法院年度督察报告范文

导语：如何才能写好一篇法院年度督察报告，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：西澳矿业法；矿业督察员；矿权争端；行政规制

中图分类号：F416.1(611)　文献标识码：　A

文章编号：1004－0544(2011)11－0153－05

一、引言

澳大利亚是世界矿业大国，号称坐在矿车上的国家。西澳州人口占澳大利亚10％，拥有近三分之一的国土面积，矿产与石油生产世界领先。由于澳大利亚是联邦制国家。矿业管理主要由州级政府承担矿产资源与矿业管理的主要责任。在西澳，《矿业法1978》是系统规范开展非油气矿业活动的基础性法律。该法共163条，明确规定了矿业用地的准人、矿权设置、矿权登记与交易变动、矿业补偿与矿权争端解决机制等内容。特别是通过矿业督察员解决矿权争端的行政执法方式以及矿业督察员法院解决矿业纠纷的司法审判形式，很好地解决了矿权之争，对繁荣西澳矿业起到了不可磨灭的贡献。

近年来，随着矿产资源开发事业迅猛发展，我国矿权之争的案件层出不穷，甚至引发，严重影响了当地的社会稳定与和谐。无论是2006年四川雅安乌斯河铅锌矿矿权之争、2008年广东清远刘屋村瓷沙矿开采权之争，还是2009年最大的和田玉原生矿矿权之争、2010年的陕西波罗矿井产权案，都在很大程度上暴露了矿权管理过程中存在着行政缺位、错位或越位的现象。一方面，一些矿权之争事件的引发是由于矿权管理的不公开、不透明形成了地方保护主义。另一方面，我国矿权审批、管理过程中的公众参与渠道并不畅通。地方保护主义的盛行和公众参与制度性渠道的欠缺都表明，我国当前的矿产资源法律制度无法解决矿权争端的复杂情势。西澳矿业督察员解决矿权争端的事先行政规制模式无疑对我国有重要的借鉴意义。

二、西澳矿业督察员制度的产生及立法演进

19世纪后期以来，也就是1885年金矿法颁布之后，西澳大利亚州就有矿业督察员行使行政裁判权解决采矿人之间“司空见惯的喧嚣争吵和暴力争端”。采矿人之间的争端往往能够被督察员解决得“天衣无缝，不留后患，并且一般不会引发诉讼的可能。因此，督察员被公认为，熟悉采矿人的习俗和欲望，能够及时、果断并权威性地处理矿区出现的矿业纠纷。现在，西澳大利亚州不仅保留着矿业督察员法院解决矿业纠纷的传统，而且主要通过督察员来进行勘探权和采矿权的授予，督察员制度在矿业行政管理体系中处于一个中心地位。有证据表明，到督察员法院的案件比由督察员解决的行政案件少得多。由此可见，矿业督察员对矿权争端事先行政规制的作用日益凸显。

早在1978年，矿业督察员制度就被列入《矿业法1978》西澳立法中。该法原第13条规定，总督可以任命任何适当人选担任督察员，包括矿务总监等享有薪金的公共部门官员往往被任命为督察员。而且督察员既在矿权管理过程中履行行政管理职能，又可在督察员法院审理矿业纠纷中行使司法裁判权。《矿业法1978》第八章司法部分专门规定了督察员法院的组成、性质、受案范围、裁判权及办案规则等内容。该法第127条授权总督在全州范围内根据需要设立督察员法院。第128条规定每个督察员法院应是一个保留案卷纪录的法院。第132条明确列举督察员法院可以受理裁判的12种涉矿案件的受案范围。第134条规定了其享有的司法裁判权。第136条规定，督察员法院审理管辖的矿业案件按照总督批准的法院规则进行；只有当法院审判程序规则没有规定，出现空白时，将适用《地方法院(民事诉讼程序)法2004》所规定的程序进行。根据136条的授权规定，《矿业条例1981》第七章诉讼程序周详地规定了督察员法院审理案件的具体程序和规则。

但是，有关督察员在矿权管理过程中履行行政职能的程序规定在很长一段时间并不十分明确。在Strange vPietsch一案中，GN Calder SM督察员认为，督察员审查矿权没收案件是在行使行政职能，因而没有裁判费用的权力。1999年在Re Warden Calder,Ex parte Gardner一案中，西澳高等法院合议庭审查了《矿业法1978》下的督察员角色的属性。Ipp法官认为，纵使督察员通常被要求进行司法裁判，但《矿业法1978》中用于处理督察员在公开法院开庭的条款与矿业督察员履行行政职能的角色是相一致的。当督察员没有在督察员法院中开庭时，就没有权力根据地方法院法(1904)规定的规则提供证据的命令作进一步证据调查。据此，蒂姆卡文娜(TimKavenagh)律师认为，当督察员行使行政职能而不是在督察员法院里进行司法审判时，程序和程序性权力的规定缺失意味着有关督察员权力和程序的不确定性以及与之相随的被不同督察员所采纳的不断变化、前后矛盾的观点就会出现。

为解决督察员履行行政职能的权力、程序规定不明的立法现实，《矿业修正法2004》第9章专门区别了督察员行政与督察员法院的角色，直到2007年3月31号，《矿业修正法2004》方才正式生效。为使《矿业修正法2004》得到更好的实施，根据《矿业法1978》第162条的规定，总督可依据该法制定管理条例。随后，总督于2007年3月9日批准了《矿业条例198l》的2007年修正案，即《矿业修正条例2007》，并且该《矿业修正条例2007》与《矿业修正法2004》同日生效。因此，有人把《矿业修正法2004》、《矿业修正条例2007》合称为2007年修正案。2007年修订后的《矿业条例1981》第八章分9节进一步细化了督察员基于《矿业法1978》第四章行使行政管理权的程序规则。那些传统的由督察员进行行政管理活动时所审查的问题，现在被认为是《矿业法1978》第四章的矿权管理程序部分。具体而言，修订后的《矿业条例1981》第八章主要涉及督察员的权力、功能和职责；将遵循的判例和程序；费用的适用范围等内容。

三、西澳矿业督察员制度的基本内容

1，矿业督察员的任命及职能

在西澳，每个矿区有一名督察员。根据《矿业法1978》第13条第1款规定，凡符合《治安法院法2004》拥有治安法官职务的任何人都可被总督任命为一个督察员。反之，总督不能任命一个不具有治安法官身份的人作为督察员。事实上，一个治安法官往往可以是好几个矿区的督察员。

根据《矿业法1978》，督察员行使着三大职能。一是纯粹的行政职能，即不涉及准司法程序的职能：

(a)可以向某人发出一份矿利证书：

(b)向欲进入任何私人土地以寻找矿物或标出矿业租用地的人颁布许可证。

二是，矿权授予或没收的职能，涵盖了矿区督察员以公开听证的方式来行使的最重要、最普遍的行政职能：

(a)授予某人勘测许可证的申请和在不违背本法的情况下授予其他各种许可证：

(b)针对不支付租金或不遵守有关矿业用地要求的费用开支，基于没收勘探许可证和其他各类许可证的请求，作出决定。

三是，调查、报告和建议职能。督察员以公开听证方式审查申请并收集证据后，形成报告或者建议传送给部长，以便部长综合所有的证据记录、图片和其他文件作出是否授予或者拒绝授予许可证的决定。对于这方面的申请包括：

(a)授予勘探许可证和矿业租约：

(b)针对不履行包括年度最小费用开采计划责任的，没收勘探许可证和矿业租约：

(c)对于租约或者许可证规定的豁免证明的授予。

2，管辖

《矿业法1978》第四章主要规定矿权设定问题。即规定了关于矿权申请程序、期限与条件、提交报告和遵守经费开支的要求以及矿权放弃和没收的情形。根据《矿业法1978》的第42条第2款、第59条第2款、第70D条第2款、第75条第2款、第90条第3款和第92条的规定，没收矿权的申请书或针对矿权申请的异议书的提交即启动督察员行政性审查程序；如果没有人基于矿权的申请提出异议的话，则由矿业登记员进行处理即可，不需督察员进行行政性审查。因此，督察员行政性审查程序要么是基于没收矿权的申请，要么是针对矿权申请异议的法定情形才会启动。简而言之，矿业督察员的管辖范围主要有两项：一是审查没收矿权的申请。二是审理针对申请的异议。

3，程序

当程序启动时，矿业登记员确定第一次提讯日期并通知各方当事人。矿业登记员在向答辩人(respondent)送达申请人的申请复印件后，也将答辩状发送给申请人。这里的答辩人包括矿权的持有人、异议人或任何受抵押人。送达给矿权受抵押人是矿权持有人的义务，这要求矿权持有人向受抵押人解释所发生的事情，使受抵押人知悉他的抵押物上存在的风险。这种义务仅仅适用于抵押，但并不适用如受中止登记申请保护的其他物权。

(1)申请没收矿权的审理程序。没收矿权的申请应当以表35A的格式提出，并且必须由申请人或者申请人授权的律师或其他被授权的人签字。申请提交之后，矿业登记员在申请书上标明第一个提讯日期，并签名加盖印章后送达答辩人，随后答辩副本返还给申请人。也就是说，在此过程中，送达的是申请书正本。在提交申请书的同时，申请人被要求提供一个书面的细节陈述。

如果矿权持有人欲反驳没收矿权的申请，必须在送达之日起14日内以表36的格式进行答辩。答辩的重点是提出辩护的理由，诸如答辩人已经履行适用于作为申请标的矿权的费用开支条件；如果没有履行要求的费用开支，答辩人需要辩驳问题不足以严重到证明没收矿权的正当性。答辩状通过矿业登记员转送给申请人。在提交答辩状的同时，要求答辩人提交和送达具体细节(particular)。因此，答辩人需要提交答辩状和细节，但答辩人只需有送达具体细节给申请人。

《矿业条例1981》第143条规定，只要督察员认为其对审理的结果拥有充足的利益，任何人都可作为一方当事人参与进来。此条认可了在Smith v Sita&Blake 案中督察员的判决。在该案中，矿权持有者的清算人被加入进来作为没收矿权诉讼的当事人。

(2)异议的程序。基于矿权申请的异议应该按照附表一的表16的格式提出，异议人在提出申请时应该保留一份异议副本。当就豁免申请形成一个异议时，那么《矿业条例1981》第144、145条就会适用，这时异议人必须准备详细说明。《矿业条例1981》第147条规定，如果督察员命令公开文书，异议人应当公开文书。

四、西澳矿业督察员解决矿权争端的主要特点

1，以权利制约权力，促进矿权争端解决的实体正义

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人直到把权力用到极限方可休止。从对事物的支配来看，要防止滥用权力就必须以权利约束权力。”国家权力既是个人权利的保护神，又是个人权利最大最危险的侵害者。对公权力的限制除了以权力制约权力外，以权利来制约权力也必不可少。矿业督察员审理矿权申请异议案、没收矿权时，履行的是行政职能，行使的是行政权力，只有受到有效的监督和制约才能最大限度地满足解决矿权争端的实体公正要求。《矿业法1978》明确授权任何人享有申请没收矿权、矿权申请异议权利，让督察员的行政权公开、透明运行，能够很好地达到以权利制约权力的目的。在实践中，督察员以行政强制力，授予矿权、决定没收矿权，如稍有不慎没有对事实、证据与法律的正确的适用，就会引发新的争议和纠纷。矿权争端行政规制程序中异议申请的设置。有利于保护利害关系人或第三人的矿权，减少矿业纠纷的产生；也可以更好地维护矿业法律秩序，保障督察员行政执法行为的实体正义。

2，遵循自然公正原则。确保矿权争端解决的程序公平

在英国普通法的传统中，自然正义是关于公正行使权力的最低限度的程序要求，其核心思想是公平听证规则和避免偏私原则。即任何人的辩护必须被公平的听取；任何人不能成为自己案件的法官，也就是说，某案件的裁决人不得对该案持有偏见和拥有利益。几个世纪以来英国司法程序中的“自然公正原则，原来就是司法程序中的规则，后来才移用到行政程序中来的。澳大利亚是英联邦国家，沿袭了英国的法律体系传统。当督察员基于没收矿权的申请或是针对矿权申请的异议启动行政审查程序时，为保障当事人的程序公平，遵守了自然公正原则。在Savage v Teck Explorations Ltd，

(unreported,Full Courtdelivered 16 September 1988)案中，马尔科姆终审法院首席法官认为，督察员有权驳回没有给予足够详情的。因而，在行使特定权力时，督察员有权做一些必要的事情以保证当事人的程序公平。Re Warden NichoUs SM；Exparte Plutonic Operations Ltd，一案为此提供了一个很好的例证。本案中，Plutonic申请移审令以督察员的命令，该命令要求他提供申请豁免有关采矿租约开支条件的更充分细致的理由详情，因为督察员认为他的申请只是按照该法的有关条文简单列出豁免的理由而已。Plutonic认为,根据加德纳案判决的结果，督察员在本案中不是在行使司法裁判权，因而就没有权力命令采取特定的审理程序形式以确保异议人能够得到他的申请豁免采矿租约开支条件原因的详情。大法官惠勒(法官米勒和穆雷均表示赞同)认为，根据第102条规定的行政程序的性质，支持豁免申请的法定声明不是异议人可得的文书。她进一步指出，异议人有权知道豁免申请的事实基础是

