农村公共产品范文

导语：如何才能写好一篇农村公共产品，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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增加农村公共产品供给，是新阶段促进农民增收与减负的迫切要求。当前，农民收入虽呈现恢复性增长，但增速缓慢，城乡居民收入差距越来越大。由于农业和农村经济发展在很大程度上受到基础设施等公共产品落后的制约，相应地农民收入增长也就受到一定制约。“路”与“富”的简单关系，足以说明农村公共产品供给与农民增收的关系。可见，只有增加其供给，才能为新阶段农民增收提供有力支持。  

增加农村公共产品供给，是新阶段促进农业和农村经济进一步发展的必然选择。加入WTO后，农业面临越来越大的国际竞争压力，基础和战略地位面临新的挑战，国家粮食安全系数期待加强，迫切需要通过公共产品供给的增加，从根本上改变农业的弱质状况，形成新质的物质技术基础。目前，公共产品供给的不足，已成为农业农村增强自身“体质”和“体能”，实现进一步发展的主要制约“短板”。因此，加快公共产品的供给，是农业农村经济发展新阶段的客观要求和必然选择  

增加农村公共产品供给，是新阶段在农村贯彻落实“三个代表”重要思想的主要内容和重要体现。党和政府的领导、管理、方针政策也具有“公共产品”的性质。“为官一任，造福一方”，多为农民“办实事、办好事”，其内涵主要是指要多为农民创造、提供有效的公共产品。可见，增加其供给，体现“三个代表”的要求，有利于提高党和政府在广大农民中的形象，体现新阶段党的农村工作的新重点。  

增加农村公共产品供给的制度创新  

公共产品的规定性、内在要求和发展规律,决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。制度安排合理与否,对其有效供给和达到结构优化会起到重要影响。从实际看，造成农村公共产品供给不足的原因或制约其增加的因素是多方面的、复杂的。既有历史的原因，也有现实的原因；既有农村自身的原因，也有农村外部的原因；既有宏观层面的原因，也有微观层面的原因；既有制度、体制原因，也有非制度、非体制原因。但最大的问题还在于我国的公共产品供给制度和相关体制这种“公共产品”存在着不合理性。因此，增加农村公共产品的关键在于制度和体制的改革、完善与创新。  

公共产品基本供给制度的不合理性与创新。在我国过去“二元化”发展模式和体制下，由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度，以及与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制和基本制度。这种供给制度主要表现为：城市所需的公共产品由政府包揽供给，所需资金主要由财政预算安排，而农村所需的公共产品政府提供较少，许多方面主要由农村基层负责提供，所需资金主要通过筹措方式解决，成本支出主要由农村居民来承担。并且，政府承担提供公共产品的责任及其界限不明确，本应完全由政府提供的一些公共产品，如义务教育等，由于受财力限制，政府并未提供或未完全提供。这就使得在各级政府财力一定和有限的情况下，重点或优先把财力、社会资源用于城市公共产品的供给，而对农村公共产品供给的投入严重不足，从而造成了城乡公共产品供给的严重失衡，形成了很大的历史欠账。因此，要增加农村公共产品的供给，必须首先加快推进城乡分割的“二元”宏观体制及公共产品供给基本制度的改革与创新。一是要进一步调整现有的国民收入和利益分配格局，从根本上破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式，加快推进公共产品供给体制和制度的改革与完善，逐步建立起适应社会主义市场经济要求、符合国际惯例，城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制和制度。二是以实现两种供给制度的并轨为目标，以坚持城乡供给的统筹为原则，对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇。三是要按照公共产品的类别、层次，确定城乡各类公共产品的供给主体，科学合理地划分各级政府提供公共产品的职能边界、职责和义务范围，明确界定各级政府应提供哪些公共产品，尤其是农村公共产品。四是要明确区分政府与农民各自承担供给责任的公共产品类别、范围，合理划分二者在公共产品成本支出上的责任界限，把应由政府承担供给责任的公共产品，划归政府承担，所需资金、费用纳入规范的财政预算体系。五是要加大政府投入，加快归还历史欠账，尽早实现公共产品供给的城乡平衡、平等。  

公共产品供给的财政体制的不合理性与创新。我国过去的财政体制，是一种向城市倾斜的财政体系和体制，在财政预算支出中，用于城市建设、发展和公共产品供给的资金偏重，而用于农村的偏轻，甚至过少，并常常出现“挤农补城、保城”的现象。并且，由于财政转移支付制度欠缺、不规范，从而使落后地区农村公共产品供给资金更得不到有效保障。要增加农村公共产品供给，必须进一步推进财政体制改革的深化和创新。要彻底破除传统的财政体制和政策，加快新型现代公共财政体系及其框架下公共产品供给新体制和新制度的构建与完善，实现由“重城轻乡”的传统型公共产品财政供给体制和制度，向统筹城乡发展、城乡协调平衡、公平合理的现代公共产品财政供给新体制和新制度的根本转变。其中，一是要通过进一步调整和理顺各级政府的财政分配关系，合理划分、科学确定其事权和财权，尤其是农村公共产品供给上的事权和财权，使两者相对称、相统一。二是要加快有利于增加农村公共产品供给的财政分配政策的制定和完善，调整支出结构和资金使用方向，使资金支出更多地向农业农村倾斜，确实实现投入向以农村为重点的转移。三是要进一步健全财政转移支付制度，加大向农村转移支付力度，深化农村基层财政体制改革，理顺、完善农村财政体系。  

公共产品供给的农村税费制度的不合理性与创新。土地经营制度改革后，我国对农民实行的是既收税又收费的制度和政策。农民缴税可以看作是农民为消费政府提供的公共产品所负担的成本，税外向农民收取各种费用，可以看作是为向农民提供一定公共产品而实行的一种政策性、准制度性筹资手段，而农民交费可以看作是农民为消费一定公共产品所承担的成本支出。就税收而言，主要问题在于税制设置一直不尽合理，农民税负总体一直偏高。就收费而言，各种政策性收费更是不尽合理，项目繁多，一些公共产品，如义务教育、计划生育等方面的公共产品，本应由政府制度来义务提供，却变成了由政策性提供和由农民负担。这种税费并存的、不合理的公共产品供给筹资制度安排，既是造成农民负担过重的主要原因，也是农村公共产品供给短缺问题的症结和根源所在。已进行的农村税费制度改革，虽使其向合理的方向取得了较大进展和成果，农民负担过重问题有一定缓解，但改革任务远未完成，尤其是不该由农民来负担而由农民来负担的问题仍未解决。推进农村税费制度改革的深化与创新，一是要加快城乡统一税制的步伐，合理确定农村税收，逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制；二是要进一步对农村税费体系进行合理重构，尽快建立起新的有利于增加农村公共产品供给的筹资制度，及早实现一些公共产品由政策性提供为制度提供，其成本由农民负担为政府负担的转变，从而最终实现其城乡统一的、单一的政府制度提供；三是要使税费改革既符合国际通行的做法，又让农民真正在公共产品和利益分配上享受平等的国民待遇。  

此外，还必须创新农村公共产品供给投资体制、融资体制、公共决策制度，彻底消除不适应农村公共产品供给发展要求的体制和制度性因素与障碍，建立有利于促进其发展的新的体制、制度和机制，从而为增加其供给奠定体制基础，提供制度保障和动力。  

增加农村公共产品供给的政策支持和理论支撑  

增加农村公共产品供给，除了推进制度性改革，进行体制和制度系统创新，构建新的供给体制和制度外，还必须进一步转变政府职能，提供更多的政策支持和理论支撑。  

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关键词：农村公共产品 财政分权 政府职责

一、引言

能否解决好“三农”问题，是社会主义制度成熟的一个显著标志。其中，农村公共产品的供给对于农村经济及社会的发展具有至关重要的意义。因为完善的农村公共产品供给体系可以加速农村经济发展的步伐，推动社会的进步，助推城乡的和谐发展。当前我国社会出现的居民收入差距已经成为社会上普遍关注的热点问题，在居民收入差距中表现的最明显的即城乡居民收入差距。导致城乡居民收入差距的原因很多，但其中最关键的是城乡基本公共产品供给水平的差异。尽管总理一再强调要努力缩小城乡差距，促进基本公共服务均等化，但实际上城乡居民在医疗卫生、基础设施、社会保障、环境保护等公共产品的供给上仍然存在着巨大的差距。在城乡收入差距拉大、城乡基本公共产品供给水平参差不齐逐步侵蚀我国社会和谐稳定的情况下，提高农村公共产品的供给无疑具有十分重要的意义与价值。

财政分权是一个经济学与政治学相结合的问题。改革开放30多年来，我国的各项事业取得了举世瞩目的成就，这虽然源于我国政府倡导改革开放的观念打破了传统思维的界限，但在很多外国学者看来，中央政府成功地帮助了地方政府完成了向“增长型政府”转变（Weingast，1995；Mckinnon，1997；Qian and Roland，1998；Jin，Qian，and Weingast，2005）。与我国改革开放30多年经济高速增长形成鲜明对比的是地方政府在地方公共服务与公共产品供给上严重不足与过度的市场化带来的严重不公，特别是在广大农村地区一些农民紧急需要的公共产品供给严重不足，将会在社会上产生一系列的问题。

如何更好的满足广大农民对公共产品的需要，目前各个国家所普遍采用的一种做法即财政分权。国外学者无论从理论上还是从实践上都做出了大量的阐述。Hayek从“信息优势”的角度认为地方政府更能有效的了解当地居民的需求，因此能更有效的提供公共产品与公共服务。斯蒂格利茨从“地区间竞争”的角度认为地方政府更接近于本辖区的公众，不同地区的居民也有权选择自己的公共产品的服务种类与数量，因此地方政府在为当地居民提供公共产品与公共服务上更有效。蒂波特在1956年构筑了一个地方政府模型，他认为，人口的流动会引导政府提供公共产品与公共服务的行为。公民选择居住地的行为是表达公共产品偏好“用脚投票”的行为，不同政府之间的竞争，使地方政府在供给公共产品上更有效。有关财分权能够促进公共产品供给的证据来自玻利维亚（Faguet，2004）。玻利维亚一直是拉美地区高度集权的国家之一，在1994年分权之后，公共投资由原来的73%上升到79%，而且所有项目没有重复，这表明分权强化了政府对居民公共产品需求的反应，改善人力资本与社会公共服务的投资。在国内，如何提高农村公共产品的供给是很多学者关心的一个热点问题，但是我国学者在探讨财政分权问题时，更多的是依赖于西方的财政分权理论，而脱离的现实的土壤，缺乏对我国特殊国情的考量，这为本文的写作留有空间。

二、理论依据

第一代财政分权理论主要起源于主流的公共产品理论和古典财政理论，是从经济学的视角，建立在新古典经济学的规范理论分析框架下，考虑政府职能如何在不同层级之间进行合理的分配问题。所谓公共产品是指“将该商品的效用扩展于他人的成本为零；无法排除他人参与共享。”[1]公共产品不同于私人产品，它具有“非竞争性”（non-rivalness）与“非排他性”（non-exclutability）。在经济学上，纯粹的私人产品可用公式表示为

,即商品总量 相当于每个消费者i所消费或获得的该商品（ ）的总和，这意味着私人产品在消费者之间具有分割性。公共产品则不同，纯粹的公共产品可表示为 = ，对任何一个消费者i而言，因消费而可以支配的公共产品 数量就是公共产品的总量 ，即任何一个人消费公共产品都不会导致别人对该公共产品的减少，因此公共产品在消费者中是不可分割的。[2]供给公共产品是政府的职能之所在，为更好的使公民受益，需要按照受益范围的不同分别由不同层级的政府进行供给。如中央政府应供应国防、外交、行政等全国性的公共产品，地方性政府应供应地方性的学校与医院、地方性的公路等公共产品，如下图所示：

