电力法实施细则范文

导语：如何才能写好一篇电力法实施细则，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

（1）本细则编制依据：

1）（GB8564—88）《水轮发电机组安装技术规范》。

2）（SDJ249.3—88）《水利水电基本建设工程单元工程质量评定标准—水轮发电机组安装工程》。

（2）本细则运用于大、中型机组安装，小型机组安装可参照执行。

2.施工准备工作监理

（1）承建单位应在机组安装开始前，将机组安装用的X、Y基准线标点及高程点进行测量，并将测量资料上报监理机构。

（2）承建单位应根据设计图纸、合同技术规范和有关施工规程规范，结合工地的现场条件，编制施工组织设计报送监理机构批准。施工组织设计应包括下述内容：

1）工程概况。

2）施工现场布置图。

3）施工进度计划。

4）劳动力、材料和设备配置计划。

5）重点部位施工的技术方案及措施。

6）施工用电。

7）安全及文明施工。

8)管理层组织机构及人员安排。

（3）上述报送文件连同审签意见单均一式4份，经承建单位项目经理（或其授权代表）签署并加盖公章后报送，监理机构审阅后限时返回审签意见一份， 原文件不退回。审签意见包括“照此执行”、“按意见修改后执行”、“已审阅”及“修改后重新报送”4种。

（4）除非接到的审签意见单，审签意见为“修改重新报送”，否则承建单位可按期向监理机构申请开工许可证。监理机构将于接受承建单位申请后24小时内开出相应工程的开工许可证或开工批复条件。

（5）如果承建单位未能按期向监理机构报送上述文件，有此造成施工工期延误和其他损失，均由承建单位承担合同责任。若承建单位在期限内未收到监理机构的审签意见单或批复文件，可视为已报经审阅。

3施工过程监理

（1）承建单位应按照监理机构批准的施工组织设计按章作业、文明施工，同时加强质量和技术管理，做好作业过程中资料的记录、收集与整理，并定期向监理机构报送。

（2）承建单位应对工序质量进行自检，在三检合格基础上填报单元工程验收评定表，并经监理验收合格后，方可进行下道工序施工。

（3）重要部位的施工，承建单位应有技术人员、质检人员以及调度人员在施工现场进行技术指导、质量检查和作业调度，同时监理人员必须现场跟踪监理。

（4）所有与机组有关设备必须经监理工程师开箱验收合格后，方可进入施工现场，同时必须具备合格证及一些出厂资料等。

（5）施工期间，承建单位必须按月向监理机构报送详细的施工记录或原始施工记录复印件。

（6）对于施工期间发生的质量事故，承建单位应立即填报质量事故报告单，分析产生质量事故的原因，提出处理措施，及时向监理机构报告，经监理机构批准后，方可进行处理。

（7）为了确保施工质量，承建单位必须安装有关施工规范及设计文件进行施工，对发生的违规作业行为，监理工程师可发出违规警告、返工指令，直至停工整顿。

4施工质量控制

4.1水轮机安装

（1）埋入部件安装。

1）吸出管理衬安装。

a先将尾水肘管地脚螺栓按设计图要求埋好。

b将尾水肘管吊装放到预先埋好的地脚上，并进行调整固定。

c再将吸出管里衬吊装座到肘管法兰上。 e进行尾水管拉紧，加固点焊工作。

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由于境外人民币存量有限,境外银行持有的人民币资金不多,初期或难以满足境外企业用人民币支付的需求。根据《细则》,港澳人民币清算行可以通过全国银行间同业拆借市场拆入和拆出资金,余额均不得超过该清算银行所吸收人民币存款上年末余额的8%,期限不得超过3个月。

对于建立起关系的境内外银行,境内银行可以为在其开有人民币同业往来账户的境外参加银行提供人民币账户融资,用于满足账户头寸临时性需求。

《细则》称,境内银行对境外参加银行的账户融资总余额不得超过其人民币各项存款上年末余额的1%,融资期限不得超过1个月。并且,央行可以根据具体情况进行调整,央行当地分支机构对境内银行的账户融资活动进行监督管理。

在试点初期,境外银行可能由于缺乏人民币资金需要通过外汇换成一笔人民币铺底资金,《办法》允许境内银行依境外参加银行的要求在限额内购售人民币。《细则》进一步明确,央行对境内银行与境外参加银行之间的人民币购售业务实行年度人民币购售日终累计净额双向规模管理,但购售限额仍需由央行根据具体情况确定。

涉及企业的融资需求,《办法》允许境内结算银行向境外企业提供贸易融资,这也被视为是解决境外企业人民币资金来源的重要渠道。不过,《细则》对融资额度的规定非常审慎,融资金额仅以试点企业与境外企业之间的贸易合同金额为限。

对于试点企业在贸易中出现预收货款或者预付货款的情况,预付、预收的人民币资金实行比例管理,具体管理办法由央行当地分支机构制定。

另外,《细则》规定,试点企业预收、预付人民币资金超过合同金额25%的,应当向其境内结算银行提供贸易合同,境内结算银行应当将该合同的基本要素报送人民币跨境收付信息管理系统。

专家看法

央行副行长苏宁:《办法》的出台旨在促进贸易便利化,保障跨境贸易人民币结算试点工作的顺利进行,规范试点企业和商业银行的行为,防范相关业务风险。

国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松指出,人民币结算开始实施后,香港企业将是最为活跃的参与群体,也会成为最大的直接受益者。港企届时不但可以节省汇兑成本,还能加快结算速度、提高资金使用效率。而银行开办这项业务,除了结算和汇兑收入,更可派生出清算、咨询等中间业务收入,也为将来香港开发人民币金融衍生业务拓展了空间。

南京证券宏观分析师张文刚:从目前来看,虽然《办法》已出台,但跨境贸易人民币结算的各项制度、细则等还不够成熟,还只是人民币国际化的一个试探,随着试点的成功会进一步深入,但这是一个长期的过程并不能一蹴而就。以人民币结算出口贸易可享退免税,既可以通过人民币结算摆脱进出口贸易对美元依赖的目的,又可以通过退免税来降低进出口低迷对我国宏观经济的影响。这对出口类上市公司有一定的利好作用,但是此次退免税也和前7次一样带有一定的针对性,主要是针对与东盟的进出口,因此出口东盟的公司会受益该政策。

长江证券分析师钟华:开展人民币跨境贸易结算业务意味着人民币作为贸易结算功能制度化,是人民币区域化和职能深化的正式第一步。但在人民币结算业务实行初期,会出现业务量、实施范围比较小的现象,这些都是正常的。因为涉及到具体的运作,银行、企业、监管机构都还在摸索中。无论是境外人民币流通规模还是跨境业务结算量都将十分有限,最主要的是在港的人民币供应不足。初期的象征意义更大一些,关键要看最后的实施框架能否有效推动市场需求。而此前关于出口退税具体操作问题,办法仅指出试点企业在办理以人民币结算的跨境贸易报关和出口货物退(免)税时不再需要提供外汇核销单。至于是否完全免去外管局监管一环以及具体如何操作,办法并未给予明确规定。

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一、__电网基本情况及存在主要安全隐患

__电网位于黑龙江省电网的中部，担负着__市市区及阿城、呼兰、宾县、双城、尚志、五常、延寿、肇东8个区、县（市）的供电任务，供电面积达3.7万平方公里，是黑龙江省电网的枢纽和东北电网的重要组成部分。

近年来，随着社会基础设施建设的扩大，城市人口的增加，城建工程、供水、热网改造项目的增多以及部分厂矿企业、个体和百姓法律意识的淡薄，在市区输电线路走廊、供电设施保护范围内进行违章建筑、野蛮施工、高大树木种植及从事危害线路安全运行的情况日渐严重，未经审批、非法侵占、违章使用电力设施保护区域土地的现象呈逐年上升趋势。以哈市电业局为例，其输电线路下方和电力防护区共有67个线路区段存在隐患近千处，其中较严重的12个区段违章建筑20多处。由于城市的扩建，原有的耕地变成居民区，建设垫土造成线路对地安全距离不足的有近20处，线路下方后建钓鱼池达30余处，违章施工、在线路基础附近采沙10余处，江北利民开发区部分农民在电力线路下方抢种百万余棵高大树木（仅去年哈市电业局在该处剪枝就达60余万棵）。这些隐患给哈地区电力线路的安全运行、电网的稳定可靠供电、人民的生命安全和社会稳定带来了严重的隐患和威胁。据不完全统计，自20__年—20__年，因电力设施遭到破坏而造成的直接经济损失达2，149，712.3万元，间接经济损失达1，043，734.5万元，电力设施安全隐患严重威胁着我市电网运营的安全，形势十分严峻。

二、我市电力设施保护工作中存在的问题

（一）部门职责不清，协调机制不健全。相关部门之间的协调配合不够，与电力企业联动工作机制不健全，再加上电力行政执法力量薄弱，是电力设施保护措施难以落实到位的重要原因。其主要表现在，一是由于城市建设速度加快，工程建设项目多，部分施工单位野蛮施工，吊车碰线、车辆撞杆、挖断电缆等事件频频发生；二是电力设施被盗问题严重，查处不易，电力设施发生被盗案件后，通常丢失的只是一些导线、塔架或者变压器材，直接经济损失不大，所以报到公安机关后，一般不予立案，或者立案后由于金额较小，公安机关对此重视不够，破案率较低，导致犯罪分子更加疯狂的对电力设施进行盗窃，形成恶性循环；三是电力器材销赃渠道还没有堵死，难从根本上解决问题。

