矿产资源法实施细则范文

导语：如何才能写好一篇矿产资源法实施细则，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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1·1矿业权的概念我国法律未对矿业权作出明确定义,有学者认为,所谓矿业权,是指“自然人、法人或其他组织依法享有的,在特定的区域和期限内对矿产资源进行勘查、开采,并排除他人干涉的权利”。一般的理解认为,矿业权包括探矿权和采矿权,我国立法也采用了这一观点。《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条规定:“探矿权、采矿权为财产权,统称为矿业权。”《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第六条进一步对探矿权和采矿权分别给予了定义,根据该条的规定,探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内,勘查矿产资源的权利;采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。因此,我国法律对矿业权的定义更侧重对相关权利的范围和内容进行界定,并没有全面揭示矿业权的本质特征。如果要完整理解矿业权的法律意义,需要对整个矿业权法律体系有全面准确的把握,这是由立法技术本身的特点所决定的。与法律定义相对的是,学者的定义全面阐述了矿业权的特征,比较而言更具概括性。

1·2矿业权是物权物权,是指权利人在法定的范围内直接支配一定的物,并享有排斥他人干涉的权利。矿业权具备物权的3个基本特点。(1)矿业权的客体为特定的“物”。有学者认为,矿业权的客体是地下构成物,崔建远教授即认为,“矿业权的客体,是一定的矿区或者工作区内的地下土壤和其中所赋存的矿产资源”。本文亦赞同这一观点。(2)对于作为矿业权客体的矿产资源,矿业权人在法定的范围内拥有直接管理和支配的权利。(3)对于作为矿业权客体的矿产资源,矿业权人拥有排他的权利。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第九条明确规定,“禁止任何单位和个人进入他人依法取得探矿权的勘查作业区内进行勘查或者采矿活动。”《中华人民共和国矿产资源法》第十九条规定,“禁止任何单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿。”综上所述,基于以上3个特点,一般的观点认为矿业权属于物权。

1·3矿业权是用益物权物权分为所有权和他物权,他物权则包括用益物权和担保物权。我国法律规定,国家拥有矿产资源的所有权,因此,矿业权不是所有权。所谓用益物权,是在他人之物上形成的,以占有、使用和收益为内容的他物权;所谓担保物权,是以确保债务的清偿为目的,于债务人或第三人所有的物或者权利上所设定,以取得担保作用的一种定限物权。大多数学者认为,矿业权属于用益物权,因为矿业权人依法拥有占有、使用和收益的权利,具备用益物权的明显特征。2007年开始实施的《物权法》从立法上进一步明确了矿业权的用益物权性质。

2我国矿业权的行政法保护体系

虽然矿业权作为用益物权属于私权范畴,但其在取得方式、履行义务、保护措施等方面具有较强的公法特征,使矿业权具有明显的公法色彩。因此,矿业法较多地体现出对矿业权及矿业权人的管理。但另一方面,矿业法也体现出对相关利益的调整及对矿业权和矿业权人的保护。我国矿业权的行政法保护体系,是以矿业法的行政管理规定为主体,其它行政法相关规定为补充的整套法律保护制度。行政法保护制度与其它法律保护制度相辅相成,共同维护矿业权人的合法权益。虽然行政法保护不是矿业权保护的主要内容,但它有具有其它法律保护无法替代的作用,矿业权的保护离不开行政法。行政法调整的是行政机关及行政相对人的关系,矿业权人在行政法关系中的地位是行政相对人。行政法对矿业权的保护分为积极保护和消极保护两个方面。积极保护,是指行政机关履行相应的行政职责才能实现的保护;消极保护,是指行政机关履行不作为的义务,不侵犯矿业权人的合法权益。

2·1行政法对矿业权的积极保护(1)矿业权人享有受行政机关保护的权利。我国法律明确规定,矿业权不受侵害。《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定:“国家保护探矿权和采矿权不受侵犯,保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。”对侵害矿业权人合法权益的违法行为,行政机关有义务予以制止,以保护受害人的合法权益。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第九条和《中华人民共和国矿产资源法》第十九条分别对探矿权和采矿权不受侵犯进一步做出了具体规定。(2)矿业权人的合法权益受到侵害后,享有行政机关予以处理的权利。侵害矿业权未达到犯罪程度的,行政机关有权依法做出行政处罚。我国法律对侵害矿业权的行政处罚做出了明确规定。《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定:“单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的,依照前款规定处罚。”《中华人民共和国矿产资源法》第四十一条规定:“盗窃、抢夺矿山企业和勘查单位的矿产品和其他财物的,破坏采矿、勘查设施的,扰乱矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序的,分别依照刑法有关规定追究刑事责任;情节显著轻微的,依照治安管理处罚条例有关规定予以处罚。”(3)矿业权人在涉及某些矿业权争议或矿业权权属不清的情形时,行政机关有义务依法进行裁决。《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《中华人民共和国矿产资源法实施细则》均对此有具体规定。

2·2行政法对矿业权的消极保护行政法对矿业权的消极保护,主要体现在防范行政权力对矿业权人合法权益的侵害(如不依法予以审批、不按规定发证,及其它侵犯矿业权人合法权益的情形),以及对相关责任人员的处理。《矿业权出让转让管理暂行规定》第六十四条规定:“登记管理机关违反本规定发证或审批的,应及时纠正;对当事人造成损失的,应依据有关法律规定给予赔偿”。《矿业权出让转让管理暂行规定》第六十五条规定:“登记管理机关工作人员、、,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分”。

3行政法保护的救济手段

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我局系国土资源系统负责矿产资源行政管理的参照执行公务员管理的事业单位，按照《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）及其配套法规规定的权限、程序和方式行政矿产资源行政执法职能。主要职责是：

1.监督检查《矿产资源法》及其配套法规的执行情况；

2.受理对矿产资源违法违规行为的举报，并通过巡查、卫片执法检查、媒体反映等途经及时发现矿产资源违法违规行为；

3.核查矿产资源违法违规线索，依法查处违法违规案件；

4.依照有关规定，向公安、检察机关涉嫌犯罪的国土资源违法违规案件，对违反矿产资源法律法规的责任人应当给予党纪政纪处分的，向纪检监察机关提出党纪、政纪处分建议；

5.法律法规规定的其他职责。

根据上述职能，我局依据《矿产资源法》第三十九条、第四十条、第四十二条、第四十五条和《中华人民共和国矿产资源实施细则》第四十二条、《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院第40号令）、《矿产资源开采登记管理办法》（国务院第241号令）、《探矿权、采矿权转让管理办法》（国务院第242号令）、《矿产资源补偿费征收管理规定》（国务院第150号令）、《省矿产资源开采管理条例》等法律法规的有关规定对矿产资源违法违规行为实施行政处罚。

二、行政执法自查自纠情况

自我局于1996年成立以来特别是2009年人、财物管理体制上级市管理以后，我局在矿产资源管理工作中认真遵照国土资源部、省国土资源厅和市委、市政府、市矿管局以及市委、市政府的有关部署，坚持“服务发展保护资源、保障权益”的方针和“预防、监管、查处相结合”的原则，以及“防范在前，发现及时，查处到位”的工作思路，积极开展矿产资源行政执法工作。

一是不断加大执法监察巡查力度。把各乡镇、各矿区的探矿权、采矿权纳入巡查范围，把矿山持证情况、采矿活动、安全生产、探矿权实施情况以及因探矿、采矿活动引发的矛盾纠纷等等均列入巡查内容。并把全市17个乡镇划为三个片区。我局各科室、队人员以执法队为主分成三个组，每个组由一个分管领导带队，实行划片包干，定期或不定期开展巡查工作。对资源或矿权较集中的重点乡镇每周巡查1－2次，资源或矿权设置较少的乡镇，每半月巡查1次，有时根据需要实行各组交叉巡查，全力开展巡查工作，不断加大巡查密度和力度，确保把矿产资源违法违规活动发现在初始，遏制在萌芽。

二是不断加强违法违规案件查处力度。在执法工作中，我们通过日常巡查、群众举报、矿产卫片执法监督检查和各种矿业秩序整治专项行动排查等方式，发现和查处各类违法违规案件。对屡禁不止的非法矿点，则提请政府组织矿管、公安、林业、环保、水保、安监、水利、国土、工商、供电、乡镇政府实行联合执法进行打击。

自2009以来，我局共查处违法违规案件80件，其中立案查处80件，结案80件，实施行政处罚80件，移送司法机关查处的涉嫌犯罪案件1件。

在自查自纠工作中，我局2009年以来执法工作特别是对这段时间内实施的80件行政处罚案件案卷进行了全面清理。从清理情况看，我局行政执法工作贯彻执行了上级主管部门的一系列部署和要求，在打击和查处各种非法矿业活动中认真执行了《矿产资源法》及其配套法规以及相关政策。实施行政处罚行政裁量权等方面均符合法律法规和国土资源管理的有关规范及标准，没有同案不同罚、同类案件不同罚的问题。从近几年来的办案力度和监管情况看，也不存在只罚不管或只管不罚和不依程序执法以及执法不公、随意性、选择性执法等现象。

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1.1问题所在：资源法律属性模糊

目前，我国已经将地热能归入《矿产资源分类细目》中，将其作为矿产资源进行法律规制。早在上世纪90年代，北京市、天津市就针对地热能出台了地方性政府规章，2006年河北省出台了《河北省地热资源管理条例》。此外，山东省东营市、陕西省咸阳市、河南省鹤壁市等也纷纷出台了规范性法律文件。但在仔细研读这些法律文件后，不难发现，河北省、天津市、北京市、辽宁省丹东市等地都认为浅层地热资源是一种水资源而非矿产资源，而重庆市、山东省东营市等地却将其作为矿场资源进行规制。由此可见，各省市对浅层地热资源究竟作为水资源还是矿产资源进行规制是存在较大分歧的。观点一：将浅层地热资源规制为水资源。持此观点的主要是北京市、天津市、河北省、辽宁省丹东市。其中，北京市、天津市、河北省的地方性立法都对地热资源的温度加以限定，仅对25℃以上的地热能具有法律约束力，将25℃以下的浅层地热排除在法律规制之外，并且北京市、天津市、河北省针对地热能的地方性立法条文第1条仅将《中华人民共和国矿产资源法》等有关矿产规制的法律作为立法的唯一依据，并未出现与《中华人民共和国水法》相关的法律条文，那么就可以肯定，北京市、天津市、河北省将浅层地热资源排除在矿产资源之外。无独有偶，就辽宁省丹东市政府2012年5月31日印发的《丹东市地热水资源管理暂行办法》而言，仅从名称上判断，该市并未将地热资源和水资源进行明确区分，而是将两者进行简单相加进行立法。此外，该规范性法律文件通篇并未根据温度对地热资源进行分类，表明该办法对浅层地热资源是具有一定约束力的。更有力度的证据是该暂行办法的第1条将《中国人民共和国水法》作为立法的首要依据，并且立法依据中有4个与水资源规制有关的法律文件。由此，辽宁省丹东市将浅层地热资源主要看作水资源进行规制。最后，除了上述规范性立法外，原国务院地质矿产部在对陕西省地质矿产局的回复中表明，地下淡水是在25摄氏度以下的，该回复更加直接有力地证明浅层地热资源的水资源法律属性。观点二：将浅层地热资源规制为矿产资源。持此观点的主要是重庆市、山东省东营市。其中，重庆市印发的《重庆市地热资源管理办法》没有根据温度对地热能进行分类且该地方政府规章是以《中国人民共和国矿产资源法》为依据而制定的，说明以规制矿产资源为内容的《重庆市地热资源管理办法》并不排斥浅层地热资源。而《东营市地热资源管理办法》更为直接地将浅层地热资源作为矿产资源进行规制，从该办法第1条即可以断定该办法为规范矿产开发利用的法律文件，该办法的第2条第2款明确将浅层地热资源纳入规制范畴，直接确定了浅层地热的矿产资源性质。综上，我国各地对浅层地热的认识存在较大分歧，即使位于同一省份的德州市与东营市对浅层地热资源属性的认知也存在截然相反的观点。法律属性模糊会导致我国政府部门对浅层地热资源认识不清进而出现管理混乱，例如，由于未能准确定位地热能的属性，上世纪90年代至今陕西省西安市的地热管理经历了水资源管理部门和矿产资源管理部门交替管理的现象，造成了地热管理的无效率。因此，浅层地热资源属性的清晰认知是对其开发有效规划与规制的前提基础，我国立法必须予以重视。