图1：地方公共产品集中提供和分级提供的效率

在图1中，A与B分别表示两组不同的对公共产品需求的曲线，纵轴P表示该公共产品的供给价格。如果由A、B曲线来确定两组不同人口各自的公共产品需求量，那么分别为 与 。但是由于中间投票者定理的原则，通常公共产品的供给量是 ，这样对A的供给量 而言则会造成过剩，而对B的供给量 而言又会出现不足。因此，应该按照各地方政府自身对公共产品的需求来确定公共产品的供给，这样才不会造成效率的损失。[3]

由于农村公共产品受益范围具有很强的地域性，只是针对本地区的人才会产生受益，对其他地区的人具有排他性。因此，由当地政府进行农村公共产品的供给是最适宜的，也是效率最高的。同时，农民由于自身上的弱势也必然会依赖于地方政府公共产品的供给。正是由于以上特性，所以适度的财政分权是保证地方政府提供公共产品的重要条件。尽管各个国家在保障地方政府财政能力的方式不尽相同，但是用财政分权的方式保障农村共公共产品的供给是一个共同的方向。

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[论文摘要]当前我国农村公共产品供给状况与城市相比差距极为悬殊，其原因在于农村公共产品政府提供责任主体的缺失，其结果影响了农村私人产品的产出效率和市场竞争力，影响了农村居民的生活水平和生活质量，也成为阻碍社会主义新农村建设的严重障碍。增加农村公共产品的供给要进一步完善其供给制度，改变政策导向和政策思路，创新供给模式。实施多元化农村公共产品供给机制是一种有益探索。

“十一五”规划的首要任务就是要全面建设社会主义新农村。建设新农村，不仅要大力发展农村经济。同时还要大力发展农村公共事业，扩大农村教育、文化、医疗、社会保障、基础设施等公共产品的供给。目前，农村公共产品普遍短缺。严重制约了农村经济、社会的发展，已成为建设社会主义新农村的严重障碍。因此，着力扩大农村公共产品的供给，对于推进社会主义新农村的建设具有举足轻重的作用。我们仅以石家庄市为例对农村公共产品供给作一调查和思考。

一、石家庄市农村公共产品供给的现状

长期以来。我国在公共产品供给上实行的是两套政策，一套政策是城市所需要的水、电、道路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施由各地财政来提供:另一套政策是农村的公共基础设施主要靠农民自身解决，国家仅给予适当补助。由于城市的公共产品供给主要由政府提供，有充足的资金来源，因此城市居民可以享受到优质的基础教育、发达的交通、完善的医疗服务以及优美的人文环境和自然环境。农村居民不仅与此无缘。而且在公共产品供给条件远低于城市的状况下。还要为享用这些公共产品交费。石家庄市与全国情况一样，一边是市政府在经营城市、改善投资环境的激励下为民办实事，迅速地提高城市的公共产品供给水平，使城市的公共产品供给“锦上添花”，让市民获得更多、更好的物质利益和精神享受:一边却是农村公共产品供给水平与城市极为悬殊的态势，农民要为增加的大多数公共产品供给全部或部分“埋单”。这种供给主体的差异和政策待遇的不同，直接造成城乡公共产品供给水平的巨大差异。

1.农民缺乏基本医疗保障。从卫生经费上看，2003年石家庄市财政用于卫生的支出为4.91亿元，其中3.32亿元投向石家庄市区，占卫生投入总额的67.3%，而用于县城及农村的只有1.59亿元，占卫生投入总额的32.7%，直接投入到农村的卫生资源大概在20%左右，这足以表明，卫生资源配置极不合理。目前，承担了大量的公共卫生职能的乡镇卫生院，由于投入不足。公共服务的能力受到严重制约，一些乡镇卫生院名存实亡，甚至已不复存在。2003年石家庄市乡镇卫生院卫生技术人员有4858人，农村平均每万人拥有8.5人:市区和县城拥有23798人.每万人拥有72人，城市是农村的近9倍。农村乡镇卫生院有病床5320张，平均每万人拥有9张:市区和县城为20019张，每万人拥有60张。城市是农村的6倍多。原有的农村合作医疗体制早已不复存在，有些地方刚刚建立起来的新型合作医疗体制也还在探索和完善中，农民成为最大的自费医疗群体。农民不愿看病、看不起病，因病致贫、返贫的现象大量存在。

2.农村社会保障像蜻蜓点水。目前，石家庄市市区已建立了比较完整的社会保障体系，除企业和职工个人要缴纳社会保险费外，市财政每年还要给予大量补助。2003年市财政支出中，社会保障补助4.3亿元，其中3.54亿元用于石家庄市区，占社会保障补助总额的82.3%，0.76亿元用于县城及农村，仅占社会保障补助总额的17.7%。城市人均161元，农村人均11元(其中还包括农村特困户救济和优抚军烈属等)，相差将近15倍。石家庄市社会保障体系覆盖主要限于城市，基本上还没有延伸到农村。城镇职工养老保险已基本实现全面覆盖，而农村社会养老保险参保人数56.7万，仅占农村人口的9.2%，主要集中在石家庄市区周边县、市，其他县、市特别是贫困县，农村人口参加养老保险的几乎为零。城镇职工失业保险参保人数达84.4万人，失业保险覆盖率为95%:农村根本就没有失业保险。2003年统计资料显示，市财政为向低保和下岗职工发放补助和生活费共支出2.2亿元。其中95%以上都用在城镇，全市有7.65万人接受城镇最低保障救助，城市最低生活保障率100%;农村最低生活保障资金都是由县、乡、村三级负担，由于资金来源的拮据而使农民的最低生活保障也大打折扣。在保障标准上，也存在着明显的城乡差别。石家庄市的低保标准为205元，而灵寿、赞皇、行唐、元氏、井陉仅为125元。这也只限于县城的职工.许多县市农民的最低生活保障制度还没有建立起来，约有34%的农村贫困人口得到了救济，但人均救济款不足百元。

3.农村义务教育经费捉襟见肘。2003年的资料显示，石家庄市辖区生均预算内教育事业费3440.91元，而最低的一个县仅为560.89元.市辖区生均预算内教育事业费是该县的6倍:市辖区生均公用经费额为1470.98元，而最低的两个县分别为0.4元、2.27元.市辖区生均公用经费额分别是这两个县的3677倍和648倍。全市有相当部分的中小学是完全依靠学生的学杂费在支撑运转。在农村教育经费较低的情况下，农村义务教育的师资、教学设施及其他条件与城市无法相提并论。城市小学的升学率100%，而农村小学的升学率为98%;初中的升学率，城市98%，农村仅为68%，农村比城市低30个百分点。由于农村教育落后，使农村从业人员中文盲和半文盲占1.9%，小学文化程度占24.1%，初中文化程度占44.6%，高中文化程度占19.6%，中专文化程度仅占1.9%，大专及以上文化程度仅占0.8%。劳动者素质低下必将影响到新农村建设进程。

4.基层农业技术推广无能为力。农业技术推广体系在农业发展中发挥着重要的作用。但石家庄市农业推广系统长时间处于“有钱养兵、没钱打仗”的尴尬境地，乡镇的一些农业技术员早已挪做他用。农业技术推广、引导农民科学种田、科学施肥、有效防治病虫害、提高农作物的品质，已成为纸上谈兵，不得不靠上级部门的“科技下乡”活动来推动。据调查，2003年石家庄市财政支出79.7亿元，支农资金约为2.4亿元，仅占财政总支出的3%。低于全国4.7%的水平，用于农业技术推广的资金更是少的可怜，据调查资料显示，石家庄市近60%的农业技术推广机构没有业务经费。由于农业技术推广不到位，石家庄市农村的广大农民无法及时得到有关的信息和技术。因而在农产品的生产和加工方面，仍然采取传统的粗放式的增长方式，不计成本、不考虑投入，这也正是造成石家庄市农业效益不高、农民收入低、农村地区生产落后的一个重要原因。

二、现行农村公共产品供给缺陷的负面影响

公共产品是农村经济社会发展的前提和基础，农村公共产品供给水平对于农业的发展、社会主义新农村的建设起着至关重要的作用。自上世纪90年代以来，农村生产力增长缓慢，农民增收幅度下降，很大程度上是由于农村公共产品供给不足，农业投资效益降低，农业不能获得平均利润率造成的。目前，农村公共产品供给的不足给农业以及农村的发展和农民生活水平的提高带来了严重的负面影响。

1.公共产品供给制度的城乡差异，是“三农”问题产生的重要根源。公共产品是体现社会公平的一个重要指标，也是实现社会利益公平分配的一个重要途径。公共产品供给不均衡。所反映的是公共资源的分配不均，这实质是制度设计的不平等。长期以来，地方政府“重城市轻农村”，规避对农村公共品的供给责任。在现行公共品供给体制下，政府把大量的公共资源投到了城市，农村中本来应该由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本却完全由农民承担。本来应该由上级政府提供的公共产品却通过上级政府转移事权交由下级政府提供，最终落到乡镇政府和农民头上。农村公共产品政府提供责任主体的缺失，通过供给责任的层层推卸，农民自己不得不充当公共品的提供主体，在农民收入水平很低、收入增长缓慢且在承担了各类隐性和显性负担后，还要用其有限的收入支付公共产品的成本，从而进一步降低了农民可支配收入水平，使农村贫困人口终年处于贫困状态。公共产品作为一种生产要素已构成了私人产品生产成本的一部分，它的供给水平及获得的难易程度决定着私人生产成本的高低，农村公共产品供给不足，恶化了农村的发展环境，增加了农产品的生产成本。严重影响了农村私人产品的产出效率和市场竞争力，已成为我国“三农”问题产生的重要根源。所以，现行农村公共产品供给缺陷不仅使农民的负担加重，进一步导致农村公共产品供给严重不足，造成恶性循环。当前，“三农”问题成为困扰政府、学界及业界的难题。其实，解决“三农”问题，建设新农村的关键，就是要以人为本，优先解决广大农民生存、发展所面临的基本问题，建立一种公平合理的城乡协调发展制度，让农民同城市居民在权利与义务方面享有同等的生存权、发展权。 转贴于

2.公共品供给制度的城乡差异，影响了农村居民的生活水平和生活质量。首先，对城乡居民实际生活水平与生活质量的影响。由于消费包括个人消费和公共消费两个方面，当温饱问题解决之后，城乡居民生活质量的提高往往更加依赖于公共消费水平的提高。城市居民的公共消费明显要高于农村居民，如加上可支配收入巨大差距，城市居民的生活水平也就显着高于农村居民。在这种状况下，农民要想提高自己的生活质量，就必然要求政府提供足够的公共产品。其次，对城乡居民人力资本积累的影响。受教育的程度、医疗保障水平、社会保障水平等因素直接决定人力资本的积累。在受教育程度与医疗保障水平、社会保障水平主要受收入水平约束的情况下，农村居民在这些方面公共消费的显着差异会使农村居民的人力资本积累明显低于城市居民。而个人收入又是人力资本价值的实现，所以。人力资本积累的差异又决定了城乡居民收入的差距。收入差距又直接决定了居民的生活水平和生活质量。再次，对生产效率的影响。公共产品供给差异对生产效率的影响从以下几个方面表现出来:一是增加生产成本。比如，没有良好的水利设施，就会增加灌溉成本;没有良好的交通设施，就会增加运输成本。二是减少农民对农业的投入。比如，对农民不合理的制度，不仅直接加重农民负担，而且会降低农民对农业生产的积极性，直接减少对农业的投入。三是降低农民抗风险的能力。比如，气象与市场信息等服务差就会降低农民抗自然风险和经济风险的能力。总之，公共产品供给差异的存在降低农民私人生产效率的同时，也加剧了农村资本、人才的外流，形成农村经济活动的高成本运行，农业竞争力下降，农村失去了可持续发展的条件和能力，妨碍了农民的增收、农村的进步和农业的可持续发展，这将严重影响新农村建设的进程。