（二）法规制度不完善，难以适应实际工作需要。我市有关电力设施保护方面的法律、法规还不够完善，国务院虽早在1998年就颁布实施了《电力设施保护条例》及《电力设施保护条例实施细则》，但是由于颁布时间过长，部分条款难以满足当前电力设施保护的需要；大部分省、市已结合实际陆续颁布实施了相应的法规、规章，而我市在法规建设方面一直处于空白状态。特别是近几年，随着城市建设速度的加快，部分边远地区法制环境不完善，尤其是对城乡结合区域内盗窃、破坏电力设施的行为出现执法空白。

（三）宣传力度不够，思想认识有待提高。目前，相关部门对《电力法》、《电力设施保护条例》等法律法规及电力设施保护工作的宣传力度还不够，大部分群众自觉保护电力设施的意识还很淡薄，一些单位和个人擅自在电力设施周边和保护区内焚烧物品、采石放炮、放风筝、钓鱼、违章建房的现象屡有发生；在电力设施周边和保护区内私拉乱接、违章施工、线下种树，对电力设施保护人员或漫天要价、或无理阻挠、甚至进行围攻、非法扣留等现象非常严重。

三、加强我市电力设施保护工作的建议

（一）加强领导，明确责任，建立健全相应工作机制。建议充分发挥电力设施保护工作领导小组的领导及协调作用，对危及电力设施安全的重大事件要召开协调会并督促有关部门、单位及时解决，切实把电力设施保护工作放在突出位置来抓。明确部门职责，特别是要明确市、区、县（市）人民政府在电力设施保护工作中的责任，明确发展改革、电力监管、公安、工商、林业、土地、建设、规划、城市管理等相关部门以及电力企业的职责分工；在信息通报和交流，协调解决电力设施保护工作中的重大问题等方面进行具体程序化规定；建立部门之间的联动机制；在现有基础上，进一步完善预警机制。

（二）立足实际，创新思路，建立健全相应法规制度。《中华人民共和国电力法》、《电力设施保护条例》及《电力设施保护条例实施细则》已经对电力设施保护工作的基本原则、工作要求做了明确规定，建议在此基础上，结合我市实际，制订具体落实措施，增强法规的实际操作性。特别要注意把握法制统一，在不违悖《电力法》、《电力设施保护条例》的相关规定的同

时，还要注意把握与规划、建设等其他方面专业法律、法规的衔接；做好地方性法规之间的衔接工作，如对堵塞销赃渠道、加强对回收电力设施的管理等方面进行规定时，注意与《__市再生资源回收利用条例》等地方性法规进行衔接。

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关键词 电力法律制度 《电力法》 问题

一、我国的电力法律制度

“电力法，是调整电力经营和供给，电力工程和设施的管理以及规制，用以维护电力用户利益，保证电业健康发展和公共安全的法律规范的总称”。

自20世纪80年代开始，中央政府开始加大电力法制建设的力度，从我国第一部关于电力方面的行政法规《电力设施保护条例》（国务院1987年9月15日公布，1998年1月7日国务院令第239号修正）的出台，到《电力法》的颁布，再到与《电力法》相衔接的一系列法律法规的制定和实施，我国电力法制建设经过近三十年的历程，目前已形成了以《电力法》为核心，以配套性行政法规和部门规章为重点，以地方性法规和规章为特色，以相关规范性文件和电力行业标准为补充的电力法律框架体系，内容主要涵盖了电力建设、电力生产与电网管理、电力供应与使用、电价与电费、农村电力建设和农业用电、发电与电力设施保护、电力监管、标准化管理、反窃电及其相关法律责任、电力争议处理等方面。在这一系列电力法律规范的基础上，构建起了我国电力法律制度。

电力法律制度是根据电力法律、法规、规章等的立法目的、立法原则和具体规范形成的调整特定电力法律关系的一系列相对完整的实施规则系统，其对具体电力法律规范的实施具有指导、整合的功能。现阶段，我国大体上确立了电力规划制度、电业权制度、电力监管制度、电力业务许可证制度、电力价格制度、电力需求侧管理制度以及电力法律责任制度等电力法律制度。

从《电力法》的颁布，到《电力供应与使用条例》、《电力设施保护条例》等一系列与电力事业相关的法规、规章以及规范性文件的出台，我国电力法律体系经历了从无到有，从简陋粗鄙到逐步趋于完善的过程。但是，由于我国的电力体制改革长期以来由政府主导，以行政权为依托，电力立法具有较强的滞后性，这也导致现行电力法律法规与电力体制改革的诸多不适应性。

二、法律制度方面的不足

1、电力监管的独立性有待增强

尽管《电力市场监管办法》规定电监会履行电力市场的监管职责，具有法律上的电力改革主导权，却没有完全改变电力监管职能分散、权利不合理的局面。对于电力监管机构而言，价格监管和市场准入监管应是其两大基本职能，因此，价格监管和市场准入监管应该是电监会具备的基本职能。然而，在我国，电力企业投资审批和定价仍然由发改委决定，而给予电监会的准入许可权和价格的建议、监督权没有管制效力，不能对电力企业形成制约。市场准入权在发改委和商务部，价格监管权在发改委，国有电力资产归国资委管理，此外，财政部和国家税务总局还对电力企业股份制改造、建设基金提取、税务政策等进行监管。在行使具体监管职能时，电监会与这些部门尚存在职能交叉重叠和监管界限模糊等问题。

2、电价制度有待完善

2005年颁布的《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》和《销售电价管理暂行办法》初步形成了我国现有电价制度。目前，上网竞价制度已基本建立，而输配电价分离尚未实现，这在电力法的修改中有待完善。另外，虽然国家出台了一系列规章，对煤电价格实施临时干预力求缓解煤电矛盾，但收效甚微。这主要是由于煤、石油等行业没有彻底完成市场化改革，尤其是煤炭资源的市场化配置程度很低，导致煤电价格之争日趋严重，“市场电、计划煤”的局面成为“电荒”的重要原因之一，而国家制定的煤电联动机制也因煤炭企业价格循环上涨而无法再实施，电力企业尤其是火电企业亏损严重。因此，在完善电价机制的过程中，理顺煤电关系显得十分迫切。最后，现有电价制度未充分考虑环境因素，对能源产业结构的调整不足，未形成绿色电价制度，对电力行业环境成本的反应不到位，亟待在以后的电力法修改中完善。

3、电力业务许可证制度有待改进

随着我国电力业务许可证管理工作的范围和对象不断拓展，我国的电力业务许可证制度已初步建立，但仍存在着一些缺陷。首先，监管组织职能“错位”与“缺位”共存。从目前中国电力业务许可制度实施情况来看，电力行业的市场准入与产业政策制定和实施、价格制定和监督实施、资源分配、市场监管等职能交叉、混同、分散于许多主管部门和综合部门。这种“政监不分”、“多头监管”的制度，使市场准入等监管职能不清，容易出现争夺权力或相互推诿。根据《行政许可法》和《电力监管条例》等相关法规的规定，电力监管部门负责的电力业务许可只是经营准入许可，这样就会造成一方只审批不监管，另一方能监管却无法控制项目市场准入。其次，许可监管主体混乱。在开放市场条件下实施电力监管最核心的监管职权就是市场准入监管和价格监管，而现在国家电监会恰恰是这两项最核心的监管职权不清，主体混乱：电力监管机构的投资准入监管权、价格监管主体是国家发改委，而实质性许可管理职能仅限于行业规章的制定、许可证的发放和部分执法行为，没有罚责的电网互联和调度监督实际上仍由国家电网公司把握，许可监管主体混乱。

4、电力需求侧管理制度仍待完善

毋庸置疑，《电力需求侧管理办法》的出台是继2004 年国家发改委联合电监会印发《加强电力需求侧管理指导意见》后，我国在电力需求侧管理工作方面又一个重要的指导性文件，对此项制度的开展具有重要意义。但是，我国现阶段的电力需求侧管理制度仍存在诸多的不足。

第一，电力运营主管部门对电力的需求侧管理认识不足。我国的电力需求侧管理是在电力紧张的形势下兴起的，很多电力运营主管部门没有真正认识到电力需求侧管理的关键和重要性，而仅将它作为应对缺电而采取的短期工作来对待，单纯地依靠行政手段来实施避峰、错峰，而非采取措施鼓励电力企业和用户自发地实施此项制度。

第二，缺乏有效的激励措施。电网企业是电力需求侧管理的重要实施主体，由于其均价销售利益会因实施分时电价受到一定程度的损失，其面临的最大问题就是如何均衡地满足销售效益与供电之间的矛盾，虽然《电力需求侧管理办法》第二十四条规定“电网企业开展电力需求侧管理工作合理的支出，可计入供电成本”，但单单通过行政补贴的方式并不能激发电网公司实施电力需求侧管理的积极性，更无法刺激其进行技术上的革新。另外，对于鼓励电力用户实施电力需求侧管理，《电力需求侧管理办法》只是在个别条文中做了倡导性的提议，而在“激励措施”一章中并未提及，这样也使得电力用户很难将此制度落到实处。