1.2解决对策

为了在全国范围内统一对浅层地热资源的属性进行正确定位，笔者建议通过完善现行法律或者行政法规的方式对浅层地热资源的属性进行详细阐述，具体可以从立法模式与立法内容两个方面予以展开。一是立法模式的选择。其一，可选择通过法律进行解读。在此种情形下，笔者认为可为《中华人民共和国矿产资源法》添加附件，在附件中对矿产资源中的地热资源进行详尽表述，对将浅层地热归入矿产资源做出直接或者间接的规定；其二，可选择行政法规作为补充对象。建议在《中华人民共和国矿产资源法实施细则》的现有附件中对地热资源进行解释，以更好地规范、指导地方立法。比较两种立法模式，《中华人民共和国矿产资源法》附件属于法律的一部分，虽然其效力高于作为行政法规的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》的现有附件，但两者均非地方立法，所以笔者认为在实践应用过程中，两种立法模式在作用与效果上的差异应该不会太大，从这个角度来说，以上两种立法模式均可采用。然而著名的经济学家科斯曾经指出：“初始权利配置的不同将会产生不同的社会产值，配置权利时应该选择恰当的方式以减少成本来增加社会效益。”因此为了节约社会有限的可供消耗的社会资本，笔者更倾向于在《中华人民共和国矿产资源法实施细则》的现有附件基础上对地热资源进行有效解释，而非重新制定《中华人民共和国矿产资源法》附件，否则会重复消耗资源，造成资源的浪费，增加社会成本。二是立法内容的确定。在立法实践中，可以选择两种模式来界定地热能的法律属性，列举法和下定义法。其中，列举法指的是借助地热资源具体特定的表现形式来界定地热资源的方法，如美国亚利桑那州《地热资源直接利用与发展管理规则》认为地热能包含四种情形，分为：（1）所有通过地热过程而获得的产品，包括热水、热卤水等；（2）由水所产生的蒸汽、热水、热卤水或人工植入地热结构中流体、气体；（3）在地热构造中发现的热与相关能量，包括人工植入的热；（4）所有除矿物燃料、氦气外的和地热蒸汽、热水、热卤水有关的矿物质。由此可见，该州的地热能涵盖的范围十分广泛，且并未依据温度对地热能进行分类，间接表明浅层地热资源是一种地热能，是矿产资源的一类。但是列举法具有一定的局限性，不能总结出地热资源的本质特征而且缺乏预见性。另一种是下定义法，具体是指通过简洁明确的语言对地热能的本质特征进行概括与总结的方法，如美国犹他州《地热资源直接利用与发展管理规则》认为作为地热流体的水和蒸汽必须在120℃以上，此种方法较列举法能够更为清晰地明确地热资源的属性，但该种方法较为抽象，可能造成普通公民理解困难等问题。综上，我国立法既要积极借鉴美国亚利桑那州和犹他州先进的立法经验又要充分考量两州立法内容的缺陷。笔者建议我国在厘清地热资源属性时要将列举法与下定义法相结合，首先使用下定义法对地热资源的本质特征进行概括总结，然后通过列举法进一步具体化地热资源类型，并且利用兜底条款来平衡列举法的短视缺陷，否则随着时间的推移、经济的快速发展，立法的稳定性受到冲击。

2浅层地热资源技术性法律规范问题

2.1问题所在：技术性法律规范匮乏

“在结果尚未明确的情况下，我们所要做的是尽量保证过程、细节的全面与公开”。作为一种新型能源，为了保障浅层地热项目的安全、质量与效率，浅层地热资源开发过程中的每一个步骤、每一程序都至关重要，鉴于此，技术性法律规范作为最佳路径，能够为浅层地热项目设定严格标准与程序要求，指导和规范浅层地热项目从抽象到具体、从规划到实践的通路，为其发展提供必要的技术、安全保障，确保预期效果与后果的统一与协调，从而确保浅层地热的健康可持续发展。然而，通过对我国现有立法的考察与梳理，不难发现，我国并没有意识到技术性法律规范的重要性，不论是可再生能源还是石油、天然气等常规能源，技术性法律规范均少之又少。仅国家发改委在2005年的《可再生能源产业指导目录》可称之为可再生能源开发利用的技术性规范，但仍不属于法律规范范畴，缺乏强制力，而且该文件仅第4部分简略地阐述了地热能发电与热利用的技术要求，所规定的技术要求也仅为地热能开发利用的一肢半节，难以在实践中具体指导浅层地热资源的开发与利用。简言之，我国目前缺乏浅层地热资源的技术性法律规范，而这种缺乏会直接造成浅层地热资源开发利用具体操作过程的技术规范的缺失，如钻井、预防井喷、注入井等环节就难以进行有效规制，很可能造成工程设计与施工标准的不规范现象，导致地面下降、热污染等环境问题。为了保障浅层地热资源循环发展模式，必须提供法律支持。浅层地热资源的技术性法律规范是其循环发展的重要保障，因此，技术性立法势在必行。

2.2解决对策

技术性法律规范的粗陋制约着我国浅层地热资源的质量与效率，笔者建议提高技术性法律规范的位阶，通过制定法律或者行政法规的方式在全国范围内对浅层地热项目进行统一有效的规制。在具体内容方面，建议借鉴美国犹他州的技术性法律规范对浅层地热项目进行全方位的规制。一是明确立法目的。立法目的是一部法律宣示价值取向的概括性条款，其能够有力地阐明立法精神，为今后司法解释工作的开展提供标准，为执法者提供标杆，使执法路径与立法目的相吻合，因此笔者认为立法目的不可或缺。如美国犹他州的技术性法律规范首先明确了立法目的，将其表述为保卫生命健康权、财产权、公共利益以及促进经济发展。在充分借鉴犹他州技术性法律规范的基础上，建议我国在设定技术性法律规范的目的时，要充分考量各方利益，并对相关利益进行合理排列组合，尤其在顺序安排上，要准确地表明利益的先后顺序，以避免各方利益发生冲突时难以抉择又缺乏规制引导而造成的尴尬局面。二是解释专业名词。技术性法律规范较一般法律规范而言存在着诸多地热领域的专业词汇，如不对这些专业词汇在法律规范中加以充分解释，就会造成理解的晦涩以及分歧，使法律的普遍性的特征大打折扣。如在美国犹他州技术性法律规范中，其主要对预防井喷设施（BOPE）、完井（competition）、钻井记录（drillinglogs）、注入井（injectionwell）等专业词汇进行了下定义解读。笔者建议我国在制定技术性法律规范时，应在充分调研考察并借鉴犹他州先进的立法经验的基础上，具体问题具体分析，适当增加或者减少下定义的项，最终达到能有效指导浅层地热项目高效率、高质量运作的目的。三是细化具体法条设计。首先，钻井部分的技术性立法，笔者建议通过行政许可程序以及民法中担保制度对钻井进行有效规制。在行政许可程序中，主要规定申请人如为了开发浅层地热而钻井，必须向有关行政主管部门提交书面申请，申请书必须载明操作计划，该计划应当包括井的位置、布局、井的序列、使用的设备、预期深度、地质情况、固井与套管、预防井喷设备与测试、环境考量以及应急方案等基本内容。申请批准后，为了保障钻井有序、安全的开展，笔者建议通过民法中的担保制度对申请人进行有效约束，即申请人需要向政府提供履约担保（suretybond），这项担保在所钻井被废弃之前保持有效状态且项目转让不影响担保的效力。其次，注入井部分技术性立法，笔者建议通过环境影响评价制度对技术规范加以限定。具体是要求项目所有人在打注入井前必须向有关环境行政主管部门提交环境影响评价书，申请书应包括对地热储集层和其他自然资源的环境影响评估报告、当前储集层的条件、注入的方法、注入液体的种类以及每日注入液体的数量等内容。有关部门在接受申请后，应通知申请人按照特定方法对套管的完整性进行测试并在测试前48小时通知有关环境行政主管部门，以保障政府现场监督方式的实现。当申请和测试通过后，相关国家主管部门的工作人员需定期到现场进行考察，如果项目未按照要求进行注入井作业，那么接受申请的环境行政主管部门就应责令停止作业，撤销同意钻井的申请。最后，档案记录部门技术性立法，笔者建议项目所有人或者操作人员必须准确记录完整操作过程。具体可以借鉴美国犹他州的技术性立法，将记录主要分为核心记录和历史记录两部分，其中，核心记录主要记录岩性特点、构造深度、温度、化学成分、流体的化学、物理特点，而历史记录则要求按照时间顺序对完井前的重要程序进行记录，包括每一个重要操作步骤和每个过程使用的设备。另外，除以上两个主要记录外，还要做好其他的相关数据记录以及生产记录，如记录的内容涉及商业秘密，应该在记录中予以特别说明，在信息公开环节可做不公开处理。

3浅层地热项目监管问题

3.1问题所在：专门监管机构缺失

理论而言，浅层地热资源通过回灌是可以再生的，但一旦后期回灌缺乏监管，项目开发主体可能就会出现逐利而忽视环境保护问题，最终可再生的链条就会被切断。再者，作为一种新型能源，其早期的发展状况往往会为后期发展奠定基调，如果在初期发展中因缺乏监管而造成项目质量偏低，那么在今后的发展中，项目开发主体大多会形成思维惯性，影响浅层地热项目的质量。因此，加强监管力度，建立统一、专业的监管机构是我国浅层地热资源持续发展的必然选择。即使监督权实际上并非持续运行，但被监督主体由于长期处于监督权的威慑状态中而能够在无监督权存在的情形下形成某种行为自觉，从而确保监督权能够持续、自动地发挥监督效用。监督权的运行是可视的而又是不可察知的，最全面最彻底的监督方式应当是以“全景敞视主义”为理论支撑，然而在我国浅层地热资源开发过程恰恰缺乏以“全景敞视主义”色彩的监督机构。首先，我国的浅层地热资源监管机构较为混乱与分散，如国务院国土资源部与国家能源局均可就职能范围对浅层地热资源进行一定程度的监管，但对浅层地热资源进行整体监管的机构仍处于缺失状态，导致浅层地热资源的开发监管力度小；其次，浅层地热资源监管机构的法律地位不明晰。在我国金融领域《中华人民共和国保险法》《中华人民共和国证劵法》以及《中华人民共和国银行监督管理法》分别赋予保监会、证监会、银监会的监督主体地位，但我国却并不存在诸如保监会、证监会、银监会的浅层地热资源监管机构，致使我国浅层地热资源监管难以发挥“全景敞视主义”的威慑作用。

3.2解决对策

针对我国浅层地热项目没有统一监管机构的现状，建议借鉴美国犹他州水质量监管委员会成功的监管经验，构建可再生能源监管委员会。为了避免“权力寻租”现象，委员会必须作为独立的监管机构而存在。一是在委员会组成人员的设计方面，为了体现监管的专业性与技术性的统一、平衡各利益相关者的利益，建议借鉴美国犹他州水环境质量委员会的人员组成——既包括政府工作人员又包括各相关行业人员，如采掘工业、食品加工工业、休闲娱乐、环保组织等人员，以上人员需政府提名并由参议院表决通过。考虑到可再生能源涉及范围的广泛性，我国在设计可再生能源监管委员会成员时应充分考虑各方主体的利益，既应包括熟知监督运作机制的政府专业人员，又要涵盖掌握可再生能源开发技术的专业人员，此外，还应将环保组织纳入监管体系中，对环境问题进行专业的监管，上述人员需由政府提名并由人大投票表决选举，将结果公示并规定一定的异议期。二是在任期的设计方面，为了确保委员会工作的持续性与专业性，建议学习WTO上诉机构人员更替机制，一定要保证人员轮换是交错进行的，避免出现全员更替的局面。如美国犹他州的水环境质量委员会的成员任期为4年并可连选连任且人员轮换交替进行。根据我国任期规定惯例，我国可再生能源监管委员会委员的任期可为5年并可连选连任且交错进行。三是在职能设计方面，建议分阶段监管。首先，在项目提交申请阶段，委员会成员应针对申请书所涉及的环境与可持续发展等问题进行逐一讨论，必要时应采取书面审查与实地考察相结合的方式进行监督，并最终形成是否通过申请的报告。委员会应对会议进行记录并将实地考察资料与审批报告进行公开，为公众参与监督提供有效的信息与途径，例如，委员会将有关信息通过整理建立可以公开查询的数据库，为公民充分参与提供便利。另外，如果项目涉及公共利益，委员会可以依职权启动听证或者当利益相关者提出听证申请时，必须启动听证程序，并根据案卷排他原则做出是否批准的决定；其次，在项目通过审批后，委员会应该制定定期与不定期的监管计划，打造“全景敞视主义”监督模式，并将形成的监督报告予以。例如，在现场监管中发现威胁环境权、生命健康权、财产权的情形，应及时责令停止作业进行整改，如整改仍未达到申请书要求，那么委员会就应取消其采矿资格；最后，在后期回灌期间，委员会成员应针对回灌技术、回灌方式以及回灌成份进行实地考察，并形成监督报告予以公布。如项目开发者回灌未达到要求，而其又不能通过整改达到预期结果，那么委员会有权对前文提到的履约保证进行处理进而雇佣其他团队来完成回灌作业，并对项目开发主体进行相应的处罚。

4结论与探讨

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勘查中的违法行为

一是无证勘查或越界勘查。法律责任是责令停止违法行为，予以警告，可以并处10万元以下的罚款。

二是未经批准，擅自进行滚动勘探开发、边探边采或者试采。法律责任是责令停止违法行为，予以警告，没收违法所得，可以并处10万元以下的罚款。滚动勘探开发、试采是针对石油、天然气等流体矿产而言，我省基本不存在这种情况。对实践中大量存在的“以采代探”行为，如完全没有进行探矿工作，应当按无证采矿论处；如同时进行了探矿工作，按本条规定，以擅自边探边采论处。

三是勘查中的其他违法行为。包括不按规定备案、报告有关情况，拒绝接受监督检查或弄虚作假；未完成最低勘查投入；已经领取勘查许可证的勘查项目，满6个月未开始施工，或者施工后无故停止勘查工作满6个月三种情况。法律责任是责令限期改正；逾期不改正的，处5万元以下的罚款；情节严重的，原发证机关可以吊销勘查许可证。不按规定备案、报告有关情况，主要是指探矿权人在开始勘查工作时，不向勘查项目所在地的县国土资源局报告以及不向登记管理机关报告开工情况。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第25条规定，登记管理机关需要调查勘查投入、勘查工作进展情况，探矿权人应当如实报告并提供有关资料，不得虚报、瞒报，不得拒绝检查。最低勘查投入主要是指，第一个勘查年度，每平方公里2000元；第二个勘查年度，每平方公里5000元；从第三个勘查年度起，每平方公里1万元。探矿权人当年度的勘查投入高于最低勘查投入标准的，高于的部分可以计入下一个勘查年度的勘查投入。

四是擅自印制或者伪造、冒用勘查许可证。法律责任是没收违法所得，可以并处10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