三、加大农村公共产品供给的思路

1.把增加农村公共产品的供给作为新农村建设的首要任务。当前，农村公共产品供给不足，已严重制约了我国农村居民生存、发展、健康、文化娱乐等多层次和多样化需求的满足，也影响了农村居民生活综合质量的提高。甚至在不少地区，“行路难、就医难、上学难”等基本问题依然存在，一些地方因缺少基础设施，仍不能消费现代家用电器，使用现代通讯手段，享受现代文明带来的新生活。农民在生产生活中因为公共品供给不足，而不得不以私人品替代，从而造成生产生活中的高成本的情况十分普遍和严重。改革开放后，大多数集体经济已日趋弱化，农村税费改革以后，中央补贴农民的思路恰恰又是直补到户，所以，靠集体经济无法解决农村公共品供给不足的问题。因此，新农村建设的核心应该是立足农村，从增加农村公共产品供给的角度来打开建设社会主义新农村的思路。新农村建设的一个重要方面，就是要找到有效的供给公共产品的办法，为农民提供廉价公共品，使农民在受教育、医疗、保障、文化娱乐、衣食住行等方面切实得到实惠，这是保障农民的根本利益，改变农民生存环境和建设社会主义新农村的基础。

2.完善农村公共产品供给制度，为建设社会主义新农村打好基础。农村公共品供给必须实行两个改变，一是尽快改变公共品供给“重城市、轻农村”的政策导向，二是改变农村公共品供给“以农民为主”的政策思路。明确各级政府在公共服务领域应该承担的责任。政府必须着眼于全体公民、全部社区，而不是仅仅把目光放在更容易关注的城市居民和城市地区。农村居民与城市居民一样拥有相同的发展权和生存权，政府应该承担起农村最起码的公共产品供给责任，把公共产品真正的、公平的、合理的分配给城市和乡村。使农民能够真正享受到国民待遇，尊重农民意愿、维护农民利益、增进农民福祉，为建设社会主义新农村打下坚实基础。

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内容摘要：农村公共产品可分为不流动的和可流动的公共产品两大类，分别研究它们的供给机制：不流动的农村公共产品只能通过文化与制度的构建促使集体行动增加公共产品供给；流动的农村公共产品可以通过公共资源随同居民一起流动或通过效率原则配置公共资源。

关键词：农村公共产品 集体行动 供给机制

基于集体行动理论分析不流动公共产品供给机制

（一）文化对农村集体行动的影响

文化的内涵包括社会资本、文化认同度、产权界限、从众规模等，不同的文化内涵形成了不同的集体行动方式，它们的关系主要表现在：一是社会资本指成员之间的信任度，社会资本越大表明成员的信任度越高，集体行动越容易。二是文化认同度有两种，较高的集体主义的认同度使集体行动以政府供给方式为主；个人主义很强的差异化认同度使集体行动变得困难，一般由民间组织供给公共产品。文化认同度越低，差异性越强，对公共产品需求的异质性越强，集体行动的可能越小。三是文化中的产权界限分明，政府寻租难有空间，则集体行动的交易成本降低；否则，模糊不清的公共产品供给制度为个人最大化的攫取集体利益提供了机会。公共产品供给目标往往承载着个人私利目标，以导致寻租行为，加大集体行动的成本。四是从众规模的大小决定了公共产品供给行动推进的难易程度，经验研究表明，采取集体行动的规模通常很小。如“采取行动”的小集团的平均成员数是6.5个，而不采取行动的小集团是14个（曼瑟尔•奥尔森，1995）。

经过漫长的发展，我国农民形成了鲜明的文化特点：一是农村社会资本薄弱，学者曹锦清说“中国村落的农民，历来善分不善合”。二是农民居中分散，文化认同度低。我国农民往往以“己”为中心处理各种社会关系，人们坚守始于家而终于家的生存信念（金耀基，1993）。农村中宗族文化、乡庙文化、村风村俗的差异，加深了集体行动的困局。三是文化中的利益界定很模糊，村民往往公私不分，对公共产品缺乏产权保护意识。道路、桥梁、水渠、水库年久失修，树林、鱼塘等被滥伐滥用。四是农民居住相对分散，但行政村中人口数量较大，集体行动的交易成本非常高。但是，在农村人们非常讲究面子，往往认同权威，讲究等级差序，这在一定程度上减少了文化差异，加强村民之间的凝聚力，有利于集体行动的推动。

在文化特征的影响下，农村集体行动的推动者往往是乡镇政府或村里的权威；集体行动属于短视、局部、生存性的取向，主要由初始的宗亲，或比邻为纽带，或村中能人推动；农民在面子偏好制约下隐藏真实偏好；集体行动中一哄而起、一哄而散的情况时常发生，小农特色制约了民主机制作用。

（二）不流动的农村公共产品的供给困境分析

农村不流动的公共产品有农田水利设施、农村道路桥梁、农产品市场行情等，农民常有搭便车的念头，造成公共产品的供给困境，追其原因：一是搭便车行为。农民对公共产品没有共济意识，存在侥幸心理和靠天吃饭的倾向。搭便车行为一旦出现，具有很强的示范作用，没有任何制度安排对其进行约束，它将成为一种“正激励”，全面地破坏农村集体行动。另外，农民面对集体行动往往一盘散沙、议而不决、缺乏团队合作精神。二是公共资金瓶颈。农村税费改革表现在两方面：首先是国家进行农村税费改革，恢复了农村不流动公共产品作为准公共产品的性质；其次取消“两工”制度，不再用“以工代赈”的方式提供这类公共产品，以往供给提供模式丧失了部分政策支持，不流动公共产品建设所需资金和劳力纳入“一事一议”范围统一安排，面对艰难的筹资机制，资金短缺成为公共产品供给的主要障碍。三是技术上很难排他性与靠天吃饭的依赖性的博弈。大部分公共资源型的准公共产品很难采取排他技术，主要是因为公共资源型产品高昂的排他性成本，另外，常见替代品的可获得性也阻止了不流动公共产品的供给。四是制度缺失。美国学者埃莉诺•奥斯特罗姆（2000）认为农村基础设施缺乏可持续性是因为没有任何的制度安排约束搭便车行为，制度提供了一种不良的激励，导致公共产品供给缺失、使用过度、无人维护。

（三）不流动的农村公共产品集体行动的措施

不流动的农村公共产品运作问题归因于集体行动的困境，而集体行动困境难以克服多阶次的“搭便车”问题。其最终的解决路径是依赖制度与文化的构建与培养。首先解决搭便车问题最重要的是解决制度供给、信任、承诺、相互监督问题。制度供给的难题在于它本身就是一个搭便车问题，实际上是纯公共产品供给问题，中央政府承担完全责任；对于利益涉及居中的公共产品供给困境问题，实际上是准公共产品供给问题，中央与地方政府承担相应责任；对于利益积聚、边界清楚的公共产品供给问题，这就要求中央与地方政府及受益的个人分别承担相应责任。

克服搭便车问题大致有两种解决路径：一是依靠外在强制；二是依靠内在强制。外在强制要求在集体之外有一个零执行成本的外在权威，而内在强制则认为强制的权威是内生的，合法内在的强制需要集体成员的认同，这依赖于集体的强大社会资本。内在强制要求每个成员遵守承诺，自愿地支付集体行动的个人成本、承担推动集体行动中个人应尽义务。 在我国农村实施公共产品集体内在供给模式，目前尚缺乏社会资本的支持。若集体中的成员多次违反承诺，且其他成员效仿学习，整个集体中内在强制将陷入岌岌可危的边缘，整体“承诺连续失败”将层出不穷，公共产品的供给将面临极大缺失的局面。长期来看，培养公共产品的内在强制性，就是要积累强劲的社会资本，培育农民的合作与团队精神。目前“公司加农户”的农产品提供模式，让农民深感合作模式带来的利益，农村正在推行的村民自治的政治实践，对内在强制力的培养起重要作用。

社会资本的深入积累有三个条件：一是建立集体成员共同遵守规则制度；二是规则制度切实可行，集体成员能尽可能低成本地履行遵守规则的承诺；三是监督机制的存在，能有效制止搭便车行为及其示范效应，保证遵守规则的监督制度。一种高效而低成本的相互监督制度，首先，建立奖罚鲜明的激励机制，这既能增加对克尽职守者的激励，又能将者置于风险中；其次，监督属于内部权威的强制监督，自觉履行承诺，避免了资源过多地消耗；第三，监督给实施者影响尽可能中性或正向，既给监督者产生一定私利，使监督的履行带有利益诱导，但又不能太多，以免实施者扭曲或过度监督，使成员的遵守行为难以完成。另外，监督成本应尽可能最低。

流动的农村公共产品供给机制

按照蒂布特模型中公共产品的供给模型，假定可通过人的流动选择需要的公共产品，或公共产品的流动选择需要的人，该模型对现实中农村公共产品供给问题提供了一种思路。许多农民进城工作，享受到了城市丰富的公共产品。当然模型中人的自由流动有一定局限性，一是居民的流动不仅受户口限制，且许多地区还设置其他进入门槛。二是居民的完全信息性是不现实的，获取信息要支付成本。三是就业机会有限性，因为大多数人都靠就业来维持生活。

当前我国二元经济结构依然突出，农民流动似乎相对自由，能实现城市与农村的双向流动。但若假定：一是只要孩子的上学问题能解决，户口不再是限制流动的主要制度壁垒；二是人的流动是不可逆的，人们喜欢流入经济发达、公共产品丰富的地区；三是农村大量的劳动力剩余，只有转移到城市才能找到工作。那么可流动的公共产品供给模式就应是物随人走。

（一）公共产品随人流动的供给机制

一个理性人在考虑迁移时，工作可能是其首先要考虑的因素，因为工作不仅可以提供迁移预期收益，也要支付迁移成本。居民面临一个最低水平的迁移门槛B，这里B=B1+B2，其中B1为实际迁移成本，B2为预期迁移成本。实际中，B1表现为搬迁费、户口费等实际成本，B2更倾向于心理上的预期成本，如B2受预期能找到工作的概率影响，也受对迁移到陌生环境带来的不适等因素影响，对城镇居民来说B2相对较大，但对于农村人口大量剩余，农民进城找工作这一事实，农民顺势流入城市工作，因此 B代表的迁移成本相对很低。

农民进城应享用的公共产品依然流入农村，只能造成无端的浪费，且要付出较高的成本C0，因为农村公共产品的规模优势很难发挥，其总利润为0-C0=-C0，因为C0很大，资源浪费与损失很大。

为解决公共资源的闲置浪费，设计出流动性公共产品跟流动性的人口一起迁移，且他们是由差的地域向好的地域迁移，属于顺势而行。公共资源能随着相应的人一起流动，做到对号入座，它的迁移成本为C1，外加农村居民面临一个最低水平的迁移门槛B，则总成本为C1+B。流动公共产品如教育资源给农民带来的收益，可表现为人力资本提高，农民精神愉悦，劳动技能提高等，用R表示，人力资本性的收益应该很大。经推算，最后纯利润为R-（C1+B），因为R比（C1+B）要大的多，纯利润为远大于零的正值。总之，让流动公共产品与人口一起流动合乎效率，也符合实际需求，更富有人性，能一定程度上满足流动人口在城市对教育等公共产品的需求。