第三，电价结构不合理。推进电力需求侧管理，其核心是实行峰谷的分时电价。然而，当前实施的峰谷分时的电价结构不够合理，其峰电价仅为谷电价的两、三倍，对于电力用户的移峰填谷激励作用并不大。此外，目前两部制电价的使用面很窄，且两部制电价中的基本电价也严重偏低，而电度电价又偏高，单靠电度电价来拉开差距，其激励作用也不明显。

第四，电力需求侧管理人才缺乏。电力需求侧管理的实施需要专业人才进行服务工作和技术推广，而大多电力运营主管部门的人员所掌握的这方面的知识不足，电力企业甚至也没有电力需求侧管理的专业岗位，这不仅造成电力需求侧管理宣传方面的缺口，也导致其实施中的科学性大打折扣。

三、现行《电力法》在实施中存在的问题

由于《电力法》颁布时，我国的电力市场化改革还没有开始，随着电力体制改革的不断深入，《电力法》立法的基础环境已经发生了极大变化，其中许多内容已经无法满足目前我国电力产业改革和发展的需要，亟待修订。

1、《电力法》缺少有关电力市场建立及运作方面的规定，也没有对电力市场秩序及竞争行为监管的规定。

2、对电力市场主体地位的界定，如发电、输配电、售电企业和大用户的法律地位以及经营范围，《电力法》尚无清晰的定义和确认。

3、《电力法》只规定了上网电价和销售电价模式，对输配电价模式尚无政策依据和法律依据；对分时电价、峰谷电价、丰枯电价虽已积累了经验，但仍未上升为法律规定。

4、对于电价的形成机制，《电力法》遵循统一政策、统一定价、分级管理的原则，强调行政主导，规定电价由政府核准和定价，电力企业没有根据市场定价的自，这不仅也与《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》和《销售电价管理暂行办法》所规定的电价制度相矛盾，也不能适应竞价上网的改革要求，成为推行电力市场化改革的阻碍。

5、对电力工业的环境保护，《电力法》只有一些原则规定，而如何从我国国情出发，在节能减排、发展低碳经济的大趋势下，如何鼓励电力企业提高工艺、改进生产设备以及防止污染方面，尚无具体规定。

6、《电力法》中缺少对拖欠电费的具体处理规定，对拖欠电费行为没有有效的法律规制，致使电力企业长期以来蒙受损失。

7、《电力法》对电力监督检查权力规定得过于笼统，对于检查出的违法行为如何进行司法处理，缺乏明确规定。

8、《电力法》与其他相关法规之间存在一定程度的不协调性，如在人身触电伤亡事故的处理上，《电力法》与《民法通则》规定的归责原则不一致，在司法实践中，出现了有运用《电力法》，也有运用《民法通则》的情形。其他，如《土地管理法》、《大气污染防治法》、《森林法实施细则》等，都先于《电力法》进行了修改，对电力规划、建设、生产、经营管理和电力设施保护等，产生了一系列不同程度的影响。

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电力工业作为基础性公用事业，对国民经济发展和社会稳定具有举足轻重的影响。而电力设施，尤其是输电设施，因其点多、面广、线长，长期暴露野外，极易遭受各种外力损害。据统计，安徽省某供电企业从20__—20__年6年间因外力破坏引起线路故障跳闸有12起，占总故障数的39.3%。在20__—20__年2年间因线路器材被盗所造成的缺陷、障碍等危及线路运行的隐患也高达52起。

1、造成输电线路外破的主要原因

（1）近年来城乡经济发展较快，线路防护区内违章建房现象较为严重，造成输电线路导线与房屋的垂直距离或水平距离小于安全距离，在恶劣天气条件下可能发生瞬时接地或跳闸事故；也有一些是建筑施工时误碰电力线路而造成跳闸。

（2）因受到经济利益的驱使，在架空输电线路附近开山炸石者不乏其人，石块击中导线，致使导线断股，甚至击断导线，造成线路被迫停运。

（3）在线路保护区内违章植树，为线路安全运行埋下了隐患。在恶劣天气作用下引起事故跳闸。

（4）春、秋季节，在输电线路附近放风筝，风筝线缠绕在线路导线上造成跳闸。

（5）向线路抛掷铝箔或胶质线、铁丝等物，造成线路瞬时故障跳闸。

（6）午收季节，农民在输电线路下焚烧麦秸杆，释放的高温烧断杆塔地拉线，引起导线短路、线路跳闸。

（7）线路杆塔塔材被盗事件时有发生，尤为突出的是农网改造工程，严重影响了农村电网改造和农电管理体制改革的进程，以及正常的供用电秩序。

2、暴露的问题

（1）线路沿线农民安全意识、法制观念淡薄，为图眼前利益铤而走险，违章建房、开山炸石，甚至对农网线路的偷盗行为时有发生，对其可能造成的法律后果置之不顾。

（2）法律宣传不到位。《电力法》、《电力设施保护条例》、《电力设施保护条例实施细则》等保护电力设施的法规宣传力度不够，需要电力主管部门和地方政府的不断努力，做好电力法规的宣传。

（3）电力部门指派的群众护线员没有真正发挥其第一道防线的作用:请记住我站域名，工作没有做到位。

3、防范措施

（1）加大电力设施保护工作力度。电力设施保护工作是一项综合性的社会系统工程。首先，领导要重视，做到组织上有落实，思想上有位置，行动上有措施。其次，各供电企业应从3方面作为切入点，即争取当地政府的支持、做好沿线群众的工作和建立严密的巡线制度。

（2）要掌握重点，有的放矢，把事故和不安全现象消灭在萌芽状态。保护区内违章建房、违章植树、开山炸石一直是影响线路安全运行的三大隐患，也是线路运行人员巡线工作的重点和难点。群众护线员作为电力设施保护的补充力量，不仅要按月巡线，发现小缺陷及时消除；还应根据季节特点和所在线路实际情况，主动增加巡线次数，及时向主管单位反馈线路情况，做好防范措施。

（3）加强与地方政府的协调配合。一些地方和部门领导存在偏见，认为电力设施保护是电力部门的事，与己无关，一些执法单位对保护电力设施也缺乏积极性，导致电力设施屡遭破坏，不能迅速调查侦破，打击力度不够。为此，作为预防和打击破坏电力设施的措施之一，淮北供电局出台了《淮北市市郊电力设施保护工作奖励办法》，对在保护电力设施工作中做出突出贡献的单位、个人给予一定的奖励，以调动有关执法单位的工作积极性。同时还将每半年召开一次防范、打击盗窃电力设施的研讨会，及时总结调动全社会力量和群众参与保护电力设施的积极性。

（4）加大电力执法工作力度。电力设施安全保卫部门应积极主动地与当地公安机关交流情况，沟通信息，注重防范，遏止外力破坏案件的发生。

（5）深入开展电力法规宣传教育工作。《电力法》、《电力设施保护条例》等电力法规除电力部门通过适当的方法宣传外，地方政府应将其列入社会普法内容进行深入宣传。沿线群众法制观念的强弱直接关系到电力设施保护工作能否顺利进行，电力保卫部门、巡线员、群众护线员要做学法、用法的模范，更要做好宣传法律、法规的带头人。对《电力设施保护条例》要广为宣传，使沿线群众家喻户晓，同时，在关键地段要多设立警示牌和警告牌。

（6）加强对群众护线员队伍的动态管理，组成一支能深入基层，熟悉乡情的以农电站员工为主的护线员队伍。群众护线员是对专职护线工作的一种有益补充。对于工作认真负责的同志，给予适当的表彰、奖励；对于不按合同规定护线的人员进行批评教育，或依法解除合同。同时电力运行和保卫部门定期对群众护线员进行线路结构、巡视重点、电力设施保护等方面的技术培训，提供交流经验的机会，使他们掌握必要的护线专业知识，不断提高发现问题、解决问题的能力。

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关键字:电力设施;保护;技术防范;反窃电

中图分类号:D922

文献标识码:A

文章编号:1009-2374(2009)18-0079-02

近年来在全国范围内破坏、盗窃电力设施(事)案件频发,给人民群众生活、工农业生产造成巨大影响,危及电网安全,甚至影响社会稳定,损害国家利益,危害国家安全。对此,国家先后多次组织开展了专项治理行动,取得了一定成效,但破坏、盗窃电力设施(事)案件仍时有发生。现就电力设施保护工作的难点和对策进行探讨。

一、当前电力设施保护工作的主要难点

1.首先是思路不够清晰,认识不够明确。电力行业自身对“只能依靠自己才能搞好电力设施保护工作”的认识不够一致,存在着等靠思想,保护工作和生产经营工作相比前者往往容易被忽视。一些同志和有的领导认为,电力企业生产经营工作都忙不过来,没有时间和精力去研究和开展电力设施保护,电力设施保护工作是政府部门和公检法机关的责任。因而在积极主动、依法开展电力设施保护工作方面做得还不够。

2.电力行业自上而下没有一支统一的、过得硬的保护队伍。查处问题形不成拳头,达不到应有的震慑力度和影响,现有人员编制不足,有的未经专业执法培训,层次参差不齐,致使电力法律法规的具体贯彻执行达不到应有的效果。

