城乡社会保障调查报告范文

导语：如何才能写好一篇城乡社会保障调查报告，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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（一）国外情况

从世界范围看，很多国家都开展了与政策评估有关的审计业务。例如，日本2001年出台了关于对行政机关进行政策评估的法律，将政策评估作为一项制度要求以法律的形式予以明确。在会计检查院的审计报告中，有对国会要求检查事项有关的报告，其中就涉及对于某些政策的审计；韩国审计监察院也应公共利益的要求，对需要被改进的政策和制度进行审计；英国审计署也开展了对公共政策执行情况和政策效果的评价；意大利和澳大利亚等国家也开展了对单项或是一揽子公共政策执行和绩效进行评价的审计；美国审计署（政府问责署GAO）开展的政策评估审计最为典型。政策评估审计报告采用“评价主题+评价方法+评价结果+政策建议”的格式。按照不同的维度，美国审计署开展的政策评估审计可以分为不同类型，

（二）我国情况

1．政策评估的思路和内容在部分审计项目中已有所体现，但还不够深刻。例如，九省市应对国际金融危机落实中小企业扶持政策的审计调查报告、开发区财政税收政策的审计调查报告等审计报告已经明显地体现了政策审计的思想。又如，2012年实施的全国社会保障资金审计，虽然以资金为主线，关注资金筹集、管理和使用过程中的很多问题，实际上是对一揽子社会保障政策的政策评估审计。但是政策评估的主题不够清晰，政策目标或规范不够明确，评估的测度方法尚未建立，加之对法定审计对象习惯理解为单位、资金或项目，同时报告格式相对固定等原因，导致政策评估内容与政策目标不能一一对应，不能使人形成对政策完整、系统的认识。

2．部分政策评估方法已经开始应用，但应用得不够系统。在2012年8月的全国社会保障资金审计结果公告中，很多内容都体现了政策评估方法的运用。比如，审计公告通篇无论是肯定成绩，还是揭示问题，诸如险种间尚未完全实现有效衔接、各地实行的保障政策尚不完全统一、社会保障运行机制有待进一步健全完善等，都始终围绕社会保障政策的公平性、互济性、普遍性、强制性、福利性等特性对政策进行评价，这几个特性都是设立社会保障政策的基本原则和确保政策科学有效的主要考量维度。这个评价过程，应用了政策评估中效果型评估模型中目标导向评估的方法。公告中还体现了经济评估模型中比率分析和比较分析的方法，所揭示的基金筹集管理使用中存在的问题，在一定程度上体现了专业评估和过程评估的思维。然而这些应用比较零散，不能系统地应用评估模型体系。

二、政策评估在我国国家审计中的应用展望

（一）尝试专门以政策为导向的审计或审计调查

《审计法》规定审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及各部门的财政收支，国有金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照《审计法》规定应当接受审计的财政收支、财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。审计工作中对这项规定的理解可以更加灵活。对政策的审计可以视为财政收支、财务收支效益性审计的一部分，或者可以采取审计调查的方式，尝试专门以政策为导向的审计，审计对象可以不局限于与资金直接相关的政策，避免以资金、项目、部门、个人为审计对象而影响对政策效果完整系统的评价。

（二）对审计报告思路做相应调整

现行审计报告有时包括内容较多，既有资金问题、管理问题、政策问题，还有违法违规问题、体制制度机制问题。这种点多面广的报告模式，有可能造成对某项政策的评价分散在报告的各个部分，不利于读者形成立体系统的认识。可以探索采用“评价主题+评价方法+评价结果+政策建议”的报告模式。评价主题的选取要具体，有针对性；评价方法要灵活多样，不拘泥于传统的审计方法，同时要符合评价主题的需要；评价结果要紧扣评价主题，尽量不涉及其他内容；政策建议要明确，能直接从评价结果中得出。

（三）系统引入政策评估专业方法

现有审计报告模式很难系统采用政策评估模型。伴随报告模式创新的探索，可以在报告中大胆采用效果型评估模型、经济型评估模型、专业型评估模型和过程型评估模型等评估模型体系，并将这些模型体系与依法审计有机结合。数据式审计已经在很多审计项目中探索使用。最为典型的是在2012年实施的全国社会保障资金审计项目中，已经通过大规模的数据采集作为发现审计线索的重要手段。数据式审计的日趋成熟，迫切需要完备的体系和模型予以支撑，同时也在技术上使建立完备的评估体系成为可能，这就为政策评估模型在审计中的广泛应用提供了必要性和可行性。现阶段，可逐步建立各专业、各类型政策的综合评估模型，促进审计更为系统化、定量化。

（四）适当尝试前馈审计

可以引入政策效果预测模型，尝试对政策进行前馈审计。在政策正式出台前，按照政策拟采取的有关规定，预测其执行情况和执行效果，以便对不利于实现政策目标的策略加以修正，或者将各种不同政策策略的执行情况和执行效果作对比，以在各种政策中选择最优的策略。通过预测，可以事先提出相关的政策建议，如增加配套政策和管理手段，修改政策策略，或在现有政策策略中择优等。这些建议可以起到未雨绸缪的作用，其审计效益有时要高于事中审计和事后审计。

（五）拓宽审计大格局的思路

近年来，财政审计大格局的思路在不断拓宽，实现方式也在不断创新。比如，2012年财政审计就以横向沟通、上下联动的方式，将中央预算执行情况和编制的中央决算草案审计、中央财政建设投资情况审计、中央国有资本经营预算执行情况审计、国家金库系统办理预算资金收纳拨付情况审计、中央部门预算执行情况及决算（草案）审计、全国社会保障基金理事会基金管理运营情况审计和地方财政收支及重点专项资金审计等项目纳入审计，最后整合信息，形成汇总报告。这样安排最主要的目的是促进政府预算的统一和完整，使两个报告能对2012年度的预算执行情况有一个更为系统清晰的描述。

三、结语

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关键词:农民工;社会保障;问题;基本思路

一、农民工社会保障存在的问题

(一)社会保障立法不健全

现有的社会保障法规政策中,没有一部是关于农民工社会保障的。由于缺乏相应的法律,使他们的社会保障工作难以实现强制性原则。虽然个别地区建立了一些地方性的农民工社会保障的政策法规,但都存在一定的混乱和不协调状态,并且权威和强制性比较弱,政策执行和实施的效果也很差。[1]

(二)社会保险和社会救助制度的缺失

中国社会的城乡二元结构使得农民工的社会保障基本处于空白,广大农民工被排斥在社会保险的多数项目之外,针对农民工的社会保险项目极度缺乏。据劳动和社会保障部一份最新调研显示,在“五大保险”中,己有相当数量的农民工参加了工伤保险,但农民工参加养老保险的总体参保率仅为15%左右,医疗保险的平均参保率10%左右,此外,绝大多数农民工未参加失业保险,生育保险农民工也基本未参加。[2]现行城镇社会救助体系仅仅覆盖城镇户籍人口,诸如最低生活保障的社会救助等社会保障权益,农民工根本享受不到。

(三)社会保障参与率低

据《中国青年报》报道:我国农民工参保率普遍很低,在五大社会保险中,除工伤保险已有相当数量的农民工参加外,养老保险总体参保率仅为15%,医疗保险平均参保率不到10%,失业保险、生育保险目前仍与绝大多数农民工无缘。而女性农民工参保率更低。据2006年全国妇联组织的“全国农村妇女权益状况和维权需求调查报告”结果显示,女性农民工签订劳动合同、享受社会保险的比例低,只有40%的女性农民工与单位签订劳动合同,办理医疗保险、工伤保险、养老、失业、生育保险的仅占23.8%、19.1%、15.8%、8.1%、6.7%。罗遐研究发现只有很少部分农民工有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障,而且不是完全意义上的社会保障,各险种的参保率都在10%以下,其余75.2%的人没有任何形式的社会保障。[3]

(四)农民工自身保障意识不强

大多数农民工文化素质普遍偏低,一是不知道享有社保权利,社保意识薄弱;二是不愿参保,部分农民工离开土地来到城镇的动机主要是赚钱回家改善生活,并不想在城市居住和生活,缴纳保险费减少了现金的收入,不愿意拿钱参保。长期的城乡二元结构使得农民工习惯了差别对待,习惯了农民身份带给他们的农村社会保障资源及责任,不会把市民作为参照群体,没有表现出对获取与市民同样的身份的积极主动性。同时广大农民工尚未真正认识到政府应为其自身建立社会保障体系,使其在需要的时候得到社会的救助,能够维持最基本的生活需要。

二、建设农民工社会保障的基本思路

(一)完善农民工社会保障方面的法律法规

国家相应立法机关应加大社会保障立法工作的力度,为农民工社会保障制度的建立和发展提供法律依据和强有力的保障,要在政府的主导下,通过立法机关制定相应的农民工社会保障法规,来明确规范主体各方的社会保障职责,完善司法保障措施。只有不断致力于法律法规的完善和实施,强化法律的刚性制约作用,才能有效解决农民工社会保障问题,使农民工的社会保障工作走上法制化的轨道,从根本上解决农民工的社会保障问题,同时法律法规的建立可以摆脱政策性规定的随意性,形成比较稳定的社会保障法律体系。

(二)提高农民工的社会保障意识

农民工作为中国产业工人的一部分,理应享有产业工人应享有的社会保障权利。为此政府应加大社会保障的宣传力度,确保宣传的持续性和持久性,通过各种传媒,形成强大的宣传声势和舆论压力,使全社会形成人人参与社保,人人关心社保的良好氛围,使农民工认识到职业的变化随之也带来了风险的变化,要提高社会保障意识,自觉承担个人责任,引导农民工从传统的社会保障意识转向现代社会保障意识。使农民工认识到社会保障是其享有的权利,既不是政府的恩惠,也不是雇主施舍,同时帮助农民工意识到缴纳相关社会保险费用也是其应尽的义务,当这种权利、义务意识确立后,就会大大提高农民工参保的积极性和主动性,促进农民工社会保障事业的发展。[4]