（二）公共产品优化配置机制

对于在农村留守的农民，可流动的公共产品供给机制和优化配置问题如何解决？本文举例说明：假设有甲、乙两地，某种可流动公共产品的数量分别为P1和P2，质量分别为Q1和Q2，其中Q2>Q1，表示乙地公共产品的质量高于甲地。可流动性的好处指通过P1和P2的流动，将使二者的质量分别达到Q1`和Q2`。这时，Q1`>Q1；

Q2`≥Q2，这符合帕累托改进原则，即在不使一方变坏的情况下，另一方处境变好。在流动过程中，短期内乙地居民享受的公共产品可能要减少，但从长期来说，甲、乙两地的居民都将从流动中获益。

例如，在我国教师资源的配置很不合理，主要表现为城乡教师资源的配置不均衡。城市教师资源在数量和质量上均存在优势，如果经过城乡教育资源的流动配置，城市教师到农村支教，即使短期内使城市教学质量小幅下降，但若从稍长时间来看，则有利于城市教学质量的提高。因为教师在农村的体验可能会激发其回到城市后的工作动力，或增加其对农村的了解，这些将给学生带来新感受或新知识，能弥补短期内造成的小损失。通常，流动性公共资源若从差的地区流入到条件好的地区，它的流动成本很小，但如果强制要求流动公共资源从条件好的城市进入农村是逆方向的行为，必然要付出较高的成本C0 ，虽然流动成本很高，但这些公共资源流进农村，给农村留守群体带来巨大收益，克服流动成本C0的资源消耗也是值得的。鼓励优质的财政资源流动，使城市中富裕的公共资源流入到最需要的农村，提高了使用效率，也是一种较好的公共产品供给模式。

结论

总之，本文探讨了农村公共产品实现的路径，对不能流动的公共产品通过建立民主制度，以市场的竞争选择，来体现消费者对公共产品的需求，将地方公共产品的决策尽可能地下放到基层单位，发挥地方供给的积极性，更多、更方便地了解消费者偏好，提高公共产品的提供效率。培养农民的产权文化意识，尽可能清晰界定公共资源，建立社会资本，实施监督机制促进集体行动的实施。对可流动的农村公共产品按农民的流动性需求，通过产品追随人的流动实现供给，或按资源配置的效率自由转移公共资源，提高其使用效率，实现帕累托改进。

参考文献：

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4.叶文辉.中国公共产品供给研究.四川大学，2003

篇5

在市场经济体制下，利益最大化的私人竞争机制占据主导位置，以至于具有外部效应的公共产品无法有效地由私人提供，只能由各级政府进行供给。本文所涉及的农村公共产品，是指在农村地域范畴内私人不愿提供的、具有非他性、非竞争性的社会产品。我国在1978年实行了的制度变迁激活了农民的生产积极性，同时这种分散组织结构对农村公共产品具有强烈的依赖性。但农村公共产品供给对于农村生产、农民生活乃至国家经济的发展有着重要的意义，而我国政府却长期未给予重视，农村公共产品供给已在一定程度上影响“三农”问题的解决。

1．政府与私人的混合供给

我国城市的公共产品主要由各级政府提供。但在农村，各级政府供给的公共产品则相对较少，尤其是在经济落后地区，受财力限制，许多应由国家提供的公共产品供给不足，部分公共产品的供给责任落在了村委会的头上。据统计，在2000年的农村困难户救济和散居孤、老、残、幼供养中，国家支出为8．32亿元，而集体供给为23．386亿元；在农村中小学的教育经费中，国家财政性教育经费仅占总额的78．37％①数据来源：《中国统计年鉴》，中国统计出版社，2001。

我国有关政策规定，村委会可以向农民收取公积金、公益金和管理费以承担公共产品供给的部分责任。而且，修建村路、修缮校舍、公益事业、社会福利等许多属于政府职责范围的公共产品，也需村民委员会提供，常常造成各级政府将责任推给村委会。村委会只是村民的自治性组织，不是政府的行政机关，没有征税权，它对公共产品的供给资金需要向各农户筹集或由属于村民共同所有的集体企业出资，因而属于私人组织的供给，村委会只得向农民征收，这加重了农民负担。

2．制度内与制度外的供给相结合

改革开放以后，我国原来统收统支的财政体制被打破，中央政府下放了事权，却没给予地方相应的财权，在规范的转移支付未建立起来的情况下，各级政府为了自求资金平衡，都力求扩大预算外资金和制度外收费。乡镇政府作为我国目前五级行政体系中最基层的政权机构，其财政更是岌岌可危，多数是负债。一方面，由于我国的分税制具有对乡镇财政剥削的制度缺陷，各农户缴纳的农业税收和乡镇企业税收成为乡镇财政的主要来源，农业税长期的轻税政策和近年来乡镇企业的衰退使地方税收极其有限；另一方面，省级以下的转移支付缺少监督，为保证中心城市建设而牺牲农村已成为普遍现象，乡镇政府取得的转移支付数额很少。公共财政的预算内低收入导致制度内公共产品供给不足。为了提供最基本的公共产品的供应，只好通过预算外和制度外收入弥补经费的不足，从而增加了农民的负担。

3．供给总体不足

我国农村公共产品供给呈现出总体不足的状况。在我国这样一个农业大国，长期的以农补工已使我国农业基础设施严重不足，国家理应加大对农业基本建设的投入，但多年来农业基建投资始终偏低。同时，我国财政的支农支出徘徊不前。我国的农业已属于弱质产业，比较利益低，农民与城市居民的收入差距越来越大，农村大部分人口还未享受医疗保险，也没有社会保障。由村集体供给的公共产品，也因农村经济发展缓慢、近年乡镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因缺乏资金，供给极其有限，造成农村公共产品供给普遍不足。

二、农村公共产品供给与农民负担

1．制度外筹资的缺陷

尽管我国农村基层制度外供给在农村公共产品供给方面起了积极作用，但是，它却与农民负担问题直接相关。这是由这一制度的特征以及家庭承包这一制度环境所决定的。首先，公共产品制度外供给的最大特征在于它的不规范性和决策机制的自上而下性。农村公共产品供给强制性制度安排中的这些特征，使政府供给主体加重农民负担有了可能。乡镇制度外筹资属于乡镇收费部门自收自支资金，而在家庭承包制下，农村基层政府部门与农户在一定程度上成为有各自相对独立利益的两个集团。因此，加重农民负担有了机制上的可能性。其次，在家庭承包制下，作为公共产品需求方的农户成为独立经济利益的经济活动主体，制度外筹资制度使农户对负担的敏感程度上升了，特别是在农村公共产品供给不符合农户的需要时，农户的对抗情绪就明显加强了。

2．农民负担与其公共服务受益不对等

税费负担的受益原则主张纳税人的税费支付应与其享受的公共服务相对应。我国农村以乡镇为基层政府，农村的税费大部分为其所用。一般统计资料显示在我国乡镇政府的财政支出中，人员经费有60％—80％以上的比重，其中2／3是中小学教师工资，其余的如公共安全、公共卫生、交通服务主要集中在乡镇政府所在地。与农民最相关的农田水利及技术服务并不占主要地位。其一是政府收取的税费并没有全部用到公共服务上。由于我国原有计划体制的影响，政府机构承担很大的直接资源配置功能。基层政府中存在一些非公共部门性质的机构，它们占有的税费只是投入而少有公共服务的产出。在改革初期，为发展地方经济，大量公共资源被用来生产私人产品，其中失败的投资，成为地方政府的债务，这些债务的偿还占用了部分的税费。它引起的财政支出对农民没有任何公共服务的受益，成为一种没有交换的负担。其二是地方政府效率低下，财政资源没有得到最有效的使用，产出未能最大化，财政资源被挪用和浪费现象严重。高额的财政支出和低下的公共服务加大了农民税费支付和受益间的不等价。其三是一些地方公共产品具有较大的外部性，它们由地方财经承担但其收益并不能完全被当地居民所受用。例如，基础教育在大多数地区完全是乡镇的责任，而其产生的“产品”（人才）却并不能完全为地方受用，更不能为成本承担者的农民所获得。这些公共产品的受益范围超越了地方，完全由地方承担成本，损害了税收公平的受益原则。

3．我国现行农村公共产品的供给效率低下

公共产品供给应首先遵循效率原则。我国现行农村公共产品的供给体制是混合供给，综合考虑了公共产品供给的政策性、全局性因素和农村公共产品的地域性特征，可以成为一种较有效率的供给方式。但由于我国农村公共产品供给的自上而下的供给机制、乡镇财政的财力不足、较少顾及需求者的需求信息等诸多原因，使得现行的农村公共产品供给效率低下。

（1）农民急需的公共产品供给严重不足。首先，家庭承包制使农民的生产分散化，但是，各农户的生产对象和生产过程存在的共性，都需要良好的大型水利浇灌设施、大型农用固定资产以及良种的培育等，而我国农民收入普遍较低，由每个农户提供是不可能的，也是缺乏效率的。但是，这些公共产品是农民所急需的，所以必须由政府或集体进行供给。其次，农民由于交通不便，信息闭塞，常因缺乏市场供求信息盲目生产，所以才会经常出现产量增长而收入反而下降的现象。政府提供全国性的市场供求信息在近年来已成为农民的迫切愿望。就目前而言，在我国大部分农村，这些农民急需的公共产品供给还是严重缺乏的，虽然国家已开始关注这些公共产品的供给状况，对其增加了投入，但仍嫌不足，难以适应已是WTO成员国的发展。

（2）涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。其一，我国农民总体文化水平较低。农民文化素质低下，使农民吸纳科学技术的能力较差，思想狭隘，无法适应市场经济改革带来的变化，从而制约了农民在市场经济中取胜的机遇，同时也限制了农村劳动力的转移。提高农民文化教育水平成为发展新农村的关键所在。然而国家将农村教育丢给地方政府，在地方政府财力的限制下，大部分农村的教育供给不足，学校的数量和教师的质量无法满足农村发展的需求。其二，我国农村医疗保障普遍缺乏，使农民成为最大的自费医疗群体，农民因病致贫、因病返贫逐年增多。加之政府对农村卫生防疫投入不足以及现行的医疗卫生防疫能力的限制，农民身体素质下降，影响了农村社会的进步和可持续发展。其三，我国农村的生态环境恶化。如土壤肥力减弱，水资源匮乏，早涝灾害频繁，环境污染严重等。虽然近年来，国家采取了一系列的措施，如退耕还林、退牧还草等，但大部分农村地区仍缺乏政府保护环境的政策、措施和资金投入，一些地方政府追求短期的经济发展，甚至鼓励经济效益好但污染严重的企业扩大规模，把环保的责任留给下一任政府，给农村的可持续发展带来重大的危害。

（3）部分公共产品的提供损害农民利益。即使政府的出发点是好的，政府提供的公共产品也并不是一定会使全部农民受益。政府的决策出现偏差，从而影响了资源的有效配置；政府官员中的个别人为了谋取私利，导致“豆腐渣”工程等。在我国农村，普遍的问题是政府未开展周密的调查分析，就草率地决策，甚至强制农民更换产品品种，常给农民带来严重的后果。部分政府部门为了本部门的利益，在向农民提供良种、化肥时，以次充好，损害农民利益。