3.依法开展电力设施保护工作(包括行政执法和安全防范工作)的规章制度、执法程序不够健全,护线经费得不到落实。有的地区电力设施保护工作流于形式,有的单位发案不报,有的将损害电力设施的案(事)件私下处理,损害国家利益。电力设施保护工作职责在内部公安保卫部门,但一直未明确护线费用,对护线工作的开展形成了很大的制约。

4.对电力设施行政法律法规的学习和宣传不够广泛深入,社会各界对电力法律法规及其执法工作的了解和认可程度较低,使电力设施保护工作经常处于又要执法又缺乏必要的手段的两难之中。

二、进一步加强电力设施保护工作的对策

1.要提高认识,转变观念。《电力设施保护条例》及其《实施细则》规定,电力设施的保护实行电力管理部门、公安部门、电力企业和人民群众相结合的原则。国家电力法律法规对电力部门在电力设施保护工作中的地位、作用和职责有明确规定。多年来,电力部门(企业)的电力设施保护工作也从未停止过,但对查出的问题大多做两种处理,一种是破坏盗窃电力设施触犯刑律的,移交公安机关追究刑事责任;另一种是违反电力法律法规、妨害电力线路设施安全不够追究刑事责任的,一小部分由当事人停止侵害或予以修复,一大部分则无法处理,不了了之,不仅使电力部门遭受的经济损失无法追回,而且助长了社会不正之风,同时留下了较大隐患,致使个别不法之徒更是把电力企业当成了敛取不义之财的对象,诸如窃电歪风屡禁不止、保护区内建房和砍了种、种了赔、赔了又种的树木通道问题等等。

现有的电力法律法规对电力设施保护的原则、相关部门的责任、危害行为、奖励与惩罚等均有明确规定。在省以下各级电力体制改革未完成前电力部门具有“管理者”和“经营者”的双重身份。改制后要承担电力企业保护电力设施的责任。从以上层面上讲,我们确有必要进一步转变观念,重新认识开展电力设施保护工作的重大意义。运用法律手段,利用法律法规赋予我们的权限和职责,保护电力设施安全,是维护社会稳定和电网安全运行的需要,是维护国家利益和电力企业经济利益的需要,是维护国家电力法律法规权威、树立电力企业良好形象、克服社会不正之风的需要。同时,依法开展电力设施保护工作既是法律法规赋予电力部门(企业)一项不可转让的权利,也是一项必须完成的法定义务。

2.要明确机构、人员、职责。电力行业改革的最终目标是要实现政企分离,建立现代企业制度,使电力企业成为完全意义上的公司法人,在公平、合理、竞争的市场经济环境中生存与发展。电力行业原有的行政职能逐步移交政府经济管理部门,这是不容质疑的改革大前提。现在有一种观点认为,保护电力设施,反窃电行政执法,以及企业周边和内部的治安问题是政府部门的责任,出了问题,报告政府解决即可。所以电力行业现有的执法队伍和公安保卫组织应予以撤消,有的实际上已经撤消或削弱。对此观点笔者不敢苟同,原因有:第一,从我国现实国情和社会治安大环境考虑,电力设施和电力企业周边安全环境在今后相当长的时期内还将面临较为严峻的形势。我们要依靠各级政府打击危害电力安全的犯罪行为,维护电网安全和电力企业利益。但有些危害不大、影响较小,抓了就跑,松了又来滋扰等违反电力法律法规的行为,费人费时费力,政府机关是管不过来的,需要电力企业大力协助。第二,从多年实践看,大量的侦查基础工作和执法工作都是电力公安保卫部门完成的,政府机关重点打出那些严重破坏盗窃电力设施和窃电的犯罪活动。不构成犯罪的由电力部门依照电力法律法规处理。

3.从保护电力设施的现实需要和电力行业长远利益看,电力设施保护工作仍需加强,其方式可以商讨。无论是电网安全还是查处窃电,其保护的对象必定是电力企业的财产和利益,因而我们必须首先承担起自我保护的责任。电力体制无论怎样改,电力设施保护职责总得要有机构来承担,大量的具体工作总要有人来干。所以要争取政府及相关部门的认可和支持,明确保护电力设施和反窃电的机构和职责,避免在改革过程中出现电力设施保护工作的空白。

4.要抓具体业务的开展。(1)要继续加强与公、检、法机关的配合与协作,加大对盗窃电能和破坏、盗窃电力设施犯罪活动的打击力度;(2)要加强对废品收购行业和销售窃电器等违法活动的监控和管理,卡住被盗线路设施的销赃渠道,预防和减少电力案件的发生;(3)结合实际,深入开展电力法律法规宣传工作。要利用现代新闻媒体,结合实际案例,制作一些新闻片、公益广告片等,使广大群众从思想上认识电力法律、法规的重要性,从实践中看到反窃电和保护电力设施安全的必要时;(4)要继续搞好技术防范工作,提高设备自身防破坏能力。在招标、施工、竣工验收时要有公安保卫部门参加,签字认可;(5)要落实电力设施保护经费。在开展护线宣传、组织护线队伍,进行案件侦破等保护工作中都需要经费开支。电力部门要结合实际,制定标准。可以按照不同电压等级以年公里为单位核定电力设施保护专项费用,以保证护线工作的各项措施真正落到实处;(6)加强现有电力执法队伍组织建设,不断提高执法水平和工作效能。现有电力执法队伍和电力公安保卫部门是电力设施保护工作的职能部门,要不断搞好这支队伍的组织建设,逐步完善工作程序;(7)加强调查研究,在国家法律的指导下,结合执法立法建议,使电力法律法规不断完善,可操作性进一步增强。

三、结语

我们有理由相信,在各级政府的重视下,在企业各级领导的大力支持下,电力设施保护工作一定会得到加强,电力设施保护工作队伍的素质一定会进一步提高,电力设施保护工作者一定会肩负重任、不遗余力地为电网安全,为电力企业发展而辛勤工作。

参考文献

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关键词 低碳能源法律 制定 修改 实施

中图分类号： DF529 文献标识码：A

一、 低碳能源法律的范围界定

本文所述的低碳能源法律，是指低碳能源的专门法律以及其他能源法律中有关降低温室气体排放的条款。笔者认为，我国的低碳能源法律应当涉及具有基本法性质的《能源法》，并至少涉及以下法律：《煤炭法》、《电力法》、《石油法》、《天然气法》、《节约能源法》、《可再生能源法》。

二、 能源基本法的制定

在2007年12月，国家向公众了《能源法》征求意见稿，目前能源法还未出台。有学者分析，我国能源法的制定中还存在如下问题：首先，能源管理部门多，协调难度大。能源领域在管理体制上存在多头管理、政出多门问题，且部门之间仍存在着职能交叉和重叠的矛盾。其次，能源涉及煤炭、石油、天然气等多个行业，存在不同的问题和矛盾。再次，能源法是在一系列能源单行法律法规出台后起草的，需要考虑能源法与之关系的协调问题。 笔者认为，《能源法》迟迟没有出台的一个原因在于《能源法》征求意见稿规定的内容过于具体、全面，涉及各方利益，难以平衡与协调。为了《能源法》尽快制定出来，建议借鉴日本《能源政策基本法》的模式，在《能源法》中只对能源的基本问题、处理问题的基本原则进行规定，具体的内容在能源的专门法及其他法律中加以规定。

此外，笔者认为，从低碳的角度出发，《能源法》应当包括以下内容：

第一，将“发展低碳经济”写入能源法。工业文明建立在工业经济基础上的，经济发展的同时，损害了生态系统。因此，为了保护人类的生存环境，必须由工业文明走向新的生态文明，走人与自然和谐发展之路，低碳经济是人类的必然选择。

第二， 将提高能源效率写入能源法，并对提高能源效率的方法作具体的规定。关于提高能源效率的具体方法，一是通过能源的价格机制，提高高碳能源的价格，促使企业提高能源效率；二是注重能源循环，即鼓励利用相关的设施，对化石燃料燃烧过程中产生的废热循环利用，将其转化成不含碳的电力。

第三，将控制向大气中排放温室气体的数量写入《能源法》。《能源法征求意见稿》第五条中，有国家“支持低碳、清洁能源开发利用”的规定。但能源构成并不局限于低碳能源，煤炭、石油等高碳能源仍将大量使用，这种情况下要实现低碳的目标，采取措施控制温室气体的排放是十分必要的。

三、能源专门法律的制定和修改

目前，我国还未制定《石油法》和《天然气法》，石油和天然气是我国重要的能源，有学者已提出立法建议。在将来制定上述法律时，写入“低碳”的内容是十分必要的。我国已制定的能源专门法律有《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》和《可再生能源法》等。

目前，在我国的《煤炭法》中，有“煤炭开发与环境治理同步进行”的规定，以及“提倡对煤炭进行深加工和精加工”的规定。笔者认为，煤炭是我国的主要能源之一，产生的温室气体多，因此该法有必要作如下具体的规定：提高煤炭的利用率，鼓励在煤炭的使用过程中采取技术措施，限制、减少温室气体的排放。《电力法》规定“电力的建设、使用应当保护环境，减少有害物质的排放”，还规定“电力规划的制定，应当体现合理利用资源和有利于环境保护的原则”。针对城市人口密集、环境污染影响大的情况，笔者建议在该法电力规划的制定部分增加如下内容：加强城市电力规划，合理设置发电厂的位置。