五是不按规定办理勘查许可证变更登记或注销登记手续。法律责任是由登记管理机关责令限期改正；逾期不改正的，由原发证机关吊销勘查许可证。

六是不按规定缴纳《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定应当缴纳的费用。法律责任是由登记管理机关责令限期缴纳，并从滞纳之日起每日加收2‰的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由原发证机关吊销勘查许可证。

采矿中的违法行为

一是无证采矿。法律责任是责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法的规定对直接责任人员追究刑事责任。

二是越界采矿。法律责任是责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失，没收越界开采的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不退回本矿区范围内开采，造成矿产资源破坏的，吊销采矿许可证，依照刑法的规定对直接责任人员追究刑事责任。

三是破坏性采矿。法律责任是处以罚款，可以吊销采矿许可证；造成矿产资源严重破坏的，依照刑法的规定对直接责任人员追究刑事责任。破坏性采矿是指违反矿产资源开发利用方案，采取不合理的开采方法、开采顺序等破坏浪费矿产资源的行为。按照《矿产资源法》的规定，对破坏性采矿行为，须由省级国土资源部门作出行政处罚决定。经省厅授权，也可以由各市县国土资源部门进行处罚。

四是不依法提交年度报告、拒绝接受监督检查或者弄虚作假。法律责任是责令停止违法行为，予以警告，可以并处5万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销采矿许可证。根据《矿产资源开采登记管理办法》第14条的规定，登记管理机关应当对采矿权人合理开发利用矿产资源、保护环境及其他应当履行的法定义务等情况依法进行监督检查。采矿权人应当如实报告有关情况，并提交年度报告。

五是擅自印制或者伪造、冒用采矿许可证。法律责任是没收违法所得，可以并处10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

六是不按规定办理采矿许可证变更登记或注销登记手续。法律责任是由登记管理机关责令限期改正；逾期不改正的，由原发证机关吊销采矿许可证。

七是不按规定缴纳《矿产资源开采登记管理办法》规定应当缴纳的费用，法律责任是由登记管理机关责令限期缴纳，并从滞纳之日起每日加收2‰的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由原发证机关吊销采矿许可证。应当缴纳的费用，主要是指采矿权使用费和采矿权价款。

非法转让行为

一是买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源。法律责任是没收违法所得，处以违法所得一倍以下的罚款。根据《矿产资源法实施细则》第42条第3项的规定，“买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的，没收违法所得，对卖方、出租方、出让方处以违法所得一倍以下的罚款”。对买方、承租方、受让方可以按无证采矿论处。非法转让矿产资源违法主体实践中以乡镇政府、村委会、村民小组等居多。对于一些矿山企业将矿区周边不属于本矿区范围内的矿产资源以买卖、承包、出租等形式转让给他人的，可按本条处理。

二是未经批准，擅自转让探矿权、采矿权。法律责任是责令改正，没收违法所得，处10万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销勘查许可证、采矿许可证。《探矿权采矿权转让管理办法》第5条、第6条规定了矿业权转让的具体条件：探矿权自颁发勘查许可证之日起满2年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源；采矿权自矿山企业投入采矿生产满1年，此外还需已经缴纳相关费用，权属无争议等。

三是以承包的方式擅自转让采矿权。法律责任是责令改正，没收违法所得，处10万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销采矿许可证。

四是将探矿权、采矿权倒卖牟利。法律责任是吊销勘查许可证、采矿许可证，没收违法所得，处以罚款。

违反矿产资源补偿费征收管理规定的行为

一是采矿权人在规定期限内未足额缴纳矿产资源补偿费或未按规定缴纳矿产资源补偿费和滞纳金的。法律责任是由征收机关责令限期缴纳，并从滞纳之日起按日加收滞纳补偿费2‰的滞纳金。逾期仍不缴纳矿产资源补偿费和滞纳金的，由征收机关处以应当缴纳的矿产资源补偿费3倍以下的罚款；情节严重的，由发证机关吊销采矿许可证。

二是采矿权人采取伪报矿种，隐匿产量、销售数量，或者伪报销售价格、实际开采回采率等手段，不缴或者少缴矿产资源补偿费。法律责任是由征收机关追缴应当缴纳的矿产资源补偿费，并处以应当缴纳的矿产资源补偿费5倍以下的罚款；情节严重的，由发证机关吊销采矿许可证。

三是采矿权人未按照规定报送有关资料。法律责任是由征收机关责令限期报送；逾期不报送的，处以5000元以下罚款；仍不报送的，发证机关可以吊销采矿许可证。不报送有关资料，是指不提交已采出的矿产品的矿种、产量、销售数量、销售价格和实际开采回采率等资料。

违反地质资料管理规定的行为

一是未按规定的期限汇交地质资料。法律责任是由负责接收地质资料的地质矿产主管部门责令限期汇交；逾期不汇交的，处1万元以上5万元以下罚款，并予以通报。汇交地质资料的期限，可查看《地质资料管理条例》第10条的规定。如探矿权人应当在勘查许可证有效期届满的30日前汇交。

二是伪造地质资料或在地质资料汇交中弄虚作假。由负责接收地质资料的地质矿产主管部门没收、销毁地质资料，责令限期改正，处10万元罚款；逾期不改正的，通知原发证机关吊销其勘查许可证、采矿许可证或者取消其承担该地质工作项目的资格。

违反地质灾害防治管理规定的行为

一是建设单位的违法行为，包括两种情形：未按照规定对地质灾害易发区内的建设工程进行地质灾害危险性评估的；配套的地质灾害治理工程未经验收或者经验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的。法律责任是责令限期改正；逾期不改正的，责令停止生产、施工或者使用，处10万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二是对工程建设等人为活动引发的地质灾害不予治理。法律责任是责令限期治理；逾期不治理或者治理不符合要求的，由责令限期治理的国土资源主管部门组织治理，所需费用由责任单位承担，处10万元以上50万元以下的罚款。

三是在地质灾害危险区内爆破、削坡、进行工程建设以及从事其他可能引发地质灾害活动的，法律责任是责令停止违法行为，对单位处5万元以上20万元以下的罚款，对个人处1万元以上5万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

篇5

关键词：WebGis；Java；3S

中图分类号：P208文献标识码：A文章编号：1009-3044(2007)18-31638-02

Design and Implementation of MIS for Excuting the Law in Mineral Resources Based on "3S"

LONG Jun,TANG Xiao,HE Chong-yuan

（Southwest University Geographic Institute the Laboratory of Ministry of Education of Zoology Environment of SanxiaReservoir Region, Chongqing 400715, China）

Abstract:With the development of information,net and comunication technologies ,mineral resourrces management becomesmore and mare depent on informatization. This paper discusses the method of design and implementation of MIS for Excuting the Law in Mineral Resources based on C/S and B/S structure in details.

Key words:WebGis;Java;3S

1 引言

传统的矿产资源管理与执法手段落后，不能及时发现矿产资源开发中各种违法违规现象, 针对矿产资源管理和执法部门的工作特点，提出了基于GIS、RS和GPS 技术集成的矿产资源管理与执法信息系统，它是以GIS为核心的“3S”技术集成[1]；地理信息系统(GIS)是一个采集、存储、管理、分析、显示和应用地理信息的计算机系统，是处理、分析和应用海量地理数据的交叉学科[2], 它以数据可视化、思维可视化的形式，提供了一种新的决策支持方式，使管理者对各方面进行的研究不再是孤立的，而将自己置身于自然和社会环境中，直接的掌握全面的情况，从而大大提高管理的现代化水平[3]；提高矿产资源管理与执法信息化程度，提高管理、执法部门办事效率，有效、准确地打击矿产资源开发中的各类违法违规现象。

2 系统目标

(1)空中遥感监控侦查，及时发现违法区域。

(2)GPS导航定点排查，提高排查的准确性、针对性。

(3)GPS现场移动协同执法，保障违法打击的有效性。

(4)执法过程全程信息化管理，全程过程监控与督办。

(5)矿产资源管理全程信息化，高效准确地辅助决策部门进行决策。

3 系统设计

2.1设计原则：

(1)简单实用性。使用简单、方便管理、数据更新和系统升级容易，系统采用友好的图形用户界面方式，用户能简单、方便地采集基础数据，实现信息共享与交换。

(2)安全可靠性。在系统设计过程中，把可靠性和可靠性主要目标，容错能力强，对用户的非法操作均有限制和提示，数据出错时具有相应的提示信息及处理能力，采用事务机制保证数据的完整性和一致性，系统结构优化。

(3)开放扩充性。系统具有在硬件和软件的开放和扩充的功能，在系统软件设计时，要特别考虑今后可能的功能扩充，以及硬件或网络的改变或升级基本不影响应用软件。在GIS的设计中要有超前性，必须充分考虑技术的发展趋势，如采用关系数据库管理空间数据、Web GIS应用、OpenGIS规范及空间数据互操作（Interoperability）等问题；在硬件配置和系统设计中还要充分考虑系统的发展和升级，使系统具有较强的扩展能力。

(4)通用共享性。系统设计过程中，要充分考虑文档资料数据的通用共享问题，减少重复建设。

(5)技术先进性。系统采用软件工程的理论进行开发，利用 E―R模式分析实体间的关系并进行数据库结构设计；采用高效的可视化开发工具进行系统开发。

(6)移动灵活性。 矿山管理和执法管理过程需要到矿山现场进行实地调查取证等活动，因此系统必须能够满足这种移动办公的需求，使执法工作人员能够在现场方便的调取相关的矿权登记信息、卫星照片信息和矢量数据等相关的信息，使执法人员在执法时有据可依。

(7)经济实用性。 系统建设要在实用的基础上做到最经济，在硬件和软件配置、系统开发和数据库建立上都充分考虑投入和经济效益，以最小的投入获得最大的效益。

3.2系统总体设计：

系统包括三个模块：遥感侦查子系统、现场排查子系统、移动协同执法子系统，如图1所示。各部分功能详细说明：

2.2.1遥感侦查子系统

调用不同时相的遥感影像数据，通过特有的变化检测与异常区提取算法，识别提取可能的矿产资源违法地点，及时发现矿产资源违法行为，锁定违法区域，缩小巡查范围，引导定点排查，提高执法排查的效率和违法打击的准确度。

图1 系统功能框图

3.2.2现场排查子系统

基于PDA移动计算设备和GPS定位系统、无线网络GPRS/WLAN实现现场排查地点目的地空间搜索导引和空间定位，引导现场排查人员准确到达违法地点，通过对电子地图、遥感影像、矿政管理数据的动态查询，对违法主体进行现场排查登记，核实现场情况和矿政管理数据，标定违法地点和违法主体，为矿产资源执法采集现场第一手证据材料。

3.2.3 移动执法子系统

基于Tablet PC移动计算环境和GPS定位系统、无线通讯网络GPRS/WLAN，实现移动现场执法人员到达执法目的地的动态导引和违法现场的空间定位与确认，核实执法地点和违法主体，通过无线网络动态调取矿政管理数据和违法排查数据，调用图文表一体化现场执法文书生成系统，生成执法文书，下达执法决定，同时通过无线网络，及时报送现场执法结果。

3.3软件体系结构

本系统是一个省市县区的矿产资源管理和矿政执法的分布式平台，整个系统采用C/S（client/server）与B/S（browser/server）混合结构，以B/S软件为主的软件结构体系（如图2），既发挥传统C/S模式成熟的技术，避免建立3层C/S模式的高昂的代价，又能利用Intemet技术充分发挥B/S模式的优点，充分利用二者的有点[4]。C/S体系结构适用于信息管理、办公自动化等事务处理的系统； B/S模式特别适用于信息的浏览、查询与，适于领导辅助决策支持。对于B/S部分，我们采用采用J2EE的三层客户/服务器体系结构，在这个框架上再部署GIS引擎和相关应用，J2EE是一个分布式的服务器应用程序设计环境，它提供了基于组件以服务器为中心的多层应用体系结构，具有很强的适应性、高度的兼容性、可移植性，B/S体系结构在逻辑上分为三层，分别是客户端（Web浏览器）、应用服务器（WWW服务器）与数据库服务器[5]。客户机负责数据结果的显示和用户请求的提交,地图应用服务器和Web服务器负责响应和处理用户的请求，而数据库服务器负责管理维护属性数据和空间数据。属性数据、空间数据和应用程序都放在服务器端，便于对各类数据进行集中高效的管理，有利于保持数据的安全性、一致性和完整性。对那些涉及到图形操作多、不需要在线工作的一些子系统，如遥感图像管理、移动执法等子系统将采用C/S的结构进行开发；对于要在各市县区都要运行的执法管理等子系统采用B/S结构进行开发。

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图2 软件体系结构

4 数据库设计

4.1业务分析

矿产资源管理和矿政执法部门的业务主要有：采矿权申请批复、换领采矿许可证、对矿产企业、对矿产的分布及储量、对已有矿点(区) 的各类信息进行查询修改增删等等[6],对采矿违法行为的管理和执法，根据具体违法行为依据相应的管理法规生成执法文书并下达报送到相关违法企业或个人依法进行矿政管理和执法，这些业务过程涉及到各种文字数据图表等资料。六个业务表单：矿产资源开采排查情况汇总表、矿产资源开采情况排查登记表、矿产资源勘查排查情况汇总表、矿产资源勘查情况排查登记表、选（洗）矿企业排查情况汇总表、选（洗）矿企业情况排查登记表等。

4.2数据库

数据库设计遵循规范化、安全性、可扩展性等设计原则，在业务分析分析的基础上，我们需要的建立以下几个数据库。

4.2.1基础数据库

(1)基础地理要素数据库：

DEM数据，基础地理信息（包括行政区界、水系、交通、居民地），基础地质信息（地层、岩体，构造信息），矿产资源专题信息（矿产资源现状分布、重要成矿带、开采规划区、保护区、生态环境规划）。