4．影响农业生产中的资源配置

农村税费可以看成对农产品生产者的征税，而农产品市场的重要特征是它接近于完全竞争市场，作为单个生产者的农民面对的是一条具有完全弹性的需求曲线。他只是价格的接受者，不能对价格加以调控。农民的税费完全等价于农民可支配收入的减少，直接影响农民的消费需求。最近几年，农民负担的增长幅度大于农民收入增长幅度，更加促进了这种效应。我国当前的情况是，城乡长期处于分割状态，作为生产要素的农民的流动性受到约束，同时农产品的价格也受到较严格的管制，价格体制的作用不能充分地发挥。这样，流动性较好的资本就可以流动到其他部门来逃避农业部门较高的税费负担，流动性差的生产要素的农业劳动力将成为税费超额部分最终承担者。我国农村税费高于其他部门的部分最终由流动受限制的农业劳动力承担，直接表现为农业劳动的低工资。较强的农产品价格管制进一步加强了这种效应，导致近年来农业资本投入不足，大量资金外流，农业现代化生产方式一直难以确立。这一定程度上扭曲了农村资源配置，影响农业和农村的发展，使得农民负担很难与非农业部门均等化，农业负担沉重的反应则相对强烈。

三、我国农村公共产品供给的制度创新

1．由中央政府供给全国性公共产品并按照公平性原则对地方性公共产品给予资助

对于全国性公共产品，包括社会治安、货币稳定、公平分配、政府活动等，应该由中央政府无偿提供。这些公共产品大多与农民的直接利益关系较小，但它们关系到国家的总体利益，应由中央政府承担供给责任。同时，国家应本着公平的原则，按贫穷程度通过转移支付的形式对农村地方性公共产品包括卫生防疫、基础教育、环境保护、计划生育等的供给给予以支持。中央政府应无偿足额提供，不应再向农民征收。

其一，我国农民在工业化初期，就通过农业税及“剪刀差”等形式为城市工业化作出贡献。在城市工业化具备了自我积累、自我发展的能力后，工业应反哺农业，给予农民相应的补偿。但现行的农业税费体系使农民不仅要为国家提供的公共产品付费，而且国家向他们提供的公共产品还远远少于城市居民所享有的份额，这是极不合理的。中央政府应无偿提供上述公共产品，作为对农民长年来巨额贡献的补偿。

其二，我国农民收入低，严重地制约了农业和农村的发展，并进一步延缓了工业化，同时也使农民有了不满情绪，形成了国家不稳定的隐患。切实增加农民收入已成为当务之急。对农民无偿提供全国性的公共产品，并对地方性公共产品按照公平原则予以资助，使农民只需对其愿意购买的地方性公共产品缴纳负担较轻的农业税费和村集资，这是减轻农民负担、提高农民收入的一个最有效的途径。

2．建立地方公共财政体制

其一，实现地方基层政府的角色转换。我国地方基层政府长期承担地方经济发展推动者的角色，随着市场化程度的加深，地方政府应成为地方经济的服务者，提供当地居民所需的公共服务。这种角色转变将是一个长期的过程，其间也必然受到各方面的阻力。目前，最大矛盾是减轻负担的同时也减少了政府收人，解决这个问题需要地方基层政府的改革。收缩原有基层政府规模是唯一可行的选择，这种改革的最大阻力在于，收缩原有机构与在位官员的自身利益相冲突。基层政府自我革命的内在激励是不够的，地方政府改革需要外在压力机制。

其二，重新建构农村税费体系。安徽税费改革方案的思路是将“三提五统”部分消减，部分改为农业税，确实减少了农民的总负担。但这种减少是有限的，其中对农业税费并没有本质改观，并且在数量上还有加大农业税的趋势。农村税费对农业生产中资源配置的扭曲也基本没有改观。作为农民负担也不可能有根本的减轻。农村税费改革需要的是农村税费体系的革新。农村税费改革，其根本问题应是农村适宜征收什么样的税，怎样征收等多方面因素。西方财政理论认为，地方最适合的税种首先是受益税或使用费，其次是对不流动的要素征税。农村最适合的征税对象应是土地本身以及一些不具有流动性的财产。西方典型的地方税种是财产税，他们对财产税的研究值得我们在农村税费改革中借鉴。如何设计对效率影响最小的并具有公平性的农村税费体系是一个税费改革的重要课题。单单费改税是远不能解决这个问题的。农业和非农业的税收负担均等化应是改革的方向。这一点可以通过要素的流通和产品相对价格变动来实现。因此，打破城乡分割和放松农产品价格管制有利于这个问题的解决。但就现实而言，农村人口的数量使通过要素流动，达到税负均等化的设想在短期中作用有限，重新设计农业税制和农村税费十分必要。同时，现行的农村“三提五统”收费是不符合费的基本要求的。“三提五统”并没有实际的公共服务与之相对应，更象所得税。对此，可以直接改为所得税，按现行的个人所得税体系征收。这会使社会个人税费负担一致，城乡、各行业间从业人员横向公平。农村地方经济的薄弱使在设计税费改革方案时，更应从经济效率的角度出发。

其三，建立和完善政府间转移支付制度。当前地方基层政府税源的薄弱致使地方政府财政紧张与农民负担过重同时并存。减轻农民负担和减少政府收入之间的矛盾需要多方面的协调。建立和完善政府间转移支付制度，对农村税费改革进一步的推广，意义最大。要求转移支付的最重要的理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共产品具有很大的正外部性，如果没有相应的补偿，这些产品的供给就会陷入不足的境地，比如我国乡镇级政府承担的基础教育投入。由上级或邻近地区、政府对其进行适当的补助（上级的补助更具有可行性），平衡这类公共产品成本的分摊，调整当地居民税费支付和受益享用间的偏差。转移支付还可以调节地区间发展的不平衡，实现地区间的均等化。我国农村税费改革面临的财政缺口，客观上需要通过建立和完善政府间转移支付制度来解决。但我国一些地区县级的财政也很不宽裕，转移支付的能力有限。这需要整个财政体制的调整，建立从上到下的转移支付。在支付方式上，专项拨款值得一试，如教育专项。

四、简短结语

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[关键词] 农村公共产品 供给制度 制度分析

解决“三农问题”的关键是要解决农村公共产品问题尤其是农村公共产品供给问题。农村公共产品供给制度的非均衡发展导致了一系列的社会经济矛盾，成为农村经济社会发展的障碍。本文力图从制度经济学角度来探讨当前我国农村公共产品供给现状和农村公共产品供给改进的可行性分析，并提出相应的农村公共产品供给制度创新的思路。

一、制度非均衡:农村公共产品供给制度现状

制度非均衡是制度创新的必要条件，也就是人们对现有制度的一种不满意和不满足，欲意改变而又未改变的制度状态。与此相适应的概念是制度均衡，被戴维斯和诺斯定义为一种帕累托最优状态，在这种状态中，“现有的制度安排的任何改变都不能给经济中的任何人或任何团体带来额外收入。”现有农村公共产品供给体制不仅存在着制度非均衡，而且这种非均衡已经相当显著。突出的表现在这一供给体制的现实收益已经远远低于制度运行成本。产品的供给包括从筹资、生产一直到完成其产出和提供至消费者的过程。公共产品的供给机制是指公共产品供给的各环节、各要素的联合和系统化组合。

目前，我国农村公共产品供给存在如下问题：

1.农村公共产品总体供给不足

公共产品的最优供给规模是消费者的边际支付意愿之和等于生产单位公共产品的边际成本。在我国二元经济结构中，一方面随着经济的迅猛发展，工业化、城市化过程和农民收人的提高，农村社区对公共产品的需求也在不断提高。另一方面，虽然农村改革极大地激励了农民生产“私人产品”的积极性，但伴随着农作制度向非集体化的变迁和集体化农作组织的瓦解，我国农村原来用于提高当地公共产品的供给机制基本失去了存在的基础(张军、何寒熙，1996)。并且因为农村税费改革，基层政府经历了供给公共产品资金来源萎缩的强烈阵痛(樊明丽、石绍宾，2007)。于是农村公共产品供给不足成为了“三农问题”的焦点。农田水利设施、农产品市场信息、农村医疗卫生体系等成为当前农村公共产品供给中的突出问题。

2.农村公共产品供给结构不合理

目前农村公共产品的供给主要不是由农村内部需求决定，而是由农村外部指令决定。在政治目标最大化和经济利益最大化的激励下，对于能增加政府社会福利和官员政绩的一些公共产品的供给，呈现出一种过高的超过农民需求度和实际承受能力的供给热情；而对农民迫切需要和农村可持续发展具有重要意义的公共产品，如农田水利建设、医疗卫生体系、环境保护等则供给短缺，不仅损害了农民的利益，而且威胁到国家长治久安和经济社会和谐发展。

3.农村公共产品供给机制不合理，农民需求表达机制缺失，“一事一议”筹资交易成本过高

现有的农村公共供给机制不合理集中体现为农村公共产品供给决策机制不合理、需求表达机制缺失、农民参与公共服务建设的积极性不高等。长期以来，“白上而下”的供给机制没有将农民需求因素纳入到决策制定的影响因素中予以考虑。同时农村居民缺乏有效的需求偏好表达机制，结构的不合理也导致了农村公共产品供给中“过剩”和不足并存。同时，这一问题的长期存在也在一定程度上影响着农民参与公共服务建设的积极性。在仅有的“合规”性需求表达机制──“一事一议”上，也存在着诸多问题，实施过程举步维艰。目前“一事一议”在供给方面交易成本低而在筹资方面交易成本高。现在农村农户不在具有高度的同质性，即便是在同一村中，不同农户之间在收入水平、收入结构和经济活动等方面也存在一定差异。

4.农村公共产品供给责任划分不清，供给主体缺位、错位

根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共产品的提供，而地方则负责地方性公共产品的供给。目前，根据现有法律法规，地方各级政府的职责范围规定得过宽、过广。特别是1994年分税制改革后，各级政府出于自身利益的考虑，尽可能上收财权，下放事权，导致乡镇财权和事权不匹配，财政收入来源极其有限，而支出范围越来越广，其结果必然导致农村公共产品供给稀缺。这些问题的出现也必然造成农村公共产品供给责任划分不清，供给主体缺位、错位。

二、制度成本与制度收益：农村公共产品供给制度改进的可行性分析

制度变迁和制度创新的关键在于制度收益和制度成本的综合比较。当就制度的制度运行成本已经高于预期制度收益时，就存在制度变迁和制度创新的可能，当新制度的制度收益大于制度成本时，新制度就具备实施的可行性。反之则不能，即使存在制度变迁和制度创新的可能性，如果没有一项好的新制度来代替，以及好的制度改进程序，旧制度仍然具备存在的可能。从目前我国的农村公共产品供给制度的现状来看，现有公共产品供给制度的制度成本已经大大高于其收益，农村公共产品供给制度的变迁和创新具备可能性。因此，目前农村公共产品供给制度的创新关键在于制度创新的收益是否大于制度创新的成本。

下面我们对农村公共产品供给制度创新的成本进行分析。

1.设计制度的成本

这是指用来探索、研究、设计、选择、谈判和缔约形成新制度的成本。从我国目前农村实际来看，我国农村幅员辽阔，各地特别是农村地区经济发展水平差距较大，在文化、习俗、历史传统等方面都存在很大差异。因此，即使是设计一项新的制度，各个地区也必须根据各个地区实际情况制定具体的实施细则。因此，在这方面，农村公共产品供给制度创新成本较高。