(三)改革城乡二元分割制度

计划经济时代产生的城乡二元分割体制的影响还并未消除,社会管理制度和政策的改革明显滞后于经济体制的改革。因此,要解决农民工的社会保障问题,就要按照市场经济的原则,推进对城乡二元分割体制的进一步改革。目前,中国各地正陆续推行新的户籍管理制度,沿用多年的户口迁移审批制度在许多地区已逐步被取消,取而代之的是以条件准入方式,按实际居住地进行户口登记管理的新模式。当然,在实施过程中,步伐不能太快太急,应当采取积极而又稳妥的做法,在此基础上才有可能建立与市场经济体制相适应的农民工社会保障制度。

(四)建立灵活的社会保险制度

鉴于各险种不可能一并而上的实际,农民工社会保险制度体系应首先建立以普遍性为原则的全国性工伤保险制度,其保险关系等同于城镇正式职工;其次,建立农民工的大病医疗保险或疾病住院保障机制。这需要劳动监督部门的同步配合:重点检查职业病、工伤事故重灾区及农民工集中企业与行业的劳动安全卫生状况,在必要时政府还应给予适当的财政支持。农民工大多处于青壮年,考虑其流动性很强,高缴费率会影响其雇佣成本和就业境遇,可以先规划远景目标待慎重确定缴费率后再适时建立农民工社会养老保险制度,以后随着城乡统一劳动力市场的建立和其他条件的成熟,再分阶段逐步覆盖其他社会保险制度。[5]

参考文献:

[1]桂百桢.农民工社会保障存在的问题、原因及对策建议[J].池州学院学报,2008,(8).

[2]郑功成.农民工的权益与社会保障[J].中国党政干部论坛,2002,(8).

[3]吴波.我国农民工社会保障问题研究[D].合肥:合肥工业大学,2006

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【关键词】 农民工；非农收入较低；原因；对策

一、“十二五”期间农民工流动和工资水平分析

1、农民工的行业分布新特点

2014年《全国农民工监测调查报告》显示，2011-2014年外出农民工人数增速分别比上年回落2.1、0.4、1.3和0.4个百分点。从行业分布上看近五年制造业和建筑业一直是吸纳农民工最多的行业，2014年占到了53.6%，其中制造业占31.4%，建筑业占22.2%，交通运输、仓储、邮政业从业人员增加最快，占比11.3%，其它依次为批发零售，住宿餐饮业等。各行业工作时间2010年平均每月工作26-27天左右，每天工作9小时，2014年每月工作25天左右，每天工作8.8小时，劳动时间长，强度大。

2、农民工的低工资状况

2015中国农民工最新情况调查报告研究表明，农民工不希望成为城里人的原因中排在前四位的依次是“城市压力大，不如农村生活舒适”，“城市就业风险大，害怕失业后生活没有保障”，“城市房价太高，买不起住房”，“城市生活费用太高”。分析这些原因，主要还是收入低和社会保障差两方面。根据国家统计局网站以及人力资源和社会保障部网站公开数据（表1）显示，农民工平均工资水平年增速放缓，但增速维持在10%左右的较高水平。由于农民工工资基数较低，平均月工资仅有城镇单位就业人员工资的60%左右。工资虽然有所提高，但幅度不大。

二、农民工收入过低的危害

1、农民工收入过低，导致农民工群体贫困化，社会地位边缘化

农民工收入处于社会平均线下从事非农生产的最低层次。他们只能穿最廉价的衣服，吃最便宜的食品，租住最简陋的房子，业余文化生活单调。此外，由于收入过低，农民工社会地位被边缘化。农民工由于收入过低，交际面很窄，导致他们在城市可供利用的社会资源极为有限。当他们的合法权益受到侵害时，缺乏关系或组织帮助，要么忍气吞声，要么采用极端手段，不利于矛盾的化解和社会稳定。

2、农民工收入过低，阻碍了农民市民化，不利于消化城市剩余产能，延缓了产业转型升级的步伐

按照刘易斯的观点，劳动力从农村流向城市，主要取决于城乡实际收入差异。刘易斯还估计，外出农民的收入要比留在原地高出大约30%以上，农民才会迁移城市；而当工资水平较低时，出于消极保护自己权利和理性考虑，农民工会返回农村。农民工文化程度普遍较低，他们只能在较低层次的工作岗位上就业，接受较低的工资，而面对较高的城市生活成本，他们又没有足够的收入去接受教育和职业技能培训，失去了寻找高收入的机会。他们即使节衣缩食，也无力完成物质积累，无法在城市购房，送子女在城市接受教育，完成市民的转化。也阻碍了农民市民化进程。农民不能市民化，购房这一最大的需求首先受到抑制，紧接着装修、家电等一系列需求得不到有效挖掘，不利于消化城市大量过剩的工业产能，延缓了产业转型升级的步伐。

3、农民工收入过低，不利于农村发展资本的积累

调查显示，由于低工资、高房价和种种制度性限制，绝大多数农民工积累一些资金和技术后，终将返回农村。打工积累的资本是农村发展资金的一个重要来源。根据2013-2014年全国农民工监测调查报告，农民工月均收入的一半左右用于日常生活消费和居住开支，而另一半将是农村发展资金积累的重要来源。打工收入返回农村不仅提高了农村的消费水平，还缓解了农村建房、子女教育、农业生产等方面资金短缺的矛盾。

三、农民工工资过低的原因

1、制度性原因

户籍管理制度限制了农民工改变自己身份的诸多途径，如求学，招考等，也就从本质上阻碍了农民工从社会底层向国家机关、大型国企、事业单位等待遇较好的单位流动。此外，不同城市在就业管理制度上规定了就业资格，如学历，户籍；在社保、医疗、失业、工伤补助以及子女教育等方面与城里人的不同待遇，歧视外地求职者。在这些制度作用下，农民工进城几乎不可能进入国家机关，大型国企，留给他们的就业选择就只剩下了劳动强度大，劳动时间长，劳动环境差，报酬低的低端制造业、建筑业、采矿业等行业就业。

2、组织因素

我国的工会在维护农民工权益方面有一定的不足，第一，农民工密集就业的中小企业工会组织职能不健全，甚至没有工会。农民工的组织维权成为盲区。第二，从工会的经费来源上看，个别单位工会经费来源于企业职工工资的按比例拨款，工会的行为要受到单位的财务制约，沦为企业行政的附庸，不可能为农民工维权。第三，农民工对工会缺乏信任，不愿意加入工会组织。

3、企业原因

珠三角地区的企业，以劳动密集型产业为特色，很多企业靠低工资实现生产的低成本。长期以来，这些企业都是在假设劳动力成本不变的情况下安排生产，利润空间狭小。因此，在产品价格一定时，工资上涨，势必会造成企业成本大幅度增加，利润也随之会减少，甚至出现亏损。

4、农民工自身原因

农民工大多数都只有小学初中文化且缺乏职业技能训练，大多只能从事简单体力劳动，这就使得农民工的工资只能保持在较低的水平上。与此相反，具有中高级以上的熟练工却成为企业努力争取的香饽饽。随着中国经济结构调整的深入，企业转型的升级，这种劳动力供需的结构性矛盾愈发明显。再者，农民工自身素质不高，严重影响了农民工获取信息的能力。据调查，目前跨省市流动寻找工作的农民工，其信息获取主要靠亲戚、朋友或老乡介绍。由于信息渠道有限，致使农民不清楚劳动力市场供求状况，不知道什么时候向那个城市流动最有效，不知道如何获取就业机会，更不知道如何推荐自己。

四、提升农民工工资水平的对策建议

1、提高教育和职业技能培训水平，提升农民工素质

提高农村教育和职业技能培训水平，提升农民工素质，是企业提高产品品质和服务水平的需要，也是农民工提高劳动生产率进而提高收入水平的需要。要做到这一点，必须从教育这个根本抓起。首先，多渠道筹措资金，不断增加农村教育投资力度。农村中小学、职业中学改扩建应纳入相关主管部门的年度投资规划，逐步提高农村地区办学条件。其次，确保农村教师工资的按时发放，稳定高素质教师队伍，确保教学质量。再次，制定城乡间教师互换制度，制定政策鼓励城乡间教师的流动，农村制定相关优惠政策引进优秀大学毕业生到农村任教，选拔本地区优秀教师到高等院校或科研院所参加专业技术培训，学成回乡任教。最后，相关部门组织开展有针对性的短期技术培训，提高农民种植、养殖、农产品加工等方面技能；对农村学生实行免费的职业技术教育，对于农村学生参加职业院校校内培训或认证，给以费用减免；尝试以多部门联合的方式，对从事非农产业的精准扶贫对象进行免费职业技能培训，确实提高他们的工作技能，提高收入。

2、沿海地区应积极发展先进制造业，提高产品品质

制造业先行的东部沿海地区企业应着力提高产品设计和加工工艺，提高品质和售后服务，打造品牌，增加产品附加值，提高企业定价能力，增加利润空间。一部分有品牌影响力的企业应该尝试建立农民工的福利保障和提高机制，如率先向符合条件的工人提供住宿、孩子教育等福利，用制度激励的方式吸引高素质农民工。

3、积极促进沿海劳动密集型产业向内地转移，降低企业的劳动力成本支出

东部地区产业升级，一些如纺织、服装、塑料、水泥等传统产业已不具备竞争优势，有明显的产业转移动力。中西部地区要承接这些东部转移产业，首先要舍得投入，重点发展能源、交通等基础设施建设，为承接产业创造硬件环境；其次，国家和地方政府在产业转移的过程中，要在土地管理政策、税收政策、环保政策等方面对企业产业转移给予优惠，吸引产业转移。