四、低碳能源法律的实施途径分析

要使我国的能源法律得到有效实施，笔者认为还需做到以下几个方面：

第一，我国应在加紧制定具有综合性的《能源法》的同时，补充制定、修改能源的专门法律，并制定与能源基本法和能源专门法相配套的法规和实施细则，形成由不同效力等级的法律法规组成的能源法律保障体系。

第二，能源管理方面，能源管理分散在各部门。目前我国涉及能源的部门有国家发改委、国土资源部、国资委等10多个部门。这样就会出现能源管理互相扯皮、效率低下的现象。 建议建立能源部以实现对能源的统一管理。

第三， 注重经济手段的使用。笔者认为，可以采取以下措施：首先，通过能源税收措施，针对不同的能源开发、使用部门，制定不同的能源税率，对开发低碳能源的部门实施税收优惠。其次，采取行政奖惩措施，对节约能源、能源利用率高的部门予以奖励，对浪费能源的部门进行处罚。再次，鼓励生产、使用低碳产品，给予政府补贴。

（作者：青岛科技大学学院研究生在读，研究方向:社会主义法治）

注释：

从威.能源立法需要大智慧.能源评论.2011年第12期

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关键词：供电企业；服务纠纷；投诉风险

作者简介：谢国玉（1974-），男，吉林安图人，安图县水电管理办公室副主任，工程师；张明先（1962-），男，吉林安图人，吉林省地方水电有限公司安图分公司部门主任，高级经济师。（吉林?安图?133600）

中图分类号：F274?????文献标识码：A?????文章编号：1007-0079（2012）21-0126-02

近年来，随着电力体制改革的不断深入，政府逐步加大了对供电企业的监管力度，同时，用电客户对供电质量、供电服务水平的要求也在不断提升，尤其是广大农村用电客户，对“新农村、新电力、新服务”的呼声越来越高，这就决定了供电企业必须面向市场，深化改革，强化服务，牢固树立以发展为主线，优质服务为宗旨的管理理念，整合电力营销资源，规范供电服务行为，以崭新的服务姿态，树立起全新的企业形象，从而去占领和赢得供电市场，确保供电工作科学发展。作为县级供电企业，面对的主要服务对象是“农业、农村、农民”，随着国家建设新农村有关政策的实施，当前，如何提升县级供电企业服务水平，规避供电服务纠纷投诉风险，更好地服务于农村经济发展，是需要我们认真探讨的一个重要课题。

一、县级供电企业提高服务水平的重要作用

供电服务关系着国计民生，关系到千家万户的光明。伴随着农村电气化建设的逐步深入，广大农村客户对供电服务的要求越来越苛刻，县级供电企业提高服务水平的重要作用也就显得愈加突出。

1.县级供电企业提高服务水平是新农村建设的客观需要

县级供电企业是新农村建设的有生力量，是农村经济发展的坚强柱石。国家出台的一系列建设社会主义新农村的惠农政策，使农村进入了一个全新的发展阶段，新农村建设的实质目标是以经济建设为中心，大力解放和发展生产力，实现农村经济、政治、文化的全面发展和进步。实现这一目标离不开农村供电服务，而传统意义的农村供电服务，已经难以满足新农村建设的需要，新农村建设需要建立新的供电服务理念、服务机制，在供电服务管理、服务方式、服务质量等方面实现突破和提高。提高农村供电服务水平、供电能力和供电质量，是县级供电企业无可推卸的责任，也是适应社会主义新农村建设的客观要求。

2.县级供电企业提高服务水平是自身发展的现实需要

当今世界已经进入信息经济时代，市场的竞争，已不再单单是产品质量的竞争，更多的是服务水平的竞争。供电服务水平关系着供电企业的兴衰。县级供电企业可以通过提供优质、高效的供电服务去占领市场，从而获取更大赢利空间并得到迅猛发展。同时，随着群众法律意识的不断增强和政府对供电企业监管力度的逐步加大，在供电服务上出现的任何偏差，都有可能面临拒绝缴费、索要赔偿和政府处罚的巨大压力。另外，农村供电不能以赢利为目的，它具有一定的社会公益性特征，承担着更多的社会责任，如果在供电服务、供电质量等方面稍有不慎，就可能成为公众和舆论关注的热点，将对企业的形象造成难以挽回的不良影响，基于上述因素，提高农村供电服务水平、供电能力和供电质量，已经成为县级供电企业发展的现实需要。

3.县级供电企业提高服务水平是保证农村经济持续发展的需要

布局合理、网架坚固的供电网络是提高农村供电服务水平和质量的基础，县级供电企业虽然实施了“两改一同价”、“无电村建设”、“户户通工程”，但电网结构整体薄弱、供电半径局部偏大、设备陈旧、线损率高、负荷率低等问题依然存在。由于近年来农村经济的快速发展，带动了农村用电需求的迅猛增长，电力供求矛盾日益突出，电网安全运行形势不容乐观。因此，县级供电企业只有通过不断提高供电能力和服务水平，优化资源配置，降低电网事故发生率，确保电网安全稳定运行，才能缓解电力供求矛盾，让广大农村客户用上安全电、优质电和放心电，保障农村经济持续健康发展。

二、县级供电企业常见服务纠纷及投诉热点

连续十几年，县级供电企业虽然在农村供电服务上采取了一系列措施，先后开展了农网改造、农网完善、农网升级等民生工程建设，实现了“三公开”、“四到户”、“五统一”的营销服务模式，农村电网的供电能力和服务水平有了很大程度的改变，但供电服务纠纷及投诉现象仍然时有发生，其表现主要集中在以下几个方面。

1.超越供电企业职能范围的表后维护服务纠纷

《供电营业规则》第六章第七十四条规定：用电计量装置原则上应安装在供电设施的产权分界处。根据这一规定，一般说来，农村供电计量装置点就是供用电双方的产权分界点，表后的电气设备产权基本归用户所有。按照有关规定，自有产权设备的维护本应由客户自己承担。而实际上，但凡表后电器设备出现故障，客户一般都直接找到供电部门，把责任强加给供电企业。由于农村供电的多数客户地处偏远，而且点多、面广、战线长，一旦供电企业提供的维护服务不及时或者是不周到，就会引起客户投诉，诸如此类超越供电企业自身职能的服务纠纷投诉量较大。

2.供电线路通道障碍物清理与索赔纠纷

电力输送具有高度危险性，因此，供电线路建设之初，按照国家有关规定，供电企业已经支付了线路通道的占地费、苗木赔偿费等费用，《电力法》、《电力设施保护条例》也为供电线路划定了一定范围的保护区，《电力法》第五十三条、《电力设施保护条例实施细则》第十四条分别明确规定：任何单位和个人不得在依法划定的电力设施保护区内修建可能危及电力设施安全的建筑物、构筑物；不得种植可能危及电力设施安全的树木、竹子等高杆作物。但仍有村民无视法律规定，私自在线路通道内随意堆放杂物、种植树木，甚至兴建违章建筑等等，供电企业依法予以清理时，业户便无理要求供电企业赔偿，不满足其无理要求便进行投诉。

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而现阶段，我国电力行业行政执法所依赖的电力立法尚难有较大突破，电力行政执法因而成为当前行业内引人关注的难题。本文通过对电力行政执法模式的理论探讨，结合地方的电力行政执法模式实践进行分析，试图找到解决难题的办法。

1、授权行使行政执法权的条件

电力行政执法是电力行政执法主体执行法律、法规和规章的行政行为，具体包括电力行政处理、电力行政处罚、电力行政检查、电力行政处置等行政执法种类，其中电力行政处理分为电力行政许可、电力行政确认和电力行政奖励等。电力行政处罚是电力行政机关、法律法规授权组织对违反电力法律、法规、规章的自然人、法人或其他组织实施的一种行政制裁，是最主要的电力行政执法权，而现阶段电力行政执法的难题也就在于电力行政处罚权的行使，电力行政处罚权是电力行政执法权的集中表现，因此在一定意义上讲，电力行政主体行使电力行政处罚权模式决定了行使执法权的模式。

在目前电力行政执法主体存在事实上缺位的情况下，电力行政执法需要授权。其必要条件如下：

(1)授权形式特定。即必须是由享有法律、行政法规、地方性法规制定权的国家机关，以制定法律、法规形式进行授权。由国务院部、委员会以及地方政府所制定的行政规章并不能进行授权。

(2)授权范围特定。被授出的行政执法权应是共有权力，而非专有权力。共有权力是并不专属于某一特定机关所享受的权力，而专有权力只能由法律规定的某一特定机关行使。如行政拘留等限制人身自由的行政处罚权就是公安机关的专有权力，不能通过授权方式由其他组织实施。鉴于授权是由特定的国家机关把某些行政权力授予非行政机关的组织行使，使该组织取得了行政管理授权的主体资格，即可以自己的名义独立行使这些权力，也同时以自己的名义独立承担因行使这些权力所引起的法律后果。被授权的组织从其组织特性和设立初衷而言是不具备行政执法功能的，被授权组织在经过法律、法规授权之后，成为具有法定和固有职权的组织，其权限已由法律、法规固化，因此，被授权的组织应在法律、法规规定范围内开展行政执法。