其在听证过程中作出反对豁免申请，正当提出反对材料的前提和基础。大法官惠勒认为，督察员确保异议人获得自然正义是其职责所在。如果在听证过程中，由于申请者的原因使得异议人措手不及，督察员可以决定听证会休会，并不得已采取进一步的调查措施。因此，督察员可以要求豁免申请人在听证日之前，向异议人提交申请豁免的事实材料和所依据的条件，这样就可以避免休会产生的不便和成本，并能确保豁免或没收的审理程序顺利完成。

3，采用利益激励，激发公众参与矿权争端解决的积极性

西澳督察员没收矿权时，采用利益激励机制，注重发挥当事人的主动性、积极性与配合作用。如《矿业法1978》第96、98条均规定，任何人以规定的方式和形式提出没收矿权的申请，督察员依法认为合适，可以处以罚款以代替没收许可证或租约，如果申请人不是部长或部长书面授权的官员，督察员可以将罚款的全部或部分奖励给申请人。而且在作出上述没收命令后的14日内，该申请人在没收的土地全部和部分上标出或申请矿业租用地方面有优先于任何其他人的权利。此规定既予以金钱奖励，又给予矿权申请法律上的优先权，这大大激发了公众参与矿权争端解决过程中的积极性，有助于形成全民参与式矿业管理，同时也弥补了政府矿业行政管理人力不足的现实。

4，申诉与司法审查，控制督察员解决矿权争端的行政裁量权

《矿业法1978》不仅专章规定了督察员的行政职能，而且对督察员在履行管理职能时，也规定了相应的责任。如督察员在任何一件与其有直接或间接利益的事情或问题上作为或作出裁决，是犯了不端行为罪，将受2年监禁或罚款1000澳元的处罚。督察员使用其在担任职务过程中获得的信息为其个人利益服务，也是不端行为，将受2年监禁或罚款1000澳元的处罚。

《矿业法条例1981》进一步规定，对督察员行政决定不服的可以向部长申诉。虽然督察员享有颁布勘测许可证和杂项许可证的权力，但是部长保留对督察员这种权力行使非常重要的控管权，任何申请者都有向部长申诉的权利。部长享有足够广泛的权力去从头审查督察员的最初决定，好像申诉就是重新审理一样，部长还可以考量自己认为合适的、符合自然公正的其他材料。在ReWardenFrench；Ex

parte

Serpentine

JarrahdaleRatepayers Association and Gardner Nol一案中，Ipp法官提到，在对这类申请听证时，督察员是在履行调查职能以帮助部长做出是否授予矿业租用地决定。只有部长有权授予勘探许可证、采矿租约和做出豁免证明。部长不一定要遵循督察员的建议。部长依法被赋予很大程度依据政策来处理申请的自由裁量权。部长甚至可以直接接收当事人关于豁免或没收的申请。当然，在实践中，部长往往依赖于像矿业总监等工业和能源部官员的建议。

由于向部长申诉的范围有限，因此，司法审查就成为了控制督察员行使行政自由裁量权的主要救济方式。一般而言，司法审查的目的是通过司法权对行政权的制约和监督。防止行政机关的，促进行政机关依法行政。按照行政法的原理，高等法院的司法审查只能审查督察员的行政决定是否越权或存在法律错误。早期由高等法院审理的矿业纠纷均是通过申请宣告令(declaratoryorder)或禁令(injunction)而启动。在这些案子中，督察员和部长均应为被告。近年来，矿业纠纷往往以高等法院特权令来处理。根据《高等法院法1935》第16条第1款第1项规定，西澳高等法院继承王座法院特权令的权力，受害方可以通过申请训令(mandamuS)、调卷令(certiorari)及禁令(prohabitation)获得司法审查。训令是纠正督察员错误地认为没有职权而拒绝受理的情形。或纠正督察员适用的程序。调卷令是要求督察员法院的审判纪录移交高等法院以待审查的命令，如果出现没有管辖权或存在法律瑕疵的裁判，就宣布其无效。禁令是阻止督察员法院的无授权的管辖和权力的行使。颁发特权令的司法审查既规范了督察员的裁量权，又体现了对督察员行使行政管理职能的监督要服从司法救济是维护人权最后手段的现代法治原则。

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就在游同普开工建房的10天前，在澧县县纪委的会议室，含县国土资源局在内的7个部门和乡镇的负责人因为土地违法问题被纪委诫勉谈话。

游同普违法占用耕地从发现到被制止不到10天时间，诫勉谈话使得相关政府部门负责任人对土地违法异常警觉。2012年，澧县县委县政府先后多次出台文件，强化土地执法，重拾土地快速执法机制，建立巡查每日一报制度，通过诫勉谈话，完善共同责任机制，探索建立破除土地执法的“发现难”、“制止难”、“查处难”三难机制，建立“防范在前、发现及时，制止有效、查处到位”的澧县土地监管保障机制。

土地执法“三难”困局

所谓“三难”，是土地执法遭遇的全国性困境。难以第一时间发现违法，将违法遏制在萌芽状态，有效降低执法成本，此谓“发现难”；由于执法监察缺少手段，力量单薄，对违法违规行为难以及时制止，此谓“制止难”；对人对事很难处理到位，地方党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制尚未真正落到实处，此谓“查处难”。

国土资源部网站公布的数据显示，2012年全国立案查处违法用地案件3.7万件，涉及土地面积41.1万亩。有1124名责任人受到党纪处分，825名责任人受到政纪处分，200名责任人被依法追究刑事责任。

国土资源部法律评价工程重点实验室副主任邹谢华表示，执法监察发现难、查处难、制止难的问题没有得到根本解决，土地督察内部体系有待进一步协调，有必要全面完善国土资源执法监察法制、体制、机制，不断推进土地督察制度法制化，继续提高执法监察和土地督察工作效率与效能。

澧县也不例外。伴随澧县县域经济不断发展的是土地违法的愈演愈烈。游同普案只是以单个农民为主体的土地违法，而更多的则是本应保护耕地的乡镇一级地方政府，却成为土地违法的主体，而且违法的手法花样翻新，层出不穷。

正因为此，据常德市2012年度土地矿产卫片执法检查警示约谈通报显示，2012年，国土资源部下发给澧县疑似违法用地图斑139个，占地801.39亩，耕地528亩。经核实，违法占用耕地面积达261.5亩，为常德市违法占用耕地面积最多的县级行政单位。

总结上述澧县土地违法的原因，常德市土地矿产卫片执法检查小组认为：一是土地执法监管不到位，违法用地问题突出。墨池公园占地达192亩，项目开工两年多，到现在还没有组卷报批，也尚未依法处理相关责任人。二是集体建设用地管理混乱，乡镇违法用地量多面广，主要涉及安置点、工业用地、幼儿园，液化气站、水厂等项目用地。据统计，6宗安置点监测面积75.2亩，耕地74.88亩，据了解今年新开工建设用地面积又有数百亩违法用地。三是违法案件查处不到位，44宗违法用地绝大部分案件查处不到位，其中6个安置点用地、墨池公园用地、澧阳变电站等对当事人均为处理到位。特别是墨池公园在卫片下发时占地只有62.6亩，现已达到120亩以上，不但违法用地行为没有制止，而且违法用地愈演愈烈。

动态巡查机制：破解“发现难”

土地违法的居高不下由于无法驱走的阴霾一直围绕澧县土地管理部门的四周。而国土资源部的卫片执法则如达摩克利斯之剑随时可能落到澧县土地管理者们的头上。

8月份， 常德市卫片执法检查领导小组利用土地执法监测系统对澧县规划区进行一次巡查，发现澧县在卫片执法检查期间，又有百亩违法用地，形势非常严峻。

澧县国土资源监察执法大队副队长周乃柏的手机会在每天下午5点准时响起。这是队员们上报当日县城内土地动态巡查的结果。

9月25日，澧县国土资源局出台了实施城市管理“三年行动工程”工作方案。根据该方案，澧县国土资源监察执法大队成立了两个巡查组对县城城区进行动态巡查。每天5点电话报告巡查情况，及时发现违法。

澧县国土资源监察执法大队也取消了节假日，进行全天候巡查。巡查结果同时要上报给县政府的“三年行动工程”指挥部。“发现问题当场制止不了的，立即报告给县政府的创建指挥部，县政府城镇组、督查室、监察局及分管副县长直至县长。”周乃柏对记者表示。

而对于城区以外的地区，国土资源所联合乡镇政府及村委会进行巡查。发现违法行为当日内必须上报县国土资源监察执法大队。

一旦土地违法行为被发现，则引入澧县独创的快速反应机制，对土地违规案件早发现，早制止，早查处。

游同普违法占用耕地建房就是甘溪镇国土资源所在巡查中发现的，上报情况后，迅速启动快速执法机制，及时查处到位。

快速反应机制：破解“查处难”

在县城房地产市场不景气的情况下，很多的地产商下沉至乡镇一级市场，违法占地建房现象异常严峻。使得澧县县委县政府重拾澧县2008年首创的“土地执法快速反应机制”。这一机制也被国家土地督察局重点推荐给各级国土资源执法部门。

早在2008年，澧县人民法院和澧县国土资源局就联合下发《关于建立查处国土资源违法案件快速法院机制的实施意见》。这一意见对查处国土资源违法的时间节点做了明确的限定。然而，这一意见却因各种原因被搁置。

按照《土地管理法》第七十七条规定，农村村民违法占地建房，只能限期拆除，没有其他处罚措施；而且处罚必须通过一定的法律程序以后，才能申请人民法院强制执行。行政执法部门全部走完法律程序需要的时间少则两三个月，多则半年。而违法建房户可能已经搬进新居居住多时了，再去强行拆除，造成执法成本增加，建房农户也因损失巨大而产生抵触情绪和报复倾向，往往导致矛盾更加尖锐和激化，也给社会带来不安定因素。

而快速反应机制则利用法院的财产保全措施弥补了《土地管理法》的这一不足。

所谓财产保全，是指人民法院在受理民事诉讼案件和行政执行案件中，为了保证民事案件当事人和行政机关或具体行政行为确定的权利人的合法权益，保证将来发生法律效力的法律文书和行政执行文书能够顺利执行，而对有争议的标的物或有关财产采取一种限制处分的临时性法律保护措施。

这就意味着法院可利用财产保全采取查封、扣押、冻结或者法律规定的其他方法。法院冻结财产后，应当立即通知被冻结财产的人。财产已被查封、冻结的，不得重复查封、冻结。

游同普的违法占用耕地建房被巡查发现后，正是快速执法机制，引入法院财产保全的条款，对搅拌机等施工设备进行封存，才得以及时制止违法，迅速查处到位。

“在查处违法占地中引入财产保全措施，可以有效防止违法占地行为的进一步扩大，有效制止继续施工、突击抢建行为，减少违法用地既成事实。这样，既节约了执法成本，提高了执法效果，也减少了违法当事人的损失，有利于缓和执法与被执法之间的矛盾，消除了一些影响社会和谐稳定的不安定因素，体现了‘以人为本’的执法理念。”澧县国土资源局副局长杨复凡对记者表示。

共同执法机制：破解“执行难”

澧县方石坪镇副镇长虞钊对9月27日县纪委的诫勉谈话记忆犹新。2013年4月的卫片执法检查发现方石坪镇宜居新村建设项目占用耕地面积50亩。该项目虽符合土地利用规划，但却未办理用地审批手续。虞钊作为分管国土的副镇长因此被约谈。

在全国层面，政绩驱动下的“招商引资”、城镇化建设，加剧了对土地的非法占用，造成诸多政府部门成了土地违法的主体。

对此，11月1日，澧县县委出台了严禁违法规划、严禁未批先用、严禁乱占耕地、严禁违法程序、严禁处置迟缓的“五个严禁”通知，对政府各部门的土地违法行为作了明确的责任界定和处罚措施。

根据该通知，乡镇辖区内因管控不严，出现违法用地的，按照每宗地1万元标准扣减乡镇财政拨款。出现3处以上、5处以下违法用地的，按照相关程序给予分管负责人警告处分；出现5处以上、7处以下违法用地的，分管负责人责令辞职，乡镇长给予警告处分；7处以上违法用地的，乡镇长责令辞职，乡镇党委书记给予警告或记过以上处分，情节严重的责令辞职；构成犯罪的，依法移送司法机关追究相关刑事责任。