4、逐步取消现行的户籍管理制度，打破城乡分割的二元劳动力市场结构

二元户籍制度是历史遗留产物，应取消农业户口、非农业户口。实行城乡统一的户口登记制度，进而逐步取消依附在城市户籍上的住房、医疗、教育、保险赔偿等一系列排他性的福利措施。特别是探讨建立并推广将满足一定条件的农民工纳入住房公积金制度和购房补贴制度，为他们提供进城购房资金支持。这不仅能化解当前三四线城市巨大的商品房存量，还有利于加速农民工市民化。总之，要消除制度对农民工从事行业、工种、工资和福利待遇的歧视，同工同酬。

5、建立独立的农民工工会和三方协调机制

为从制度上解决农民工工资拖欠和维权难题，就要在农民工密集就业的行业如建筑、煤炭开采，制造等行业特别是中小企业普遍建立财务独立的农民工会组织，提高农民工的话语权。其次，建立企业、政府、农民工工会三方协调机制，形成政府、企业和农民工自我管理三结合的体系，是改善农民工管理现状的关键。即由政府、雇主组织和工会通过一定的组织机构和运作机制共同处理所涉及诸如就业门槛、工资水平、劳动条件、劳动争议等问题，积极引导双方更好地实现其签订的集体合同和协议，指导帮助企业更好地通过协调机制来达到双方的目标。

目前，城市出现产能过剩，总的来讲是有效需求不足引起的，而引起有效需求不足的主要原因是，高达近1.7亿的农民工群体收入低下，市民化过程受阻导致。所以，只有多渠道提高农民工素质，消除限制农民工工资提高的各种障碍，加速农民市民化、居民化进程。在良好的市民化示范效应引导下，城乡人力资本才会有序流动，才能化解城市过剩产能，加速工业化进程，使中国由制造业大国向制造业强国迈进。

【参考文献】

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关键词 环境变化;环境意识;环保行为;中国公众

中图分类号 X3 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)10-0055-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.010

近年来,我国环境问题日益严峻,已经成为制约经济发展和社会稳定的重要因素。2009年3月3日,中国科学院可持续发展战略研究组的《2009中国可持续发展战略报告》提出,中国可持续发展的总体能力呈增大趋势,但是环境支持系统在可持续发展各个支持系统中的能力相对较低[1],美国耶鲁大学和哥伦比亚大学共同的《2006年环境绩效排名》报告指出,2006年中国的环境绩效指数排名在133个国家中居第94位,环境问题可能是中国崛起中最大的变数[2]。联合国《里约环境与发展宣言》指出:环境问题最好是在全体有关市民的参与下,促进和鼓励公众意识和参与[3],显示了提高公众环境意识水平在环境保护中的重要性。对公众环境意识的研究能较好的反映公众环境意识的水平。以1998年我国首次全国规模的环境意识调查报告《全国公众环境意识调查报告》[4]、2001年“联合利华杯公众环境意识调查”[5]、2005年首个环保指数《中国公众环保民生指数2005年度报告》[6]、中国环境意识项目主办的《2007 年全国公众环境意识调查报告》[7]为代表的全国性环境调查,反映了过去10年来对我国公众环境意识的调查研究进入了迅速发展阶段[8-9],调查的社会参与程度在不断提高,但是这些调查之间呈现出持续性与互补性不足的特征,并且缺少对环境变化现象与深层背景之间内在联系的研究,缺少对时间序列的动态分析以及趋势预测。为此,本文在已有调查报告中公布的数据基础上,进一步挖掘我国公众环境意识的变化趋势,以提高已有资源的利用价值,为政府制定相关环境管理政策提供依据。

1 资料来源与方法

1.1 资料来源

本文以1998年《全国公众环境意识调查报告》、2001年“联合利华杯公众环境意识调查”、《中国公众环保民生指数(2005-2007)》、《2007年全国公众环境意识调查报告》为基础进行分析,其样本情况在一定程度上代表了各个年份公众环境意识的总体水平(见表1)。

1.2 方法

以1998年《全国公众环境意识调查报告》、《2007年全国公众环境意识调查报告》为基础, 选取报告内容中较为关注的3个方面,分析过去10年我国公众环境意识的总体变化;以上述各个年份调查报告的数据为基础,通过建立公众环境意识评价指标体系,分析过去10年我国公众环境意识的变化特征及原因,并对未来环境意识的变化进行趋势分析。

2 公众环境意识变化分析

2.1 公众的环保意识

对于公众的环保意识,选取环保知识和环保态度两个方面进行衡量。对于环保知识,以1998年调查中13个环保知识题目的人均得分和2007年调查中对7个环境科学知识基本概念的认知度进行衡量。

1998年调查中环境知识方面的人均得分2.8分,换作百分制,则人均得分仅为21.54分,表明当时的公众环境知识水平尚处于相当低的层次。2007年调查中环境保护的认知方面,81.5%的公众听过至少1项有关环境保护的概念,但是当进一步询问时,仅有10%的公众能够正确阐明其确切含义,表明公众对于环境保护的认知程度总体呈现高知晓率和低正确率的特征,公众对于环境保护认知的实际知晓率偏低。

总体上看,相隔近10年,我国公众的环境知识水平有所提高,且呈现出随年龄上升而下降、随受教育程度上升而上升的趋势。同时,两个时期的调查数据均显示出城市公众的环境知识水平高于农村公众,且有城乡差距增大的趋势(见图1)。有统计资料表明,我国城乡居民每百户彩色电视机的拥有量差距从1998年的9.2台增大到2007年的43.3台,城乡居民教育文化娱乐服务支出差距从1998年的339.98元增大到2007年的1022.88元[10],这在一定程度上对城乡居民环境知识的获取产生影响。

对于环保态度方面,以1998年和2007年调查中公众对于环境问题责任主体的认识和环境问题的重视程度来衡量。两次调查表明,相隔近10年,公众依然认为政府和企业应对环境问题负有重要责任(见图2),反映了公众对政府监督职责和企业社会职责的要求。而对于环境问题产生的首要原因则归咎于公众的环保意识差,显然“谁破坏,谁负责”的环保责任意识还需要进一步加强。

在各类社会问题中,环境问题的重视程度从1998年的第5位上升到2007年的第4位,重视程度略有提高,但是环境问题仍未成为公众最关注的焦点。值得注意的是,相隔近10年,公众认为我国环境问题严重的比例升高了20.7%(见图3),公众最关注的具体环境问题也有所变化(1998年:水污染、大气污染、植被破坏。2007年:生活垃圾污染、耕地减少、大气污染)。其中城乡居民对于具体环境问题的严重性评价存在一定差异,1998年城市居民最关注大气污染,农村居民最关注水污染,且城乡居民对于环境问题的严重性评价差别不大;2007年城乡居民都把生活垃圾污染放在了首要位置,城市居民对于环境问题的严重性评价高于农村居民。

统计资料表明,近10年我国工业“三废”的综合利用率逐年增加,其中工业废水排放达标率相对较高,2001-2008年均高于80%,在一定程度上缓解了水污染问题,这与公众的感受相吻合。对于生活垃圾污染问题,有统计显示,目前我国生活垃圾的年产生量约为3.7 亿t,其中城市生活垃圾的年产量约为1.7亿t,并正在以每年10%左右的速率增长[11-12],特大城市的垃圾增长率甚至高达20%[13],而我国每年的生活垃圾清运量最高仅为1.5亿t左右,且无害化处理率仅为60%左右,低于国际通用标准的无害化处理率,因此导致我国大部分城市的垃圾问题日益严重,这与公众的感受相吻合。

2.2 公众的环保行为

在环保行为方面,以1998年调查中公众参与5项环保活动的程度(低度参与、高度参与、具体活动)和2007年调查中公众的环保经历(主要环保经历、主动性环保经历、具体活动)来衡量。

1998年公众低度、高度参与环保活动的比例分别为65.9%和8.3%,以具体活动为例,当工厂噪音影响个人生活时,选择进行交涉的比例为43.9%,为环境问题投诉、上访的比例为4%。

2007年接收有关环保的电视节目和纪录片(82.9%)、报刊(47.3%)等大众传媒信息成为公众最主要的环保经历,参加环保公益活动(占18.1%)、环保宣传(占4.2%)、成为民间环保组织成员(占2.1%)等主动性环保经历不足,12.9%的人没有任何环保经历。以具体活动为例,对破坏环境的行为能够予以制止或劝阻比例为37.1%,为环境问题投诉、上访的比例为1.6%。

相隔近10年,公众的环保参与水平有所提高,但是主动性环保参与水平有所降低,能获得显而易见的眼前利益是公众参与环保活动最直接的动力,也是造成环保行为滞后的重要原因。另外受教育程度越高,参与环保活动的积极性越高,受教育程度与公众参与环保活动的积极性之间呈现线形相关关系。

2.3 公众的环保满意度

在环保满意度方面,以1998年和2007年调查中公众对于本地环境问题的产生原因和环保工作的满意程度来衡量。

相隔近10年,公众依然认为本地环境问题产生的主要原因是政府和公众对环境问题的重视不够,企业忽视环保也引起公众的广泛关注,而消费快速增长、人口增长过快、经济发展速度过快等客观因素被认为是次要原因(见表2),表明环境与经济的矛盾并不是公众关注的焦点,大多数公众认为可以实现经济发展和环境保护的双赢。

相隔近10年,公众对于国家环保政策法规和环保宣传教育的满意程度上升较快,对于企业环保自觉性的满意程度下降较快。数据显示,近10年我国环境污染治理投资总额逐年增加,政府在环境治理中的作用明显强化,而目前我国企业社会责任的整体水平仅为31分,总体水平较低,企业的环境责任在各类社会责任中的水平相对最低[14],这与公众的感受相吻合。

3 公众环境意识变化特征及原因

3.1 变化特征

以上述调查报告的数据为基础,参考2005年和2007年环保民生指数评价指标体系及权重,建立公众环境意识评价指标体系。由于数据的局限性,选取其中代表性的题目组成三级指标,个别数据进行了加权处理,通过专家打分法修改部分权重(见表3),采用综合评估法计算平均分值,计算公式如下:

