现跨越式发展；三线城市的生长法则是突破、超常规，现在，中国正以前所未有的速度，推动着世界上最大规模的城镇化速度，根据城镇化布局的发展思路和要求，以及城镇化布局的特点，很多业内人士指出，新型城镇化战略有利于房地产市场，尤其是三线城市的开发，因此，三线城市如果敢于突破、超常规发展，必将能激发出无限的生命力。

提起四毛钱的公交、两元钱的地铁，说出天安门、前门、永定门、建国门等一个个地标，人们便知道，这是在谈论北京；流着口水谈论有关“过早”的话题，听着热干面、豆皮、四季美汤包等美食的名字，脑海里能浮现出的城市画面，便是武汉；看到了老牌的谢馥春化妆品、文明天下的“三把刀”，便同样能知道，这些来自扬州……

这些便是一个城市独一无二的宝贝，城市的“个性”是需要加双引号的，它代表着一个个城市标签，还展现着一个个城市的精神和气质。

关于幸福与城市的关系，有一种浪漫的说法是：幸福就是行走在有你气息的城市。而这气息，代表的正是城市的“个性”，这种个性，让足够爱它的人难以离去。