全县范围内因管控不严格，出现违法用地的，按照每宗1万元标准分别减扣国土资源局、规划局财政拨款。出现违法用地，被省市约谈问责的，视情节轻重按程序给予县国土资源局、规划局分管负责人警告或记过以上处分，情节严重的责令辞职；县国土资源局局长、规划局局长给予警告或者记过以上处分，情节严重的责令辞职，构成犯罪的依法移送司法机关追究刑事责任。

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一、行政执法责任制建立及实施

制定了20__年局系统各执法单位行政执法责任制考核细则，并指导局系统各部门、单位制定责任制目标分解方案，目标任务落实到每个执法人员，保证了执法责任制得到有效贯彻实施。并于半年对局属单位、各区、县（市）环保局责任制完成情况进行了集中检查，进行了通报。

二、立法协调工作

协助市人大开展了《哈尔滨市居民居住环境保护管理条例》的修改工作，在广泛征求有关方面意见的基础上，起草并提报了该《条例》的征求意见稿，《条例》已经于5月16日公布并实施。起草并提报了《哈尔滨市生态功能保护区管理办法》的草拟稿，配合市政府法制办开展了立法调研。该《办法》已于今年3月1日。《哈尔滨市餐饮服务业环境污染防治办法》的立法工作也已基本完成，年内可公布。

加强了政策性、规范性文件的审查备案工作。对市政府有关部门转来的25件立法项目提出了15条修改意见。

针对基层提出的法律问题，分别向省局、市人大和市政府法制办提报请示，并及时向区局和基层单位转发，对基层单位在环境管理和执法工作中正确理解和运用法律规定给予指导。

三、行政执法制度建设

1、年初制发了《查处环境违法行为的有关规定》，对处罚案件办理程序进行了相应的调整，使其在指导和规范全市环保系统行政执法工作时能够更好地发挥作用。

2、为了增强执法人员的责任意识，强化了责任机制，与监察室等部门联合起草并实施了《行政执法过错责任追究办法》，对预防和查处环境执法人员违法执法、作为不当等问题提供了重要的制度保障。

3、结合“查处企业违法排污行为保障群众健康”专项行动的深入开展，制定了《环境违法案件移送转办规定》，

四、行政执法和执法监督工作

1、加大联合、专项执法检查力度

配合省、市人大组织开展了以水资源污染防治为重点的执法检查。对全市建设项目和呼兰、双城等重点区、县（市）所属开发区进区项目执行环保法律法规情况组织了两次专项执法检查。

2、对行政许可实施情况进行了检查

重点检查了我局驻市行政审批大厅工作窗口和机动车排气污染检测管理中心在实施许可的过程中，执行许可公示、监督检查、许可听证等相关制度以及使用行政许可文书的情况。对检查中发现的许可文书填写不规范、检查监督文书归档不及时等问题，督促有关部门及时进行整改。

3、严格行政处罚案件审查

审核局系统各执法单位提报的一般程序处罚案件83件，对其中12存在证据不充分、执法程序不符合法律规定、适用法律错误等问题的案件，退回办案部门重新办理。对部分案件存在处罚畸轻畸重、量裁不当等问题，经与办案部门沟通后，按局的有关规定进行了调整。另外，对立案后，要求销案、变更处罚额度等问题严格把关，计划明年完善相关处罚变更审查程序。

4、积极协调市、区法院，推进强制执行工作进展

为了给一线执法工作提供强有力的保障，我们积极与市法院、道理区及新成立的松北区法院沟通协调，取得支持。今年向法院共申请强制执行立案22件，其中已执行到位7件，执行金额7.5万元；以往立案的案件执行到位5件，执行金额4.2万元。

五、行政复议和执法投诉的应诉工作

依法办理了3件行政复议、1件行政复议应诉案件和一件行政投诉案件。依据《行政复议法》有关规定，在查明事实的基础上，根据3起复议案件的不同情况，对复议申请人提出的对相关区环保局行政审批中乱作为或不作为、对行政处罚决定不服的复议申请分别做出了不予受理、终止复议和复议维持的复议决定。对于哈尔滨市阳光数码影像中心因不服我局对其做出的行政处罚决定而提出的行政复议，已在规定的时限内向省环保局提交了答辩书，省局已做出复议维持的决定。

六、环境法制宣传、法律咨询服务工作

组织开展了对新修订的《哈尔滨市城市居民居住环境保护条例》宣贯工作。邀请市人大法工室对《条例》进行了讲解和现场答疑。

认真做好环境法律咨询工作，做到件件有回音，事事有结果。全年共受理来自社会各界和基层环保部门的各类环境法律咨询300余件次，每一件都给予耐心细致的解释和回复，为保护群众的合法权益，帮助基层单位解决环境管理和执法工作中的问题提供无偿的法律援助。

七、做好政研和调研

综合工作，为提高决策和管理水平服务

1、完成了20__年市委、市政府、局重点调研课题的申报及分解落实工作。

2、完成了20__年度全市环保系统优秀调研报告的筛选整理并开展了调研报告评选工作，共评出优秀调研报告37篇。

3、完成进行了全市环保系统优秀调研报告推荐工作，共向省局推荐14篇，并对5篇调研报告修改后向国家环保总局推荐。

4、参与了扰民噪声污染防治成效机制法制调研工作，完成了王世华市长布置的扰民噪声污染防治成效机制6项重点调研课题的协调工作。

5、完成了我市市区内农垦系统企业环境管理问题的调查研究，起草了《关于在我市市区内农垦系统企业环境管理

情况的调查与建议》调研报告，并与农垦总局环保局就环境管理问题进行了协调和对话。

八、创新性工作

1、针对集中式培训的内容针对性不强的实际，今年采取了按需施训方式，上门开展培训。培训采取典型案例讲解、执法人员疑难问题问答的互动方式，增强了培训的效果，对提高执法人员解决实际问题的能力有较大帮助，受到基层环保部门的欢迎和好评。

2、针对执法薄弱区域重点督察

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一、目标任务

通过开展严厉打击矿产资源违法行为专项整治工作,使无证开采、毁坏林地、破坏资源、堵塞河道、非法转让、越界开采等行为得到全面清理，违法案件得到及时查处。坚决取缔无证非法开采的违法矿点，全面整顿和规范矿产资源开发秩序,建立长效监管机制,为顺利迎接年度矿产资源卫片执法创造条件，为全区发展创造良好的自然生态环境。

二、整治内容

违法开采矿产资源行为主要包括：

（一）违法开采行为，分为无证开采、乱采滥挖等行为；

（二）村两委会非法出租(售)山场、林地、土地等用于非法采矿的违法行为；

（三）违法转让行为，主要指违法转让采矿权等行为。

三、方法步骤

(一)清理清查阶段(年12月8日-年12月16日)。各街道、镇要认真制定矿产资源违法行为专项整治工作实施方案,明确职责分工,提出标准要求,对辖区内的矿山企业和业户进行一次全面排查，对各种违法违规开采矿产资源行为进行集中清理，对发现的无证开采、违法违规采矿、越界开采及违法转让矿业权等行为立即责令停止，并逐一登记造册。12月17日前，将清理数据及阶段性工作情况报专项整治工作领导小组办公室。

(二)处理整改阶段(年12月17日—年1月16日)。各街道、镇要采取边清理边整改的方法,对辖区内自查清理发现的问题,制定出具体整改方案和时间表，协调有关部门加强协作,密切配合,全面取缔非法开采的业户。区国土、公安、安监、林业、水务、环保、工商、交通、文广新等部门按照各自的职能，对矿产资源违法行为依法进行查处。对群发性非法开采行为和矿产资源开采难度大的地区进行集中查处，对无证开采行为，依法拆除地面设施，查封设备、恢复原貌。对未经审批机关批准转移采矿权的,除依法对转让方进行处罚外,对受让方也按无证开采予以处罚,情节严重的,吊销采矿许可证及相关证照。对违法采矿行为情节严重,造成矿产资源破坏,经认定构成犯罪的，按照《最高人民法院关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，依法移送公安部门追究其刑事责任，确保对人对事处理到位。对村两委会非法出租(售)集体土地用于开采、加工矿产资源的行为，以及党员干部参与非法采矿、为违法者提供便利等失职渎职行为的，由监察部门认真调查处理，涉嫌犯罪的移送司法机关处理。

(三)督导检查阶段(年1月17日—年1月28日)。区政府组织有关部门成立督察组对各街道、镇开展矿产资源违法行为专项整治工作进行督导和核查验收，对漏查漏报、瞒案不报、处置不力的提出限期整改意见,并跟踪督促落实。

四、工作要求

（一）加强领导，部门联动。为扎实推进矿产资源违法行为专项整治工作，区政府成立由分管区长任组长，区国土、公安、安监、林业、水务、环保、工商、交通、文广新等部门和各街道、镇负责同志任成员的矿产资源违法行为专项整治工作领导小组。各街道、镇是矿产资源违法行为专项整治工作的责任主体，各相关要认真履行职能，密切配合，努力形成整治工作合力，确保专项整治工作顺利开展。

（二）突出重点，严格标准。各街道、镇要确定本辖区整治工作重点区域，逐村、逐矿包干，逐级落实责任到人，并严格奖惩兑现。重大违法案件要组织力量进行严厉集中查处，采取集中行动时，区直有关部门要紧密配合，确保整治工作取得实效。

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围绕征地及征地拆迁过程中信息、资金监管、搬迁安置和补偿等关键环节，通过专项治理的方式，加强对市、县级人民政府和相关部门执行《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收与补偿条例》)等征地拆迁法律法规的监管，坚决制止并严厉查处各类违法违规强制征地拆迁行为和暴力征地拆迁行为。

二、对象与内容

对各县(市、区)人民政府、市直各相关部门，是否合法、合规实施了土地征收、占用及房屋征收与补偿进行监督。重点对有无下列情况进行检查：

(一)土地征收方面

1、是否按照要求履行听证程序;

2、是否在地类、权属、面积认定时征求过被征地农民意见;

3、是否与被征地集体经济组织签订征地补偿协议;

4、是否按照要求进行征收决定公告和补偿决定公告;

5、是否存在行政机关在征收土地过程中，批准低于法定标准的征收补偿方案的行为;

6、是否按期足额支付征地补偿费用;

7、是否违反规定侵占、截留、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用;

8、是否存在行政机关及其公务员在办理农转用或者土地征收上报、报批等过程中，有谎报、瞒报用地位置、地类、面积等弄虚作假行为;

9、是否存在在征地过程中，未按照《土地管理法》有关规定，滥用权力，曲解套用“公共利益”概念，随意扩大征地范围，损害农民利益的行为;

10、农村集体土地征地补偿安置方案是否经乡(镇)政府和县级农业部门审核;

11、农村集体土地征地补偿费分配使用是否及时合理;

12、是否存在非法征收集体土地行为;

13、对征收后地上附着物拆迁，是否按照法定程序实施;

14、其他违法违规征地拆迁行为。

(二)房屋征收与补偿方面

1、房屋征收与补偿行为是否由市、县级人民政府及其房屋征收部门实施;

2、市、县级人民政府及其房屋征收部门委托其他单位承担房屋征收与补偿的具体工作的，受委托单位是否存在以营利为目的的情况;

3、市、县级人民政府是否因公共利益的需要作出房屋征收决定;

4、确需征收房屋的各项建设活动，是否符合相应的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。其中保障性安居工程建设、旧城区改造是否已纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划;

5、征收补偿方案是否进行了公布，并征求公众意见30日以上;

6、因旧城区改造征收房屋的，政府是否在多数被征收人提出异议的情况下召开听证会，修改征收补偿方案;

7、政府征收决定前是否按照有关规定进行了社会稳定风险评估;

8、对于涉及被征收人数量较多的房屋征收决定，是否经过政府常务会议讨论决定;

9、房屋征收决定前，征收费用是否足额到位、专户存储、专款专用;

10、征收决定是否及时进行了公告;

11、征收调查的结果是否按照规定进行了公布;

12、房屋征收范围确定后，房屋征收部门通知房产管理部门停止办理新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途手续的时间是否超过一年;

13、是否依法订立补偿协议;

14、各类补偿款的计算是否符合法定要求;

15、房地产价格评估机构的选取过程是否合法;

16、房地产评估机构的评估过程是否独立、客观、公正;

17、被征收房屋价值的补偿、因征收造成的搬迁安置的补偿、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，以及政府发放的补助和奖励资金，是否均同时、足额发放;

18、征收补偿决定的做出是否符合法定程序，是否及时依法进行了公告;

19、有无采取行政强拆行为的;

20、有无建设单位违规参与搬迁活动的;

21、有无动用公安人员执行搬迁行为的;

22、有无派遣行政机关人员参与人民法院强制搬迁行为的;

23、有无采取暴力、胁迫行为，以及违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行，设置噪音污染、空气污染等非法方式迫使被征收人搬迁的;

24、房屋征收部门是否依法建立了房屋征收补偿档案;