(3)必须授权给具有管理公共事务职能的组织。作为被授权行使行政权力的组织，应当具有熟悉有关法律、法规和业务的正式工作人员，还应具有相应的检查、鉴定等实施行政执法的技术条件并且能够独立承担法律责任。但法律并未限制作为行政授权对象的组织类型，《行政处罚法》仅规定了一个组织要能够成为被授权行使行政处罚权的组织，关键要素是该组织须具备管理公共事务职能。从实践来看，具备管理公共事务职能的组织，包括社会团体、事业组织和企业在内，均可成为被授权对象。

2、非常设机构行使行政执法权模式

2.1、模式的依据

公安部、国家经贸委1999年颁布的《电力设施保护条例实施细则》第三条规定“各级地方人民政府设立的由同级人民政府所属有关部门和包括电网经营企业、发电企业在内的电力企业负责人组成的电力设施保护领导小组，负责领导所辖行政区域内电力设施的保护工作，其办事机构设在相应的电网经营企业，负责电力设施保护的日常工作”。《国务院办公厅关于加强电力设施保护工作的通知》([2006]10号)中要求“地方各级人民政府要切实负起责任，加强电力设施保护工作的组织领导，成立由政府分管领导任组长，发展改革、电力监管、公安、工商、林业、土地、建设等相关部门以及电力企业负责人参加的电力设施保护工作领导小组，落实职责分工，统筹研究保障措施，加强信息通报交流，及时解决电力设施保护工作中的重大问题”。

2.2、模式分析

《电力设施保护条例实施细则》颁布后，各地基本上都成立了电力设施保护领导小组并设立了办公室。但电力设施保护领导小组及下设的办公室不能以自己名义行使行政执法权，而只能针对不同的违法行为，分别由电力设施保护领导小组中的公安、工商、土地等部门以各自名义分别开展行政执法工作。在此过程中，电力设施保护办公室主要发挥协调、信息沟通的作用。电力设施保护领导小组和下设的办公室属临时机构，不会受行政编制等问题的困扰，将其作为一个以电力管理部门牵头，联合公安、工商、电力监管、林业、土地、电力企业等部门共同执法的行政执法主体，相对于下文其他几种模式，这种模式是具有较为突出优势的。因此，通过立法授权，使电力设施保护领导小组或下设的办公室具体行使行政执法职能，又因为实践中该小组及下设办公室通常设立在电网经营企业，便可充分利用电网经营企业的人、财、物等资源。例如仅就人力资源的利用来说，原来的电力执法大队的执法人员都有行政执法证，具备丰富的行业执法经验，熟悉电力设施及电能保护的有关情况。如陕西省电力企业中具有行政执法证的人员达1328人，该部分人员绝大多数具有一定执法经验，然而在电力工业政企分开改革后，这部分人员大多被分流或承担其他职责，如能采用授权电力设施保护领导小组或下设的办公室进行行政执法模式，则可在不改变编制之前将部分人员由电力设施保护领导小组统一管理并开展行政执法工作。

地方政府设立的电力设施和电能保护领导小组或下设的办公室能否通过法律、法规的授权而取得相应的行政执法权呢?

需要先分析一下电力设施和电能保护领导小组和下设的办公室是否是组织。组织通常被认为是从事旨在达到某种目的而活动的团体或集团，组织往往是与制度是相联系的。诺斯曾形象地把制度与组织的关系比喻为一个社会的游戏规则和这个社会游戏的参与者即角色之间的关系。或者说，组织是制度或规则的集合。法学意义上的组织更多是指人的集合体，这个集合体具有一定的规则。无论经济学或法学，通常将组织区分为企业组织、政府组织、社团组织等等。从这个意义上讲，电力设施和电能保护领导小组及其下设的办公室都属于组织，电力设施和电能的行政执法保护工作则无疑属于公共事务。

基于此，可以认为电力设施和电能保护领导小组及下设的办公室符合被法律、法规授权行使行政执法权并给相对人以行政处罚的条件。在取得授权后就具备了以自己的名义在法定的范围内开展行政执法并对相对人进行行政处罚的主体资格，并独立承担法律责任，而因实施行政执法引起行政复议和行政诉讼的，则以自己的名义参加行政复议和诉讼。

3、电力管理部门与公安机关、电网经营企业联合执法模式

3.1、模式的依据

电力管理部门拥有行政执法权，在解决电力行政执法难题中应当处于主导地位。按照《电力法》等法律、法规，其不仅拥有对电力事业的监督管理权，而且应当履行因行使管理权须承担的义务，如对电力设施保护区设立标志等。电力管理部门还拥有对电力企业和用户执行电力法律、行政法规情况的监督检查权、行政处理权、行政处罚权。需要指出的是，根据《治安管理处罚法》公安机关对破坏电力设施和窃电的治安案件有治安管理处罚权，有权对因破坏电力设施、窃电而违反治安管理法规的个人执行行政拘留。无论电力行政执法采取哪一种模式，这些权力专属于公安机关。

按照《电力法》和《用电检查管理办法》，电网经营企业不仅享有用电检查权，而且对危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序行为有制止权。上述有关法律规定构成三方联合执法的法律依据，也明确了三方在联合执法时的各自法律地位，即由电网经营企业进行用电检查并制止有关违法行为，同时根据违法行为的性质与类属，分别报告电力管理部门和公安机关，由电力管理部门和公安机关根据法律规定进行行政处罚。

3.2、三方联合执法实践

一些地方已经进行了电力管理部门、电网经营企业及公安机关三方联合执法的尝试。例如湖北省巴东县近几年来按照“预防为主、整治为辅、打防结合、安全第一”的思路，建立独特的政府主导、部门配合、企业实施、群防群治的电力设施保护综合性模式。黑龙江省则在省公安厅下设直属分局，依托电网经营企业共同开展电力行政执法。

3.3、对三方联合执法模式的分析

在当前阶段，尤其是在尚无地方立法明确授权的情况下，联合执法模式可在一定程度上解决电力行政执法事实上的“真空”问题，具有一定合理性，但在实践中仍然存在一些问题，例如执法程序、执法范围、联合工作机制等问题都需一一理顺。这些问题如果能予以解决，则在当前情况下这种模式可作为一种解决电力行政执法难题的可行的办法。

4、成立专门机构行使电力行政执法权模式

4.1、模式的可行性与难点

各级人民政府如果能够成立专门的“电力设施和电能保护办公室”或类似行政机构，在取得法律法规授权的情况下，负责统一领导和协调本行政区域内电力设施和电能的保护工作，是较为理想的方案。但实施该模式有两大难点：(1)机构和编制审批难。考虑目前政府机构改革行政机关缩编、机构精简的大趋势，设立类似的行政机构难度较大。(2)资金、技术方面的困难。电力设施和电能保护工作量大，需要一定数量的专业技术人员，需要资金和技术投入，但政府部门在人员、技术和资金投入都存在困难。而成立一个事业机构以接受电力管理部门委托的方式进行行政执法，也存在着上述类似问题。

4.2、相关实践探索和存在的问题

为解决电力行政执法主体事实上的缺位问题，湖北省荆州市于2006年5月19日成立了事业编制的荆州市电力行政执法大队，其行政事业编制为5名，人员全部从财政全额拨款单位在编在岗人员中选调。但如果按照实际需求配比，仅荆州11个县市的专业执法人员就应配置到117人左右。按照1998年8月荆州电力局法制办公室会同荆州市经委相关人员对执法成本作过的一次估算：当地政府在重新组建电力行政执法主体的过程中，对其场所、设施、技术装备等一次性投入需1200万元左右，日常执法成本每年需支付800到1000万元左右，这一结果要比电力部门直接行使执法职能时的成本高出69.7%。由此可见，成立专门的行政执法机构不仅设立难，而且运行难，因此在实践中是不太可行的。

5、授权电网经营企业或电力行业协会行使行政执法权模式

5.1、该模式的依据

电力行政主管部门是行使电力行政执法的主体，但是法律、法规授权的组织也可以成为行政执法的主体。单就行政处罚权而言，《行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”，即除了行政管理职能的行政机关拥有行政处罚权外，经法律、行政法规、地方性法规授权的具有管理公共事务职能的非电力行政管理机构的其他组织也可以行使行政处罚权。

公共事务是相对私人事务的一个概念，是指涉及全体社会成员的共同利益的社会事务，具有社会性、公益性。管理公共事务职能是指某一组织可以提供涉及全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务，这一职能为个人无法或不愿完成，该职能的行使将使全体社会成员受益。从这一点而言，电力行业协会和电网经营企业均具备管理公共事务职能。

按照《电力供应与使用条例》的规定，电网经营企业“依法负责本供区内的电力供应与使用的业务工作”，电网经营管理的是公共物品，更牵涉供区内全体公众的共同需求、共同利益，因此完全具备公共事务管理职能，符合《行政处罚法》的授权条件。

5.2、对该模式的分析

5.2.1、不宜授权行业协会行使电力行政执法权

行业协会是由行业的竞争者构成的非盈利组织，其目的是在促进提高行业中的产品销售和提供多边性援助服务。行业协会具有非盈利性、民间性和自治性和公益性或互益性等特征。电力行业协会作为以电力企业为成员组成的非盈利组织，其职责和功能在于为区域内电力企业提供“多边”。如授权其行使针对于破坏电力设施和盗窃电能的行政执法权，其功能范围将得以扩大，与电力行业协会的组织特性相违背，因而不宜将电力行业协会作为被授权行使电力行政执法权的组织。