可见,过去10年,我国公众环境意识的总体水平呈现上升趋势,其中环保意识呈现N形上升趋势,环保满意度呈现U形上升趋势,环保行为则呈现倒U形下降趋势。以2006年为结点划分为两个阶段:1998-2006年,环保意识的提高是环境意识总体水平提高的主导因素,环保满意度则成为重要的制约因素,其中2001年公众对于空气、水环境问题的满意度较低是环保满意度偏低的主要原因。2006-2007年,环保意识和环保满意度的提高是环境意识总体水平提高的主导因素,环保行为则成为环境意识总体水平能否稳步提高的关键。

3.2 原因分析

环境库兹涅茨曲线被归纳为倒U形关系、同步关系、U形关系和 N形关系[15]。过去10年我国公众环境意识的发展过程呈现出类似“环境库兹涅茨曲线”的特征,是由于环境意识的发展受到经济、政治、环境、社会多种因素的影响。对比国内外,美国环境意识的发展从20世纪60年代开始经历了快速觉醒-顶峰-下降-反冲-繁荣的阶段,其中环境意识的上升期基本上就是美国经济的繁荣时期[16]。在奥地利,公民有强烈环保意识的比例从1990-1997年下降了9%,这一方面是因为环境状况的改善使公众的环保满意度增强,另一方面是因为经济、失业、社会治安等问题的日益严峻降低了公众对环保问题的关注度。在我国公众最关注的社会热点问题中,1999-2005年公众对于环境保护关注度的比例呈现倒U形下降趋势,是因为下岗就业、社会保障、住房改革等问题的日益严峻更为引人关注,尤其是下岗就业问题在上述7年中有6年位居首位,在一定程度上降低了公众对环境保护的关注度,2006-2008年,环境保护首次连续3年位列热点问题的前3名,环境保护的关注度有所提高,这在一定程度上与环境问题的日益严峻相吻合。

值得注意的是我国公众的环保行为总体水平偏低,是由于我国公众参与环保活动的起步较晚所造成的。美国在1969年的《国家环境政策法》中就最早确立了公众参与原则;在中国,首部环保领域中公众参与的规范性文件是国家环保总局2006年的《环境影响评价公众参与暂行办法》;从立法角度看,我国公众参与环保活动较美国晚了近40年。起步较晚导致了我国公众参与的能力和机会不足[17],环保行为总体水平偏低。同时由于行为本身具有鲜明的社会性特征,并随个体和环境的变化而变化,过去10年我国公众的环保行为呈现倒U形下降趋势,这与消费和能源的发展趋势相吻合,“生态文明”的提出从国家层面上将环境保护从行为实践提高到理论和伦理的高度。

4 公众环境意识变化趋势分析

利用上述数据进行统计回归分析,得出最佳的拟合方程为y=2E-16e0.0198x。经方差分析、回归系数的t检验表明回归模型成立(R2 = 0.9791>0.8,显著性检验P=0.0017

5 结论与建议

5.1 结论

(1)过去10年,我国公众环境意识的总体水平呈现上升趋势,公众的环境知识水平、环保参与水平和公众对国家环保政策法规和宣传教育的满意程度有所提高。

(2)环境意识各方面的发展过程呈现出类似“环境库兹涅茨曲线”的特征,其中环保行为呈现倒U形下降趋势,是未来环境意识总体水平能否稳步提高的关键。

(3)未来公众环境意识总体水平将呈现加速上升的趋势, 2008-2017年进入快速上升阶段,2019年达到较高的稳定水平。

5.2 建议

(1)加强环境认知教育,明确环境变化给人类生产、生活带来的严峻影响和挑战,中老年、农村和低教育群体是未来环境普及教育的重点。

(2)激发公众的环保责任意识,深入挖掘企业的环保积极性,使他们通过技术创新等有效途径提升企业形象,积极履行相应的环境责任。

(3)加大环境保护的工作力度,重点集中在生活垃圾污染治理,提高生活垃圾的减量化、无害化、资源化水平,鼓励城市公众进行垃圾分类和绿色消费。

参考文献(References)

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篇5

【关键词】农民工；权益保护；博弈；权益荒

一、农民工的“权益荒”的现状及影响

权益是指公民或法人依法行使不容侵犯的权力和享受的利益，由此可见，权益是一种广义上的利益，不仅包括利益，还包括权力。大多数文献对农民工的权益的解释仅限于经济利益，笔者认为农民工的权益应该是多样化的，这就意味着他们除了享有经济权益，还享有政治权益和法律权益。

（一）“权益荒”的表现

1．政治地位上的“权益荒”。“农民工是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果”。他们有工人之实，却无工人之名。工人就是工人，农民就是农民，而农民工则成了“亦工亦农”，亦工亦农的结果往往是“非工非农”。政治地位上得不到保障，使他们成了农村边缘化的人、城市边缘化的人，政治边缘人。

2．经济上的“权益荒”。近年来，农民工的工资水平有了较大幅度的提高，但工资水平仍然大大低于全国水平。“农民工2007年初的月均工资仅相当于2005年11月全国职工月均工资的85.4％。2007 年初农民工小时工资仅为2005 年全国职工小时工资的62.8％”。名义工资无法随着物价水平的上涨而上涨，很多厂商与农民工签订合同，以固定的工资水平约定双方，使双方达成约定。“■＝W×■公式中：w代表目标实际工资，p代表预期的物价水平，P代表实际的物价水平。农民工和企业根据目标实际工资w和他们对物价水平的预期p确定名义工资”。而如果厂商和农民工按照固定的工资水平签订劳务合同，那么工人的工资就无法随着物价的上涨而上涨，这就导致实际工资水而下降了。

3．法律保障上的“权益荒”。我国这主要表现在两方面：第一，立法上的不健全，只有一般法，而没有特别法。根据“特别法优于一般法的原则”，国家应该专门立法用来保障农民工的合法权益，而目前我国只存在一般法，而没有适用于农民工这一特殊群体的特别法，致使他们的权益保障在法律上出现空白。第二，法定的权利遭到侵害。

（1）“平等就业的权利是《劳动法》规定的劳动者的权利，然而却受到侵害，就业歧视现象屡见不鲜。表现为工资歧视、雇用歧视和职业歧视”。

（2）休息和休假的权利遭到侵害，现实中强迫农民工加班加点，农民工没有节假日和双休日的现象比比皆是。

（3）获得劳动安全卫生保护的权利受到侵害，大多数农民工在脏、乱、差的工作环境中工作，劳动安全得不到保障。

（4）享受社会保险和社会福利的权利受到侵害。统一的城乡社会保障体系尚未形成，生活在农村边缘和城市边缘的农民工更无法与城市的居民享有同等的社会保障。

（二）农民工“权益荒”的影响

1．“权益荒”最直接的影响就是农民工的权益受到侵害，生产积极性受到影响。就业歧视的现象屡见不鲜，合法的经济利益受到侵害，极大地损害了他们的劳动积极性；政治生活中在外地根本无法行使自己的政治权利，选举权这种最重要的政治权利难以得到保障，他们在国家中的主人公的地位也无法实现。

2．对劳动力市场的健康发展产生不利的影响，不利于资源的合理配置。劳动力市场是经济生活中的一种市场类型，它的健康程度关系到社会经济的健康运行与否，农民工“权益荒”最终会使他们对他们在城市中的种种状况不满，最终许多农民工选择了逃离城市，可能会影响到劳动力市场的供求关系，造成农民工的供不应求，从而影响经济建设的大局。

3．不利于调节收入分配差距。收入分配差距过大一直是我国现阶段的经济生活中存在的一个问题。拖欠工资和以各种方式克扣农民工工资的行为都将使农民工的实际可支配收入变少，而农民工又是社会中底层的工薪阶层，这将不利于缩小收入差距，并且这种收入差距将会进一步扩大，由此产生一系列严重的社会问题。

4．不利于社会主义现代化建设的大局。根据简新华和黄锟的调查：农民工从事的行业部门比较广泛，但主要集中于制造业和建筑业。在720个样本中，从事制造业和建筑业的农民工人数最多，分别占42.11％和36.17％。建筑业和制造业是基础工业，可以说他们从事的行业关系到国计民生，“权益荒”可能造成某些行业的发展滞后，这种滞后最终会影响社会主义现代化建设的大局，同时不利于劳资双方的和谐，可能加剧社会矛盾和社会的动荡。

二、农民工权益受到侵害的原因

笔者认为可以构建一个模型，来阐述这一现象背后的本质原因。该模型的前提有：

（1）“经济人”假设。即劳资双方都具有“自利”和“理性”的特点，追求自身权益的最大化，同时也受到约束条件的限制，以最佳途径达到自身目的。

（2）农民工和厂商处于对立的地位，并且双方可以能过一定的形式进行磋商和相互妥协达到帕累托最优的状态。

（3）双方的权益可以进行一定的量化。

上图中：OL代表农民工的权益，OC代表厂方的权益，直线a b、c d、e f表示一定的财富在二者之间的分配，这些直线为权益约束曲线，曲线w1和w2表示一定的社会财富，为社会财富曲线，交点F、H、E代表一定的社会财富在二者之间的分配情况。

社会财富一定时，双方的博弈带来的权益的变化状况。如上图所示直线a b的表达式为y=-■x+a（a，b>0），此时社会财富曲线与a b交于H点，相应的农民工和厂方的权益分别为OV和ON，此时农民工的权益相对于厂商的权益来说已经超过他们能够承受的范围，所以此时R l（R代表right）>R c，即农民工的权益大于厂商的权益；厂商为了使自己的权益得到增加，必然要与农民工进行博弈，博弈的结果可能是直线a b旋转至c d，此时农民工和厂商的权益的关系变为y=-■x+c（c，d>0）相应的R c>R l，厂商的权益大于农民工的权益，发生了逆转。