25、其他违法违规行为。

三、方法与步骤

成立由市监察局、市发改委、市住建委、市国土资源局、市农委、市财政局、市审计局、市政府纠风办等部门共同组成的市违法违规征地拆迁专项治理工作领导小组。具体安排如下：

(一)自查自纠阶段(11月上旬至11月中旬)

由各县(市、区)人民政府、市直各相关部门按照专项治理对象和内容要求，认真组织开展自查自纠工作，并形成书面自查报告。自查报告应包括自查情况、存在问题、原因分析、整改措施及有关建议等，于11月20日前报市纪委纠风室。

(二)重点抽查阶段(11月下旬至12月上旬)

由专项治理工作领导小组抽调人员组成检查组，通过听汇报、查资料、实地察看等方式，对各县(市、区)人民政府落实《国有土地上房屋征收与补偿条例》情况进行检查，重点抽查有无实施方案中所列举的各类违法违规情况。市直各相关部门的抽查工作，由市监察局、市政府纠风办组织实施。

(三)整改落实阶段(12月中旬至12月底)

对自查自纠及重点抽查中发现的问题，各县(市、区)人民政府、市直各相关部门要迅速进行整改，并形成整改报告，上报专项治理工作领导小组。对自查自纠不认真，提供虚假报告，以及整改不力或问题较多的地区和部门，市纪委、市监察局、市政府纠风办要进行重点督察，并对相关领导干部进行问责。

四、工作要求

(一)要加强组织领导。各地区、各部门要充分认识做好违法违规征地拆迁专项治理工作的重要意义，加强领导，真抓实干，坚决纠正各类违法违规征地拆迁行为。各县(市、区)要迅速成立专项治理领导机构，加强组织领导和工作协调;市直各相关部门要结合具体工作，细化分工，明确责任，加强部门间的协调配合。各地区、各部门在做好自查自纠的同时，要认真做好迎接省里抽查的准备，切实把专项治理工作抓实抓好。

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关键词：水政水资源；节水型社会建设；连云港市

中图分类号：TV213 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2013）-01-0165-2

1 水政水资源工作开展情况

1.1 加强水资源管理

一是为落实最严格水资源管理制度，根据省厅要求，提出连云港市2015年用水总量控制指标分解方案，征求各县政府及有关部门意见后，经市政府同意，联合市发改委上报省厅，现省厅批复后，已经下达各县。二是开展自备水用水企业取水许可检查、换证，加强用水管理，强化计量设施运行检查，提高管理水平。多次实地调查徐圩新区、板桥工业园区企业取水情况，联系园区管委会，做好工业园区企业用水的集中管理工作。组织开展全市县城以上自来水公司取水许可监督检查，做好自来水公司水厂扩建水资源论证协调工作。三是做好水资源管理信息系统一期工程建设，全面梳理已经安装站点，督促各县进度，全市一期工程安装基本完成。四是拟定我市实施最严格水资源管理制度初稿，征求各相关处室意见后，上报市政府。完成《烧香河水功能区纳污能力和限制排污总量报告》和《水资源战略保障措施报告》专家审查。五是组织全市地下水管理专项检查。开展地下水取用水许可、水资源论证、“四个一”管理制度检查，规范全市地下水管理。同时，根据当前地下水监测井出现的问题，部署地下水监测站网调整工作。六是召开全市水政水资源工作现场推进会，实地查看灌南县北六塘河饮用水源取水口、水质自动监测站以及硕项湖备用水源地等现场，各单位总结交流了半年工作，研究部署全市下半年工作重点，推动水政水资源工作再上新台阶。七是强化两费征收，截至10月底，市本级共征收1790.8万元，占省下达年度任务的110.9%，其中水资源费1164.02万元，南水北调基金626.78万元。

1.2 加强水政执法及队伍建设

一是制订《2012年全市水政监察及河道采砂管理工作要点》，切实开展全市河道采砂专项整治。二是开展水文监测环境及水文设施保护专项执法，召开全市水文监测环境及水文设施保护专项执法行动座谈会，梳理存在问题，制定专项活动方案，切实保护水文设施及监测环境。三是牵头查处新沭河下游违法围圩和石梁河违章取土案件。组织市通榆河、临洪、赣榆、新浦等大队加强新沭河下游现场巡查防控，多次驱赶违法挖掘机，查处7起违章案件。组织石梁河大队，协调石梁河水上派出所，查处2起石梁河库区违法取土案件。以上9起案件均依法下达《行政处罚决定书》。四是组织人员进行汛前防汛安全排查和联合执法清障行动，印发汛前执法检查通知，对重要行洪通道、饮用水源地、重点防洪控制工程、险工险段进行重点检查，保证了全市安全度汛。五是市支队抽调专门人员派驻石梁河管理处，配合管理库区采砂。六是组织水政监察人员业务考核，全市100余名水政监察员参加考试。审验2012年度水政监察证，办理执法人员人身伤害保险。七是组织全市水政监察员参加行政强制法讲座，增强队伍用法能力，提高执法水平。组织开展水行政处罚案卷评查，提高执法案卷制作能力。八是继续推行市直管理单位执法、清障绩效奖励补助机制，调动各级队伍执法积极性。

1.3 加强水利政策法规及行政审批工作

一是制定市水利局《规范性文件制定工作规定》、《行政许可听证程序规定》、《行政调解工作暂行规定》，调整市水行政调解工作领导小组，完善水利依法行政制度建设，规范水行政执法。二是全面清理了市政府出台的涉水规范性文件。开展《连云港市水资源管理实施办法》后评价，评估实施效果。三是完成《江苏省节约用水条例》、市城市节水规划、市航道管理办法等18项省市有关单位的规章规划征求意见工作。四是制定《行政审批工作职责分工及流程》，印发《关于进一步规范水行政许可行为及加强后续监管工作的通知》，逐步规范行政审批工作。制定《企业行政执法权利义务告知书》，规范涉企用水执法行为。截至目前，共受理东方领秀小区供电电缆穿越西盐河工程、东辛农场群英作业区码头、徐圩新区西北组团污水处理厂等8项行政许可申请，2项不予许可，1项退回要求补充材料。五是制定《行政权力网上公开透明运行公众评议办法》，健全行政权力网上公开运行机制，深化行政权力网上公开运行工作。

1.4 加强节水型社会建设

一是按时下达市区自备水企业用水计划，加强企业计划用水管理。按时下达全市地下水开采计划，逐步压缩深层地下水开采量，完成全市深层地下水开发利用情况调查。部署开展地下水监测站网调整工作。二是联合市发改委下达年度节水载体建设任务。完成2011年度全市22家节水载体的验收和资料的上报工作，完成2009年以前创建的节水载体重新复核验收。三是举办全市节水载体培训班，邀请省厅专家授课，全市各县区水利（水务、农水）局及全市各县区重点中小学校的100余名学员参加了培训。四是联合市教育局在全市中小学校开展节水型学校创建活动，召开有关会议部署工作重点，在全市学校全面开展节水宣传教育活动，组织申报2012年度省级节水型学校。

1.5 加强饮用水源地保护

一是推进蔷薇河河长制配套基础工程。组织各级总河长、分河长参加的河长制座谈会，研究河长制管理工作。制定《河长制配套基础工程实施标准》，下达河长制管理工作2012年度一、二期补助经费（蔷薇河隔离网安装经费和河长上半年工资），目前，有关县区已经陆续开始蔷薇河隔离网工程建设，基础配套工程计划年底完工。二是联合市政府重大项目督察组，实地督查蔷薇河堤内埋坟清理，东海、新浦、海州堤内埋坟基本清理完毕。三是做好2012年度市人大《关于解决北六塘河饮用水源地上游污染的议案》、市政协《关于加强蔷薇河沿线种植养殖清理的建议》等4项人大建议、3项政协提案的答复工作。四是做好全市水功能区定期监测，按时编发《重点水功能区水质通报》和水污染月报。五是推进企业取水口的规范化管理，积极推进各县饮用水源地达标建设。

1.6 加强宣传普法工作

一是制定《2012年全市水利普法依法治理工作要点》和《全市水利系统“法律六进”法制宣传教育主题活动实施方案》，落实年度普法任务。二是组织世界水日，中国水周宣传。通过“小手拉大手”节水进家庭活动、“节水惜水、保护水源”绘画比赛、市区自备水企业用水座谈会，加强节水型学校、节水型企业创建推进力度。充分利用媒体宣传，在连云港经济广播台播出宣传片；局相关领导坐客经济台；通过有线电视先锋频道播放《人水法》专题片和公益广告，广泛宣传水法规。整体宣传活动取得了良好效果。

2 下一步水政水资源工作思路

下一步，我市将继续深入贯彻中央、省、市有关加快水利改革发展的文件精神，落实科学发展观，推动全市水政水资源工作上一个新台阶。

在水资源管理和节水型社会建设方面，根据国家和省关于实行最严格水资源管理制度的有关文件，全面推行最严格水资源管理制度，加强水资源管理和节水型社会建设，围绕解决影响经济社会发展和人民群众利益的突出水问题，不断提高水资源保障和水环境保护能力，有效落实最严格水资源管理制度；继续推进蔷薇河河长制管理，开展饮用水源地达标建设，推进集中式饮用水源地规范化管理；深入推进节水型社会建设，强化载体创建，创新开展节水宣传活动，倡导和鼓励企业节水技术改造；保持水资源费征收的良好局面，切实提高四县南水北调基金征收到位率；充分利用水资源管理信息系统一期工程，强化水资源基础管理。

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一、总体思路

全面贯彻党的十、十八届三中、四中、五中、六中全会和系列重要讲话精神，认真落实省、市环保工作会议精神和县委、县政府决策部署，紧紧围绕全县中心工作，落实工作责任，全面加强环境监管执法工作，严肃查处环境违法行为，推进环境监察执法系统化、科学化、法治化、精细化和信息化，为实现生态环境质量总体改善和环境安全提供坚实的执法保障。

二、工作内容

（一）认真做好中央环保督察交办环境问题的整改工作

按照中央第七督察组对我省开展巡视“回头看”反馈意见有关问题整改的要求，对我县的10个案件对照整改措施，逐一落实,于2017年12月底前完成整改。

（二）落实重点环境监管执法工作

1.推进实施《工业污染源全面达标排放计划》。按照环境保护部《关于实施工业污染源全面达标排放计划的通知》（环环监〔2016〕172号）要求，抓好工作落实。组织开展县境内钢铁、煤炭、污水集中处理等重点行业企业污染物排放情况排查评估工作，实现对县境内上述行业企业全面排查。

从4月起开展排查；从7月1日起，对重点企业无证排污行为集中开展执法检查，对于无证排污的企业依法查处，责令停止排污，对拒不执行的，移送公安机关。将重点行业中未安装在线监控的企业列入重点监控范围，加大随机抽查频次。

2.推进建立全国统一的重点污染源在线监控系统。落实重点排污单位污染源自动监控管理的主体责任，充分发挥重点污染源自动监控系统“全面设点、全国联网、自动预警、依法追责”的环境监管执法哨兵作用。列出清单，督促具备安装条件的涉气、污水集中处理等企业依法依规安装和运行污染源在线监控设备并与环保部门联网，自动监控数据传输有效率达到90%以上。组织对自动监控设备安装、运行、联网、数据质量等进行监督检查，继续严厉打击监控数据弄虚作假行为。依据省环保厅公布的在线数据涉嫌超标企业名单，及时核实并依法处理，结果向社会公开。

（三）深入开展《环境保护法》实施年活动

用足、用好《环境保护法》赋予的执法手段，敢于碰硬、勇于执法，严厉打击违法行为，切实担负起执法监管主体责任。

1.持续保持环境执法高压态势。继续严厉打击环境违法违规行为，重点打击偷排偷放、非法排放有毒有害污染物、非法处置危险废物、故意不正常使用防治污染设施，超标排污、伪造或篡改环境监测数据等恶意违法行为，以及污染源在线监控、污染防治设施运营维护等领域弄虚作假行为。对违法违规建设项目，一律按照修订的《环境影响评价法》从严查处，并追究项目业主单位违法建设的主体责任。

2.贯彻执行新“两高”司法解释。做好最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》宣传工作，采取面授、研讨等多种方式，对全县重点排污单位，进行专题解读培训，并在实际执法工作中全面加以应用。

3.强化环境行政执法与刑事司法的衔接配合。认真落实环境保护部、公安部、最高人民检察院联合印发的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（环环监〔2017〕17号），积极协调公安、检察机关进一步健全行政执法与刑事司法衔接机制，努力形成打击环境违法犯罪行为合力。

4.持续推进《环境保护法》及四个配套办法的执行。加大督查力度，对于符合适用按日计罚、停产限产、查封扣押、行政拘留等四个配套办法规定，加大处罚力度，力争有适用四个配套办法的案件，行政处罚和适用配套办法案件数量较2016年大幅提升。