5.2.2、电网经营企业可以作为被授权的电力行政执法主体

地方以立法形式授权电网经营企业行使行政执法权在研究和实践有不同意见。持反对意见者认为，电力企业作为市场主体，其原有的行政职能已经分出，不宜再走回头路。其次，如果作为市场主体的电网企业拥有对窃电等行为的行政执法权，将集民事赔偿请求权和行政执法权于一身，有悖市场经济条件下市场主体地位平等的原则。

我们认为，这些看法具有片面性，原因如下：

(1)电力体制改革的重心是政企分开，通过立法授权将电力行政执法要交由电网经营企业行使并未改变其企业性质，不存在与电力体制改革的大方向相冲突的问题。

(2)电网经营企业具有较充分的人力、物力等资源，且具有一定技术和经验，如能由电力企业来行使电力设施和电能保护的行政执法权，能够弥补当前电力管理部门电力行政执法能力之不足。

(3)电网经营企业即使在体制改革后仍属于具有国家垄断和社会公用性质的企业，符合作为授权行使行政执法权的主体条件。如果以地方立法形式授权地方具有独立法人地位的电网经营企业行使该区域的电力设施和电能保护的行政执法权，则会使电网经营企业获得依法授权行使电力行政执法权的法律依据。

法律法规授权获得的行使针对电力设施和电能保护的行政执法权有着严格的执法范围限定，作为被授权的执法主体，不得将行政执法权用于处理与其他民事主体的合同法律关系。

实践中，是否履行供用电合同而发生的合同法律关系与违反行政法规导致的行政处罚关系往往界限分明，电网经营企业按照固化的授权范围很难将行政执法权用于处理因供用电合同而形成的民事关系。综上所述，电网经营企业经授权可以行使电力行政执法权。

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一在法律上遇到的困难及看法：

1根本法与基本法的矛盾：

《中华人民共和国宪法》规定国家对国有企业享有所有权，这就是说国家享有国有资产的绝对权，排他权。但是，我国的《公司法》《民法通则》等一系列基本法和众多的部门法规却又规定公司是独立法人。也就是说公司享有法人的所有权，支配权。作为公司所掌握的国有资产，其所有权到底是国家的？还是公司的？因为这两个所有权都是排他的，都指向同一个标的物。显而易见，根本法与基本法和部门法相冲突，这无疑构成了一个属于经济制度的根本的矛盾。

2国有资产如何实现中的法律矛盾：

国有资产无疑是全体中国人民的资产。但全体中国人民不可能都去支配这些财产，于是财产的支配方式自然就会按照现行的两种方式予以实现。一是靠政府去实现。但政府行使的是代表权，因此，不仅与政府的性质相冲突，而且显然又会导致计划经济的再现。另外的方式是靠企业（或公司）去实现，但这又与现代公司的性质相冲突。以上国有资产实现方式本身不仅具有多重矛盾，而且实现的结果必然是倒退到单一的产品经济。

目前看来，一个比较切实可行的实现方式是规定国有资产的投资人地位及其法定代表人资格，享受股权，给企业（公司）以所有权。而我国国有资产实现方式的彻底解决则还需要从制度创新和新法律的出台等多方面着手。

3电力根本大法--《电力法》不尽人意：

（1）《电力法》将电力垄断经营合法化：

《中华人民共和国电力法》于1996年4月1日起就正式施行了，但时间仅仅过去四年，就发生了诸如撤消电力部，成立国家电力公司；推行政企分开，网厂分开，主副分开和市场化运作；进行城乡电网改造和推行同网同质同价等等重大改革。因此，《电力法》的很多内容已经显露出其不能适应电力市场化的要求。"供电企业在批准的供电营业区内向用户供电"，"一个供电营业区内只设一个供电营业机构"等法律条款显然与网厂分开，竟价上网的要求相冲突。特别是"一个供电营业区只设一个供电营业机构"的规定必然导致区内供电垄断，这与产权多元化，资源优化配置及平等竞争等市场规则是格格不入的；更不利于应对加入WTO后的市场状况。可见，以《电力法》为基础的电力法律法规完全有修改和补充的必要。

（2）《电力法》对长期困扰电力企业的三个老大难问题（电费回收，窃电查处，电力设施保护问题）软弱无力：

在文字表述上，《电力法》在度量的表述上，适应范围不确切，数量要求不具体，时间地点不明确等，导致无"法"具体操作。因此，迫切需要有更明确和可操作的法律法规及其实施细则的出台，否则，仅此三个问题就足可以抑制全国电力企业的改革和发展了。

（3）《电力法》回答不了许多新的法律要求：

老的三个老大难无"法"解决，随着市场化进程的加快，新的老大难问题又更加突显出来了，诸如电力市场规范问题，电力损害赔偿问题，电力监管问题等等。这些关系电力企业生死攸关的重大问题是绝对回避不了的。因此，如果没有有力的法律供给，使其有"法"可依，那电力企业的日子将越来越艰难。

因此，《电力法》已经到了非修改不可的时候了。

二在制度上的困难及其解决办法：

1关于国家电力公司：

通过前一个时期的电力改革产生的国家电力公司系统，已经基本上被四级法人（国家电力公司，网集团公司，省电力公司和县电力公司）五级调度（国调，网调，省调，地调和县调）的组织结构所框定，从而再次造成了制度和运行上的困难，形成了法律体制中的多重矛盾。虽然国家电力公司已经脱出了电力部行政框架，却依然行使着大量实际上的管电行政职能，并且还大大拓展了企业，行政和行业的管理职能和投资者权力。这种把国家电力公司推向一个单一的管理机构，与改革的初衷--政企分开和市场化是互相违背的。

总之，国家电力公司如果不能尽早改变自己既不象政府又不象企业，既不象行业管理又不是事业单位的"四不象"状况，必将而且应该被市场所淘汰。当然，不管如何改革国家电力公司，国家对电力的监督和管理是不能削弱的。因为在我国现阶段的市场经济和法治环境都是极不完善的，它需要一个相当长的过度时期才能发育完善。在这一过度时期中，电力事业的健康发展还需要国家的扶植和监督。在撤消国家一级的电力公司这一设想模式下，国家恢复电力管理职能部门不是不可取的。

2关于网集团公司：

现在来看，在国家电力公司存在的前提下，网集团公司的设立首先就违反了《公司法》关于国有独资公司出资人应该是国家授权的机构和部门的规定，实际上是架空了国家一级的电力投资公司，造成了体制上的所有者缺位；其次，集团公司的设立必须拥有自己的核心企业，这就造成了集团内各省公司相互之间以及省公司与网集团公司之间在网权和经营权等等方面的混乱。再次，网集团公司的设立和运行，也与国家关于"省为实体"，"电网国家管"等基本的办电方针相冲突。当然，我们应该看到网集团公司是先于国家电力公司而成立的，这种"先有''''儿子''''后有''''老子''''"的结果亟待通过进一步的改革和改造来予以规范和理顺。将网集团公司改组为现有国家电力公司的分公司的作法表面上看似乎可以加快"把国家电力公司建成世界500强"和"减少管理层次"，可实际上这样拼凑起来的大型企业从结果上看往往可能出现不是先天不足就是虚胖浮肿，从管理上看，可能是权利的上收和机构的臃肿。此外，在法律程序和政府监管上还有一个更好地协调和理顺的问题。否则，电力改革很难正常进行下去。

为此，国家成立精干高效的管电职能部门，就没有必要成立全国性的国家电力公司了。这样一来，就可以考虑将全国电网按照合理网架结构（而不是按照行政区划）划分成几个大网，以大电网为单位成立集团公司（实体），具体负责大网的建设、维护、调度、安全以及网间电力调剂等电力输送事宜。

3关于省电力公司：

"省为实体"这一提法并不十分确切，一是容易错误地理解为"这个实体的省电力公司是省一级的公司，省内其它电力企业都要归他统一管理"。而这与《公司法》的规定和与市场化的要求明显是相违背的；二是容易被错误地造成省内电力市场的垄断。而随着改革的不断深化，特别是网厂分开和输配分开的实现，电力经营企业将会增多，公平竞争的电力市场才会真正实现；三是容易将省界理解为电力市场分界，形成市场壁垒?quot;省为实体"应该是将省电力工业局（现省电力公司）实行政企分开后改组为完全市场化的电网（电力输送）企业（实体），完全按照独立法人的公司进行运作。可是，当前，省公司向上受制于国家电力公司和网集团公司两级既是行政化又是企业化的管理机构的制约；向下又陷入大量依靠行政和管理关系所牵带的电业局，中心机构及其他未单独核算的电厂，企事业单位等的事务性管理之中；更可怕的是省公司还有以"强化管理"、"提高效益"等为由将其职能向地，县两级电力公司延伸的强烈意愿，甚至将改革初期早已下放了的权利又事实上地收回了省电力公司。所有这些都无疑地致使目前的省公司被繁杂琐碎的事务性管理所纠缠，根本无法按市场化的现代公司运作。如果说国家电力公司是?"四不象"，那么说目前的省电力公司是小"四不象"也是不冤枉的。