2.预期完成成本

指预期新制度方案确立后具体组织实施的成本，它的多寡往往会延缓制度组织实施与制度方案的选择。笔者认为，这方面的成本应该较低，原因有二：一是中国农村具有强有力的组织体系，凝聚力强，协同意识高；二是随着农村居民文化水平的不断提高、民主热情的不断提升，只要这项制度能够给农户带来真正的实惠，一定能够得到农户居民的支持。

3.预期摩擦成本

这包括清除旧制度成本、清除旧制度之间的摩擦减少变革过程中的阻力所需要的成本。任何一项制度改革和变迁，都会触动一部分利益团体的利益，从一般意义上讲，农村公共产品供给制度变迁的预期摩擦成本较高。目前，农户不再具有高度的同质性，即便是在同一村中，不同农户之间在收入水平、收入结构和经济活动等方面也存在一定的差异，这种差异使得不同农户的公共产品需求意愿和筹资成本承担能力之间有一定差异。因此，从另一方面讲，如果这项制度改革触动了一部分农民的利益，也会遭到强烈的反对，从这个意义上讲，预期摩擦成本应该是整个制度创新过程中制度最高的一个。

4.随机成本

指制度变迁过程中不可预料的不确定因素或机会主义所带来的成本。这一方面的成本属于不可控制成本，但可以预防。笔者认为，随机成本较高，但低于制度设计成本和预期摩擦成本。

通过以上成本分析，发现目前我国进行农村公共产品供给制度创新的成本较高，但相对于农村公共产品供给制度创新的收益而言，通过建立有效的组织，农村公共产品供给制度是具有制度创新的可行性。

三、制度变迁与制度创新

有效的组织，是制度变迁的关键。制度变迁的动因是经济主体产生了新的制度需求。但是，在现实生活中，要由若干分散的经济主体提出关于制度变迁需求，在技术上是有困难的，要推进制度变迁，首先需要把分散的经济主体关于制度需求的信息整合起来。新制度经济学认为，有效的组织是制度变迁的关键。组织是指由具体共同目标的个人结合和集合。笔者认为，从广义上讲，组织也是一种能够反映共同目标的机制(机体)。组织(包括机制)建立的目标是期望获得收入与其他日标最大化。目前我国农村公共产品的供给与生产机制未跟上市场经济的进程、创新严重不足，沿用、恪守完全依靠财政资金提供公共产品的思路是行不通的。正是基于以上分析，通过建立有效的组织和建立有效的机制对于解决这些问题意义重大。

1.建立有效组织，为农村公共产品供给制度创新“搭台”

(1)有效组织能够为反映农村需求偏好提供平台。农村合作经济组织是适应农村现阶段生产力发展的一种特定的经济关系，是农民为提高群体竞争力，谋取和保护自身利益，在资源、互利、民主的基础上形成的产权归其成员所有或控制的正式制度安排。农村合作组织不仅能够在经济上代表农民的利益、反映农民的要求，而且还能够在政治上特别是在农村公共产品的供给决策上强化农村居民的“声音”，能够使决策者充分考虑农户的意愿。一方面，农村经济合作组织的建立，能够为收集和反映农村居民对农村公共产品的需求提供一个交易费用比较低的平台；另一方面，合作经济组织能够使分散的农民在保持产权独立的前提下组织起来，形成农村公共产品供给决策的强有力的一方，增强其谈判地位和利益保护能力。

(2)组织是形成农村公共产品多元化筹资、供给和管理渠道的有效途径。从本质上讲，农村合作经济组织是一个相对独立的经济组织，是由农村居民中具有共同或相似经济目的的群体组织起来的。农村经济合作组织作为农户合作的经济体，以合作社的形式参与农业生产活动，其对农村公共产品特别是生产型公共产品的需求量较大；另一方面其作为合作的经济体，也必然具备较强的经济实力。根据凯恩斯经济学的理论，需求会创造自身的供给。因此，农村合作经济组织有能力、也有可能提供某些排他性较强的混合公共产品。从某种意义上讲，农村合作社具有集体经济的色彩，在一定程度上也能够推进集体净福利的增加。同时，农村合作经济组织的形式是农民自愿供给和市场供给的完美结合，符合农村公共产品的多元化筹资、供给和管理的改革方向。

2.建立有效机制，为农村公共产品供给制度创新提供保障

(1)建立合理、有效的需求反映机制。目前，农村公共产品供给机制最大的问题在于农村居民的需求反映机制尚未建立，农村居民缺乏反映其偏好的途径。我们说有效的组织能够为反映农村需求偏好提供平台，但组织的正常运转也必须由机制(或制度)来维系。从目前在全国部分地区试行的“民主恳谈”、“参与式预算”等形式对于建立合理、有效的需求反映机制都是一些很好的尝试。由于我国农村幅员辽阔，各地特别是农村地区经济发展水平差距较大，在文化、习俗、历史传统等方面都存在很大差异，因此对于建立有效的需求反映机制需要根据各地实际情况进行，但必须明确一点的就是，农村居民参与、并能够真实地反映其需求偏好是衡量需求反映机制有效的核心标准。

(2)创造市场参与多元化供给的良好环境。目前在中国农村，公共产品供给格局正朝着多中心体制方向悄然变化，政府的主导作用仍然十分突出，但农民自愿供给和市场供给份额正在上升，在发达地区日趋活跃(樊丽明、石绍宾，2007)。但是，总体上看，由于受政府主导的历史传统影响、公民自主治理的意识尚未普及，特别是农村居民普遍文化水平较低，收入水平不高，大大限制了私人参与农村公共产品供给的动力和范围。因此，为鼓励和促进民间力量参与农村公共产品的供给，政府必须创造市场参与多元化供给的良好环境，政府要培育和引导农村中介组织和村民自治组织健康发展，提高组织化程度，通过政策扶持、项目引导、提供服务、加强管理等形式进行积极引导。另外还要加强对农村公共产品供给质量、收费标准等进行监督，避免农户合法权益受到侵害。

参考文献：

[1]贾 康 阎 坤 郡晓发:《农村公共产品供给机制创新研究――对江苏省农村低保、医疗卫生和教育情况的调查》，《财政研究》，2007年第5期

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[关键词]政府失败；农村公共产品；供给机制；政府官员

[中图分类号]F3　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2009)09-0103-02

党的十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”以来，为解决日益凸显的“三农”问题，中央和地方各级人民政府都加大了对农村地区的投入。增加对农村地区的公共产品供给。但是，由于政府部门自身缺陷的存在，政府在农村公共产品的供给过程中出现了许多问题。农村地区公共产品总量供给不足、城乡差距显著、供给效率低下、经费使用不当等等问题，一直是农村经济建设道路上的绊脚石，这些问题是我们必须要考虑也是亟待解决的首要任务。

一、农村公共产品供给现状

公共产品是指具有消费的非竞争性和使用的非排他性的产品或者服务，农村公共产品就是指在农村地区，专门面向农村、农民消费和使用的具有消费的非竞争性和使用的非排他性的产品或者服务。在我国，农村公共产品的供给存在诸多问题，主要表现在以下三个方面：

1　农村公共产品总量供给不足

城乡二元结构的大背景之下，政府部门把大量资金投入城市社会建设，投入到农村地区的资金则很少。由于资金的缺乏，农村地区的公共产品供给总量远远不足以满足农村地区的需求。据中华人民共和国国家统计局编写的《中国统计年鉴－2008》显示，2007年，城镇全社会固定资产投资为117464.5亿元，农村全社会固定资产投资为19859.5亿元；城市卫生机构床位数为255.1万张，县乡卫生机构床位数为115.0万张；城市卫生技术人员为331.6万人，县乡卫生技术人员为147.2万人；城镇人口数为59379万人，乡村人口数为72750万人。占总人口55.06％的乡村人口。在全社会固定资产投资的拥有量以及卫生医疗保健方面却都处于劣势。

2　农村公共产品供给效率低下

农村地区交通相对落后，基础设施不完善，资金缺乏。即使政府部门有资金投入，面对恶劣的形势，技术人员宁可选择城市也不到农村工作。政府部门提供公共产品之后，不能确保技术人员进行定期维护，导致农村公共产品使用寿命缩短。资金、技术的缺乏是农村公共产品供给无法改善的一个瓶颈问题。同时，农村地区相对闭塞，信息收集相对困难，在政策实施过程中，许多突发事件会阻碍政策的正常实施，导致无法按照预先的计划完成工作。

3　农村公共产品供给结构失衡

“理性经济人”原本是西方经济学的一个基本假设，即假定人都是利己的，而且在面临两种以上选择时，总会选择对自己更有利的方案。政府官员就是典型的“理性经济人”。一些为了获得更多的选票以便获得某一职位，努力追求政府绩效，尤其是周期短、见效快的短期绩效。因为他们的职位会有所变动，谁也不会预料到自己在何时会被调离现有职位。这就导致一些政府官员只重视一些在短期内能收到效果的项目，而忽视那些即使造福民生但是周期太长的项目。周期太长的项目一方面需要太大的投入，另一方面也面临着成为下一任官员政绩的可能性。因此，对于各种项目的取舍成为政府官员必须要做的事情。这样做的结果就是有些不必要的项目低水平重复建设，真正关系到人民切身利益的项目却是无人问津，公共产品内部结构失衡成为必然。

二、农村公共产品供给现状的原因分析

农村公共产品供给存在的总量供给不足、效率低下、结构失衡等诸多问题是有其具体原因的。

1　农村公共产品总量供给不足的原因分析

首先，我国农村人口众多，农村数目庞大且分布广泛、偏远，对于公共产品的需求量非常大。城市分布相对集中，人口相对较少，需求量也相对小，作为理性经济人的政府官员面临如此复杂的环境，在使用有限数量的资金时会首先选择城市。少量资金投入到大量需求的农村，产生的结果就是农村公共产品总量供给严重不足。同时，城市分布相对集中，产生的绩效相对明显，上级部门在对官员进行政绩考核时，会首先考核城市的绩效。因为考核人员也是理性的，他们不愿花费大量时间成本、资金成本到偏远山区考核官员绩效。这也是对重城轻乡现象的一种纵容。其次，“天高皇帝远”的客观现实也增加了基层政府官员、的可能性，即使有资金投入，基层政府官员总会千方百计追求个人福利的最大化，从而导致资金的有效利用率降低。

2　农村公共产品供给效率低下的原因分析

首先，乡镇基层政府是提供农村公共产品的主要力量，作为我国政府部门的一部分，也存在自我扩张的现象，而扩张所需要的资金(包括办公用地、办公设备、工作人员的薪金支出等等)也是一笔不小的数目。这笔资金在国家没有支持的情况下，只能由农村地区自行解决。于是，国家用于农村公共产品供给的资金成为乡镇基层政府自我扩张的资金来源。事实上，国家用于农村公共产品供给的资金只有其中一部分落到实处，这必然导致资金使用效率的降低。其次，政府官员作为理性经济人，在农村公共产品供给过程中会选择周期短、见效快的项目，周期长、见效慢的项目很少有人问津。当大量资金都被用于周期短、见效快的项目时，就会导致低水平项目的重复建设，真正造福民生却又周期过长、需要大量资金投入的项目始终在官员的考虑范围之外。最后，乡镇基层政府的工作人员也存在腐败现象，腐败现象导致资金使用效率的降低。2008年10月14日《重庆晚报》报导：重庆市沙区梨树湾村原总支书向大全涉嫌贪污受贿600余万。指控2007年，向大全从村里的土地补偿款中取出78万元，为包括自己在内的村委会5名成员购买商业保险，向大全个人购买保险20万元。该案件中，土地赔偿款是当地村民的救命钱，只能用于发展再生产，但向大全却用于5名村委会成员的商业保险的购买。