5.建立案件信息上报制度。按照省、市环保部门安排部署，开展信息上报工作，每月3日前上报上月违法案件查处情况、四个配套办法执行情况、查办典型案件情况、以及上级督办重点环境问题整改进展情况等。

6.加大环境监管信息公开力度。在县政府网站设立“环境违法曝光台”等信息公开专栏，按照“公开是常态，不公开是例外”的原则，及时公开行政处罚、超标企业名单及处理、挂牌督办等各类监管执法信息。

7、做好环境稽查的准备工作。一是按照年度环境监察工作计划，做好执行工作；二是做好工业污染源现场环境监察工作；三是做好生态和农村环境监察工作；四是做好环境违法行为查处工作；五是做好环境污染和生态破坏纠纷调解处理工作；六是做好排污费征收工作；七是做好环境信息公开工作；八是做好环保法及配套办法应用工作。并准备以上工作的相关资料，迎接市环保局的稽查。

（四）开展专项执法检查

1.开展自然保护区专项执法检查。对连古城自然保护区内破坏资源和环境的活动进行检查，重点检查连古城自然保护区的核心区和缓冲区是否存在违规建设项目、生产设施及旅游和生产经营活动。连古城自然保护区实验区内开展的建设活动，是否进行环境影响评价并依法履行报批手续。

2.开展重点涉水企业污染专项执法检查。加大对重点涉水排污企业的环境监管力度，严厉查处各类偷排偷放、超标排放等环境违法行为，推动水环境质量改善。针对涉重金属、危险废物等环境风险隐患突出的重点行业进行全面排查，督促企业落实防范环境风险主体责任，切实消除环境污染隐患。

3.开展地下水环境保护专项执法检查。按照《关于印发<落实国务院关于地下水污染防治有关问题会议纪要的工作方案>的通知》要求，组织开展地下水环境保护执法专项行动。在日常双随机检查中，将集中式地下水饮用水水源地、危险废物堆存场、垃圾填埋场、矿山开采区、化工生产及工业园区作为重点排污单位或特殊监管对象加强监管，严肃查处利用渗井（旱井）、渗坑等排放、倾倒含有毒有害污染物的废水等违法行为。

4.开展建设项目执法检查。加强工业园区环境监管，开展建设项目专项执法检查，组织对区域内各类建设项目环境问题进行排查整改，重点排查建设项目执行环境影响评价制度和环保“三同时”制度情况，依法查处未批先建、违反环保“三同时”制度等环境违法行为。

5.开展核与辐射专项执法检查。对全县核与辐射进行全面检查，检查核技术应用单位及输变电、光电通信类企业遵守环境保护相关法律法规的情况。重点对县医院、中医院、协和医院、城关卫生院、18家乡镇卫生院射线装置和运输公司行李包安全监测射线装置以及广电局、电力局、移动公司分公司、联通公司、电信公司的电磁辐射设施装置进行检查。

6.开展医疗废物专项执法检查。进一步加强医疗废物的环境监管，组织对全县的医疗废物产生单位进行检查，重点检查医疗废物产生单位执行环评和“三同时”情况，医疗废物贮存、利用、处置情况以及关于危险废物规范化管理的八项制度的执行情况。

（五）提升环境监察执法基础性工作

1.全面落实“双随机”制度。按照《县环保局污染源日常环境监管领域推广随机抽查制度实施方案》（民环发〔2016〕103号）要求，合理确定随机抽查比例和频次，将严格规范公开执法、严惩违法行为作为落实“双随机”制度的核心，依法严肃查处违法行为，并及时向社会公开随机抽查情况和查处结果。对重点监控企业的现场抽查实现“全覆盖”。

2.推进重点排污单位信息公开。督促列入重点排污单位名录的企业在6月底前按照《企事业单位环境信息公开办法》的要求公开其主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况等环境信息，对拒不公开或者不如实公开的依法处罚并予以公告。

3.做好环境投诉的受理查处。结合工作实际，建立健全分类处理环境投诉请求法定途径清单，明确各类问题的处理途径、受理部门、法律法规依据，引导群众依法有效维护自身权益。对首次受理的事项(包括上级转来事项)及时告知、答复，引导群众依法有序。按照环保部环境信息管理系统建设要求，进一步规范网上受理和办信工作程序，落实信、访、网、电等全部事项“网上受理、网下办理、网上回复”新要求，实现信息全录入、业务全流转、数据全生成、办理全公开。积极做好环境矛盾纠纷排查及化解工作，建立工作台账，落实销号制度。定期研究分析环境工作形势，加强科学决策和源头预防，提高环境工作的预见性和针对性。

4.继续做好排污费日收管理工作。规范排污费征收，加大欠缴排污费的清缴工作，配合财政、发改、税务等部门做好费改税前期工作。

（六）推进环境监察执法能力建设

1.规范环境监察执法行为。按照法定程序规范行使环境监察执法职权，切实履行执法职责，并依照法定职权开展执法工作。对在检查中发现的问题，严格按照环境保护法律法规进行处理。每次执法检查必须制作现场检查文书，所有文书必须建档保存；按照国务院办公厅《关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》（〔2017〕14号）要求，推进执法全过程记录；逐步建立健全辖区内环境监管“一企一档”数据信息库；完善更新企业档案信息管理系统。加强“环境行政处罚裁量辅助决策系统”的应用，按时将处罚情况录入环保部“12369网站环境行政处罚案件办理信息系统”，及时向社会公开处罚信息和整改落实情况，将查处的违法问题和处理情况作为企业环境行为信用评价的重要依据。

2.开展环境执法大练兵。根据省、市环保部门安排部署，认真开展环境执法大练兵，要将大练兵活动和监管执法的实践结合起来，善于发现和培养优秀执法人员，推荐参与市、省环保部门组织的预赛和决赛。

3.配合做好垂改相关工作。积极配合做好省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革相关工作。加强执法机构标准化建设和队伍规范化管理，强化人员培训和能力建设，确保队伍稳定、能力不降、平稳过渡。

4.实现环境监察执法队伍统一着装。按照环保部、财政部制定印发的环境监察执法人员着装相关规范要求，推进环境执法人员统一着装。2017年7月起，积极争取财政支持，稳步推进执法人员统一着装工作，力争12月底完成环境执法人员统一着装工作。

三、工作要求

（一）强化组织领导。进一步提高对当前形势和环境执法工作的认识，确保县委县政府环境保护重大决策部署落地见效，确保完成全县环境监察执法工作任务。

（二）强化协调联动。建立执法监管信息协调机制，对上级环保部门已实施检查的企业及抽查对象，在同一月内原则上不再对同一执法对象、同一事项实施检查，避免重复检查，多头执法。对重点企业检查存在阻力或困难时，要及时向县政府或市环保局报告。

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一、主要目标完成情况

（一）人口目标：年初，市、县确定我县的主要人口目标是：自然增长率控制在3.5‰以内，符合政策生育率达82%，综合节育率达90%以上，婴儿性别比控制在112：100以内。实际情况是：2013年，全县出生8921人，自然增长率为2.61‰，计划生育率在83.08%以上，综合节育率达90.08%，新生儿男女性别比为107：100。全部指标均优于年初计划。

（二）民生工程：一是全年新确认计划生育奖励扶助对象1902人、特扶对象44人，三级手术扶助对象51人。全年共确认各类计生奖扶对象9054人，兑现资金869.18万元，确认特别扶助对象321人（其中，特别扶助270人，三级手术后遗症扶助51人），兑现资金48.09万元。实现了信息质量“零误差”，兑现奖励到位率达100%。二是划拔资金228万元，对38000户独生子女家庭全额兑现了独生子女父母奖励金，超额完成兑现任务1134户。三是依托计生“三结合”的帮扶活动，共帮扶计划生育三结合户2870户，新增帮扶户305户，超额完成20户；新建帮扶基地38个，投入帮扶资金（含物资折款）60余万元。三是共为12003个新婚夫妇提供孕前优生健康检查，超任务（10396人）检查1607人，其检查覆盖率达115%，居全省第一。开展婚前医学健康检查10870人，参检率达85.57%。

（三）项目资金：年内，向上争取资金930.19万元，其中包括农村计划生育家庭奖励扶助、特别扶助补助，农村人员免费计划生育手术服务费，独生子女父母奖励金补助，计划生育技术服务机构设备购置费等。按年初县委、县府的目标任务700万元计算，超额230.19万元，超额率达32.89%。

（四）招商引资：落实招商引资520万元，完成年初任务400万的113%。

二、围绕目标开展的主要工作

（一）强化目标责任。一是县人口计生领导小组、县人口计生局先后分别出台了《2013年人口计生目标管理办法》、《2013年人口计生目标考核细则》等文件，将人口计生工作纳入政府综合考核，进一步强化了人口目标管理。二是在4月17日召开的全县人口计生工作会上，各乡镇和县直相关部门均分别与县委县政府签订了《人口目标责任书》，并修改细化了对乡镇和部门的考核办法，从而形成了“大力整顿和规范生育秩序，切实稳定低生育水平”的人口计生工作格局。三是通过向县委、县人大、县政府、县财政请示汇报，经财政审定，2013年下达人口计生事业经费1166.16万元。

（二）优化户外宣传。一是通过争取上级重视，建立完善优化人口计生户外宣传环境工作长效机制；二是全面清理县内陈旧、过时、不符规定的宣传载体；三是以“新、精、实”为标准，以“两线、三片、五点”为重点，先后制作符合新时期人口计生工作的宣传画、标、栏、板等239幅/块，巩固新建以镇景区人口文化新村、乡生育文化新村、镇计生文明社区和金华镇生育文化大院为首的一批新型人口计生宣传阵地。四是县计划生育协会围绕人口计生中心工作，在元旦、春节期间、“母亲节”、“5·29”会员活动日等重大日期，积极开展宣传慰问活动，于五月启动的“关爱女孩成长，建设幸福家庭”计生巡回演唱会，在乡、镇、镇、镇等10个乡镇开展文艺专场演出10场，吸引现场观看群众万余人。

（三）打造“诚信计生”。县人口计生局围绕夯实基层基础，以“统计质量信得过”活动为抓手，一是按照“报实、做实、心里踏实”的要求，开展逻辑审核，及时发现工作中存在的问题，努力抓好人口出生清理和上报工作；二是健全规范基层信息月报表制度和统计报告制度；三是着力打造“诚信计生”，切实增强指导能力，加大对乡镇计生工作的督查和解剖调查；四是继续省市监测工作，并获得省级通报表扬。五是协调公安、卫生、教育等部门，建成全员人口数据库，全面梳理摸清辖区内全员人口及流动人口各项信息，全县287306位育龄群众均已录入系统，建档率达100%。由此，数据真实性和计生诚信度得以大大提升。

（四）深化利益导向。一是抓好计划生育奖励扶助制度落实，实现了奖扶、特扶信息质量“零误差”，奖励兑现全到位。二是依托计生“三结合”，开展助农帮扶活动，并在与镇结成“联建”对子帮扶活动中确定了“以发展特色产业、打造惠民工程、加快产业调整”的帮扶思路，通过部门协作，为其引进并建立了年产量近百万斤的榨菜生产基地。

（五）推进依法行政。一是召开了全县依法行政工作专题会，组织对全县人口计生系统执法人员进行教育培训，执法队伍文明执法意识显著增强；二是规范社会抚养费征收工作，出台了《关于依法征收社会抚养费的实施意见》（射人口计生领发〔2013〕2号），对社会抚养费的征收、管理和监督、使用作了更进一步的细化，确保社会抚养费征收主体合法、程序依规、结果公正；三是着力打造“阳光计生”。全面开展“阳光计生承诺书”签订工作，并更新和完善相关制度，自觉接收群众监督。4月初，我县成功接受省级“阳光计生”示范县验收，并被省人口计生委拟报创建全国“阳光计生”示范县。

（六）提升优质服务。一是以国家免费孕前优生健康检查试点项目为依托，全面开展计划生育优质服务，并取得了较好的工作成效；二是以打击“两非”活动为抓手，综合治理性别比偏高。县人口计生局、公安局、卫生局、食品药品监督局和县妇联成立了县集中整治“两非”专项行动领导小组，联合下发了《关于开展集中整治“两非”专项行动的实施意见》，对全县打击“两非”专项治理活动作了统一部署，统一安排。同时开展广泛宣传，出动宣传车辆24台，悬挂大型横幅130条，刷写固定宣传标语56条，散发宣传资料4万多份，为开展打击“两非”专项治理活动营造了良好的社会舆论氛围。

（七）实施“生育关怀”。一是今年七月我县被省计生协会确定为首批“生育关怀项目试点县”，县计生协按照安排部署、调查摸底、资格确认、兑现资金、评估总结五个工作阶段有序推进该项工作；二是结合“9·10”灾后恢复生产，县人口计生局、计生协先后向联建乡镇（镇）捐赠近1.5万元的帮扶资金和价值5000元的生产生活物资，全部用于受灾的计生家庭生产自救。在10月12日省人口计生委、计生协会对我县生育关怀项目试点工作督查调研中，督察组一行认为我县的试点工作方案科学、选时合理、确认对象资格严谨、后续措施保障有力，值得向全省推广。