(2)法律法规数据库：

《中华人民共和国国土资源管理法》（1998），《中华人民共和国国土资源管理法实施条例》（1998），《矿产资源开采登记管理办法》(1998年)，《矿产资源勘查区块登记管理办法》（1998），《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（2006），《中华人民共和国矿产资源法》，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（2006）等。

4.2.2业务数据库

主要包括：矿山登记信息数据库、遥感影像数据库、土地利用现状数据库、土地利用规划数据库、异常区数据库、异常区排查结果数据库等。

4.3数据库的选择

Oracle系列产品功能强大，可靠性高，性能稳定，我们选用Oracle 10i管理空间数据和属性数据，在通用的关系型数据库的基础上建立空间数据库，采用Geodatabase存储,通过ArcSDE空间数据库引擎将空间数据库数据存放在Oracle 10g数据库中，实现空间数据库与属性数据库的关联，通过空间数据引擎进行访问,这是一种优越和高效的空间数据库管理模式，所有的用户都是通过连接缓冲池连接到数据库的，用户对数据库的连接不是独占式的，用户数基本不受限制，访问速度快。

5 关键技术

系统的设计目标是在技术上要求达到国内外比较先进的水平，在采用现有比较成熟的系统开发技术的同时，根据GIS和计算机科学发展的趋势，在总结国内外已有的相关系统开发经验的基础上，主要应采用以下技术：

(1)面向对象的系统分析和设计（OOA&D）方法。

(2)采用关系数据库管理空间数据。

(3) 组件式GIS与Web GIS技术。

(4)采用TDD（测试驱动开发）技术。

(5)遥感和卫星导航定位系统技术。

(6)多分辨率无缝影像数据库技术。

(7)XML数据交换技术。

图3 综合信息查询

6 系统实现

系统开发环境为：Microsoft Windows Server 2003、 Windows xp，Apache + Tomcat Web服务器和 Oracle 10g 数据库服务器。具体可分为三部分。C/S模式开发采用ArcObjects组件和VB语言进行二次开发；B/S模式下采用ArcIMS、JSP、JavaScript、 Java和Struts1.1进行开发；移动终端PDA采用Windows CE和EVB进行开发。其中地图应用服务采用ESRI公司的ArcIMS4.2，空间数据引擎采用ESRI公司的ArcSDE9.0，java语言为SUN公司jdk1.5.0，开发平台采用Eclipse 3.2，其它辅助工具包括数据库设计软件ERWIN4.1 和软件辅助工具Rational Rose 2003，采用的软件具有较好的可扩展性和可移植性。部分运行界面如图3。

7结束语

本系统以先进的数据库技术和网络技术为基础，特别是利用3S集成技术实现了对矿山管理和执法的可视化、主动性和时效性，及时发现矿产资源开发中各类违法现象，为可持续发展提供有力保障。今后还需在已有的功能的基础上重点实现以下两个功能：

(1)实现矿产资源三维信息表述和分析。

(2)提高异常区检测的智能化程度。

参考文献：

[1]闾国年,张书亮.地理信息系统集成原理和方法[M].北京:科学出版社,2003,98.

[2]张正祥,张洪岩．ArcObjects组件在地理信息系统二次开发中的应用.GIS技术,2004(2).

[3]龚健雅.地理信息系统基础[M].北京:科学出版社,2001.

[4]刘小生,栾奎峰.基于C/S与B/S混合模式的WebGIS模型设计.中国钨业.2006,26(6).

[5]J2EE完全参考手册-J2EE概述. HTTP://java.省略/j2ee.

[6]杨德生,唐益平.基于GIS的矿产资源规划管理信息系统开发[J].矿业研究与开发,2004,24(5).

篇6

关键词：采矿权；法律属性；矿产资源转让

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）33-0116-04

引言

近十年来中国探矿权、采矿权制度改革取得了很大进展，但由于历时较短，还有很多新情况、新问题，加之一些历史遗留问题还没有根本解决，致使圈而不探、以采代探、无证勘察和开采、乱采滥挖，矿产资源浪费破坏与环境污染严重，越界开采、非法转让探矿权和采矿权等违法行为频仍，矿山安全事故及破坏生态环境现象频发等等。这些集中在勘察、开采阶段的问题充分说明了探矿权、采矿权管理的重要性，以及改善两权管理的紧迫性。

新一轮矿法修改将《矿产资源法》的调整范围定位在矿产资源勘察开采活动相关的法律关系上，既要体现矿产资源的国家所有权，又要坚持所有权与采矿权、探矿权相分离，进行市场化配置。探矿权、采矿权作为一项既定制度，在矿产资源管理中发挥着关键性作用。如何处理探矿权、采矿权之间的关系，如何处理两权与行政权之间的关系，如何处理两权与土地使用权之间的关系，如何对矿业活动进行监管等问题都离不开对两权法律属性的分析和定位。探矿、采矿虽同属矿业活动，但其处于不同阶段，性质差异较大，本文暂对采矿权的法律属性进行分析。

一、似物权而非物权

1.采矿权的用益物权属性及内涵。采矿权，是指采矿权人在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。采矿权人开采矿产资源要经过矿产资源所有者――国家的许可，即采矿权派生于矿产资源的所有权，具有了他物权的轮廓，进一步说具有了用益物权的雏形。采矿权还具有用益物权作为他物权的另外一显著特征，即有一定期限。2007年公布并实施的《物权法》在用益物权一章提及：依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。物权法作为私法，其这一规定体现了采矿权的私权性质，明确了采矿权人对矿产资源的物上请求权，即对世权。此外，采矿权的登记公示、一物一权等也是用益物权的一般属性。

采矿权具有了用益物权的一些基本特征，一些学者将采矿权定性为用益物权。而另一些学者虽然也认可其用益物权属性，但是因为矿产资源的所有权在行使权利的过程中发生了变化而将其视为准用益物权。实际上否定了其用益物权的定性。

采矿权实质是国家以允许采矿权人直接对国家专有的某一特定化的矿产资源进行开发并取得矿产品的所有权以通过商品交换而获取利益为条件，要求采矿权人支付相当的对价，一般是采用分期分批长期付款的办法，来满足国家作为矿产资源所有人的经济利益（李显冬，2002）。这与1994年矿产资源法实施细则第6条对采矿权的描述基本相同。通说认为，所有权标的物在生产中被消耗、在生活中被消费，如油料燃烧、汽车报废或者因其他原因灭失，如地震、大火导致房屋坍塌、烧毁。在此情况下，由于标的物不存在了，因而该物的所有权也就不存在了。然而，标的物虽然毁损，对于其残余物、赔偿金、保险金等，原物的所有人仍然享有所有权。在采矿权制度中，矿产资源经过采矿权人的开采活动趋向灭失，矿产资源所有权随之灭失，取而代之的是矿产品及其所有权人――采矿权人。国家丧失了矿产资源及其所有权也没有取得矿产品所有权，是国家允许采矿权人采矿的结果，是矿产资源转让的后果。

现金流量法作为采矿权基础的评估方法，矿产品销售收入几乎是唯一的正项现金流，以抵消各项支出而获取利润。完全体现市场原则的现金流量法从价值确认的角度也反映了矿产资源转让的事实。

根据中国民法通则第72条，除另有约定或规定，按照合同或者其他合法方式取得财产的，财产所有权从财产交付时起转移，与所有权相关的风险和收益也随之转移。采矿权人的开采活动是取得行为，是一种交付的方式，因此一些学者将采矿权定性为物权取得权，矿产资源转让之意是不言自明。中国著名法学家江平将采矿权定性为债权，强调采矿权人与国家之间就采矿活动达成的协议。所谓“债”是将要或应当交付还未交付，矿产资源转让是采矿权协议中的应有之义。

2.用益物权定性的原因与影响。中国法学界学者普遍将采矿权定性为非用益物权或准用益物权。事实上，许多国家都将采矿权视为准用益物权，即非用益物权，但由于其具用益物权的相关属性，又准用用益物权的相关规定。中国物权法采用了相似的做法，仅在用益物权一章提到采矿权受物权法保护而未作出具体的规定。用益物权的定性则主要流行矿学界部分学者及矿政部门。由于中国市场经济起步较晚，加之矿产资源国家所有（宪法），矿藏不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让（民法通则）等规定使得一些学者尤其是矿政部门在分析采矿权法律属性时总想绕开矿产资源所有权改变这一事实，以避“买卖”矿产资源之嫌。如对矿产资源的开采消耗看成是使用，对国家矿产资源（矿产品）事实上的处分看成是对矿产资源的收益，并将其看作采矿权有别于传统用益物权的一个特点，得出采矿权是最完整的用益物权的结论。

将采矿权定性为用益物权，忽视或淡化矿产资源所有权改变这一法律事实使得对矿产资源的开采、处分变成了法律上的用益行为，资源补偿按照用益标准补偿，与矿产资源的实际价值相去甚远。本是要体现矿产资源不得买卖等相关规定，而现实情况是，矿产资源所有者――国家的利益受到了损害。偏低的矿产资源补偿费还会促使产能和需求不合理地膨胀，　进一步扭曲矿产资源价值与价格之间的关系，　最终结果是资源开发活动不可持续。无视矿产资源的所有权变更，否认矿产品是矿产资源，是自欺欺人、掩耳盗铃，将采矿权定性为用益物权，是将简单的问题复杂化。

3.对矿产资源所有权变更的再认识。采矿权的行使实现了矿产资源的转让，但采矿权概念及采矿权人权利、义务的描述中均未明示矿产资源转让。那么矿产资源到底能否转让，如何看待矿产资源所有权的改变呢？

首先，虽然大部分矿产资源（矿体）潜伏于地下，但经过勘探其产状、品位、边界等特征均可以被掌握，实施适当的采矿方法可以将其取出。其次，矿产资源的所有权是明确的，在中国矿产资源不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变，均属国家所有。所有权是最完整的物权，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。因此从所有权制度来说，矿产资源转让没有障碍。

那么，如何看待中国采矿权制度中矿产资源所有权的改变呢？此问题在理论研究与矿业实践中都具有十分重要的意义。

宪法明确规定了矿藏属于国家所有。1984年的民法通则对于矿产资源的规定集中体现在第81条，其最后一款规定：国家所有的矿藏不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。矿产资源不得转让似乎就此定型。1986年、1996年矿产资源法及以后的行政法规、规章主要围绕探矿权、采矿权做出具体规定，始终未触及矿产资源转让的问题。矿产资源不得转让的观念根深蒂固。将采矿权定性为用益物权，把对矿产资源的开采、处分看成是对矿产资源的使用、收益是完全照搬了民法通则第81条第1款的提法。在实践中，1994年海南省酝酿制定采矿权有偿出让的地方性法规被当作是“出卖矿产资源”，受到严厉批评，被主管部门明令禁止。经过“研究”，不再“出卖”矿产资源，而是出让国家的采矿权，实行“采矿权有偿使用制度”。采矿权概念看似“巧妙”规避了“出卖矿产资源”的诟病，事实上正是以“其他方式”转让矿产资源。

然而，根据中国宪法及民法通则，得不出矿产资源不得转让的结论。民法通则第81条最后一款强调的是不得以任何形式（包括买卖、出租、抵押）非法转让，强调国家对矿产资源的最终控制，而不是不能转让。国家作为矿产资源的所有者，当然有权转让矿产资源，这不与宪法、民法通则矛盾。遗憾的是1986年及以后的矿法对矿产资源转让只字不提，甚至尽量绕开、规避，有杞人忧天之嫌。实践中，转让矿产资源普遍存在。矿产资源经过开采、选矿、冶炼后形成矿产品，矿产品是矿产资源的一种存在形式，是附加了劳动投入的矿产资源，矿产品的转让至少是矿产资源的转让。国家（国有企业）开采矿产资源，出口矿产品就是矿产资源的转让，矿产品进入民营企业等生产领域也是矿产资源的转让。顺便指出，这与矿产资源是否具有劳动价值论中的所谓“价值”无关，这里强调其所有权的变化。

以铁矿石为例，国家通过国有企业转让铁矿石、铁精矿，都是矿产资源的转让，但转让的时点不同、所附加的劳动投入不同。采矿权人开采矿产资源并获得矿产品所有权也是矿产资源的转让，将转让的时点更提前了。矿产资源转让的时点有先有后，但都是国家行使其矿产资源所有权的结果。事实上也只有通过转让其所有权，矿产资源才得以进入各行各业、千家万户，成为“人类社会发展的重要物质基础”。转让矿产资源并非一定违法行为，关键要看谁在转让，是否有权转让。而不是一提到矿产资源转让就“谈虎色变”，马上寻求其他的理论“支撑”，如以上“采矿权有偿使用制度”的研制。

二、似买卖而非买卖

如前分析，采矿权具有矿产资源转让的性质，能否将采矿权看成是矿产资源的买卖呢？答案是否定的。主要原因如下：

1.国家设置采矿权是发挥市场机制的作用，吸引社会投资，使矿产资源进入到生产流通领域，发展国家的物质文明和提高国家的综合国力。采矿不仅是采矿权人开采矿产资源取得矿产品的权利，同时也是采矿权人的义务。矿产资源开采不同于普通商品从一地到另一地简单的位置变动，其工程建设周期长，工艺复杂，是人力、资金与技术的高度结合，采掘业也是大公司、大企业、甚至跨国公司集聚的领域，也是国民经济的重要部门。国家之所以非常重视采矿权申请人的资质，在于其有无能力经济、有效的履行其开采矿产资源的义务，以更好地发挥矿产资源的潜在效能。因此采矿权不是简单的矿产资源转让，不是对所有权转让后的矿产资源置之不理。

2.矿业活动所涉利益极其复杂。采矿权人作为市场人，通过开采矿产资源获取矿产品，其志在于谋求经济利益。矿产资源开采活动还会对生态环境造成影响，对当地的基础设施过度耗费等等从而把普通公众卷入其中。当矿区占有耕地时，还涉及采矿权人与土地所有权人的利益协调问题。所以不同主体对在整个矿产资源勘探开采过程中具有不同的利益追求，矿业活动是一项系统工程，而非简单的矿产资源转让所能涵盖。