3　农村公共产品供给结构失衡的原因分析

首先，农村与城市相比，交通落后，基础设施不完善，资源相对匮乏，政府部门在农村提供一单位的公共产品所需要的成本远远大于在城市提供相同单位的公共产品。同时，在农村投入与城市相同的资金所产生的绩效明显小于城市。这对于追求政绩、追求选票的“理性经济人”――某些政府官员来说，选择将大部分资金投入城市而不是农村就成为了必然。其次，农村地区大都位置偏远，通信相对落后，信息收集更加困难，将资金投入信息不充分的农村地区本身就是一种冒险，信息不充分导致政府官员在安排资金的使用上偏向于城市。

三、完善我国农村公共产品供给机制的建议

农村公共产品供给机制存在诸多问题，从政府失败理论视角来看，是由政府部门内部缺陷所致。因此，完善我国农村公共产品供给机制就要从源头上实施优化措施，对政府部门内部缺陷进行整治。

1　官员财产申报和公开

政府官员作为农村公共产品的供给主体，杜绝腐败、廉洁奉公是农村公共产品机制顺利运行的保障。实施官员财产申报和公开，目的就是要让干部接受群众监督，预防腐败。目前，我国实施该项政策的地区有两个：新疆维吾尔自治区的阿勒泰地区和浙江省慈溪市。在2009年初，两地不约而地实施了相似的政策。慈溪地区的具体做法是：要求700名现职副局(科)级以上的市管干部完成廉政情况公示。公示内容涉及官员的房产、汽车等财产，官员廉洁自律和廉洁从政情况，配偶和子女工作求学、名下房产等情况共24项。其中包括领导拥有多少住房、私车，是否有因公、因私出国，有否借委托他人证券、股票或理财名义获得不正当利益等情况。通过将政府官员个人及家庭财产对外公开，使政府官员所有财产公开化、透明化，将灰色、黑色收入扼杀，杜绝政府官员的腐败现象，杜绝政府官员将拨给农村公共产品供给的资金挪作他用，使政府官员专心投入工作，保障农村公共产品供给机制的顺利运行。

2　加大监督力度，实施全程监督

首先，从监督渠道上讲，加大来自各个渠道的监督，包括政府部门内部的上级监督、平级监督、下级监督，政府部门外部的群众监督、媒体监督等等。其次，从监督过程上讲，将事后监督转变为全程监督。农村公共产品的供给主要涉及县、乡二级政府部门，因此，监督也主要是针对该二级政府部门。一方面，提高群众参与的积极性，鼓励群众参与政府决策，真正发挥群众的主人翁意识，改变以往群众对政府决策一无所知的状况，让群众自己监督关乎其切身利益的政策实施；另一方面，改变我国现在普遍存在的事后监督的局面，将全程监督贯彻落实到实处。对于县、乡二级政府部门的监督，不论是政府部门内部或外部，都要对该政府部门对于农村公共产品供给政策的计划、实施、评析等全过程实施监督，从政策的计划伊始，就要避免不利于农村公共产品供给现象的发生。

3　加强农村基础设施建设，将网络搬进农村

加强农村地区的网络建设，可以改善乡镇基层政府部门信息不充分的现状。对于乡镇基层政府部门来说，良好的网络可以使其获取尽可能多的信息，为政府部门决策的制定以及执行提供尽可能完备的信息基础，从而避免有些不必要问题的发生，使农村公共产品供给工作正常有序运行。同时，政府部门还可以通过网络将内部政务信息公开，便于群众获取政府部门政务信息，了解国家对于农村公共产品供给的政策规定，以此监督政府部门运行，确保供给机制有效实施。

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论文摘要:文章分析了目前农村公共品供给的困境及其原因,对完善农村公共品供给体制建设给出建议。

一、农村公共品供给的理论内涵

公共产品,亦称公共物品或公共品,是相对于私人产品而言的一种具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受

益的非排他性的社会产品。在我国农村,公共产品是指本农村社区居民共同享有的“社会产品”。它既包含农村广播影视、通讯、交通、电力供应、水利条件等基础性的“硬产品”,也包括农村治安、农村政策、信息提供、技术服务、技能培训等所谓的“软产品”。由于农村社区处于中国行政区划的最低层,地域广大而生产规模较小,农民的生产方式落后和文化素质较低,因此对公共产品的需求更强烈。然而,农村的边缘性则使农民很难享受到全国性和区域性的公共产品;而地方政府由于财力有限,所能为农民提供的公共产品也十分有限,因此创新农村公共产品供给体制具有重要意义。

二、目前农村公共品供给的困境及其原因

(一)基层政府财权与事权不对称,公共品供给主体缺位

根据公共财政理论,全国性的公共品,如基础教育、基本医疗卫生服务和计划生育应由中央政府负责提供,地方只负责地方性的公共物品的提供。但收于公共产品收益外溢性的广泛存在,实际上中央地方间的事权实际上存在着众多模糊交叉。特别是在农村公共产品的供给责任划分上,中央和地方政府对教育、国防和医疗卫生等到公共产品职责不清,缺乏具体划分,其结果必然是相互推诿,并最终落到基层政府和村民自治组织上。长期以来,我国广大农村公共品的提供者是村级政权组织和广大农民自己。公共品供给的主体缺位的后果是公共产品的供给和服务严重匮乏。

(二)农村税费改革和转移支付明显不足,公共品供给财力不足

村级政权担负提供农村公共品的义务,而农村税费改革后,取消了村提留、乡统筹以及相关农产品特产税等等,农民的负担减轻的同时,乡村两级的财政却遭遇了严峻的考验,尤其是在涉及对经济、社会事业的投资与发展方面,出现了比较大的亏空。另外由于中央财政向地方财政转移支付办法不够规范透明,尽管有专项拨款,到政府级次末端已所剩无几,乡镇财政公共品供给的财力明显不足。

(三)供给决策机制不合理,农村公共品提供结构失衡。

尽管基层政府的财力匮乏,在农村基础设施供给方面并没有承担主要的投入责任,但是在基础设施供给的决策方面,却起着主导作用。县乡村级行政组织的偏好决定着农村公共品的供给的数量和种类。这是一种典型的单中心的公共决策体制。在这种自上而下的公共决策机制下,基层政府往往为了政绩热衷于把资金投向“硬”的公共产品,比如,如农村道路、自来水、电网、农田水利设施等,而对于“软”的公共产品,比如义务教育、公共卫生、社会保障、农技推广、职业培训、信息服务和相应的制度、政策安排,往往不愿提供。由于没有建立公共产品农民需求的表达机制,不能有效反映农村社区多数的需求意愿。因而,农村公共品提供的结构失衡,公共产品的服务职能相对缺乏。

三、完善农村公共品供给体制建设的建议

(一)合理划分各级政府的财权和事权,加大对农村的转移支付,增强农村公共品的供给能力

目前我国中央、省和地方等政府体系内财权和事权的现状是,资金层层向上集中,事权层层下移,大部分的农村事务和公共品提供都集中在县乡两级;在自上而下的财政转移支付跟不上的情况下,县乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称。在这种背景下,亟需明确各级政府合理职能分工并建立科学有效的转移支持制度,使基层政府的事权、财权能在合理化、法治化的框架下得以协调,在法律上建立县乡政府职责与财权相对称的制度安排。同时通过税收返还、专项补助、各项结算补助等财政政策工具,逐步使县乡财政持续、健康、稳定运转,确保城乡公共服务供给的公平化。

(二)积极发挥市场和社区的作用,推进农村公共品供给主体多元化

政府代表社会的公共利益,政府有责任提供那些市场供给失灵的农村公共物品,对于纯公共品如基础教育、环境保护国家应义不容辞地无偿提供。但是由于地方财力和单一政府供给的效率所限,还可根据农村公共品的层次和性质充分发挥市场和社区的作用,构建农村公共品供给的多元主体。对于准公共品,政府如果在提供这些公共品的过程中所费的交易成本大于市场,效率也没有私人提供的高,那么就应由私人、企业和社区提供。特别是一些私营经济发展较为迅速的地区,完全可以引导、鼓励私人企业提供农村公共物品。政府要制定一些相关的政策鼓励私人或企业投资于农村公共品的建设。比如税收优惠、政府补贴、赋予冠名权等,鼓励各类资本参与此类准公给品的提供。如农村职业培训和农业技术推广就可以利用各种经济实体来完成。同时政府要维护私人和企业等供给主体的既得利益,提高他们供给农村公共品的积极性。

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(一)在农村公共产品供给中，政府具有人民赋予的管理社会和社会资源的权力，为人民提供公共产品。人民和政府之间实质上形成了一种委托^—人的关系，中央政府在全国范围内实施农村公共产品的供给政策。由于各地区的经济机会、经济发展水平及自然资源禀赋等方面差异的存在，中央政府难以直接介入各地的经济、政治活动，使得地方政府以中央政府的人身份介入经济、政治活动成为必要。由中央政府赋予地方政府一定的自，产生新一级的委托和的关系。通过这样的层层，实现对社会公共产品的供给。因而，要研究农村公共产品的供给问题，必须要在委托——关系的预设前提下进行分析。在委托——关系中存在着两个突出的问题和特征：其一，委托人和人的利益不一定完全一致，存在人背离委托人目标的问题。假设政府(中央政府和地方政府)作为人而存在，在人民与政府的委托——关系中，政府行为的目标往往并不会完全与全体选民的意愿一致。在中央政府与地方政府的委托——关系中，中央政府与地方政府之间的效用目标也不尽相同。地方政府往往更多地指向其对于“政绩”、“地方经济发展指标”等自身利益的需要。其二，委托人和人之间存在着“信息不对称”现象。这既表现在委托人和人掌握有效信息的能力不一样，也表现在委托人不可能充分掌握有关人的行为、工作绩效等信息，存在着人隐瞒不利于自己的信息或者制造、虚假的、扭曲的信息及利用私人信息优势，为增进个人利益而不惜损害委托者权益的可能，从而导致农村公共产品的供给不足。

(二)在委托——的分析框架内，除了利益差别之外，还假定政府(中央政府和地方政府)和农民都是理性的，具有权衡和理性地追求自身利益最大化的个体行为选择的能力。亚里士多德指出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人有些关系的事物”。可见，完全理性的个人会做出对集体非理性的行为。按照新制度经济学的观点，作为农村公共产品供给主体的政府，无论是从鉴别公共服务获得收益与成本的技术角度，还是从政府官员的私利考虑，寻租或参与租金分配等“搭便车”现象都是在所难免的。正如诺斯所谈到的：“如果国家拥有强制力，那些掌握国家权力的人就会使用这些力量，在牺牲社会其他成员利益的基础上，谋取自己的利益。”而农民作为理性的个体，更是基于各自潜在的利益，对稀缺性的村庄资源会做出最有利于自己的行为反应，从而造成集体的公共利益陷入困境的现象。因而在农村公共产品的供给过程中，委托人——人之问的利益差别性及追求利益最大化的理性导致的集体行动的困境就构成我们分析政府(中央政府和地方政府)与农民博弈内涵的两个基本的前提。

二、农村公共产品供给中多元利益博弈的解读

在上述的理论前提预设下，由于农村资源的稀缺性和组织利益的有限性，不可避免会产生委托人和人之间经常性的非合作博弈困局，有必要对博弈困境中的多元利益进行解读，探明各种利益博弈是如何在现实中形成农村公共产品供给困境的。