三、主要工作亮点

一是试点示范取得成功。年内先后获得国家免费孕前优生健康检查试点县、全省首批“生育关怀项目试点县”、全省“阳光计生”示范县和全省人口计生综合改革示范县，其中免费孕前优生健康检查参检率居全省第一，其余各项试点工作均先后成功通过评估验收，并获得充分认可和推广。

二是创先争优成效显著。9月我县代表市参加省人口计生委组织的“全省计划生育科技大练兵知识竞赛”，荣获三等奖。12月分别荣获全省人口计生统计质量信得过先进县和全省计划生育协会工作先进县，且在相关工作的考核中均获省市前茅。

三是综合治理更加强化。乡镇和部门人口计生工作纳入了年度目标考核，职能职责更加落实，如民政、公安、工商在办理婚姻登记、新生儿上户和经营证照时，对相关证件的检查更加严格；法院在配合计生行政执法方面更加有力；卫生、药监等部门在打击“两非”活动中，提供了足够的人员和经费的保障；计生三结合单位在帮扶措施上更加具体。全员参与、综合治理人口问题的格局进一步形成。

四、存在问题及下步打算

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（一）总体目标

认真落实2009年市委、市政府为民办实事项目，深化市区煤烟型污染治理工作，确保2009年9月30日前市区全面完成燃煤锅炉、茶浴炉煤烟型污染治理任务，彻底消除市区“冒黑烟”现象，进一步改善*市区的大气环境质量。

（二）基本任务

1、在2009年9月30日前完成250台356蒸吨煤烟型污染治理任务。

2、市环保局完成承担的9家17台63.7蒸吨燃煤锅炉的整治任务。

3、四区政府完成承担本辖区内的除市环保局承担整治任务以外的所有燃煤锅炉的整治任务。其中：城东区49家59台39.49蒸吨，城中区46家61台51.03蒸吨，城西区17家22台24.65蒸吨，城北区51家58台56.04蒸吨。

4、三县政府完成承担2009年目标确定的燃煤锅炉治理任务。其中：大通县50蒸吨，湟中县40蒸吨，湟源县35蒸吨。

5、四区政府在完成基本任务的前提下，必须对辖区内所有污染物排放不达标的燃煤设施进行整治。要以创卫为契机，进一步强化工作措施，对2007?2008年度治理效果不佳、污染严重、问题突出的单位加强跟踪管理，坚决予以整治，彻底消除“冒黑烟”现象。

二、实施原则

（一）坚持统一部署、分级负责、分类指导、齐抓共管、全面推进的原则。

（二）坚持对超标排放、污染严重的燃煤锅炉进行全面彻底整治的原则。

（三）坚持对市区所有污染物超标排放或没有污染防治设施的经营性茶浴燃煤锅炉全部进行更新改造的原则。

（四）坚持使用清洁能源与推广使用型煤、水煤浆、节能环保型燃煤锅炉相结合的原则。

（五）坚持城市禁煤区必须使用天然气、电等清洁能源的原则。

（六）坚持对以往治理效果不理想的燃煤锅炉继续进行彻底整治的原则。

三、实施内容

（一）实施对象：市区内除单户居民取暖以外的所有燃煤锅炉。具体包括：市区内所有的燃煤工业窑炉、采暖锅炉和各类茶浴炉。

（二）实施范围：*市城东区、城中区（含城南新区）、城西区（含海湖新区）、城北区四个行政辖区。

*市（国家级）经济技术开发区所属的东川工业园区、生物科技产业园区、南川工业园区、甘河工业园区由各园区管委会负责开展治理。

大通县、湟中县、湟源县的县城建成区域，三县政府要结合实际情况，制定本地区的具体实施方案，一并执行。

四、主要措施

（一）已经使用天然气、液化石油气、轻质柴油和电等清洁能源的各种锅炉，继续使用原有设备和燃料，未经环保行政主管部门批准，不得擅自改变其设备和燃料，一经发现环保行政主管部门将根据有关法律、法规予以处罚。

（二）*市禁煤区内的单位，必须使用天然气、电、轻质柴油等清洁能源，禁止使用原煤等高污染燃料。城市禁煤区内禁止审批任何使用燃煤锅炉的项目；禁止新建、改建和扩建任何燃用高污染燃料设施。

（三）控煤区范围内不具备使用清洁能源条件的单位，推选使用型煤、水煤浆和新型节能环保型燃煤锅炉。原则上不再审批0.7兆瓦以下燃煤设施，严格控制现有燃煤设施的使用数量，其排放的污染物必须达到国家规定的排放标准。对不具备使用清洁能源条件的单位，必须由建设单位向环保部门提供中油燃气公司证明；应选用经市环保局、市质监局、市工商局审查，在市环保产业协会登记备案的型煤、水煤浆和新型节能环保型燃煤锅炉及生物质能产品。

（四）新建、改建、扩建燃煤锅炉和茶浴炉项目的单位必须履行环评审批手续，按照《建设项目环境管理条例》、《环境影响评价法》等有关程序规定及环评批复要求，安装燃煤设施。

（五）对未批先建、已投入生产或者使用的燃煤设施，按《中华人民共和国大气污染防治法》第47条规定，由审批该建设项目的环境影响报告书的环保行政主管部门责令停止生产或使用，并处相应罚款。

（六）对逾期未完成治理任务或使用污染严重的燃煤设施拒不整改的，将依法采取强制措施，确保*市煤烟型污染整治工作顺利进行。对污染严重，经治理仍不能达标排放的燃煤设施，依据《中华人民共和国大气污染防治法》的相关规定，拆除污染严重的燃煤设施。

五、保障措施

（一）加强组织领导，协调推进工作

市煤烟型污染整治工作领导小组实行联席会议制度，定期召开联席会议，通报工作进展情况，总结工作经验，查找和解决存在的问题，安排部署阶段性整治任务。各区县煤烟型污染整治工作领导小组和*经济技术开发区管委会也要定期召开工作会议，协调推进本区域的煤烟型污染整治工作，切实落实治理任务。

各单位要在每月5日前，以书面形式向市煤烟型污染整治工作领导小组办公室报送工作进展情况，不得借故拖延。

（二）明确部门职责，实行分工协作

1、市环保局负责*市煤烟型污染整治工作的协调和督导，协助四区做好现有燃煤设施的监测和治理改造后的验收监测工作。同时，充分发挥环保“110”指挥中心作用，加强环保案件和“110”热线举报案件的查处，对群众反映强烈的煤烟型污染问题及时进行彻底查办。

2、四区三县政府负责本辖区内的燃煤锅炉、茶浴炉基本情况的调查、建档，制定整改方案，下达限期治理计划，并督促实施。对下达限期治理计划逾期未完成的，依照法律程序，按照分级管理权限，由区县政府下达关停决定，必要时申请人民法院强制执行，坚决拆除、没收污染严重的燃煤设施。

3、市环保局、市质监局、市工商局负责做好燃气锅炉、型煤锅炉、水煤浆锅炉和新型、节能环保锅炉的登记、审核、备案及推介工作，为环保锅炉生产企业和用户搭建服务平台。

4、环保部门要按照属地管理、分级审批的原则，负责对新、改、扩建燃煤设施环境影响评价进行审批，对已完成治理改造的燃煤设施进行验收。

5、市发改委、市经委、中油燃气公司负责协调天然气供应，保证各区煤烟型污染治理工作中天然气用气需求。

6、市经委要加强煤炭行业的管理，对*地区煤炭市场进行专项整治，严格煤质要求，禁止高硫煤、劣质煤种流入*市区煤炭市场。

7、市质监局要对进入*市场各种锅炉的安装调试和产品质量认真把关，加大监管工作力度，确保各种锅炉安全运行。

8、市民政局牵头，与区级政府共同做好辖区内驻军、武警部队的煤烟型污染治理工作。

9、市政府各部门及各工业园区管委会对所属单位的煤烟型污染治理工作要高度重视，主要领导负总责，加强督导，帮助所属单位筹措治理资金，保证按期完成治理任务。

10、市城管执法局要配合市、区环保部门组织开展联合执法行动，查处市区燃煤设施“冒黑烟”现象。

11、市监察局牵头负责对煤烟型污染整治工作进行督查督办，定期检查工作进展情况。

12、市考核办要将全市煤烟型污染治理工作目标纳入全市目标考核体系，进行年终考评。实行问责制，凡未完成煤烟型污染治理目标任务或在采暖期发生“冒黑烟”现象的单位，不得评为当年实绩突出单位。

（三）强化舆论监督，营造工作氛围

1、利用报刊、广播、电视等新闻媒体在全市范围内广泛开展宣传，不断提高公众对使用清洁能源、洁净型煤在节约能源、保护环境等方面重要意义的认识。

2、发挥广大群众、环保行风监督员的监督作用，广泛动员群众支持和参与煤烟尘污染防治工作，增强环境保护意识，对发现的煤烟尘污染现象积极向政府和环保部门举报，形成全社会齐抓共管的良好氛围。

3、加强新闻舆论的监督和纪检监察部门的督察作用，定期信息，对防治不力的单位和个人进行批评和曝光。

4、*晚报社、*电视台定期公布整治工作进展情况、限期治理和关停名单。

（四）治理资金筹措与使用

1、市级财政安排400万元，用于煤烟型污染治理补助资金、工作经费和锅炉监测费用。

2、区县政府必须安排相应的煤烟型污染治理资金，用于区县范围内的治理补助，并做到专款专用、不得挪作他用。

3、生产经营性单位自行筹措治理资金，不列入政府补助范围。

4、煤烟型污染治理补助原则上按每蒸吨1万元。列入市级治理补助范围的，从市级治理补助资金中给予补助；区、县确定给予治理资金补助的单位，市级原则上按1：1的比例给予配套补助。

5、市级治理补助资金的使用由市煤烟型污染整治工作领导小组研究确定。

六、实施步骤与阶段划分

（一）普查建档阶段：2009年1月2日?2009年4月15日

区县政府组织完成辖区燃煤设施的摸底调查，建立档案，并结合本地区实际情况，制定2009年煤烟型污染专项整治工作方案。

（二）限期改造阶段：2009年4月15日?2009年8月30日

1、结合本辖区实际情况，区县政府按管辖范围分批下达污染物超标排放燃煤设施限期治理计划，明确整改要求和时限，并督促整改。

2、市环保局根据实际情况，下达市级管辖单位的限期治理计划，并督促整改。

3、对2008年延期进行限期治理的单位要限定完成时间，进行限期督办。

（三）复查督办阶段：2009年9月1日?10月15日

*市煤烟型污染专项整治领导小组组织人员对各区县燃煤锅炉和茶浴炉的整改进展情况进行复查、督办。

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自1996年实行税收征管改革，推行新的税收征管模式以来，虽然我国税务稽查制度已得到长足的发展，但仍然存在诸多问题，无论在法律定位还是机构设置方面，无论在理

论建构还是制度设计方面，都存在着一些矛盾、冲突和偏差。

【一)税务枪查的目标及其法律定位

税务稽查的目标与法律定位，是税务稽查整体制度构建的基石。目标与任务的明确是税务稽查制度存在的基本出发点，而法律定位的清晰则是税务稽查制度的合法性和效率性依据。但我国现有的制度体系不仅对税务稽查没有明确的界定，同时现行有效的规范性文件之间也存在不一致或矛盾之处，导致对税务稽查基本内涵和外延的不明确。

1.法律层面的制度缺失。我国现有法律和行政法规并没有对税务稽查进行明确的界定。《中华人民共和国税收征收管理法))(以下简称《税收征管法》)只在第11条规定“税务机关负责征收、管理、稽查、行政复议的人员的职责应当明确，并相互分离、相互制约”，除此之外再无对“稽查”的表述。我们可以将之理解为税务稽查的最终目标同征收、管理等都是服务于税法功能与税收法治的实现，只是在具体实现的途径上有所不同，并且必须与征管等职能严格执行“相互分离、相互制约”。在《税收征管法实施细2则》中，也并未对税务稽查制度进行明确，只是对《税收征管法》第14条【2】关于税务机构设置方面进行了说明，《税收征管法实施细则》第9条规定:“按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构，是指省以下税务局的稽查局。稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。”但这种专司职责是否就是税务稽查的全部职责，或者说税务稽查是否还存在着广义与狭义的区分，若存在种种区分在现实制度中的具体反映又当为何?除此之外，对于稽查机构的职能等再未明确，只在第六章“税务检查”部分规定，“税务机关应当制定合理的税务稽查工作规程”。