但是，必须看到：省电力公司的改革与国家电力公司有很大的不同，一是一个省内不可能不设立电网公司；二是改革开放以来，省公司已经得到了普遍的壮大，不论人才、资金、技术、管理、装备等各方面都有了长足进展，下一步的改革必须有利于更好地发挥这些优势，而绝不是简单地瓜分，更不允许流失。因此，除了可以根据国家成立电力管理职能部门而成立省一级的更加精干高效的管电机构外；还必须组建省内电网公司。

4关于县为实体：

国家电力公司系统的垂直领导和管理体系到县这一级已经是到底了，因此，能够被国家，网和省电力公司（甚至还包括地市电力公司）瓜分的有用之权也就层层层瓜分得所剩无几了，余下的基本上就是义务和责任了。现在看来，"县为实体"应该理解为电网企业不一定是实体，电力经营企业必须县为实体。至于一个县内设几个电力经营企业，这可以通过鼓励公平竞争由市场决定，当然，这里所谓的"县"也是一个相对的概念，与前面的"省"的概念一样。主要还是要看合理电网和市场需要来决定。

因此，"县为实体"的真正实现，只有在各方自愿和公平的基础上通过资产、机构、人员等方面的重组才能真正作到。

上述电力管理体制的设计思想明显是因袭行政管理，行政区划和地缘经济，从而与社会主义市场经济和国际经济一体化相背离，这种嵌套复杂的体制产生的必然是复杂的管理结构体系及相应的高成本低效率以及对产权结构多元化的抵抗。要改变这种状况，就必须按照现有法律（如《公司法》）改四级所有为法人所有，改垂直领导管理为投资人权能，并伴随国有体制改革的市场化进程互动。

三在电力企业内部管理中的困难及建议：

"管理"是企业的灵魂。任何改革都不能取代管理，而改革的成果都必须依靠强化管理来巩固。这就要求电力企业建立一整套适应市场经济的企业管理制度，对电力企业来说，就是要建立一整套自己的"法"，以规范自己的行为。但是，随着改革的不断深化，在电力企业管理中，过去行之有效的许多内部法规已经不适应或者不完全适应新的情况以至造成许多方面是无"法"可依，有"法"不依，甚至违"法"操作的混乱局面。

1电力企业自身的"法律"供给奇缺，造成了许多工作无"法"可依：

当前，电力企业在外部环境方面，已经失去了政府行政职能的依托和保护，在行业内部来说，也逐渐失去了行政命令的权力和人事工资福利的依托。因此，电力企业的管理必然要由计划经济时代的经验式，命令式，被动式和封闭式走向市场经济时代的规范化，制度化，法制化和公开化。这既包括对企业及内部各部门权利义务，法律制度，法律责任等法规保障体系的建立与运作；也包括对企业外部及内部各部门之间的关系协调，纠纷预防，困难救济等法规保障体系的建立与运作。对电力企业来说，目前还远远不能适应上述要求。应该说，电力企业适应市场化的管理还仅仅是刚刚起步，诸如合同管理，商业运营，产品促销，公共关系，企业形象等等，都有一个由无到有，由不完善到完善的发展过程。

2电力企业管理的外部法治环境不好：

当权者力图把政府权利和部门管理行为变为金钱和物质利益。这就必然导致社会资源的巨大浪费和令人发指的腐败行为；必然会造成"看得见的手"（政府干预）踩住（阻碍）"看不见的手"（市场调节）的严重后果。其中尤以司法腐败最为突出。立法不准，有法不依，司法不公，执法不严，徇私枉法，知法犯法甚至无法无天等等情况一时很难根除，电力企业对此必须要有充分的思想准备和周密的应对措施。比如必须十分重视提高全体员工的法律意识；建设好自己的法律队伍；完善好自己的规章制度；处理好自己的公共关系；形成好自己的监督体系等等。

3电力企业的法律意识亟待加强：

电力企业过去长期以来都是在高度计划经济体制和政府的高度重视下生存和发展的，加之长期缺电，因此，存在着比较严重的行政命令，电霸作风，封闭管理，贪大求全，高耗低效等等弊端。所有这些，都是与市场化管理，法制化管理和现代化管理背道而驰的。通过前二十年来的电力管理体制的改革和电力事业的发展，已经基本上扭转了全国性的缺电局面，电力企业的服务意识和工作作风都有了很大的转变。但是，电力企业必须清楚地认识到自己当前所面临的严峻局面，尽早找准自己在市场中的位置，扎扎实实转变观念，努力提高员工的法律水平，特别是各级领导的法律意识，处处遵纪守法，严格依法办事。

四电力市场整体结构模式建议：

1整体结构模式：

（1）改革前的结构模式：

电力工业部发电厂

发电厂

电力工业局市电业局县电力局用户

（省）设计，施工

安装，试验

检修，制造

研究，调度

学校，医院等

其他发电厂及其电网（主要是水电部系统）。

（2）现在结构模式：

国家电力公司发电厂

网集团公司发电厂

发电厂

省电力公司市电业局县电力局用户电力调度

试验研究

学校医院

多经企业等

独立发电厂

地方小电厂及其电网。

（3）建议结构模式：

政府部门：

国家电力管理部门；

省电力管理部门。

市电力管理部门。

电力企业：

发电企业A1售电企业C1用户D1

发电企业A2输电企业B售电企业C2用户D2电网服务企业E1

电网服务企业E2

发电企业An电网服务企业En售电企业Cn用户Dn

2几点说明：

就政府而言：设中央和省两级管理部门。

就电网企业而言：设网、省、市、县四个层次的电网公司（子公司或者分公司）。

就发电企业而言：除网省电网公司保留必要的调峰电厂外，全部组建发电公司。

（1）A--电力生产企业，即各类发电厂，一律实行独立核算，竞价上市。A企业除按规定向B交纳过网费和电网发展基金等必要的费用，向E交纳服务费和结算拥金外，其余均按企业规范自行进行量本利核算，自行核价，竞价上市。但允许的电价浮动幅度则必须由国家物价管理部门会同国家电力管理部门核定。过网费，电网发展基金，服务费和结算拥金等的收取标准和分配办法均由上述部门核准并进入A企业的成本。

（2）B--电力输送（由电厂出口直至用户）企业，即是从网省市到区县的电网公司。他们的主要任务是保证整个电网的安全稳定运行及合理调度。B企业按成本总量，电网同步发展基金及附加等因素测算需向AC企业收取的过网费和电网同步发展基金，报国家物价和电力管理部门核准后向ACD企业收取。B企业内部以程序（规范）化管理为主，参照市场（竞争）化管理，促使其服务标准化，产品公共化，效益微利化。虽然对我国绝大部分地区来说，B企业是垄断性企业，但实质上他是一个为电力市场服务的中介性运输调度企业，而且还是一个受到国家有关部门对其收费标准和办法进行的严格控制的微利企业，因此，对广大电力用户来说，几乎没有什么直接的不利影响。

（3）C--电力销售企业，在网上购买A企业的电能，向用户D出售商品电。商品电价在政府允许浮动范围内由C企业根据市场自定，真正做到了电能商品竞价上市。在这一模式下，同一供电营业区可以有多个C企业经营电能商品，可以开展公平竞争，允许其获取合理的差价。对广大电能用户来说，垄断已被打破，用户可在商家的竞争中获利。

（4）D--电力用户，根据自己的需要按市场上各个C公司的电价水平和服务质量等因素综合考虑，自主选择向某个（甚至是某几个）C企业自由选择购买商品电。但商家和用户都必须接受法定计量机构检定合格的计量器具的计量结果。

（5）E--一些不同类型的电网服务公司，公正，公平，公开地为ABCD企业服务，并按国家物价管理部门批准的服务费收取标准和办法分别向ABCD企业收取服务费。计量结算企业E1的主要职责一是对ABCD企业的出、进电量和种类分别进行及时和准确的计量；二是根据ABCD企业出、进电量、种类和相关的价格及时准确地进行核算并且根据企业的委托完成各企业之间的资金结算；而一些专业技术公司（如检修、试验、研究等）根据ABCD企业的要求为企业进行各项技术服务。

3建议模式的特点：

（1）真正实现了制度创新：

打破了传统的电力生产和分配模式；

打破了垄断的电力经营和销售模式；

确立了真正意义上的电力市场格局（主体多元化，价格市场调节，用户自由选择）。

（2）解决了传统模式的症结：

实现了电力企业资本结构的多元化，从根本上打破了垄断和封闭的基础；

引进了竞争机制，真正解决了电力市场主体多元化，公平竞争，政企分开等许多难题；

引进了透明的分段式组织结构，解决促进了电力服务质量不好，电价混乱，乱搭车收费等难题的解决；使广大用户对电力计量和电价都放心，使用户用上"放心电"。

引进了生产经营分离，输送销售分离的电力管理模式，真正实现了商业化运营，从根本上消除了拖欠电费的条件。

（3）过渡比较容易：

敞开电力系统的大门，大胆引进各种市场主体的资金（一般地说，他们都会愿意把资金投向电力企业的），比较容易实现产权结构的多元化；

现有省市县三级电力公司比较容易改组为省市县的电网公司；

将省市县电力局（公司）的相关部分改组为一个或者几个相应的电力经营公司；也可以吸纳当地其他企业参加重组；