社会财富发生变化时，双方的权益变化状况。当社会财富发生变化时（此例假定社会财富增长），权益约束曲线和社会财富曲线均会向右上方平移c个单位，平移后的权益约束曲线为y=-■x+a+c（a，b，c>0）此时双方的权益与以前相比均得到改善，对厂商来说：OS>OP>ON，对农民工来说：OT>OV>OM。由上述分析可知，农民工权益和厂商权益维护的程度的大小是双方博弈的结果，同时博弈也须遵守一定的游戏规则，而这种游戏规则的确定又与社会财富密切相关，而经济基础决定上层建筑，社会财富增长了，相应的上层建筑就要更新以适应经济基础的变化，所以上层建筑对双方的收益也有相应的影响由此可见，农民工“权益荒”的本质在于博弈的过程中农民工处于劣势及游戏规则的不完善。具体来说有以下原因：

（一）农民工的自身素质低下

一方面，农民工法律意识淡泊，事前不知道与厂商签订劳动合同，事后不知道通过合理的手段维护自己的合法权益。当农民工的合法权益受到侵害时，由于没有签订劳动合同，致使难以用合理的手段维权。另一方面，农民工缺乏科学文化素质，使他们在竞争中处于劣势。根据简新华和黄锟的调查，从文化程度看，2007年初，文盲/半文盲3.3％，小学文化程度占16.6％，初中文化程度占59.6 ％，高中/中专文化程度占18.8％，大专以上文化程度占0.7％。农民工群体普遍具有文化素质低、知识结构单一的特点，这限制了他们在找工作时的范围，决定他们只能在那些对知识技能和科学技术要求比较低的行业里工作，从事的基本上都是些体力劳动。

（二）厂商不依法履行应履行的义务，在博弈中不遵守应遵守的游戏规则

1．拖欠工资的现象严重。《中国农民工维权成本调查报告》的报告执笔者肖卫东说，以讨薪为例，到2004年11月中旬，全国进城务工的农民工被拖欠的工资约有1000亿元。根据我们的结论，为了索要这1000亿元欠薪，社会至少要付出3000 亿元的成本。

2．有法不依，通过各种方式避免与农民工签订劳动合同。要么不签合同，要么采取口头约定或者签订“生死合同”等形式来规避法律责任，减轻自己的义务。据劳动和社会保障部调查，目前农民工劳动合同的签订率仅占12.5％，一些用人单位把自己应该承担的法律责任推给“包工头”，给以后的农民工维权制造困难。

3．延长农民工劳动时间，节假日不给法定加薪。调查显示，2007年初农民工的劳动时间，每周平均6.5天，每天平均10h，60.9％的农民工表示他们要经常加班，54.1％的农民工表示在节假日不能得到休息，在经常加班的农民工中，有40.6％的没有加班费，在节假日的加班中，更有60.1％的没有加班费。

（三）游戏规则的缺陷，这充分体现在一些制度和体制的缺陷

1．立法的不完善和执法的不严格。我国虽然有保护劳动者权益的法律，比如《劳动法》。但《劳动法》存在很多不完善之处，存在《劳动法》位阶低，缺漏过多，操作性不强，对劳动者保护力度不够等诸多问题。再如，劳动法规定的劳动争议解决方式，往往造成较高的救济成本，让劳动者，特别是农民工无法承受，无力寻求公力救济。而且现行法律中专门用来保护农民工的法律尚未制定，这造成了农民工权益保护的漏洞。执法过程中，国家作为第三方，没有秉持正义。反观当下中国农民工在处理工资纠纷中的行为选择，正是在国家作为强制实施的第三方失败情况下，大多数农民工对求助于司法体系讨回公道失去了信心。

2．城乡二元化户籍制度，严重束缚了农民工在城市的发展。以户籍制度为核心，包括就业制度、住房制度、教育制度、医疗保险制度等制度在内的城乡二元制度，以及现行的农村土地制度，对农民工的市民化进程构成了严重的阻碍。这种游戏规则的不公平使农民工一开始就处于一种不利的状态，在博弈的过程中肯定处于劣势。

三、农民工权益保护之途径

（一）提高农民工的综合素质，提高他们在市场中的竞争力

政府可以设置专门的机构，对农民工的权益进行事前、事中和事后的保护。对他们进行培训，提高他们的法律意识和工作技能，事前提供相关的就业信息，建立和健全农民工劳动力市场，使他们能够了解市场劳动力供求状况，并通过一定的培训提高自身技能，最终运用自己的技能投身到各行各业的建设中，实现资源优化配置。提高其法律素养，在他们与用人单位发生劳动关系时能够与之签订合同，并为他们提供法律咨询；在他们工作的过程中，为他们权益得到保护提供保障；当农民工与用人单位发生劳动纠纷时能够伸出援手，为农民工提供法律援助，通过合法的途径维权，让他们能够并且敢于进行诉讼。

（二）完善立法，加大执法力度

《劳动法》虽然是保护劳动者合法权益的一部法律，但对保护农民工的权益缺乏一定的针对性，应该具有针对性地加强立法，使农民工合法权益的保护的法律更加具体。有必要建立起一套以劳动法体系为标准的，以农民工为保护对象的特定法律法规体系及其相应执行机制来适应当前农民工权益的需要。在立法中加大对用人单位惩处力度，建立健全合理合法的简易的劳动诉讼仲裁程序；建立健全适当的律师援助和诉讼仲裁费用减免制度。加大执法力度，国家作为第三方，应该作为公平和正义的代表，而不能够出现。

（三）加大以户籍制度为核心的相关二元制度的改革，确保游戏规则的公允，为保护农民工的权益提供良好的制度保证

城乡二元化的户籍制度因其弊端而受学术界的批判，因为城乡二元化的户籍制度使农民工与城市工人存在着事实上的不平等，从源头上使农民工的权益得不到良好的保护。只有相关的制度得到改善，双方才能从中受益，才能更好地确保经济运行秩序，因此制度创新能够为维护农民工的权益提供保证。“在改革城乡分割的户籍管理制度的基础上，进一步降低农民工进城落户的门槛，让长期在城市务工的农民工转变为稳定性移民，在就业求职、就业待遇、权益维护、社会保障、子女受教育等方面享受市民待遇”。

（四）建立农民工的联合机构，联系厂方和农民工，维护农民工的权益

西方国家中，工会在企业中占有重要的地位，对工人权益的维护做了重大的贡献，工会可以代表工人与厂方集体议价，从而成为工人工资上涨的重要原因，相比之下中国的工会没有充分发挥其作用。维护职工的合法权益是工会的天职，但目前部分国有企业的工会患有不同程度的“软骨病”，就是不能旗帜鲜明地维护职工的合法权益。因此农民工必须联合起来，维护其权益，这一点可以利用博弈论的经典模型“囚徒困境”来阐述：

由上图可知，只有农民工联合起来才能使他们的权益最大程度上得到维护。因此，农民工应该联合起来，打破以地域为基础的联系方式，形成广泛的联合体，以集体的力量与厂商进行各方面的磋商，维护自己权益。同时这种联合体可以在有工会的工厂与工会的力量相结合，增大联合的力量，在没有工会的工厂也可以利用自身的力量解决一些问题，在一定程度上达到维权的目的。

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篇6

关键词：转移；发达地区；农村劳动力；问题与对策

转移农村劳动力既是工业化和现代化发展的必然趋势，又是破解三农问题、建设社会主义新农村的关键。一般说来，一个地区农村劳动力是否转移就业，在一定程度上反映出该地区的经济发展水平。经济越发达的地方，农村劳动力转移率尤其是就地转移率越高。2007年江苏省苏、锡、常地区农村劳动力的平均就业转移率达77.1%，其中就地转移率约占95%左右。大量农村劳动力的转移，不仅有利于减少农民、富裕农民，而且有利于转变发展方式、协调城乡发展、缩减区域差距。因此，研究苏南地区农村劳动力转移中的问题，将对广大发达和欠发达地区具有一定的借鉴意义。

一、苏南地区农村劳动力转移的基本概况和特点

近年来，随着产业结构的调整升级和城镇化水平的不断提高，苏南地区农村劳动力的转移就业率逐年提高、态势良好。概述而言，主要表现在以下方面：

1.在地域上以就地就近为主。苏南地区农村劳动力的转移，总体上以就地转移为主。据统计，至“十五”期末，无锡市农村劳动力就地就业人数为116.4万，占农村总就业人数的96.1%，而跨省、市就业的仅为4.7万，占农村总就业人数的3.9%[1]。另据常州市的调查显示，2004年已就地转移的农村劳动力占76.6%，向乡外、县内转移的占10%，向县外、市内转移的占5.4%，真正到常州市之外务工的仅占8%[2]。随着区域发展不平衡的加速、农村经济增长带的出现和工业园区的兴起，农村劳动力向市（县）、区及中心镇集中转移的趋势日渐加速。

2.在择业上以二三产业为主。当前，苏南地区农民的择业结构已由一二三产业转向二三一的产业顺序。据统计，无锡市从事第一、二、三产业的人员分别占农村就业总数的11.8%、、61.2%和27%[1]。常州市从事第二产业的农业劳动力占39.7%，从事第三产业的占32.3%[2]。但在第二三产业中，又以工业制造业为主，具有极强的同质性。

3.在操作上城乡统一管理服务。目前，苏南地区已基本建立起城乡统一的就业管理服务制度。无锡市已将促进就业的责任体系、管理服务体系、职业介绍和培训网络、社会保障等政策制度，实现了由城市向农村的覆盖和延伸。目前，全市36个街道、54个镇都已建立起劳动保障所，社区和村设有劳动保障工作站；到2007年全市青壮年农民接受职业技能培训的覆盖率已达79.8%、农村各类社会保障综合覆盖率已达87.5%[3]。

4.在身份上以亦工亦农为主。当前，苏南地区已转移就业的农民，多以兼业为主，其身份大多未发生根本变化。他们大多保留着土地承包权，平时在工厂做工，或从事非农产业；农忙时从事农业生产，属于离土不离乡、进厂不进城的亦工亦农型农民。