因此，从立法法意义上的“法律”体系理解，能够准确界定、有效规范税务稽查基础制度的“法律”并不存在，这种法律定位上的缺失不仅使得税务稽查制度缺乏基本的法律依据，也使得税务稽查制度在具体实施中更多地依赖于税务部门的通告，更使得其合法性与正当性受到社会的质疑。

2.规范性文件的冲突矛盾。由于法律层面的制度缺失，对于税务稽查的理解和实践操作，更多地表现为以税务部门的通告等为依据。2001年《税收征管法》修订后，新

的税务稽查工作规定一直没有出台。因此，1995年国家税务总局的《税务稽查工作规程))(国税发「1995〕226号)成为指导税务稽查工作的具有普遍约束力的制度规范。该规程规定了税务稽查的基本任务是“依照国家税收法律、法规、查处税收违法行为，保障税收收人，维护税收秩序，促进依法纳税，保证税法的实施”。同时规定，“税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。税务稽查包括日常稽查、专项稽查、专案稽查等”。这一定义成为人们研究税务稽查制度的普遍出发点。可见在此，“税务稽查”概念的外延较广。

但随着税务稽查制度的发展，尤其是随着《税收征管法》的修订，对于税务稽查的外延，在国家税务总局的诸多文件中已经受到一定的限制和缩小。如2003年国家税务

总局的《关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见))(国税发[2003]124号)就将对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务的日常性检查及处理划归基层征收管理机构，税务稽查的主要任务在具体的实施过程中，日益被定位于“通过查处涉税违法案件，整顿和规范税收秩序”。【3】

虽然《税收征管法》2001年修订后，并没有专门的税务稽查工作规程，但从制度运行来看，修订前与《税收征管法》不合的若干制度，也在逐渐地被税务部门新的通告所取代，“法”与规范性文件之间的冲突也逐步得到了解决。

尽管文本意义上冲突逐渐消洱，但税务稽查仍然缺乏统一、明确的法律定位，其内涵、职能不清，突出地反映在外延—税务稽查机构的设置与职能方面，即税务稽查机构的法律定位问题同样没有得到很好的解决。

(二)税务稚查机构的法律定位

税务稽查机构是税务稽查职能实现的物质基础，一方面税务稽查机构的合理建构取决于税务稽查法律职能的统一与明确，另一方面税务稽查机构职能的有效发挥将促进税务稽查功能与目标的实现，从而推进整体税收法治与和谐社会的建构。但如前所述，税务稽查的定位不明，影响了在制度推进中税务稽查机构本身的定位及其职能、职权的实现与

完善。

1.税务稽查机构的职能。根据《税收征管法实施细则》第9条的规定，稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。虽然规定了稽查局的四项专司职能，但是否这就是稽查机构的全部职能，日常稽查、专项稽查、专案稽查等职能是否全部归属于稽查机构，还是在税务系统内部有更细致的分工，这在法律上也没有得到明确。该条第2款规定“国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉”，国家税务总局《关于稽查局职责问题的通知))(国税函[2003]140号)指出，在国家税务总局统一明确之前，稽查局的职责主要是:稽查业务管理、税务检查和税收违法案件查处;凡需要对纳税人、扣缴义务人进行账证检查或者调查取证，并对其税收违法行为进行税务行政处理(处罚)的执法活动，仍由各级稽查局负责。

从国家税务局系统稽查局的职能来看，根据国家税务总局《关于进一步规范国家税务局系统机构设置明确职责分工的意见》(国税发〔2004〕125号)的规定，国家税务局稽查局的主要职责是，“组织贯彻税务稽查规章制度，拟定具体实施办法;负责稽查选案、检查等工作;负责税收举报案件的受理、上级交办、转办及征收管理部门移交的有关税务违法案件的查处工作;负责上级稽查局对稽查情况进行复查复审工作的组织与配合;负责与公安、检察、法院协调税务稽查中的司法工作，对涉嫌犯罪的案件，税务机关除依法进行行政处理(处罚)外，要严格执行国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》及相关法律、行政法规，及时移送公安机关处理;负责增值税专用发票和其他抵扣凭证涉税问题稽查和协查工作;牵头组织税收专项检查和整顿规范税收秩序工作”。

根据国家税务总局《关于进一步加强税收征管工作的若干意见))(国税发〔2004〕108号)的规定，在税收征管中涉嫌“偷逃骗抗”等税收违法行为需要立案的，要及时移交税务稽查部门查处。同时国家税务总局《关于进一步规范国家税务局系统机构设置明确职责分工的意见》(国税发[2004]125号)规定，税收违法案件的查处(包括选案、检查、审理、执行)由稽查局负责，专项检查部署由稽查局负责牵头统一组织。同时，该意见明确要求各地税务机关应划清日常检查与税务稽查的业务边界，提出加强协调配合的具体要求。

据此，无论是关于稽查机构的具体业务的规定，还是关于税收征管和税务系统职责分工的规定，可以看出目前稽查局的职能主要集中于专项和专案稽查，而不包括日常稽查。

但税务系统的职能分工必须有明确的法律依据，而不能仅仅从实践的操作或是含混的法律文件中进行推断。

2.税务稽查机构的法律定位。组织税收收人是税务机关最主要的职能，而收人来源一方面是通过征收申报人库税款，另一方面是通过稽查取得查补收人。同时，《税收征管

法实施细则》第9条还赋予了稽查机构执法主体资格，为税务机关打击涉税违法犯罪活动提供了法律保障。故税务稽查机构作为税务系统的重要组成部分，与征管机构之间的协调运作不仅关系着税务稽查机构自身的职能完善，也关系着税务机关整体职能的实现。

在稽查与征管之间的协调方面，目前的划分主要依据是:在征管过程中，对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务的日常性检查及处理由基层征收管理机构负责;税收违法案件的

查处(包括选案、检查、审理、执行)由稽查局负责;专项检查部署由稽查局负责牵头统一组织。【4】

在稽查系统内部，由于同时存在着国家税务局系统和地方税务局系统，各设稽查局，但目前对于两个系统内的稽查局之间的配合与协调并没有明确的规范。同时，上下级稽

查机构之间的关系，目前虽然国家税务总局的《关于进一步规范国家税务局系统机构设置明确职责分工的意见》(国税发[2004]125号)明确了上级稽查局对下级稽查局的执法办案进行指挥协调的职权，但目前稽查局在各级税务机关都有设立，对专项稽查和专案稽查的需求在地域分布上也有所不同，目前的机构设置造成了机构和人员的重复，也使得对于大案要案的稽查缺乏跨区域的协调机制，使得存在稽查力量不足的潜在危机。

(三)我国税务稽查的实践及其缺陷

由税务稽查及其机构的职能与地位的缺陷不仅反映在法律规范的不足，更突出地表现在制度实施中的不足。

1.税务稽查的职责与职权不明。如前所述，《税收征管法实施细则》规定了稽查部门的专司职责，即“偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”，但并没有明确是否属于稽查的全部职责?这使得稽查机构在进行日常稽查、专项稽查、专案稽查时，实际上是欠缺法律依据的。与职责相对应的，是税务稽查机构的职权。

由于法律上对“检查”与“稽查”往往并列使用，而税务稽查是税务检查的一类，故对于《税收征管法》第四章“税务检查”关于税务机关职权的规定，可以被认为是税务稽查机构行使职能时所享有的职权。如查账权，生产、经营场所和货物存放地检查权，责成提供资料权，询问权，对托运、邮寄应纳税商品、货物或者其他财产的有关资料检查权，存款账户查询权，税收保全或强制执行措施实施权，录音、录像、照相和复制权等。【5】

可见，即使在大案或要案的查处中，稽查机构的执法权限仍然局限于一般性的检查权限。虽然国家税务总局《关于税务稽查机构执法主体资格问题的通知》(国税发[1997]148号)明确了税务稽查机构具有独立执法主体资格，并且《税收征管法实施细则》第9条也授予了稽查机构以自己的名义独立作出税收处理、处罚决定的权限，但有限的执法权影响了其执法效力。

2.税务稽查的内部关系—稽查与征管机构的职能不清。我国现行税务稽查制度的建立实际上是根据近代茜方分权制衡理论在税收征管制度上的具体应用。如前所述，由于税务稽查与税收征管在职能方面存在着天然的交叉，而国家税务总局出台了若干文件，试图划清税务稽查与征管的界限，基本的内容是“征管部门负责日常检查、稽查部门负责

日常检查之外的案件检查与专项检查”。但事实上无法解决实践操作中的职责交叉。主要表现在以下几点:

(1)稽查机构与征管机构的重复检查。根据有关规定，征管机构纳税申报的日常检查和纳税评估的期限原则上以纳税申报的当期、当年为主，税务稽查的期限以往年度为主，

但在实际执行中，时常发生征管机构对以往年度也进行检查和纳税评估的情况。《税收征管法》第56条明确规定，纳税人、扣缴义务人必须接受税务机关依法进行的税务检查。对纳税人的这种重复检查，甚至带来处理的重复或不统一，不仅加重了纳税人额外的负担，还带来了税收征管体制的系统性混乱，妨害了和谐征纳关系和税收法治的构建。

(2)稽查机构与征管机构的协调缺失。“相互分离、相互制约”是《税收征管法》对二者关系的基本定位，但同作为税务机关的职能部门，除了彼此之间的相对独立性，稽查机构与征管机构又是相互依存、相互制约、相互促进的有机整体。但实践中，由于二者在职能划分上存在交叉，在重复检查之外，还存在着征管机构在日常检查和纳税评估中，发现被查户和被评户以往年度有重大问题也不按规定程序移交稽查局，而是直接查补税款，加收滞纳金;【6】或者虽然稽查机构在稽查过程中获取了重要信息，但由于缺乏有效的信息传导和沟通机制，使得征管机构不能进行有效的管理;或者征管机构片面地理解了集中征收、重点稽查的内涵，不能给稽查机构提供信息支持，从而使得稽查泛化。【7】这种信息上的不沟通造成的管理盲区，给诸多偷逃税单位和个人可乘之机，严重削弱了税法的严肃性和刚性。因此，作为税收功能实现的重要支柱，稽查与征管只有在分工明确的基础上，形成合力，才能有效地保证彼此功能最大地发挥。

3.税务稽查的外部关系—与公安、检察机关等部门。税务稽查的涉案对象为在税收征管活动中有纳税义务的纳税人、扣缴义务人、纳税担保人及相关当事人。根据我国《刑法》、《刑事诉讼法》、《税收征管法》及其他相关法律、法规的规定，税务违法案件由税务机关管辖，涉税犯罪案件由公安机关的税案侦查部门管辖，由于税务、公安两机关查处、侦办税案的执法力度和专业技术力量各有不足，导致涉税案件的查处工作有时是心有余而力不足。一方面，由于稽查权限不足，税务稽查的职能实际上被分解为税务机关和公安机关的三个部门，即税务机关的征管机构、稽查机构和公安机关的经济侦察机构，因此稽查机构在调查取证、追缴税款等方面，需要相关执法部门或管理单位建立稽查协作网络，联手打击偷逃骗抗税等违法行为。另一方面，由于没有明确的协查机制，松散型的税警配合，使税收执法刚性并无实质性提高，税务稽查的手段有限，使得其职能实现受到很大制约。

4.税务稽查的纵向关系。我国目前国税、地税系统分设，而稽查部门也同时存在国税和地税系统。一方面造成了成本增加和效率低下，另一方面尤其在后者，地方政府的干预使得稽查机构的独立性再次被削弱。虽然分税制下分设国税、地…税两套系统，在税收征收管理上和财政利益的划分上有一定必要性，但把这种分设关系应用到案件查办当中，反而降低了稽查效率。无论是专项稽查还是专案稽查，往往同时涉及国税和地税系统，因此对于特定纳税人而言，除了要接受一个系统(国税或地税)的两个以上部门(征管机构、稽查机构等)的检查，还有接受另一个系统检查的可能性。尤其在两个机关认定的事实不一、处理意见不一的情况下，不仅造成了对纳税人带来的负面影响，同时影响了税务部门的效率和合法性。基于目前税务稽查制度方面的困境与缺陷，有必要对税务稽查的国际经验进行研究和借鉴。三、税务稽查制度的国际比较

税务稽查在世界各国的税法实施中都受到了普遍的重视。从合理的税务稽查权限、规范的稽查机构设置等方面，都有值得我国借鉴之处。

(一)关于税务稽查机构

大多数发达国家的税务稽查模式，基本上实行完全独立于征收系统之外的稽查模式，即将税务稽查与税务征收机构分别设置。

美国联邦、州、地方均设有各自的税务机构，联邦一级为国内收人局，州、地方分别设有相应的税务局。各级的税务机构均设有专门的税务稽查机构。国内收人局总部及大区

税务局都设有单独的税务稽查组织机构，一般以管理税务稽查工作为主，通常不负责案件查处工作，案件查处工作主要由分区税务局的稽查机构负责。【8】税务稽查人员拥有很大的查处权，通常可以查阅纳税人的账户、存款，发现问题时，有权直接冻结存款、查封私宅、收缴财产，直到纳税人缴清税款。【9】