3.采矿权人拥有、开采矿产资源的权利不能在市场上自由流通、转让，采矿权的转让是相关权利义务的整体转让，是合同的转让，要经过合同的相对方――矿管部门的批准或允许。从这点上说，采矿权的转让与其他商品的买卖有着本质的区别。在一些国家，重要矿区采矿权转让还须经过新一轮的招标，选择受让人，其实质是一个收回欲转让的采矿权并重新出让采矿权的过程。

4.从实践看，过分强调采矿权矿产资源买卖的性质易致采矿权的市场的炒作，淡化采矿权人环境保护等义务意识，不利于正常矿业活动的进行，违背国家设置采矿权的初衷，在中国现行的自助式采矿权制度下尤其易造成资源浪费，形成掠夺式开采的不良行为。

三、似民事合同实为行政合同

1994年矿产资源实施细则规定了采矿权人权利义务，随着中国矿业权制度的发展，必将逐步规范、明确。2000年、2003年分别出台了《矿业权出让转让暂行规定》、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，确认了批准申请、招标、拍卖、挂牌等采矿权出让方式。2003年《管理办法》第22条规定，以招标拍卖挂牌方式确定中标人、竞得人后，主管部门应当与中标人、竞得人签订成交确认书，并明确说明成交确认书具有合同效力。

国家同时是矿产资源的所有者及管理者，在采矿权协议中其是所有者身份还是其管理者身份呢？这其实是国家的本质问题。国家通过宪法规定矿产资源属于自己所有，具有革命性的意义。国家的矿产资源所有者身份派生于其管理者职能或国家本质，国务院行使对矿产资源的所有权则是国有资产管理的范畴，具有的意义。因此，采矿权成交确认书不是一般意义上平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，即它不是普通的民事合同，而是行政合同，具有行政合同的特征。

首先，合同的当事人一方为行政主体，即地质矿产主管部门。行政机关一般有行政主体和民事主体双重身份，以其民事主体身份签订的合同，如与家具厂签订的办公设备购置合同，是民事合同。只有当行政机关以行政主体身份签订合同时，该合同才是行政合同，如民政部门为实施救灾而购买救灾物资所签订的合同。采矿权成交确认书体现的是地质矿产主管部门的行政主体性质。

其次，合同的目的为实施行政管理，维护公共利益，而不是为了自身经济利益。采矿权成交确认书规范了采矿权人、地质矿产主管部门的权利义务，目的是加强矿产资源的保护与管理，最大程度发挥矿产资源“人类社会发展重要物质基础”的作用，保障人民生活和国家现代化建设当前和长远的需要，直接体现了地质矿产部门的管理职能。

第三，地质矿产主管部门对于合同的履行享有监督权、指挥权、单方变更和解除权。合同订立后由于公共利益的需要或法律政策的重大调整而必须变更或解除合同时，可以行使单方变更、解除权。地质矿产主管部门的这种行政优益权在中国矿业活动实践中是客观存在的。

四、采矿权――行政合同内容设置的思考

行政合同结合了合同与传统行政行为的特点，是一种非常灵活的行政管理方式。一方面，体现了民事合同中契约自由的精神，反映了采矿权人的意志，有利于激发其积极性和创造性；另一方面，明确了主管部门和采矿权人的权利义务，使矿产资源管理目标具体化。合同履行中同时保留了主管部门的行政优益权，对合同的履行有监督权、指挥权保证了管理目标的实现。但是行政合同也要遵守合同实际履行、本人亲自履行及诚实信用的原则。一经签订，对双方都是一种约束和限制。科学设计合同内容，对于实现矿产资源的集约节约开发、绿色开发、和谐开发十分重要。

1.采矿权模式的选择。采矿权人通过开采矿产资源取得矿产品，采矿权可采用两种模式：（1）在一定范围、一定时间段内授与采矿权人采矿权，权利人通过采矿活动取得矿产品；（2）将一定范围内的矿产资源转让给采矿权人，权利人在一定期限内通过采矿取得矿产品。模式（1）强调采矿权的期限性，时间到则采矿权终止。有点像自助餐，可以将其称为自助式采矿权。权利人根据自己利益考量，容易导致采富弃贫，形成资源浪费，对矿产资源所有人不利。中国现行的采矿权这种模式的色彩较重，即先取得采矿权，后取得矿产品。模式（2）强调权利人对矿产资源的占有，矿产资源采完权利终止。与模式（1）不同，是先取得矿产资源，跟进以采矿权。其产权关系更加明确，权利人容易对自己的长远利益作出规划，根据市场的变化作出适当调整，自律性较强。可以将其称之为自主式采矿权。

中国矿山企业开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率以及综合利用水平都较低，矿业权人热衷短期行为，缺乏保护和珍惜矿产资源的长远动力。这与中国采用自助型矿业权制度有很大关系，实践中采矿权的期限很短，甚至有的只授一年，采矿权所授年限与矿产资源储量不匹配，造成掠夺式开采。矿产资源开发一般都在边远山区，监管困难。因此，自主型采矿权更有利于矿产资源的综合利用，减少监管成本。另外，采用自主式采矿权应对拟设采矿权的矿区完成较为详尽的勘探，为采矿权的评估提供准确依据，不应只限于完成必要的勘探工作的粗放式管理。

2.地质矿产部门行政优益权。行政合同行为是行政行为的一种，行政主体为实现行政管理目标、维护公共利益对于合同的履行享有行政优益权，具体体现为监督（下转130页）（上接118页）权、指挥权、单方变更权和解除权。但是中国现在还没有规定行政合同的法律，有关行政合同的变更、解除可以参照合同法的规定。由于一方违约，致使合同的履行不必要的，可以变更我解除合同。如果是采矿权人违约，行政机关有权单方面变更或解除合同，同时对采矿权进行制裁。如果是行政机关违约致合同无法履行，采矿权人可要求变更或解除合同，亦可要求行政机关赔偿其所有损失。地质矿产主管部门应当谨慎行使其行政优益权，尤其是合同变更与解除权。中国矿业存在行政优益权过度使用的倾向。

3.政策的汇总或表现形式。采矿权――行政合同，终归是一种行政行为，是一种执法行为，行政机关、采矿权人的各项权利、义务，如各项税、费征收等都必须有相应的法律依据。行政合同要反映相关的法律、法规、政策精神，这些文件在合同里要有适当的反映，不能“按照相关法律法规”一言以蔽之。关于环境保护、水土保持、复垦等采矿权人义务要因矿制宜，给以明确，以便合同的顺利履行。

4.各项费用。由于矿业的特殊性，建设周期较长，矿山的经济寿命也较长，因此涉及采矿权里的各项税费首先考虑用矿产品销售收入的百分比来计算，而不是具体的数值，减少长时期内由于通货环境的变化可能调整的次数。

参考文献：

[1] 朱晓琴，温浩鹏.对矿业权概念的反思[J].中国地质大学学报，2010，（1）：81-86.

篇7

摘要：本文作者从法律角度对矿产资源在开发过程中的生态补偿的概念进行界定，在总结我国矿产资源开发生态补偿机制建设现状的基础上，对我国矿产资源开发生态补偿法律机制的完善提出了合理的建议，以达到能促进我国矿产资源的合理开发与利用，使矿区的生态安全和采矿业能够可持续发展的目的。

关键词：矿产资源；生态补偿；矿区生态补偿；法律机制；

1矿产资源开发生态补偿的概念和含义

1.1生态补偿的概念

本文可以将其大概总结为两种含义：

一是指自然生态补偿。《环境科学大辞典》将其定义为“生物有机体、种群、群落或者生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”。

二是从法律的角度出发，吕中梅教授认为：“生态补偿从狭义的角度理解是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏以及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。”

1.2 矿产资源开发生态补偿机制的概念和含义

矿产资源开发生态补偿法律机制是指将生态补偿的基础理论应用于矿产资源开发的保护中，实现对矿产资源的补偿。也就是说，矿产资源开发生态补偿法律机制应该是针对矿产资源开发、开采、利用过程中所造成的对矿区环境污染、矿区生态系统的破坏和矿产资源的浪费利用等问题，而采取的一系列整治、恢复、修复矿区生态环境措施的一种制度。在发挥法律的保障和促进作用的基础上，将一系列措施制度化、法律化、社会化，并结合政府的宏观调控机制及经济调节手段，运用财政扶持补贴、税费征收、政策优惠等措施对矿产资源开发中生态环境的保护进行合理有效的补偿。

2我国矿产资源开发生态补偿机制的现状

2.1我国矿产资源开发生态补偿机制的现状

近些年我国出台的一些《法律细则》及相关的法规与政策，吸收了一些发达国家的先进经验，对有关矿产资源开发中对生态环境的保护内容做了相对明确的规定。如：1989 年出台的《土地复垦规定》、1994年出台的《矿产资源法实施细则》、2000年出台的《生态环境保护纲要》、2005出台年的《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》、2006年出台的《国务院关于加强地质工作的决定》、2007 年出台的《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》、2009年出台的《国务院关于环境保护若干问题的决定》等，这些条例法规都不同程度的从不同角度对相关原则及有关制度建设作了相应的规定。特别是2009 年出台的国土资源部颁布的《矿山地质环境保护规定》，对矿山环境影响评估制度、矿山环境恢复保证金制度、矿山环境保护治理原则，矿山地质环境治理恢复义务等做出了比较详细的规定和诠释。

2.2矿区生态补偿的必要性

从我国整体形势来看，建立矿区资源开发生态补偿机制对于实现小康目标，深入开展环境保护工作有着非常重要的积极作用。有助于利用激励社会经济的管理，促使在生态环境资源的开发利用过程中与一般商品再生产过程相结合，从而达到在整体上对全社会的生产活动进行宏观调节，对生态破坏、环境污染及生态功能的恢复与治理进行系统管理的目的。

3建立健全矿产资源开发生态补偿机制的对策

3.1 进一步完善矿产资源开发生态补偿的法律体系

就我国目前有关法规体系的现状而言，以《土地法》、《矿产资源法》、《环境保护法》为重点，要适时、有效地对相关法律法规进行修改，届时补充矿产资源开发生态环境补偿的相关重要内容，以及形成矿产资源开发生态环境补偿的法律体系。我国在目前还没有专门性地针对矿区生态环境保护的法律法规，也未对矿区生态环境修复治理的主体列出明确的规定，矿区生态环境的最主要治理者仍然是国家政府。所以，由于缺乏相关的法律依据，生态补偿费的获得主要还是依靠国家财政，开采企业基本没有负担环境修复的成本费用。生态补偿的主体、客体、补偿的原则和依据也没有得到明确的规定。

3.2 设立矿产资源开采生态环境补偿的监督机制和管理机构

针对我国目前传统的生态环境价值观念相对比较落后，生态环境利用的权利和责任观念也比较淡薄，矿产资源开采中生态环境补偿的法律制度尚不完善的状况下，必须强化矿产资源开采生态环境保护和补偿的法制建设，实行行政监督，建立一套行之有效的监督机制，以确保矿产资源开发生态环境补偿制度的有效进行，从而促进我国矿产资源的有效利用及生态环境的有效保护和恢复，确保国家经济的可持续发展和社会的长治久安。

3.3 确定矿产资源开发生态补偿的补偿机制和标准

在完善以上法律的基础上，应依法建立一系列矿产资源开发生态环境补偿制度。应该遵循以下几项基本原则：环境、社会、法律与经济协调发展的原则；资源综合合理开发利用的原则；环境、生态完整性、综合性、相连性和可持续发展的原则；资源利润率公平分配的原则；代际公平、代内公平、物种公平以及地域公平的原则。形成一套科学的评估、认定方法和动态补偿标准的全方位科学补偿机制。

矿产资源开发生态补偿的数量以及标准的确定，是合理实现矿产资源开发中生态补偿的前提。如果补偿的数量过低，资金的缺欠将会不利于矿产资源开发中生态补偿的合理实现；反之，数量规定如若过高，超过补偿的能力，则会阻碍社会经济的合理发展。因此应该建立矿产资源价值评估体系和科学的矿产资源开发生态补偿标准体系。

3.4 增强生态环境保护的法律意识观念

如今追求经济增长的强烈欲望使人们忽略了人类生存的最基本条件―对生态环境的合理开发和保护。所以在立法中，往往偏重于矿业生产活动，却疏忽了对自然环境的保护和补偿。这些都是人们对人类生存的价值和意义的错误理解与追求，然而必须在法律的引导下，增强保护环境的意识，同时让法律与生活结合，引导人类正确的追求和发展。

4总 结

随着工业化、商业化、城市化的迅速发展，生态环境问题已经成为制约经济、社会发展的瓶颈。在这种背景下，要走可持续发展的道路，必须制定和完善一系列相适应、相协调的法律法规和政策，矿产资源开发生态环境补偿的法制建设就是其中之一。它的价值不仅是协调矿产资源开发和生态环境的关系，实质上是调整资源开发利用的利益分配关系，是解决如何在资源开发利用者和资源所有者、资源关系者之间，在资源赋存地区和资源利用地区，在代际之间与代内之间进行利益分配问题。它关系到如何平衡“生存和发展”的重要关系，是可持续发展的又一重大课题之一。

参考文献：

[1]环境科学大辞典编委会．环境科学大辞典．中国环境科学出版社．1991。

篇8

一、当前中国经济面临着矿产资源的制约

自20世纪90年代以来，中国进入工业化中期阶段，经济取得了持续、高速增长。在进入21世纪后的几年内，中国经济取得了年均增长10%以上的成就，逐渐成为最具影响力的新兴市场经济国家。分析当前和未来一段时间经济社会发展面临的关键制约因素，笔者认为最为迫切、最为严峻的制约因素是矿产资源供给与经济增长不相适应的问题，这种不适应是中国经济高速增长过程中深层次的、具有深远影响的矛盾。目前，中国已经是世界上第一大铁矿石消费国和进口国、第一大有色金属消费国、第二大石油消费国和第三大石油进口国。