二、苏南地区农村劳动力转移中的主要问题及成因

尽管苏南地区快速发展的农村工业化、城市化和现代化进程，为农村劳动力转移提供了便利条件和广阔空间，但是，要进一步实现农民的有效转移，还存在以下制约因素。

传统观念和生产方式制约农村劳动力的转移。受传统生活水平和根深蒂固的小农意识的影响，苏南地区的农民大多不愿到外地就业，满足于小富即安。据调查，在苏州市需要转移的50万农村劳动力中，愿意到外地就业的仅0.05万人[4]。同时，仍有部分远离城镇的农民习惯于以土地作为终生依赖，从而制约着农民非农化转移和向外转移。

农民偏低的文化素质和职业技能难以适应市场需求。当前，苏南地区一些领域出现大量紧缺性技术岗位与过剩性劳动力供给无法有效对接的结构性矛盾。其主要原因有，一是农民文化素质和技能低下。据调查，无锡市初中及初中以下文化水平的就有109.1万人，占农村劳动力总量的84.6%，在岗技能型人才占全市从业人员的比例尚不足8%，农村技能型人才所占比例不足4%[5]；苏州市拥有职业技能的农民，占全部农村劳动力的10.52%，其中具有技能等级的占职业技能人员的58.86%和农村总劳动力总的6.19%[4]。二是农业产业化进程的不断推进，加快了对传统农民的淘汰速度，而对有知识、懂技术、会经营的新型农民的需求则日趋强烈。三是采用高新技术和先进技术的企业，对从业人员的综合素质和技能提出更高要求。四是第三产业的用人要求，已由单纯体力型、简单操作型转向智力型、技能型。显然，若不提升农民文化技能，“有人无岗、有岗无人”的结构性矛盾将更为突出[1]。

激烈的就业竞争挤压了农民的转移空间。当前，激烈的就业竞争和严峻的就业形势，使得苏南农村劳动力的转移空间深受挤压、难度加剧。其一，逐渐增多的失地农民加大转移难度。快速发展的工业化和城市化，使得苏南地区失地农民大幅增加。据统计，自1990年到2005年，苏州市共有56万农民失地，其中因失地而失业的农民10.72万，占农民总数的19.1%[6]。其二，外来务工人员挤压了本地农民的就业空间。由于外来劳动力一般能吃苦耐劳，对工资福利要求低，因而成为一些企业的首选对象。其三，每年扩增的高校、技校毕业生，也相对加剧了农民就业竞争的激烈程度和就业形势的严峻程度。

城乡二元结构阻滞了农民非农化转移的进程。当前，已实现非农化转移的农民，无论是福利待遇上，还是生活方式和生活品质上，尚比不上彻底的、真正意义上的城市居民[7]。究其根源，主要是城乡二元结构的长期存在及其严重影响。其一，在思想认识上，一些地方政府片面地认为农民离村进城纯属市场自发行为，政府没有必要加以组织或干预，由此造成进城农民得不到对称、有效的转移信息和完善的服务平台。其二，在制度安排上，广大农民在就业培训、市场服务、权益保障等方面，长期得不到国家就业总体规划、政策法规的指导和扶持，进城就业无法与城镇劳动力公平竞争、同工同酬，成为徘徊在城乡之间的“边缘人”。其三，在身份地位上，仅限于农民就业方式、内容和地点的变化，而非生活状态和文化心理上的根本转变。其四，畸形发展的城市化，使得城市基础设施、人文环境等方面对农村人口的大量涌入不堪重负[8]，从而阻滞了农民向城市转移的进程。三、加快苏南地区农村劳动力转移的具体建议和对策

加快农村劳动力转移是一项系统工程，需要在“政府推动、多方参与、市场运作”下，从统筹城乡和区域就业体系、发展农业产业、开发农村人力资源等方面，合理、有序、有力地推动这一进程。

统筹城乡和区域就业体制，为农民转移提供同等机会和有效保障。长期的城乡二元社会结构，使得城乡之间、区域之间的劳动力在享受就业服务方面，存在较大悬殊，严重制约着劳动力资源的合理配置。为此，亟须从以下方面着手：其一，打破就业壁垒，实现就业“数据集中、服务下延、城乡联网、信息共享”，形成城乡劳动者“一站式”就业服务网络管理体系。其二取消限制性就业政策和不合理的收费项目；实行劳务信息共享，为农民跨地区转移提供同等机会和条件。其三，将城乡之间、不同省市之间的社保体系联网，实现农民失业、养老和医疗保险等个人账户跨省、跨地区兑现，解除其异地就业的后顾之忧[9]。其四，逐步实现工资工时、社会保障、劳动保护等政策法规与国际通行规则的有效接轨。

加速农业产业化发展，为农村劳动力转移提供载体。将农民转移到农产品加工、销售和服务等行业，是实现农村劳动力在农业内部转移的重要形式。一要依托城市在经济、科技、信息、人才等方面的优势，优化、整合农业资源，大力发展现代设施农业、优质高效农业、绿色生态农业、旅游观光农业，形成具有江南特色的现代都市农业体系。二要给予规模经营大户在土地流转、经营等方面更多的政策支持。三要积极吸引工商企业或农业龙头企业投资农业，发展各类为农村和农民服务的二、三产业。

加快小城镇建设进程，为农村劳动力转移提供依托。农村劳动力转移的进度在一定程度上取决于小城镇发展水平的高低。加快建设小城镇，不仅可以带动农村建筑、运输、生产和生活资料市场等第二、三产业的发展，为农民提供更多的就业机会和转移空间，而且可以向农村传播城市文化、现代生活方式和价值观念，促进农村经济繁荣和农民素质的提高，增强小城镇对农村劳动力的吸引力。

实施人力资源开发策略，为农民转移提供素质支撑。由于人力资本投资的回报率比物的投资回报率要高得多，所以加快农村劳动力转移的当务之急是，提高农民素质。一要逐步实现十二年义务教育，办好职业技术教育，培养具有一定劳动技能和较高素质的劳动者。二要实现总量就业向素质就业的转变。对有就业愿望、有劳动能力的农民，进行重点培训、分层培训和定向培训，使其掌握几门专业技能，熟悉务工经商的政策法规。三要结合产业升级之机，引导农民树立人力资源观念、增强自我开发意识、加大对自身素质的投资力度。

此外，还可鼓励农民携带资本到外省市（县）或外国创业，为农民转移就业增辟新的空间、寻求无限机遇，形成“百万农民创业，带动千万农民就业”的富集效应，实现减少农民、富裕农民、缩减区域差距、和谐发展的目的。

参考文献：

[1]无锡市劳动和社会保障局.我市农村适龄劳动力充分就业的现状、目标和对策研究[R]，2006-11-06.

[2]常州市农村剩余劳动力转移情况调查报告[DB/OL].常州统计信息网2007-05-24.

[3]魏多.无锡市统筹城乡就业试点情况[EB/OL].中国劳动力市场网，/index/index.htm，2007-12-12.

[4]苏州市劳动与社会保障局.2006年度苏州市农村劳动力资源调查工作报告[R]，2006.

[5]无锡市“十一五”劳动和社会保障事业发展规划[R].2007-02-16.

[6]苏州统计年鉴编委会.2005苏州统计年鉴[K].北京:中国统计出版社，2005.

[7]毛广雄.新形势下太湖流域城市化发展的反思与战略思考:第35卷[J].安徽农业科学，2007，（7）:19.

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移民取得重大阶段性成果。迄今为止，全市累计搬迁移民94．35万人（其中外迁移民15．37万人），累计完成135米水位线下的7座县城和49个集镇的搬迁，三期156米水位移民搬迁安置任务有序推进，确保了1997年大江截流和2003年蓄水发电通航的需要，基本实现了“搬得出”的目标。

经济发展全面提速。从1992年到2005年，15个移民区县GDP由140亿元增加到1065亿元，年均增长11％以上。全社会固定资产投资由41．9亿元增加到783亿元；地方预算内财政收入由6．49亿元增加到48亿元。2005年库区工业经济完成总产值322亿元，15个区县中有12个高于全市14％的平均增幅。社会消费品零售总额达到347亿元；工业经济效益综合指数达到162．6；全社会劳动生产率由1831元／人，上升为11554元／人。

投入力度加大。1993年至2005年底，共有370．46亿元移民补偿资金投入重庆库区的搬迁和开发建设，加上国家用于地质灾害与水环境治理等方面的资金投入，极大地改善了库区基础设施和环境条件，带动了二、三产业发展。

基础条件大为改善。基本建立了与全国同步水平的通讯系统，长期主要靠水运的交通格局发生了深刻变化，内河港口年吞吐量大幅度提高。

城乡面貌焕然一新。万州、涪陵等区域性中心城市的功能逐步完善，辐射能力增强。2005年库区城镇化率为37．3％，一个新的城镇体系正在形成。

社会事业明显进步。有14个区县先后实现了“两基”目标，职业教育、成人教育稳步发展。整体医疗卫生水平提高，主要卫生指标逐年趋好。科技水平逐步提高。文体设施和文体队伍建设步伐加快。

生态环保成就显著。库区周边绿化带工程全面推进，截至2005年底，库周完成造林绿化35万亩，库区森林覆盖率由1996年的21．92％提高到2005年的30％左右。工业污染防治、水环境治理项目建设取得成效。

对口支援成果丰硕。对口支援共为库区引进项目1986个，资金163亿元，有力地促进了库区经济和社会事业的发展。

城乡居民生活水平逐步提高。从1992年到2005年，库区农村居民人均纯收入由578元提高到2669元，人均住房面积由22．5平方米提高到33．8平方米；城镇居民人均可支配收入由1996年的4180元增加到2005年的8777元；库区城乡居民储蓄存款余额由45．46亿元增加到863．17亿元。社会保障从无到有，五大保险覆盖面不断扩大。

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2013年9月29日，中国科学技术信息研究所了2013年度中国科技论文统计结果显示，2012年我国作者为第一作者的论文共16.47万篇，其中被引用次数高于世界均值的“表现不俗”论文占了近三成。我国每篇国际科技论文平均被引用6.92次，与世界平均10.69的数字虽然还有不小差距，但被引用次数增长速度超过其他国家。同时，在过去的十年间，我国科技人员共发表了国际论文114.3万篇，排在世界第2位。