历来公共产品的供给是沿用自上而下的制度，中央政府控制了大部分公共资源，总体规划和投资重点往往由上级政府确定，甚至对投资项目也直接确定。中央政府作为公共产品政策的制定者、组织者和资金提供者，倾向于经济利益最大化。其目标应是效用最大化(财政收入最大化和社会福利、公共产品供给最大化)。中央政府在财政收入既定的约束下，往往倾向通过核查、监督等方式，使成本(核查成本向地方政府转移)最小化。针对地方政府往往希望能够得到更多公共资源的现实，在农村公共产品的实际供给中，中央政府往往通过实施一定的制度规则来指挥地方政府(包括乡镇政府)和农民，以减少信息成本。如表现为当前税收体制下的事权和财权的不对称、权利和责任的不对等。在信息不完全、不对称情况下，中央政府还有可能会产生逆向选择(就是和地方政府不合作)，倾向将公共资源投向城市或非农业上。由于城市较之于农村颇有影响力，而且城市公共产品的提供能够为政绩增光添彩，从而使地方政府有限的财政支出过度地投入到了城市公共产品生产中，在产生过重的地方财政负担的同时，隐含的机会成本更扭曲了公共资源的配置。

地方政府依靠其层级的控制权和信息不对等的双重优势，在面临资金紧缺和上级部门的指标考核双重压力下，会选择对其有利的博弈路径，以追求政绩评价最优、谋取财力最大化为基本施政方针。他们在公共产品提供中的态度是通过观察中央政府的行动(假定中央政府是按缺口弥补地方政府的)来获取信息，在上一级政府干预和农民的要求下，选择平衡的应对战术。一方面趋向于向上虚报，把公共产品短缺作为要价条件，故意扩大财政缺口，继续要求中央政府投放公共资源，争取中央政府的政策支持和稀缺资源；另一方面趋向于向下凭借其相对独立的控制权，变相获取控制权收益。于是地方政府就会产生多重博弈：既有与中央政府的利益博弈(当中央对地方政府制度约束强而地方政府官员行为极易被监督和举报的条件下，地方政府官员将首先支付保障其机构正常运转的费用，比如支付办公费用、偿还债务、工资发放等，最后才会将剩余的资金用于公共产品建设；当中央对地方政府制度约束弱而对官员行为监督成本高时，地方政府难免会通过乱收费和变相收费来筹集资金用于公共产品建设)，又有与农民的利益博弈。在博弈过程中，地方政府维持着自身的利益，实现的是一种零和博弈。

从农民利益来看，可以由短期经济利益和长期经济利益构成。由于受文化知识、民主意识、财力和信息等各方面因素的限制，在目前的供给制度下，农民与地方政府之间的博弈更多带有强权博弈的色彩，农民往往处于消极应对状态。在制定公共产品供给计划过程中，计划由地方政府出于自身利益和政绩偏好做出，即使每个农民报告出自己的支付函数，公共产品数量并不会因此有所改变，反而成为政府征税的依据。那么，农民作为理性的个人，就具有低报需求以逃避分担相应成本的动机，正如萨缪尔森所说：“正是个人的自我利益使其给出虚假的信号，假装从某种集体消费活动中获得比实际情况更小的利益”，于是农民会出于短期经济利益的考虑而少报需求，最终造成公共产品的实际消费偏离最优的消费量。此外，农民对中央政府与地方政府之间的博弈结果，也会产生消极的应对行为。当中央政府对地方政府的制度约束强时，农民的短期利益得到维护(比如税收大幅度降低等)，农民会自愿地交纳农业税和“一事一议”费用，但由于地方政府的控制权，博弈的均衡便是地方政府假借各种理由优先满足自身的利益需求，不能切实地保证公共物品的提供；当制度约束力不强、监督机制软化时，地方政府动用“乱收费”的武器，对于处在社会政治和经济地位最低层的农民来说，只有通过消极交纳农业税和“一事一议”费用来发泄心中的不满。来自县级以上政府部门的财政转移支付仅仅能够保证基层组织的正常运转和保持农村义务教育的发展，一些缺乏硬性约束的农村公共产品，如道路建设、水利设施等建设就会落空，农村公共产品建设无人负责。最终，农民的长期经济利益都会受到损害而且继续生活在公共产品匮乏的条件下。

三、正和博弈：解决农村公共产品供给的有效路径

可见，在委托——关系的框架内，中央政府、地方政府、农民基于现实利益和追求利益最大化的理性选择，导致了目前农村公共产品的供给困境。农村公共产品的供给应该由中央政府、地方政府、农民共同承担，但中央政府的最优决策，地方政府的博弈平衡，农民的消极应对，往往会按各自的理性行事。由于各方的不合作，并不一定会达到自己的预期目标，很可能会导致集体公共利益的非理性。由于信息的不对称，中央政府为了减少信息成本，允许地方政府之间以及地方政府与农民为争夺其稀缺资源而进行博弈。但是双方在非合作博弈中的资源投入的成本是一种“沉淀成本”，实际上大部分都在博弈中耗散了，没有给社会资产总额带来任何增益，这对农村公共产品的供给总量的增进毫无益处可言。要保证农村公共产品供给整体水平的提高，就必须探寻三方都能取得利益增量的“多赢”的正和博弈方式，消除零和博弈或负和博弈的负面影响。

首先，要重塑公共精神。公共精神孕育于公民社会之中，包括民主、自由、平等、秩序以及公共利益等一系列价值命题，它锤炼形成于社会成员的社会实践活动之中，渗透凝聚在社会成员的精神内，影响和制约着社会成员的公共行为，构成社会运作与社会发展的深层结构。没有公共精神，正和博弈就很难在制度和行动上得到真正的落实和发展。所以，正和博弈是政府提供公共服务的一个深层次问题，它不是一般意义上的制度工程和行动范例，其目标既是规则的，也是意识的。在委托一关系的框架下，认真培育政府、官员和公民的公共精神显得尤为重要，对解决农村公共产品供给的博弈困境具有重要作用。要减少政府信息“超载”带来的耗损成本，促进政府之间以及政府与农民之间的竞争与合作，使委托——关系建立在信任的基础之上，否则，即使建立最好的适用于正和博弈的制度，也会出现政治人的机会主义行为。公共精神的培育与发展根源于一定社会的政治、经济、文化和社会的发展，其生命力的大小直接取决于它与一定社会的政治、经济、文化、社会的发展相适应的程度。长久以来，由于我国的政治架构以及小农经济分散性的负面影响，使得公共空间失去了发展的余地，进而造成了我国公民社会的先天发育不良，使公共精神丧失了生成的土壤。因此，公共精神的塑造是不容乐观的。

其次，要促进信息融通。由于信息的不对等，信息在各主体之间的不均匀分布，各主体对信息的占有也并不完整，这就使得多元主体极易陷入集体非理性的沼泽。为了降低合作的交易费用，就必须保证信息在多元主体间的适时流动。应发挥地方政府在多元主体信息融通中的统筹作用：一是要明确指定一个适当的部门或组织一个跨部门、跨行业的信息管理委员会，专门负责统筹、协调和管理多元主体的信息融通工作。二是要以行政规章、管理条例的形式明确该机构的职能边界，保证其管理既要到位，又不虚位、越位。三是通过有效的绩效评估，激发其工作人员的工作动机和活力，切实增强其工作的责任感、使命感和紧迫感。同时，还要改革我国传统的单通道信息传输机制。逐步改变地方政府的信息独占、信息垄断的地位，建立由党政机关的信息系统、官方或半官方的思想信息库、学术组织、新闻媒体以及政府与民间的电子网络信息系统组成的混合型多通道信息融通模式。

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关键词：农村 公共产品供给 农村收入

一、变量处理与选取

农村公共产品供给的收入效应是指农村基础设施建设对于当地村民的影响，反过来村民收入的提高又有利于提高公共产品供给质量和效益。具体来说，就是在农村公共产品供给方面，农村公共产品供给在农业生产中有利于提高农业产出，刺激消费，提高消费水平，改善生活质量，增加农民收入，从而产生收入效应。接下来的部分将利用实证分析法，对山西省农村公共产品供给对村民收入效应的影响进行剖析，目的在于探究如何提高农村基础设施供给质量和效益。

下表是根据《中国统计年鉴》、《山西省统计局》中数据，利用SPSS统计分析得出的时间序列模型。

相关系数表示的是指解释变量与被解释变量之间的直线关系，相关系数的取值越趋近于1，线性关系越显著，反之越趋于0，线性关系越不显著。由上面表分析可知，山西省农村人均GDP与农村基建支出的相关系数为0.763，与教育支出相关系数为0.9，与农村通信支出相关系数为0.991，均为较强的相关程度，并且这几个解释变量与被解释变量农村人均GDP之间的关系显著。因此可以初步判断，农村基础设施建设、基础教育支出、农村通信支出对于农村地区经济社会的发展具有一定影响作用。

在一般理论上，R的平方主要衡量的是解释变量整体对被解释变量的解释程度，用于判断模型整体的回归效果。由上表分析可知，模型R的平方为0.993，调整之后的R的平方为0.983，可以发现拟合程度较好，在0.1的显著性水平下，解释变量中的基建支出，教育支出以及通信支出均通过了显著性检验。为避免传统回归分析中的“伪回归”问题，对不稳定时间序列数据平稳性进行检验，下面将采用单位根检验法。

二、时间序列的单位根检验

检查序列平稳性的标准方法是单位根检验（ADF检验），该检验的原假设是存在单位根，这就意味着序列不平稳。一般的ADF值为负值，当ADF值的t-Statistic值只有小于1%level的水平才能认为是极其显著的拒绝原假设，意味着所检验序列是严格平稳的；若小于5%level的水平，则认为是较显著的拒绝原假设，即所检验序列是平稳的。

三、协整检验

在统计学中，一般认为协整指解释变量与被解释变量之间存在着某个线性组合，且这个线性组合或许是平稳的。由上述对变量的单位根检验可知，所分析的被解释变量和解释变量都是一阶单整序列，意味着存在长期稳定均衡的关系，可以进行协整检验，检验结果为：

通过协整检验，能够说明解释变量和被解释变量之间存在长期的、真实的、稳定的正相关关系。这就可以说明，在1995-2014年间山西省的农村基础设施建设、基础教育、通信建设等公共产品供给情况与省内农村GDP之间存在稳定的正相关关系，也就是说只有提高省内农村公共产品供给数量、质量及效率，尤其是提高相关公共产品的产出及效率，才能在真正意义上促进农村经济社会进步。

四、实证分析结果解释

在对山西省农村1995-2014年的人均GDP和各项基础设施的统计学分析后，首先可以得知作为解释变量的基建支出、基础教育支出、通信支出对于被解释变量农村人均GDP具有显著的正向影响作用，且均存在较强的相关程度，并且这几个解释变量与被解释变量农村人均GDP之间的关系显著。其次，通过单位根检验法对解释变量和被解释变量进行检验，结果表明解释变量和被解释变量的P值均小于0.05，也就是说变量都具有显著性的特点。此外，由于该时间序列是一阶单整序列，这也就具备了下一步进行协整分析的条件。最后，利用协整检验法进一步证明了解释变量与被解释变量之间是长期稳定的正向关系的。这就表明了越加强农村公共产品供给水平与效率，就越能够促进农村经济社会发展，刺激农村消费水平，增加农民的收入。

参考文献：

[1]常伟.中国乡镇政府转型：基于农村基础设施建设的视角[M].北京：中国经济学出版社，2011.57～64.

[2]吴伟.公共产品有效供给的经济学分析[M].北京：中国经济科学出版社，2008.49～55.