在石油方面中国自1993年首次成为石油净进口国之后，石油进口量逐年递增1000万吨左右。2004年原油进口达1.227亿吨，比上年增长34.8%，首次突破1亿吨大关。2007年共进口石油1.85亿吨，比2006年增加进口1648万吨。石油对外依存度（净进口量/总消费量）也呈现快速增长的趋势，对外依存度从2002年的32.8%增长到2007年的50.5%，石油对外依存度早就超过了30%的国际公认警戒线。

中国是世界第一大钢铁生产国，对铁矿石的需求旺盛。2007年铁矿石进口量与2000年相比增长了4.47倍。与进口量相对应的是矿石的对外依赖问题，2000年中国铁矿石自给率为66%，到2004年降到47%，目前中国的国产矿自给率基本保持在48%左右，仍有52%的铁矿石要依赖进口。中国自2004年参与国际铁矿石价格谈判以来，从2005—2008年，世界铁矿石价格分别比上年上涨71.5%、19%、9.5%、65%。由于进口价格与进口量双双增长，中国铁矿石进口额出现连续的高速增长，2004年进口额增幅达到了161.77%，2001—2007年7年间平均增幅达到了62.5%。上述数据分析显示，中国铁矿石无论是从净进口量、进口额还是从对外依存度角度分析，国内铁矿石产能供给远不能满足国内需求，呈现出严重短缺的态势。

在有色金属方面，中国每年要大量进口铜、铅、锌等矿产资源，表1显示了2005—2008年中国精炼铜、精炼铅、精锌的各年缺口情况，三种有色金属中除锌缺口逐年减少外，其他两种有色金属缺口都在逐年扩大，2008年精炼铜缺口达到144.1万吨，占当年消费量的28%。而同年的精铜矿进口量占世界总进口量的21%，位居世界第二，精炼铅的缺口达到203万吨，占当年消费量的64%。

通过上述数据分析，可以得到如下判断：中国一些重要的矿产资源国内供需缺口逐年加大，进口量和进口额不断上升，对外依存度不断加大，呈现出短缺态势，巨大的资源需求与日益紧张的资源供给给中国经济带来了严峻挑战。

二、中国矿产资源短缺的阶段性成因

矿产资源问题应从历史的宏观角度分析，因此，需要深入研究当前中国所处的工业化发展阶段。本文采用国际上衡量工业化发展阶段的三类通用指标来分析，即：钱纳里的人均GDP标准、产业结构标准和就业人口比例标准。按照钱纳里人均GDP标准，中国自1997年人均GDP达到562美元（1970年美元），开始进入工业化中期阶段（工业化中期阶段的起点是人均GDP标准为560美元）。依据产业结构标准，中国农业产值比重在1993年降到19.7%，依据该标准，中国于此时开始进入工业化中期阶段（工业化中期产业结构标准为农业比重由20%降到10%）。依据就业结构标准，工业化中期第一阶段的三次产业比例标准为43.6∶23.4∶33；与此标准最接近的是中国2007年的三次产业就业比例，该比例为40.8∶26.8∶32.4，考虑到中国二元化社会结构和农业人口比例基数偏大的因素，中国工业化依据三次产业就业比例标准分析，中国工业化目前正处于工业化中期第一阶段完成，工业化中期第二阶段正在进行之中。基于上述分析可以判断：中国于20世纪90年代中期进入工业化中期阶段，现在仍旧处于“工业化中期”。

回顾发达国家实现工业化的路径不难发现，占全球人口不到15%的英国、德国、美国等40多个国家完成了工业化。这些发达国家在工业化进程中消耗了全球已探明能源的70%和其他矿产资源的60%。总结发达国家实现工业化的基本规律可以概括为：经济高增长以矿产资源能源的高消耗为代价。以日本为例，利用人均GDP指标可以判断，中国目前工业化进程相当于日本20世纪60年代末的水平。

为了进一步分析中国进入工业化中期后，矿产资源需求与经济增长间的内在规律，需要借助经济学上的弹性的概念。在此，引入矿产资源需求弹性的概念，即经济增长1%所必须的矿产资源消费增加的百分比。下面分别测算中国的能源需求弹性、有色金属需求弹性和铁矿石需求弹性。

以国内生产总值为外生变量，以能源需求量为内生变量，建立能源弹性系数模型，E=C1G?詛1或者lnE=lnC1+e1lnG。E表示能源需求量（万吨标准煤），C1表示常数，G表示国内生产总值，el表示需求增长弹性。从《中国统计年鉴》上获取自1990—2007年的能源需求与GDP数据，对GDP数据利用价格指数调整为不变价值，然后取对数代入模型，利用Eviews软件进行回归分析得到回归模型lnE=6.577+0.536lnG。该模型的R2=0.926，说明可以通过模型整体检验，参数t值为17.41，系数t值为14.12，说明参数均可通过检验。模型显示，1990—2007年17年间，中国平均能源需求弹性为0.536，即经济增长10%需要能源消费增加5.36%。

采用同样的思路，分析有色金属消费对经济增长的敏感程度，引入金属需求弹性的概念，即经济增长1%所需的有色金属需求增加的百分比。可以得到能够通过检验的模型：lnK=-6.867+1.347lnG。说明中国1990—2007年17年间有色金属的平均需求弹性为1.347，即经济增长10%需要有色金属消费增加13.47%。

对铁矿石需求弹性的分析采用列表方法，如表2所示，铁矿石需求弹性自2001年起逐年上升，上升到2005年的峰值1.92后迅速下降，到2008年，铁矿石的需求弹性降为0.25，计算8年间铁矿石需求弹性的平均值为1.14，即经济增长10%，需要铁矿石消费增加11.4%。说明中国经济在此阶段对铁矿石的依赖程度由极强逐渐变弱，但是总体依赖程度较高。

综上所述，中国自20世纪90年代中期进入工业化中期后，经济的高速增长产生了对矿产资源的刚性需求，这一经济规律曾经被发达国家的发展经历所证实，同时，中国经济数据也证实了这一规律的存在，进而揭示出当前矿产资源短缺的深层次原因。

三、中国矿产资源短缺的结构性成因

根据研究的需要，需要从产业结构角度界定高消耗产业，顾名思义，高消耗产业指在国民经济中矿产资源消耗比较高的（产业）行业，可以从宏观和中观两个层面进行界定。

宏观层面上，以2007年能耗为例，工业能耗为190167万吨标准煤，占全年总能耗的71.6%，界定为高耗能产业无可非议。由于建筑业在经济中的比重相对较低（占GDP的比重在5.5%左右），故把建筑业放到中观层面进行分析。中观层面上，石化行业能耗占2007年总能耗的16.6%，黑色金属行业能耗占总能耗的18.48%。电力、煤气及水生产供应业占全年总能耗的7.16%，交通运输、仓储及邮政业能耗占全年能耗的7.77%，建筑行业消耗大量的钢筋、水泥等矿产资源，上述行业可以从中观角度划归为高消耗产业。

（一）工业平稳增长对中国经济持续高速增长起基础性支撑作用

改革开放以来，中国实施了一系列以市场为取向的改革措施。对经济结构进行系统调整，放慢重工业的增长速度，加快轻工业和第三产业的发展，三次产业结构日趋合理。从三次产业对国内生产总值增长的拉动作用分析，第一产业对经济增长的贡献率总体呈下降态势，第二产业的贡献率基本也呈下降态势，但第二产业中的工业对经济增长的贡献较为稳定，自1990—2007年，工业贡献率基本维持在45%到62%，第三产业对经济增长的贡献率基本呈上升趋势。从工业贡献率与GDP增长率对比关系中（见图1）可以发现，工业贡献率曲线与经济增长率曲线走势几乎完全一致，当工业贡献率比较大时，经济增长迅速；当工业贡献率比较小时，经济增长缓慢；工业贡献率呈现较大波动时，经济增长也呈现较大波动。通过计算，工业贡献率和经济增长率两组数据的相关系数为0.939，说明两者整体上具有正相关关系，工业贡献率与经济增长率变化趋势一致，对经济增长的拉动作用明显，对经济增长起基础性支撑作用。因此，尽管工业消耗矿产资源巨大，但我们想要保持经济持续高速增长，必须保持工业增长的稳定性。

（二）中观层面上：经济对高消耗产业具有结构性依赖

从中观层面考虑，高消耗产业包括石化行业、黑色金属采矿与冶炼业、电力煤气及水的生产供应业、建筑业和交通仓储邮政业。为了分析这些行业对经济的影响情况，从《中国统计年鉴》上搜集2007年数据。石化行业、黑色金属采矿与冶炼业、电力煤气及水的生产供应业全行业增加值数据不易得到，行业数据使用规模以上企业增加值数据。建筑业、交通运输仓储和邮政业数据为全行业2007年增加值，2007年中国国内生产总值为257305.6亿元。利用上述基础数据进行统计后显示（见表3）这些行业增加值在当年GDP中所占份额平均在5%左右，合计份额为25.4%。说明高消耗产业对经济增长作用举足轻重，直接影响力在1/4以上；同时，这些行业是国民经济的基础，对其他行业和人民生活直接、间接影响力强。基于上述分析，可以得出如下判断：我国经济对高消耗产业具有较强的依赖关系。

四、矿产资源短缺的制度性成因

（一）重工业优先发展战略使得中国经济对矿产资源具有结构性依赖

建国初期，中国确立了“重点发展重工业”的战略，这一战略对当时构建相对完整的工业体系，生产能够满足国内需要的工业产品，解决人民群众物质生活所需要的物资非常必要。但是，由于指导思想上的偏差和体制方面的原因，中国工业发展片面强调重工业的发展，在重工业内部又片面强调“以钢为纲”，轻、重工业比例出现了严重失衡。到1978年，工业总产值中轻、重工业比重达到43.1%和56.9%。改革开放以后，国家对工业结构严重重型化的倾向进行了调整，到1995年，轻、重工业比例调整到了47.3∶52.7。但是，随着产业升级改造，开始由消费品加工主导型结构逐步向重化工业主导型结构转变。到2008年，轻、重工业比重分别为28.9%和71.1%。因此，在中国，重工业的发展一直都是国民经济的一个重要驱动因素，更是中国资源高消耗增长模式的深层次原因。

（二）国内矿产品价格偏低造成对矿产资源的过度需求

中国很多重要矿产资源的价格由国家控制，通过国家定价和垄断经营，矿产品价格被压低，造成上下游产品价格的剪刀差，降低了下游产业主要是制造业的生产成本，这一过程造成了矿产资源价格的长期扭曲。这是一种不完全的资源价格体系，既没有反映矿产资源的供求和稀缺状况，也没有把企业应该承担的社会环境成本纳入企业核算。资源价格低廉必然导致下游企业对矿产资源的过度需求，从而使得本来已经短缺的矿产资源供给日益紧张。

（三）以GDP为核心的干部考核体制促使地方政府短视开发

地方政府在以GDP为核心的干部考核和激励机制下，极力谋求地方经济利益的最大化。地方政府不需要站在国家宏观和长远的角度来审视投资决策；也不需要承受来自各方面的压力。在这种情况下，不仅可以使地方政府的投资行为企业化，单纯追求短期局部利益，而且可以控制辖区企业的投资方向和投资规模，使之更加有利于地方政府财政收入的最大化或地方政府任期内“政绩”的最大化。对于矿产资源为主要经济命脉的省（区）而言，很多地、市、县、乡甚至省一级政府，普遍存在过度开发矿产资源的情况。

（四）矿产资源法规滞后造成管理上的困难

自1986年，中国颁布《矿产资源法》后，相继出台了《矿产资源税暂行条例》和《对外合作开采陆上石油资源条例》（1993年）、《矿产资源法实施细则》（1994年）、《矿产资源法》（1996年修订）、《矿产资源勘查区块登记管理办法》（1998年）、《矿产资源开采登记管理办法》（1998年）、《探矿权采矿权转让管理办法》（1998年）、《地质资料管理条例》（2002年）。由此逐步形成中国矿产资源管理的法律体系和制度框架，基本解决了矿产资源管理有法可依的问题。

当前，中国在矿产资源立法和执法特别是在矿业权市场、矿产资源税费制度、矿产资源开发监督管理等方面仍存在不少问题。例如：在矿产资源能源管理实践中，矿业投资者的利益、矿山企业的利益与国家代表的公众利益的界限往往并不清楚。另外，《矿产资源法》第六条却明确规定“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”，这一带有传统计划经济色彩的规定将矿业权的二级市场划入，限制了市场机制在探矿权和采矿权流转过程中的作用，显然不利于矿产资源的有效配置。再有，矿产资源能源税费制度存有缺陷。现行资源税被界定为既体现资源有偿使用，又调节资源级差的税收，要发挥税收与收益分配两种功能。这不仅与税收的基本原理相悖，而且混淆了税收与资源资产收益的界限，容易造成资源税费制度的混乱与重复，影响税费各自功能的发挥。从计税依据方面看，资源税以销售量为课税依据，纳税人开采和生产应税产品自用的，以自用数量为课税依据。这种计税方式使得资源税应税额的征收与矿产资源销售价格脱钩、征收税额多少与矿产品市场价格变化及矿山企业的盈利也没有关系，直接造成鼓励企业和个人对资源的无序开采、采富弃贫，造成大量资源浪费。