【4亿】全球极贫人口大幅下降，儿童极贫占比三分之一

2013年10月10日，世界银行的最新分析报告首次深度剖析了世界最贫困人口的状况。报告指出，全世界的极贫人口人数在过去30年大幅下降，2010年世界极贫人口（定义为日均生活费低于1.25美元）的人数比1981年减少了7.21亿人，但同时也指出2010年约有4亿儿童生活在极贫状况，是全球极贫人口的三分之一，但在贫困线之上的人口中儿童只占五分之一。低收入国家的情况更糟，儿童中有一半生活在极贫状况。

【40.7%】超四成老人靠家庭供养，自认是家庭负担

2013年10月13日，中国社会福利协会和中国人民大学中国社会保障研究中心联合举办的首届老年节研讨会上指出，目前我国约有40.7%的老年人仍是靠家庭供养，只有约24%的老人能够依靠养老金生活，但农村只有4.6%的老人能靠养老金生活，农村很大一部分老人要靠劳动收入养活自己。同时，平均有43.3%的老人认为是家庭的负担，比2000年下降了13.8个百分点。

【41799元】我国职工工资较大幅度增长，社会保险事业取得了长足的发展

2013年10月10日，由中国人事科学研究院组织编写、社会科学文献出版社出版发行的《中国人力资源发展报告（2013）》指出，近年来，我国职工工资随着经济发展实现了较大幅度增长，社会保险事业取得了长足的发展。全国城镇单位就业人员年均工资由2007年的24721元增加到2011年的41799元，增长了69.1%；城镇职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险参保人数达到7.87亿人，基本医疗保险参保人数超过13亿人。2012年，企业退休人员平均养老金达到每月1700元，比2011年提高12.5%。

【66%】企业招聘最看重的是什么？66%企业最看重社交能力

2013年10月7日，华中人才今年1至9月份职场企业调查报告，根据对1200家招聘企业调查显示，现在企业招聘员工时最看重的不再是学历和毕业院校，而是反应能力和语言、社交能力。其中，66%以上的企业表示，招聘时最看重反应能力和语言、社交能力；50%的企业最看重社会实践经历；35%的企业看重专业知识；31%左右企业看重创新能力；有15%的受访企业表示看重学历和外貌形象；只有5%的招聘企业表示在意求职者在校成绩。

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面对仍在不断扩大的城乡差距，政策的“着力点”应当放到哪里？根据中改院针对“三农”问题专家的问卷调查报告的数据，56.3％的专家认为应当把着力点放到缩小城乡基本公共服务差距上；20.2％的专家认为应当放到缩小城乡经济发展水平的差距上；还有18.3％的专家认为应当放到缩小城乡居民收入差距上。可见，专家更倾向于通过实现城乡基本公共服务均等化来减缓城乡发展差距。

当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务也比较集中。从问卷中可以看出，农村基本公共服务主要集中在四个方面。98.6%的专家选择基本医疗卫生，93.0%的专家选择义务教育，90.7%的专家选择公共基础设施，78.5%的专家选择最低生活保障，63.1% 的专家选择农技支持，54.7%的专家选择就业服务。由此可见，在“三农”问题专家看来，与民生问题密切相关的教育、卫生医疗、最低生活保障、农村剩余劳动力就业服务，是当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务。

我国近30年的改革实践也证明，公共服务供给不足的根本原因在于农村公共产品供给体制不合理,而非仅仅是供给主体的缺位。当前农村公共产品供给主体存在的主要问题是：各级政府的公共责任划分不清，供给主体错位；农村的基层民主建设薄弱，农民的参与不够。我国农村公共产品供给实行政府分级负责制，中央政府和地方政府各负其责，分别提供全国性和地方性公共产品。但在实际操作中，中央政府与地方政府的责任划分并不尽合理，本应由上级政府提供的公共产品却强制下级政府提供，如义务教育、公共卫生、基础设施等，导致下级政府事权大于财权，受财力限制，公共产品不能提供或不能完全提供，致使产品数量不足、质量不高。同时，本应由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民承担，造成农民负担沉重。实践证明，如果没有一个制度化的约束，公共服务支出并不能随经济增长和财政收入的增长而实现同步增长。因此，统筹城乡基本公共服务，尽快提升农村基本公共服务的质量和水平，积极推进城乡基本公共服务均等化的关键在于制度创新。

从中改院专家问卷调查结果来看，政府应该提供给农民最关心、最急需的基本公共服务，主要包括医疗卫生、义务教育、社会保障、就业、公共基础设施、公共安全等方面。

首先，建立城乡统一的公共服务制度。

――完善新型合作医疗制度。中央和省级政府要继续增加投入，减轻农民筹资压力；出台优惠政策，免除农村五保户、特困家庭的参合费，提高参合率；进一步完善保障办法，在保大病的同时，兼顾常见病、多发病的预防和治疗；加强农村三级卫生服务网络建设，提高乡镇卫生院医疗服务水平，使农民就近能得到较好的治疗；促进医疗机构改善服务质量和降低价格，加强对医疗机构各项收费监督，切实减轻农民就医负担。

―― 提高农村教学质量，切实减轻农民教育负担。目前农村（尤其贫困地区）面临的突出矛盾由“上学难”逐步变成“办学难”，主要表现在优秀教师流失比较严重，教学设备非常落后。因此，应通过中央和省级政府进一步的经费追加，逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距。此外，从农民接受多种教育的现实需求出发，采取社会救助、助学贷款、校企联合办学等方式，支持贫困家庭青年接受非义务教育。

――尽快建立农村社会保障制度。中央应尽快出台农村最低生活保障等相关法规和条例，在民政部门建立专门的机构进行实施和管理；各地区要根据实际情况确定农村社会保障标准。以县(市)为单位划线，统筹设计城乡社会保障制度。同时，从目前家庭养老体系的现实出发，应由中央和地方财政出资，兴办养老院，并采取多种形式吸纳社会资金（如福利彩票、社会捐赠等）来解决福利机构建设的资金筹措问题。

――完善农民工就业服务政策。中央和省级政府应制定和实施农民工国家培训计划，大力发展多层次、多形式的农民工职业技能培训，基层政府可以采取与企业联合办学，促进农民有序流动；进城务工人员中，对低技能、收入无保障的农民工，宜考虑先在农村解决他们的基本公共服务问题，也可以采取措施提高其技能，待其有了稳定的工作岗位和收入来源时，再按照城镇居民的标准为其提供基本公共服务；着力发展县域经济，振兴小城镇经济，积极引导农民向大中小城市和小城镇渐次转移，扩大农村富余劳动力的就地转移。

――加大对失地农民基本公共服务供给。落实最严格的耕地保护政策，赋予农民长期而有保障的土地使用权；合理确定征地标准，确保征地补偿款足额、及时发放给农民；可以考虑通过征收土地增值税，将征地溢价收入全部纳入社会保障资金范围，为失地农民提供养老、医疗、就业等社会保障，解决其后顾之忧。

――继续增加对农村基础设施投入。重点支持与农业生产和农民增收密切相关的乡村道路、农村水电、安全饮水等农村中小型基础设施建设，改善农村公共服务水平。

其次，形成基本公共服务社会化供给机制。

――制定农村的基本公共服务均等化战略规划。制定基本公共服务最低标准，设置明确的时间表，使基本公共服务覆盖到全体农村居民，并明确基本公共服务均等化的实施进度和保障措施；在正视基本公共服务水平存在一定差距的前提下，先行在全国统一制度安排，解决不同省（市）、不同部门各自制订政策，政策口径不统一、方向不明确，跨城乡、区域对接困难的问题。

――以为农民提供基本而有保障的公共服务为目标调整乡镇政府的职能定位。乡镇政府作为与农民最接近的一级政府，应当把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能。以发展农村社会事业为重点，提高乡镇政府服务农民的水平，通过有效地提供公共服务来调节农村各种利益关系，逐步形成惠及农民的基本公共服务体系；健全农村社会治安防控体系，创新农村公共服务和社会管理方式，保持乡村安定有序；以提高农村公共服务效率和公共服务质量为中心，整合农村各种资源，以低廉的行政成本为农民提供更多的公共服务。

――合理配置农村公共资源，创新农村公共服务体系。按照“以钱养事”的原则，合理确定乡镇机构编制。严格实行政事分开，将原来由“七所八站”承担的行政管理职能，一律上收到乡镇政府直接执行。除国税、地税、国土等国家垂直管理的站所和公安、林业、交通等县级延伸派驻单位之外，其他“七所八站”要按照自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的原则，依法注册登记成为具有企业法人性质的经济实体或社会中介服务组织；建立公共服务委托机制，采取将基本公共服务“项目化、数量化”的办法，逐项约定服务内容、质量要求、价格标准、考核办法和结算方式等，面向社会公开招标，实行合同管理，结算由政府“买单”。

第三，改革完善公共财政制度

――调整财政支出结构，把更多资金投向农村基本公共服务领域。缩减政府的经济建设支出和行政管理支出，继续加大对基本公共服务的投入力度。加强对重点支出项目的保障力度，向农村（尤其贫困地区农村）倾斜。

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[关键词]高龄农民工；养老；困境；法治

[中图分类号]C913.7 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）12 ― 0117 ― 02