德国税务局内部，根据经济区域、税收工作量和人口密度等因素，设有征收分局、稽查分局、违法案件调查分局。征管分局负责联邦、州、地区三级行政机构的税收征管工作，接受纳税人纳税申报，负责管辖范围内的中小企业的日常稽查。稽查分局负责大型企业的稽查工作，接受征管分局移送的案件。调查分局具有司法职责，负责税务稽查分局移送的涉税犯罪案件和公民检举揭发的涉税犯罪案件的各项调查和刑事侦察工作，其中经调查与侦察，认为构成刑事犯罪的案件要移送司法部门查处;认为未构成刑事犯罪的案件，要移送税收征管分局来处理。而调查分局的调查人员不配枪支，不授警衔，但具有税官和警官的双重身份，拥有税收违法犯罪刑事调查权。【10】

日本则将税收犯罪的刑事侦查权赋予税务机关的一个特别部门(即税警部门)来行使，税警部门专司打击税收犯罪活动，违法活动则由一般的税务人员负责调查。由以上国家的税务稽查机构设置可以看出，各国对税务稽查都给予了高度的重视，都设置了专门的稽查机构，并且还突出涉税犯罪案件的稽查，将该项权力授予专门的机构。

(二)关于税务稽查的职权与税警制度

税务稽查的职权关系着税务稽查职能的实现程度，而为了弥补税务稽查执法性和刚性不足的潜在可能，国外对此的补充和完善主要是通过税警制度体现。

德国的违法案件调查分局实际上是一个不配备武器、不授予警衔的税务警察机构，具有警察、检察和行政三种职能，兼具税官和警官的双重身份。

俄罗斯、意大利则实行的独立税务警察制度，脱离于公安、税务部门之外，自上而下自成体系，属于司法部门，是国家的一种特殊武装力量，可以保存和携带枪械和其他专用武器。其优势在于高压集权、政出一门、反应迅速，便于协调行动，统一指挥，能有效地打击税收犯罪。

日本则在大藏省国税局内部设立查察部，也称税收犯罪调查部，并在各地财政局内部设立相应的查察部，从而完成了税警机构的组建。国会通过《打击国税犯罪法》，授予查察官(即税收犯罪调查人员)调查税收违法犯罪行为的刑事调查权和一系列相应的刑事侦查权。即税务警察不仅有权对一般税收违法行为进行调查，还有权进行犯罪调查。因此，税收犯罪行为由查察官直接移交检察机关追究刑事责任，不必通过警察部门。因此，从形式上看，税务警察属于税务行政人员的一种，但实质上整个调查过程适用的是特别的司法程序而不是行政程序。在取证程序的严格程度上，税务调查体现了行政合法与效率兼顾原则，由税务署长同意就可以进行。税收犯罪调查程序要严于课税调查程序，强制调查权须经法院授权才可以行使。【11】

从各国关于税务稽查的职权与税警制度的选择来看，税务稽查的功能主要定位在打击和惩戒税收犯罪。为了实现这一功能的有效性，各国除了设置专门的负责机构外，还通

过法律赋予稽查机构更多的权限，即在一般的询问、检查权限之外，还规定税务稽查人员在调查案件时拥有搜查住所、封存账簿、查封财产等刑事侦查权。虽然程度不同，但税务稽查部门或多或少都拥有一定的刑事侦查权，如强制检查权或人身自由限制权，从而为打击犯罪提供了强有力的保障。

因此，无论是机构设置还是功能定位，对我国税务稽查制度的改革与完善都具有重要的借鉴意义。如通过法律授予税务稽查部门在特定情况下的特殊权限，增强税务稽查部

门的独立性和执法性等。

3、我国税务稽查制度的改革

(一)税务稽查的基本定位与改革思路

税收稽查是税收执法的主要表现形式，是税收公平正义的最大体现。因此，对税务稽查的定位，需要同时从微观和宏观两方面考虑。微观方面，主要是稽查机构内部的部门设

置、职能分工等，同时，包括稽查机构设立的形式、职能配置以及上下级稽查部门之间的管理体制等。宏观方面主要涉及税务系统内稽查与征管、法制机构的关系以及税务稽查与公安、检察等部门之间的关系。

因此，改革的思路应当是从法律上保证税务稽查的地位与独立性，完善和强化税务稽查的职能与执法手段，确保其刚性。

(二)税务稽查制度改革的路径

1.实行全国统一和垂直领导的税务稽查管理体制。统一和垂直领导的税务稽查管理体制体现了税务稽查机构纵向安排的发展趋势。在全国范围内实行一体化的税务稽查管

理体制，形成独立的税务稽查系统，将实现相互配合、信息共享、降低成本。

垂直管理体制的重要作用之一在于将税务稽查机构与其所在的地方政府之间树立一道隔离墙，防范地方政府在政绩观驱动下对稽查机构的不当干涉。在原有的按照行政区

划层层设置稽查机构的制度下，稽查职能的发挥将明显受到影响。这一新管理架构的生命力在于，必须树立垂直管理体制的权威，不容地方政府和各类利益集团染指，保证税务稽查的统一性与有效性。

垂直管理体制在我国宏观调控领域已是普遍的制度模式，我国目前比较重要的政府职能部门，主要包括履行经济管理和市场监管职能的部门，如海关、工商、烟草、交通、盐业的中央或者省级以下机关多数实行垂直管理。1998年人民银行撤销省级分行，设立9家大区制分行，此后，银监、证监、保监均参照实行垂直管理，同年，省级以下工商管理机关实行垂直管理。200。年，省以下质量技术监督检验检疫局和药监局都卖行垂直管理。2004年，国家统计局各直属调查队改制为派出机构，实行垂直管理。同年，省级以下土地部门的土地审批权和人事权实行垂直管理，借以强化中央政府的宏观调控能力。2005年，国家安监总局下面的国家煤监局实行垂直管理。除了上述形式的垂直管理以外，我国实行的督察制度又催生了来自不同中央部门的跨省区的大区机构，通过巡视、检查来督察中央政令在地方的实行情况，如2006年国家土地监督制度的建立，这也可以看成另外一种特殊的垂直管理形式。【12】

因此，在借鉴我国现有各类垂直管理制度的基础上，可以根据我国税务稽查的现实需要进行制度设计。具体的设想是:由国家税务总局的稽查局统一、垂直领导全国的税务稽

查队伍，打破行政区划设置，按照大经济区域设立若干稽查分局，即为国家税务总局稽查局(如北京、广州、武汉)分局，稽查分局以实施稽查、办案为主并具有系统业务管理职能，稽查分局以下再设若干稽查特派员。这样有助于实现征管和稽查的分离，提高执法权威。与此同时，整合我国目前的国税、地税两套并行的税务稽查力量，即在现有的稽查人员中保留部分精干，其余充实到征收机构中。

2001年国家税务总局《关于改进和规范税务稽查工作的实施意见))(国税发「2001〕118号)明确提出在市(地)、县(市)两级逐步实行一级稽查体制。在市(地)的全部城区、

直辖市的区和县(市)的全域集中设立稽查局进行一级稽查;在大城市或城区较大、交通不便的城市，市稽查局可以适当设立少数分支机构或派出机构，以保证有限的稽查力量充分使用。这样，一级稽查的逐步推进，将成为促进税务稽查机构纵向体制完善的制度基础。

2.依法确认税务稽查部门为有较高独立性的办案机关。在理论上，税务机构的专属管理权具体分为专属征管权和专属检查权。专属征管权与专属检查权，是不能互相代为行使的，否则就不成为专属权。故应当抓紧修改《税收征管法》，制定具体管理办法，加强稽查组织体系的构建，加快稽查的专业化进程，使稽查机构成为独立于征收系统之外有较高独立性的税务稽查办案机关，并赋予其管理和直接办案执法的职能，使其既是一个稽查实体，又是一个稽查管理指挥中心，以使稽查部门真正独立行使对外打击偷税、抗税、骗税行为，对内以查促收、以查促管、以查促廉的职能，充分发挥稽查在整个税收工作中的重要作用。

对于日常检查则归属于征管机构职能为宜，征管部门在税收征纳过程中既负担对纳税人和扣缴义务人履行程序法方面的管理，如税务登记等，又负责进行实体法方面的管

理，如确定计税依据等，为其进行日常检查提供了充分的信息资源。稽查机构主要进行专项稽查和专案稽查，这样将更有利子合理安排稽查的力量，从而建立一支以实现税收公平正义最大化为目标，以保障善良纳税人的合法权益、维护正常的税收秩序为宗旨，以查处税收大案要案、打击税收犯罪活动为主要任务的精干、高效、公正、廉洁的税务稽查队伍。

3.赋予税务稽查部门较大的执法权。如前所述，税务稽查部门的主要职责在于查处税收大案要案，故需要在从法律上确认稽查的执法主体资格的基础上，赋予税务稽查部门

较大的执法权，为稽查部门采取税收保全、税收强制执行措施、暂停支付和扣款，以及对有关证据实施保全措施等提供必备的法律依据。只有通过法律上的明确规定，税务稽查才能真正得到司法机关的支持。与此同时，可考虑修改《税收征管法》，设“税务特别调查(或税务稽查)”专章。

针对涉税违法犯罪日益智能化、多样化、复杂化的特点，既需要协调好税务稽查与税收征管机构、税收法制机构的关系，依法明确各自的权力和责任;又需要拓宽部门(纪检、监察、财政、审计、海关、银行、司法等部门)协作的深度与广度。税务稽查部门应与外部执法或管理单位联手办案，建立情报交换机制。稽查部门应建立信息交换平台，掌握现代信息技术手段，实现多执法部门或管理部门的信息共享，建立稽查协作机制。

4.建立具有中国特色的税务警察制度。从目前的现实考虑，在我国单独设立税务警察系列可能带来的负面效应，如政府机构的庞大、引起纳税人的反感等等。因此，目前在

我国应当通过对税务稽查的职能完善，即把涉税犯罪的刑事侦查权赋予税务稽查部门行使，在税务稽查机构内部设立人员固定的税务犯罪刑事侦查机构，即“不配备武器、不授予警衔”的税务普察制度，赋予其刑事侦查权，将公安机关经侦部门查办税案的职责移交给税侦机构。这样不仅可以提高案件的查处效率，而且可以借助刑罚的威慑力提高税务机关在纳税人心目中的权威。税务普察隶属于税务稽查机构，实行统一垂直的管理体制，也将成为税收征管中国税、地税系统改革的契机。同时，由于实践中税务稽查部门一直参与税收案件的查处和移送司法机关处理工作，实际上已承担着部分侦查税收犯罪的职责，在税收犯罪的调查、认定上都积累了丰富的经验，组织上也有较为完备的系统和工作制度，为建立具有中国特色的税务警察制度奠定了一定的基础。

因此，应当通过立法程序，修改《刑事诉讼法》，赋予税务替察查处重大涉税案件的特别调查权和刑事侦察权。

五、结语

在建设和谐社会和税收法治国家的进程中，强化税务稽查工作，对于促进税务稽查效能的发挥，打击涉税违法犯罪活动，净化税收环境，维护公平正义，保障纳税人合法权益，维护国家税权，意义重大。税务稽查制度不仅是一个理论问题，更是一个现实问题。税务稽查制度在我国实施10年来，随着实践的发展，仍有诸多方面需待改革，对其理论和制度构建方面也提出了更高的要求。本文囿于篇幅，不能对税务稽查制度进行全面的研究，只能选取制度的核心进行改革构建，从而成为税务稽查的制度基础。从长远的角度看，税务稽查制度本身的完善也是税收法治和和谐社会构件的内在要求。

注释

【1】参见王伟城《回顾与展望:中国税务稚查体制史革》，2004年12月在广州召开的“第二届中国高校财税法改革研讨会”的会议论文。

【2】《税收征管法》第14条规定，本法所称“税务机关”是指各级税务局、税务分局、祝务所和按服国务院挽定设立的并向社会公告的税务机构。

【3】贺邦靖:《坚持科学发展强化依法枪查为构建公平正义的征收环境提供有力保障》，2007年全国税务稽查工作讲话。

【4】国家税务总局《关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》(国税发[2003]124号)。

【5】《税收征管法》第54~58条。

【6】赵明宇:《浅议现行征管模式中的征管与稽查的协调》，镇江地方税务局调研报告。

【7】参见李青《税收管理》，第118页，大连:东北财经大学出版社，2006。

【8】参见刘次邦、《美国税务稽查法律制度及其启示》，载《涉外税务》，2006(l2).

【9】参见李青编著《税收管理》.第121~121页，大连:东北财经大学出版社，2006。

【10】参见张跃建、陈友福《德国的税务管理模式、税务稽查体系及借鉴意义》.载《税收与企业》，2003(1)。