五、结论及政策建议

资源短缺是相对需求而言的，造成矿产资源供需不均衡状态的根本原因是需求增长速度过快。诚如前文分析，矿产资源需求增长的深层原因是多方面的，核心因素有——阶段性成因、结构性成因和制度性成因。要从根本上缓解矿产资源的短缺问题，也要重点从需求角度分析。笔者认为需要从如下几个方面着手：

第一，对矿产资源的关注需要上升到国家战略层面。发达国家的发展经验表明，矿产资源既是经济发展的基石，又是关系国家安全的战略资源。中东石油问题引发的战争硝烟至今未息，石油等战略资源的国家储备制度日臻完善，资源能源类跨国公司全球扩张，都显示出发达国家对矿产资源的控制与争夺。中国作为发展中的大国，经济发展对矿产资源具有刚性需求，未来必然会在矿产资源方面与发达国家进行艰苦博弈，因此，对矿产资源的认知与关注必须上升到国家战略层面。

第二，要下大力气调整和优化产业结构。转变经济增长方式，坚决摒弃“粗放式”经济发展模式，已成为上上下下的共识。但是，本文分析显示，目前我国对高消耗产业的依赖程度不但没有降低，在一定程度上，高消耗产业对经济增长的贡献仍在增强，甚至消耗很高的电解铝、炼钢和水泥等产业的投资还在增长。由此可见，经济增长方式的转变，产业和产品结构的调整将是未来我国经济工作的重点和难点。

第三，要理顺资源类产品的价格形成机制，扭转矿产品价格过低的局面。尽管矿产品实行低价格可以降低下游企业的生产成本，可以增强出口商品的竞争力，但价格过低会引起对矿产品的过度需求，不利于经济的持续健康发展。因此，要把握时机，对矿产品价格形成机制进行改革，充分利用市场机制调配矿产资源，并在价格中体现出资源使用的社会成本。

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【关键词】矿产资源；国家所有权；矿业权

矿产资源是人类生存和经济社会发展的重要物质基础。受计划经济体制的影响，我国矿业领域改革迟缓，矿产资源开发利用过程中国家作为公法上的行政主体和私法上的权利主体身份区分不明。笔者对矿产资源国家所有权、矿业权的性质和目的进行分析以理清矿产资源开发中的权属关系，维护国家享有的矿产资源利益以及矿业权人的合法利益，充分发挥矿产资源的经济价值。

一、矿产资源国家所有权是公法上的财产权

我国《宪法》第9条、《矿产资源法》第3条以及《物权法》第45条都规定了矿产资源属于国家所有。世界各国对矿产资源通常都由宪法宣布由国家所有。矿产资源所有权与国家密切相关，是国家所有权的重要组成部分，也是矿业权产生的渊源。矿产资源是一种特殊的物而非民法中一般的物，其作为国家所有权的客体没有特定化，具有抽象性，这决定了矿产资源国家所有权不是一般的物权，而是具有抽象的宪法性效力，与国家相联系的特殊所有权，此种国家所有权相比民法中与集体所有权、个人所有权相并列的国家所有权而言，具有不同的内涵。

此种国家所有权来源于国家原则。既是一个国际法的概念，也是一个国内法的概念，对外表示一个国家独立自主，排除他国干涉，对内意味着最高的决策效力，即在该国领土范围内拥有作出有关人民和资源的权威决策的能力。根据国际法的国家原则，各国普遍认可一国对其国内事务的统治权，以及对其资源资源的所有权。其中所有权就是国家在维护和发展本国全体人民利益的宗旨下，对领土范围内的一切土地和资源所享有的占有、使用和支配的永久权利，不容他国侵犯；此种国家专有的矿产资源所有权，在国内不允许任何公民和法人取得所有权，也能通过善意取得和时效取得，或者转让等方式取得，只能由国家专有。矿产资源作为重要的经济和战略资源当然是国家所有权的重要客体。因而，矿产资源国家所有权是一种公法上的财产权。

此权利的目的与国家本身的目的具有关联性。首先应体现和维护国家。对国家领土、领水范围内的一切矿产资源积极行使所有权，即对其有效的占有、使用、收益和处分。作为国际法主体时，应当有力维护国家的矿产资源权利，不允许他人侵犯。其次，矿产资源是一种经济和战略资源，国家通过行使所有权实现其公共利益。矿产资源国家所有即全民所有，所以其利益应该全民共享，不能仅让少数人获益。同时也应当利用矿产资源作为国家宏观调控的重要方法，促进经济的发展，推进工业化，维护国家的经济安全。最后，矿产资源本身作为民法上的物，应该发挥其有用性，国家作为所有权人，应当确保和实现这种资源的保值增值。

二、矿业权的性质和客体

（一）矿业权是用益物权

矿产资源所有权不能转移，只能由国家专有，即全民共有。虽然法律规定国务院代表国家行使所有者的权利，但政府不可能也没有必要自已完全行使占有、使用、收益和处分全部权能，而是授权相关主体去行使所有权中的部分权能，以实现资源所有权的目的。政府再通过行政权的行使以监督矿产资源的开发利用，确实相关目的的有效实现。国家以一定方式出让矿产资源所有权的部分权能就形成了探矿权和采矿权，统称矿业权。探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利；采矿权是指在依法取得采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采矿产品的权利。当然也有学者对矿业权单独给出了定义。关于矿业权的性质学术界观点众多、分歧较大，在《物权法》颁布前更甚。各种观点中较为主要的有“准物权说”和“用益物权说”，后《物权法》将矿业权规定在用益物权的一般规定中，笔者赞同这一定性。《民法通则》第81条明确规定国家所有的矿藏不得买卖、出租、抵押或以其他形式非法转让。但也规定了可以由全民所有制或集体所有制企业或者公民采挖，国家保护合法的采矿权，并且从体系上看，此权利是作为民事权利中的财产权予以规定的。从《矿产资源法实施细则》赋予矿业权人的权利来看，矿业权不但具有财产属性，同时还具有支配性、优先性和排他性，且派生于矿产资源的国家所有权，因而是一种用益物权。“矿业权是一种用益物权，是一种支配权或独占的矿产资源的生产经营权”，“采矿权等在财产利益上与其他的用益物权并无不同”。

（二）矿业权的客体是特定矿区及特定矿产资源组合体

国家作为矿产资源所有权主体，其实是一种所有者虚位的状态，只有将矿产资源所有权物权化才能使其具有生命力，也才能使其从政治意义上的权力转化为具有经济价值并同时产生社会价值的民事权利。国家通过行政许可以出让矿业权的形式授予符合法定条件的民事主体以资源性财产的经营权，通过平等竞争等关系实现矿产资源的有效配置。所以矿业权首要的目的是实现矿产资源的价值。通过一定的投入，对特定范围内的矿产资源进行勘探开采，使潜在的、隐蔽的、不确定的资源变成现实的、具体的、确定的矿产品。

矿业权是从矿产资源所有权这个本权中衍生出来的用益物权。由于矿产资源具有不特定性，所以由此衍生的矿业权客体也具有特殊性。矿业权人在取得和行使矿业权的过程中进行一定的投入，却承担着矿产资源数量和质量上不确定的风险。最差的，但不是最不可能的情形是，某一区域经勘探后没有特定的矿产。所以，对于矿业权的客体，不能简单地认为是矿产资源，而应是特定矿区及特定矿产资源的组合体。而且事实上，矿业权人的矿业权行使就依赖于特定的矿区，若对特定矿区的征收征用也会影响到矿业权的行使。因而不能单纯地把矿业权的客体看成是矿产资源，否则会造成逻辑上或者实践中的悖论。矿业权本身是一种私法上的财产权，所以矿业权的目的中必然包涵矿业权人私人利益的实现。实践中采矿权人获得所开采的矿产品是实现其利益的关键途径。

三、我国矿产开发领域存在的问题及解决方案

（一）理论上用益物权应有一定处分权能

由于我国长期以来公有制的所有制体制，使得矿产资源权属领域的研究受到限制，在80年代以前一直实行无偿使用制度，之后逐渐探索有偿使用制度，直到90年代中期之后才开始全面实行，对这一领域的研究一直比较滞后。目前理论上的困境主要在于国家的矿产资源所有权与矿业权人对所开采的矿产品的所有权之间的冲突及协调。矿业权如上所述被《物权法》定性为用益物权，在所有权基础上派生出来的“使用权”，但传统的用益物权理论中，权利人只享有占有、使用和收益的权利，并没有处分权能，收益只是通过对物的利用获取孳息。而采矿权人却可以获得矿产品并进行销售。这是目前的一个理论难题。

这一理论困境可以借鉴我国土地用益物权制度。在我国土地公有制下，土地所有权主体即受限制，土地用益物权如土地承包经营权等的权利内容要大于传统民法上的用益物权，与所有权的内容较为接近，在我国《物权法》第三编的制度设计中，允许在这些用益物权之上设定地役权。此种设定地役权的行为也是一种处分行为，对享有用益物权的土地施加义务。同样在矿产资源公有制之下，国家是唯一的所有者，矿产用益物权如探矿权、采矿权等权利内容也必然大于传统民法上的用益物权。矿产资源本身具有隐蔽性、不确定性、可消耗性，通过开采使其具有直接利用性，就要求采矿权人对所采出的矿产品享有必要的处分权。

矿业权人对矿产品的必要处分权是在矿产资源国家专有情况下用益物权人的必要权利，理论上并没有突破用益物权理论，与矿产资源国家所有权不相矛盾。国家所有权的客体是矿产资源，这种权利是不可让渡，不可转移的。而采矿权的客体也是矿产资源，对矿产资源是一种用益物权，其处分的是矿产品，而非矿产资源。资源采出后成为矿产品，这时矿产资源的实物价值发生转移，而国家通过收取一定的税费获得相应实物的价值，实现其所有权的收益。当然我国矿产资源有偿使用制度有待改善，以充分实现国家作为所有者的利益，但这并不是解决采矿权人对矿产品享有处分权的正当性所要考虑的。对于矿产品，国家与采矿权人通过有偿的方式实现所有权的转换，而这并不导致国家丧失矿产资源所有权，正是由于国家对采矿权人被许可范围内的矿产资源享有所有权，才得以收取相关税费。同时，当采矿权人对某一范围内的矿产开采结束之后，这一地区仍然存在的未经开采出来的矿产品仍然属于国家所有，这也是矿产资源国家专属的体现。

（二）实践中完善行政管理权实施程序保护矿业权人利益

随着经济社会快速发展，粗放型经济发展方式高消耗、低效益的特点导致矿产资源供需矛盾凸显，资源浪费严重，相关环保、安全问题直接影响经济可持续发展。随着经济发展方式向集约型转化，急需明晰矿业权归属，平衡矿业权人的合法权益和国家资源环境利益。国家掌握着对矿产资源的最终处分权，并未因采矿权的授予而丧失其所有者的地位。除了要由国家授权某个政府部门代行其所有权外，还要凭借其行政权力监督管理各类采矿权人在开发活动中是否合理开采矿产资源，履行保护治理环境等法定义务，对违法行为予以处罚，征收税费，必要时为维护公共利益，依法征收和征用采矿权或者采矿用地。

在维护国家所有者权益的同时也应当注重对矿业权人私权的保护。首先应当建立征收征用补偿机制。公民、法人和其他组织的财产权受宪法和法律的尊重与保护，但这种尊重和保护不是绝对的，特殊情况下要让位于公共利益的需要。矿业权管理中存在因公共利益征收矿业用地或者兼并、整合矿业权等问题，这直接影响矿业权人的利益，要严格依照法律规定的权限和程序实施，并对矿业权人进行相应补偿。其次，政府应慎用行政强制措施。应当在行政强制与公民权利保护之间寻找最佳的平衡点。当事人经教育自觉改正违法行为，履行法定义务的，就不必采取关闭取缔矿山、吊销许可证等强制措施，实施行政强制应当依法进行并符合比例原则。最后，应当完善矿业权纠纷解决机制。实践中当事人往往将矿业权纠纷以及侵权纠纷的解决诉诸政府管理部门主持的行政复议、行政裁决，较少进入诉讼程序。这类民事纠纷，原则上应该由当事人协商解决或通过民事诉讼或仲裁等途径解决，而不能依赖于行政管理。要建立一套行政管理与民事诉讼相结合的矿业权争议解决机制。另外，对于严重破坏矿产资源、违法开采矿产资源的行为，或矿业权人在开采过程中的其他严重违法行为，应当由相关组织提起公益诉讼，而不能简单施以行政处罚。以弥补国家损失，抑制违法行为发生。

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关键词:矿产资源开发 环境保护 生态补偿 法律制度

中图分类号:F062.2 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)06-063-03

矿产资源是人类社会发展和进步的重要基础,然而,随着现代社会发展速度的加剧,人们对矿产资源的索取和依赖越来越大,相应的开发力度和对环境破坏的程度也越来越大。因此,如何减少和遏制矿产资源开采对环境的破坏,促进经济社会的可持续发展,便成为我们亟待解决的重大问题。虽然我国部分地方对资源开发的生态补偿做了有益的探索,但由于政策的易变和上位法的缺失,使得地方在矿产资源开发生态补偿上是“步履维艰”。

在当前的法律体系中对由矿产资源开发造成的环境污染和生态破坏都不存在真正意义的生态补偿,即便是具有补偿性质的资源税费也不具有补偿环境生态功能减损的性质,充其量不过是对矿产资源的资源价值的经济补偿而已。本文认为,针对矿产资源开发中多是市场行为的特殊性,得出矿产资源开发生态补偿应是以市场补偿为主导、政府补偿为辅助的补偿模式。其补偿范围主要包括对受损环境的生态功能的恢复和矿区丧失发展机会的居民的补偿,其资金来源主要由矿业企业和受益地区来支付。