高g农民工，通常指年龄在50岁以上、依然从事重体力劳动的进城务工人员。这些高龄农民工也可以称之为改革开放以来的第一代农民工，他们离开农村、离开农业生产，普遍受教育程度不高，在城市里从事建筑、环卫、餐饮等技术含量低、工作强度大的体力劳动，在中国前所未有的城镇化浪潮中，以辛勤地付出推动了城市化与工业化的发展。在就业压力不断增大的现实环境下，高龄农民工与其他层级的社会劳动者相比，几乎具有着毋庸置疑的弱势及颓势。弱势是年龄因素、体能因素、技术因素、观念因素等多方面原因，使他们渐渐远离优质的就业岗位，普遍领取微薄的工资却没有相对完善的社会保障；颓势是随着年龄的增大，在就业的可选择范围上越来越窄，伴随着新一代农民工及其他城市务工者的大规模浸润，高龄农民工的就业市场逐渐萎缩，待到完全失去就业能力后，将会面临严重的养老问题， “老无所依”的社会风险客观存在。国家需要通过进一步扩大以最低生活保障为重点的社会保障主体范围，逐步健全养老机制，破解农民工养老困境，实现高龄农民工养老问题解决策略的法治化改进。

一、高龄农民工养老困境的客观存在

高龄农民工在城市里挣扎生存，久而久之归类成为需要给与特别关注的一类利益群体，是有着复杂的社会背景和制度原因的。展析该类群体所面临的诸多生存困境，是通过制度建设来解决其生存困境的前提所在。

根据国家统计局每年公布的《农民工监测调查报告》显示，随着农民工总数的不断增加，50岁以上的农民工数量在总人数中的占比也不断提升，这在某种程度上意味着高龄农民工返乡生活的意愿并不强烈，或者返乡生活的压力更大，所以才会依然进城打拼，与青壮年的劳动者们共同参与就业市场的竞争。

“大部分的高龄农民工是改革开放初期较早进城务工的第一代农民，没有知识、没有技能，只能从事繁重的体力劳动。在城市里，所有最脏最累的活，不仅城市人不会干，年轻一代的农民工也不愿意干，基本上都是由高龄农民工在承担。”“与新生代农民工相比较，他们各方面都处于竞争的劣势，无法在更好的行业去竞争；贫困的他们必须有一份工作以维持自己的生活，而没有资本去挑剔。很多高龄农民工以打零工为主，原因皆是年龄偏大，疾病、身体不灵活等等问题的存在，使得用工单位有所顾虑，而拒绝招聘这样的劳动者。很多高龄农民工为了获得一份工作，染头发或改变穿着习惯，甚至违法制作、购买假证件，只是为了得到一份工作。

在身份上属于农民，没有办法享受到城镇居民的养老保障；同时由于年龄等身体因素，工资水平及工作稳定度都不足以保障其生活的安稳。更为根本的是，在农村他们也依然缺乏到位的社会保障及医疗福利，面对无法实现农村生活的颐养天年，只有通过自己的努力才能获得收入以维持本人及家庭的开销，继续工作成为了其养老的基本保障。“游走于城市和农村之间，这个庞大的群体似乎掉入了权益保障的裂缝中间，身体上早已力不从心，但残酷的现实却是不得不继续从事着高强度的体力劳动。”

二、高龄农民工养老困境的原因分析

城镇化进程中，高龄农民工的养老困境，必须要从实际生活状态本身及制度政策层面分别来解析其导致困境的原因，既有主观的内生因素，更有客观的外在环境及制度因素。

（一）主观的内生因素――养老意识不足导致对待制度及政策的懈怠与忽略

我国社会养老保险基本实现全民覆盖，但农民工当中却有很大一部分人对参保呈消极态度，认为不如“多发钱，更实在”。在这其中高龄农民工鉴于年龄的劣势，有的已经逐渐认识到参加养老保险的重要性，但却也可能遇到用工单位的推脱，为了保住这份工作，而勉为其难接受了用工单位的不对等待遇。加之缴纳养老保险需有连缴十五年的要求，这笔费用也成为了很多人不愿意参保的症结所在。明明知道用工单位根据《劳动合同法》，必须要为劳动者缴纳养老保险，可是因为法律意识不强，养老意识有待提高，以及就业流动性大等各种因素影响，往往对待此类问题得过且过，导致参保率很低。有的高龄农民工五十多甚至六十岁以上，依然没有缴足十五年的参保费用，当然也就无法享受该项福利。

（二）外在环境因素――就业市场的弱势群体

高龄农民工限于自身状态，在就业市场中处于弱势地位，和其他劳动者相比没有就业优势。所以囿于该项压力，对待用工单位推脱为其参保的情况也无力反击，因为如果提出参保要求，就有可能面临被辞退的风险。已被其他劳动者挤压到近乎失去就业空间的情势，变得更加恶劣。在有关高龄农民工的报道中曾经提到，“从事建筑工种的高龄农民工普遍靠吃肉维持体力。他们之所以愿意从事这些累人的、体力不支的工作，是因为他们总体上供过于求，且在劳动能力（如体力）上处于弱势，只能从事其他人（如青年农民工）看不上眼的工作，例如建筑业与环卫工作。”对高龄农民工来说，最可怕的是因为年龄及体力等因素导致失业后，回到农村成为剩余劳动力，从而导致收入和生活水平的剧降。

（三）外在制度因素――养老等社会保障体系的不完善

对于农民工来说，由于工作稳定性差，一时一地的缴纳城镇居民养老保险费用后，缺乏更换工作单位后的接续对策。此外就业单位往往对此也不负责任，导致很多农民工没有办法完成养老保险的异地接续，也许由于对该制度的不了解，甚至还担忧原先缴纳的费用就此失效，所以从一开始就没有考虑养老保险问题。这一现象对高龄农民工来说是非常严峻的，在农村家乡的土地保障不足以维持其基本生活水平，新型农村养老保险（新农保）目前对于年满六十岁的农民来说，也仅是可以领取很少的金额，对于没有年满60岁的农民来说，则需要缴满15年，很多高龄农民工还需要不断完成缴费任务，才可能在未来享受到该项福利。所以当前的问题是大部分高龄农民工都处于在农村无法享受到养老福利，在城市却又没有参加养老保险的双重困境。这一现实问题，并没有什么妥善的制度政策来加以解决，法律也同样缺乏针对此类问题的具体规定。

三、高龄农民工养老困境的法治对策

高龄农民工养老问题是我们在应对老龄化社会挑战中必须认真考虑的一个重要课题，需要我们进一步反思当前我国各种与农村社保相关的制度建设。

（一）打破户籍制度的农民身份壁垒

国务院于2014年颁布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对于打破城乡分割的二元结构具有全局性和突破性的战略意义。如果能够真正实现农民身份上与城镇居民的无差异化，就自然可以普及全民养老，届时也无所谓农民工及高龄农民工之身份区别，这种身份本身就带有一种无法回避的区别对待、阶层划分的色彩，所以打破户籍制度的农民身份壁垒势在必行。通过立法的方式确立改变传统户籍制度的新规则，通过完善该类规则而确保淡化直至消弭固有的身份差别。

（二）建立全民普及的养老法律制度

“根据弱势群体的特点赋予特别的权利（ 如各种权益保护法） ，是当代保护弱势群体的主要方式之一”。包括高龄农民工在内的农民工群体应当给予养老福利方面的适度倾斜，这其中关键问题就是农民工参加了养老保险后，应该实现跨区域的无缝衔接，免去这期间存在的各种制度障碍。由于必须考虑各地收入差距的问题，所以可以通过专门设置农民工养老保险单行立法的方式来对相关问题予以规定。针对高龄农民工等特殊群体，应该给予降低缴费年限和缴费比例的方式来实现真正意义上的普惠性养老制度。包括各种弱势群体在内的全民养老制度如果能够在法制层面得到完整落实，同时配合各地政府的政策供给，才有可能实现法治中国之下的法治养老。

（三）强化高龄农民工的劳动合同保护法律制度

《劳动合同法》当中对劳动者与用人单位之间的关系有非常确定化的规定，侧重保护劳动者是其基本态度。高龄农民工由于文化水平、身体素质等方面的原因，往往遭到用人单位的区别对待，而无法真正实现《劳动合同法》中的基本权利，这种有法不依的情况将会使得高龄农民工更加弱势，不仅是养老问题，甚至生活、生存问题都会因此受到影响。所以《劳动合同法》应该通过修改相关条款进一步强化对弱势劳动者的特殊保护，一旦有用人单位对高龄农民工违法用工的情况发生，就将面临高额惩罚性的制裁。当违法成本增高至不能承受时，必然会促使用工单位重视对高龄农民工的尊重与保护。

（四）加强对高龄农民工养老等法律意识的培养

高龄农民工相比较于新生代农民工，其法律意识更弱，这种现象是和受教育程度及传统观念有直接关联的。高龄农民工普遍受教育水平不高，传统观念根深蒂固，认为“多一事不如少一事”，“冤死不打官”等，这些落后、保守、陈旧、迂腐的观念使得很多高龄农民工不会也不愿意举起法律的武器来保护自己。现行我国的法治强国之路虽任重而道远，但国民法律意识培养这一基本方略始终都是完善法治的重要举措，每一位公民都应该有基本的法律素养，都应该主动、积极、合理地利用法律，尊重法律、维护法律。高龄农民工养老问题的改善同样离不开他们自己对生活的积极态度，法律意识的提高是促进养老问题得以完善的策略之一。

结语

高龄农民工的养老问题是法律问题，更是社会问题。他们身处社会转型发展期，身处城镇居民与农村居民的融合期，更是身处养老问题全民普及推广的大时代之下，其养老困境的改善需要从民观念、法律制度协同发展的宏观角度，结合微观上各个地区的灵活政策及强有力的执法保障，综合作用之下的积极应对与妥善解决。高龄农民工养老问题的法治之路就是要使 “老有所依”不是期盼，不是夜空中的点点繁星，美丽却遥远，而是真实世界的家家户户窗口映射出来的盈盈灯光，温暖而踏实。

〔参 考 文 献〕

〔1〕施维.不要让高龄农民工老无所依〔N〕.农民日报，2015-3-25.

〔2〕赖锦鑫.高龄农民工生存困境及对策分析〔J〕.调查报告.2015，（11）：8.

〔3〕时言平.高龄农民工养老需更多制度反哺〔N〕.广州日报，2016-3-22.

〔4〕章铮.稳定就业是高龄农民工的第一需要〔N〕.第一财经日报，2015-6-3.