一、矿产资源开发中生态补偿问题的提出

由于矿产资源作为自然资源的重要组成部分,一般存在于地球表面的岩石土壤圈,它不仅是支撑人类和其他一切有生命物体的必备环境要素,同时也是维持地球系统生态平衡的重要介质和载体。矿产资源开采造成的生态损害涉及气圈、水圈、生物圈和岩石圈,各种探矿和采矿活动都会对土地、水、植被、其它资源以及社区居民的权利造成不同程度的价值损失或损害。尽管可以通过严格的政府监管来使环境损害减量化,但一些外部环境损害仍不可避免。

故此,矿产资源的开发利用不能只像其他物质财富一样,仅仅追求占有、使用、受益的效率最大化即可,还需考虑到矿区这一生态系统的平衡以及水圈、生物圈、大气圈的其他部分的协同作用,不至于因不合理地开发利用而打乱生态系统的平衡,招致环境的破坏,引发人类的生存危机。我国对矿区生态环境补偿的探索与研究已有20多年,但仍处于摸索阶段。

二、我国矿产资源开发中生态补偿的现状及评价

1.我国矿产资源开发中生态补偿的现状。

(1)矿产资源开发综合治理的法规政策。近年来,我国十分重视建立和完善有关矿山资源综合利用和环境治理的法规,并已经逐步确立了土地利用规划、环境影响评价、环保“三同时”制度、勘探权和采矿权许可证制度、限期治理等法律制度。在已经出台的《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》和《土地复垦规定》中,对矿产资源综合利用和矿山环境治理分别从不同角度提出了要求,并以此为基础在《矿产资源法实施细则》、《矿产资源保护条例》、《矿山环境保护条例》中强调了矿产资源综合利用和矿山环境治理的内容,提出实行矿山环境影响评估制度和矿山环境恢复保证金制度。例如:“开采矿产资源,必须遵守有关环境保护的法律规定,防止污染环境。开采矿产资源,应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的,矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”在一些地方性立法中也有矿山环境保护的专门规定,例如《安徽省矿山环境保护管理办法》《陕西省地质环境管理办法》等。这些规定虽然是关于矿产资源开发过程中的环境保护问题,但均没有涉及生态补偿问题,没有明确补偿主体的认定、补偿标准的确定、补偿途径问题、补偿对象的确立、如何使用补偿费用,并建立起有效的生态环境效益补偿费来源和使用的监督机制。

(2)具有补偿性质的资源税费。我国与矿产资源相关的税费主要有矿产资源税和矿产资源补偿费,但这些税费在征收数额上远远不能满足对矿山环境保护的作用。从最初的设计目的来看,资源税费并未将资源开采造成的生态损害成本计入,主要是偏重于补偿资源自身的经济价值以及调节资源级差收入,或者重在解决资源耗竭性补偿问题,或者属于矿产资源勘探投资的对价,都不存在对生态的补偿问题。可见我国征收的矿产资源补偿税费只是对矿产资源开采所造成的资源经济价值损失的补偿而并不具有生态补偿的意义。

(3)生态补偿费征收情况。生态补偿费是由国家根据矿产资源吨矿或一定销售收入比例征收,并用于修复矿产资源开发造成的生态环境损坏的费用。中国最早的生态补偿费实践开始于1983年,云南省以昆阳磷矿为试点,对每吨矿石征收0.3元,用于开采区植被及其它生态环境破坏的恢复费用,取得了良好效果。20世纪9O年代中期进入了高峰,1989年江苏省人民政府制定并实施了《江苏省集体矿山企业和个体采矿业收费试行办法》,规定对集体矿山和个体采矿业开始征收矿产资源费和环境整治资金,征收标准为销售收入的2%~4%,并规定由环保部门管理和征收。各级地方政府征收的生态环境补偿费,为生态环境保护提供了有力的经济支持。广西利用征收的生态补偿费,开展了水土流失和农田污染的治理,取得了良好的效果。多年的实践证明,生态补偿费对于推进矿区生态环境的修复治理,增加矿区安全投入等都起到了积极的作用。

但从全国整体情况看,建立和完善生态补偿费的征收制度仍任重而道远,生态补偿费的征收存在很多问题:从以上矿产资源补偿费征收实践可以看到,资源补偿费的征收对矿区生态恢复和生态建设具有积极作用,但由于现有的矿产资源补偿费的征收依据是资源耗竭性补偿原理,征收标准过低,不仅没有充分达到资源耗竭性补偿,更没有体现资源耗竭过程中对环境污染和破坏造成的生态损失的补偿,无法维持矿产资源的可持续利用和良好生态环境。

2.对我国矿产资源开发生态补偿现状的评价。通过以上对我国矿产资源开发补偿的相关法律政策的规定及其性质的初步分析,可以得出这样的结论:正是由于制度上的缺陷,使现有的矿产资源补偿没有以“生态”为对象,都不是以矿产资源开发过程中生态功能恢复、维护、提升为目的而制定的。现有的矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费,探矿权价款和采矿权价款,主要是偏重于补偿资源自身的经济价值以及调节资源级差收入,或者重在解决资源耗竭性补偿问题,或者属于矿产资源勘探投资的对价,都不存在对生态的补偿问题。因此,以上制度均不具有生态补偿的性质。

因此,笔者认为,在我国矿产资源及其相关立法中,还没有真正建立矿产资源开发生态补偿机制,矿产资源开发生态补偿法律制度严重缺失。虽然在国家政策法规的指引下,一些资源大省也作了有益的尝试并取得了一定的效果,但行政手段限于人力和财力,不仅不太现实,而且行政手段也最容易异化和被利用。协调人与自然之间的关系,解决代际、代内之间在利用矿产资源开发利用方面的利益冲突,这是整个法律制度所必须面对的挑战。长期以来我们在资源开发领域过分倚重政策调整而忽视了法律调整,使得矿产资源生态补偿的长效机制一直未能真正建立。目前我国矿产资源生态补偿规定大多是政策层面的,而且是政出多门,未形成完整统一的向社会公布的政策文件,这给我国矿产资源生态补偿活动的展开带来诸多障碍和限制。地方的生态修复治理工作由于缺少法律依据和科学政策的指引,地方生态补偿工作步履维艰,“谁破坏、谁治理”的生态修复治理原则得不到落实,最终承担环境破坏成本的仍然是政府和社会。社会公益原则[3]始终是国家规制市场经济生活的基本出发点和最终归宿,是国家对于市场经济的调控、政治政策干预及生活道德等等各个方面的诸多利益的综合,尤其是自然资源与生态保护,环境保护,城乡公共设施的建设,社会医疗卫生等等,都是相对于国家和集体、个人的特殊的独立的利益形态,即公共福利、公共利益。

实践证明有必要及时将其上升为法律规范,“补偿政策法律化”使矿产资源补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段和法律制度。强调法律制度在生态补偿中的重要性和权威性,对于整个生态保护和经济建设的可持续发展具有至关重要的意义。接下来我们就从法律的角度对矿产资源开发生态补偿的基本问题进行探讨研究,希望能为我国矿产资源开发生态补偿制度的早日构建扫除理论上的障碍。

三、矿产资源开发中生态补偿的法律内涵

1.矿产资源开发中生态补偿的定义。

(1)生态补偿的法律内涵。生态补偿是一个十分宽泛的概念,不同研究领域的学者对它从不同角度进行定义。从法律的角度,有学者认为生态补偿是指:“为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能,国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费(税)以及国家或生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。”也有学者认为,“生态补偿从狭义的角度理解就是指:对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠,以及为增进环境保护意识,提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”前者主要是从狭义角度对生态补偿进行的探讨,明确了生态补偿的目的、生态补偿的主体和对象以及生态补偿的依据;后者从狭义和广义角度对生态补偿进行了探讨。但它们的核心都是围绕对生态功能保护展开的,生态功能的破坏者和受益者均应提供补偿,以维持、改善和增强生态功能;同时也必须考虑对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠等。

(2)矿产资源开发生态补偿的含义。目前,理论界对资源开发生态补偿有广义和狭义的理解。狭义的资源开发生态补偿是指对生态功能的补偿,即让生态保护成果的受益者支付相应的费用,解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象,激励公共产品的足额供应;广义的资源开发生态补偿,不仅指对生态功能的补偿,还包括资源开发过程中对环境污染、破坏的补偿,即通过对污染和破坏环境的行为进行收费或对保护生态资源环境的行为进行补偿,以提高该行为的成本或收益,达到保护生态资源环境的目的。

矿产资源开发生态补偿是生态补偿理论在矿产资源开发过程中围绕对环境与生态保护的具体运用。本文所指的矿产资源开发生态补偿,是着眼于对“生态”的补偿,但不应局限于狭义,而应从广义上去解释,即是指因矿产资源开发,给矿区(矿业城市)的自然生态环境造成污染、破坏,环境生态功能下降而进行的治理、恢复、校正所给予的资金补偿,对矿区居民、矿业城市丧失可持续发展能力所给予的资金扶持、技术和实物帮助、税收减免、政策优惠等一系列活动的总称。具体包括以下三方面的内容:因矿产资源开采而给周围环境造成的污染、破坏的恢复治理,由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者进行补偿;因矿产资源开采而给周围环境造成的污染、破坏导致矿区居民丧失发展机会,由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者给予的补偿;因矿产资源的不合理定价而给矿业城市造成生态环境成本投入的损失,由其他工业城市(非矿业城市)对矿业城市作出补偿。

2.矿产资源开发中生态补偿的本质。既然生态补偿是通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿),提高该行为的成本(或收益),从而激励损害(或保护)行为的主体,减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性),达到保护资源之目,所以我们可以得出生态补偿的本质就是一种利益协调机制。生态补偿机制通过对不同主体的经济利益和生态利益、生存利益和发展利益等利益进行动态的协调来达到多元主体的利益均衡。从而达到对生态环境的保护,区域发展的协调和社会人与人之间的和谐。

具体到矿产资源开发领域,我们先来分析矿产资源开发利用过程中的受益主体和受损主体。因矿产资源开发而受益的包括矿产资源的开发者、利用者即最大的受益者矿业企业,以及因资源的开发而受益的地区以及因使用初级矿产品而受益的特定个人;反之在资源开发过程中受损的主要有由于采矿行为被“开膛破肚”因而留下千疮百孔的矿区环境和因环境退化而丧失可持续发展机会的矿区居民。作为利益协调机制矿产资源开发生态补偿的本质就在于要使在资源开发过程中引发的不同的受益主体和受损主体的生态利益与经济利益和生存利益与发展利益之间进行动态协调使不同的利益冲突得以均衡。

3.矿产资源开发生态补偿的功能。关于生态补偿的功能,学界一般认为有以下三种:一是预防功能。该制度能有效预防和抑制环境问题的产生;二是引导功能。生态补偿不仅能直接改变行为的成本收益关系,而且能间接改变环境行为的背景和氛围,极大地改变环境行为的意识、动机、方式和工具,从而释放出极大的精神力量和道德力量;三是约束功能。生态补偿对环境问题制造者而言,是巨大经济负担,构成极大成本约束,迫使环境问题制造者加快调整行为方式和生产方式。具体到矿产资源开发生态补偿同样具有预防、引导和约束这三种功能。

(1)预防功能。目前,我国人动空间狭小,人口与资源环境紧密相连,使得矿产资源开发活动具有极强生态效应和社会效应,既可能影响生态环境,也可能干扰社会发展;既可能伤害社会财富和人体健康,又可能损害生态环境,导致人与人之间的矛盾和人与资源环境的矛盾。而矿产资源开发生态补偿通过向受损的矿区环境救济,能促使受损生态环境恢复和重建并有效恢复和改善生态质量,切断或抑制导致社会不稳定的生态根源和诱因;向受害人救助,弥补损失,使受害人损益平稳或略有盈利,能消除受害人不满和怨气,化解矛盾,切断导致生态退化的社会经济根源和刺激因素。

(2)引导功能。矿产资源开发的生态补偿不仅能直接地调控矿业企业利用环境行为的末端及后果,改变其行为的成本――收益关系;而且能间接地调控其对资源开发过程的心理、动机、思维、预期和价值判断等,改变环境行为的背景和氛围。并通过改变开发行为的意识、动机、方式和工具,从而培养其良好的环保意识能正确处理资源环境的经济利益和生态利益的关系。

(3)约束功能。矿产资源开发生态补偿对资源的开发者、利用者而言,是巨大经济负担,构成极大成本约束,迫使矿业企业加快调整其原有的粗放型的行为方式和生产方式。在大规模的矿产资源开发过程中,既会产生矿区环境的污染破坏,也会因此而对矿区居民产生预料之外的副作用和负产物,使他们因生态的破坏而丧失在矿区可持续发展的机会。在有些人受害的过程中,有些人则在过程中受益,成为受益者。矿产资源开发生态补偿要求其运用环境法学中著名的科斯定理为指导,以补偿为手段和媒介,要求环境问题制造者补偿损失;或者向受害者补偿损失,使其损益平衡,来消除环境问题解决过程中的矛盾和冲突,促进人与自然,区域经济社会的协调发展。

四、结论

虽然,我国环境保护法、矿产资源法及相关法律中对矿产资源开采过程中环境保护问题也做出了规定,但由于其并未涉及生态补偿而流于形式。借鉴国外矿山环境保护的先进经验设立矿山环境恢复治理保证金制度在一些地方取得了良好的效果,但由于上位法的缺失难以在全国范围内实施。因此,笔者认为,要有效解决矿产资源开发过程中不同主体的经济利益与生态利益和生存利益与发展利益的冲突,在法律上构建完善的矿产资源生态补偿制度是关键。而构建矿产资源开发生态补偿制度的关键是要解决好该制度所涉及的基本理论问题,为其建立扫除理论上的障碍。通过法律措施对受损的矿区环境进行修复和治理对受损的矿区居民进行补偿促使矿业与环境、人与自然、经济与社会的关系得以协调,这必将有力推动我国和谐社会的建设、社会公平的实现,加快我国法治社会建设的进程。

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