县域经济论文范文

导语：如何才能写好一篇县域经济论文，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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——兼谈承接珠三角产业转移的战略选择

县域经济是以县为行政区划的区域经济，是国民经济的基础，在国民经济中的地位举足轻重。当前，在西部大开发、东部大开放的背景下，作为中部地区的湖南省如何加快县域经济发展，尽快融入泛珠三角经济圈，是摆在各级各部门的重要课题。而透过对湖南省蓝山县经济的崛起，尤其是蓝山毛织城迅速崛起的深入分析和探索，对于我们研究县域经济发展课题，做好承接珠三角产业转移的战略选择，都将具有十分重要的意义。

背景一：“泛珠三角”经济圈构建全面启动

不久前召开的“泛珠三角区域合作与发展论坛”，标志着我国最大的新型区域合作组织——“9 2”“泛珠三角”经济圈正式启动，并打造“1358”经济圈，即构建1小时(大珠三角)、3小时(广东)、5小时(大华南)、8小时(泛珠三角)人流、物流、休闲旅游圈。这是一个占全国面积的1/5，人口的1/3强，GDP的1/3的超级经济体。对于与广东联系相当紧密，但又一直徘徊在广东珠三角经济圈外的湖南来说，这是一次千载难逢的历史机遇。正如周伯华省长在会上表示的：“主动融入泛珠三角区域合作，既是湖南的责任，也是湖南加快发展的捷径。”目前，充分发挥湖南地处泛珠三角经济圈内环和粤港澳地区经济发展“后院”的作用，把外源性经济作为加快湖南经济发展的第一推动力，主动接受粤港澳经济辐射，全面融入泛珠三角经济圈，促进县域经济快速发展，已成为全省上下的共识。

背景二：蓝山经济发展的“三大反常”现象

近两年来，地处“楚尾粤头”的湖南省蓝山县，在承接珠三角产业转移的过程中，迅速崛起了一座毛织城，并相继出现了“三大反常”现象，引起了新闻界的广泛关注。一是“小水电”强县没电用。蓝山“小水电”在全省小有名气，是湖南唯一一个不归电力局管的县。上个世纪末，全县小水电装机3.5万千瓦，大量余电外卖郴州。近三年来水电装机增加2倍，总装机达10.8万千瓦，已竣工上网运行的有7.5万千瓦。但随着工商业快速发展，用电需求剧增，三年人均用电增加200度，达到人均用电500度，工业用电量翻了一番。目前，电力负荷缺口在2万千瓦左右。二是新建房主没房住。蓝山以毛织业为主的外向型加工贸易企业3年时间发展到300多家，县城人口3年增加2万人，县城房屋出租率提高了三成以上，近乎饱和，不少建了新房的人将房屋整体出租给别人办厂开店，自己却去租房子住。三是企业找不到“打工仔”。就业问题曾经是一个非常压头的问题。近年来，全县外向型加工贸易企业用工缺口在1万人以上，从无到有已发展到350家，可容纳5万人就业，目前用工3万多人，政府不得不派出几支队伍到外省外地招工、求助。三大“反常”现象，从一个侧面折射了蓝山人气趋旺，发展加速的现状。有人把它称之为“蓝山现象”，或曰“蓝山效应”。

背景三：蓝山发展曾经历曲折

蓝山经济曾有过辉煌的发展时期。小平同志南巡谈话以后，肩扛全省发展乡镇企业的大旗，1993年全省首届乡镇企业工作会议以蓝山为开幕现场，当时与邵东并驾齐驱，名噪一世。但是，在发展的过程中，由于观念、环境等一时没有跟上来，到了20__年，步入低谷。石材生产由高峰期298条生产线，只剩下12条生产线，民营经济全面萎缩，缴税绝对额减少892万元，县级财政收入3年只增加501万元，干部、职工四、五个月领不到工资，怨声载道。《湖南日报》头版头条予以曝光、警示。

把压力当作动力，把教训变为智慧，这是蓝山人迈向发展的一条宝贵经验。进入二十一世纪后，新一届蓝山县委、县政府大力实施“民营立县、外向带动”的发展战略，铁肩硬手抓环境，集中精力抓发展，突出解决了六大问题，即：抓战略研究，解决了思路不清的问题；抓集中整治，解决了环境不优的问题；抓结构调整(产业培植)，解决了效益不高的问题；抓招商引资，解决了投入不足的问题；抓项目建设，解决了总量不大的问题；抓机制创新，解决了存量不活的问题。短短二、三时间，蓝山经济再度崛起，民营经济在全县经济总量的比重上升到八成。特别是蓝山毛织加工业从20__年下半年开始起步，从无到有，从慢到快，仅二年多时间，就发展到300余家，拥有织机2万多台（套），用工近3万人，年工缴费收入3亿元，成为湖南承接广东沿海外向型毛织加工企业向内地转移的最大基地。一年中，县城陡然增加了一万多名外来务工人员，人气大旺，百业大兴，可租用房屋门面全部告罄，超市、餐饮、交通运输等第三产业迅猛发展。两家投资分别在540万美元、350万美元，计划用工分别为6000人、4000人的大型外资企业和具有一定技术含量的港资电子公司相继落户蓝山，一座毛织城迅速崛起，令人瞩目。

蓝山的再度崛起，呈现出的三种反常现象，从不同侧面诠释了蓝山县近年来经济和社会发展的不同内涵，三者之间也有着深刻的内在联系。这“三种反常”现象，不仅是完全符合经济规律的，而且也符合科学发展观。在一个县， 农业产业化、工业化、城镇化加速了，县域经济的发展就会加快，伴之而来出现的矛盾，也是很正常的，这是加快发展过程中出现的问题，只有这样，才能促使我们用发展的办法来解决发展中的问题和困难，使县域经济永葆活力。

蓝山迅速崛起的启示

（一）发展县域经济必须有准确的产业定位

湖南的县域经济如何融入“泛珠三角”经济圈？对此，应深入分析湘粤两省产业结构差异，准确把握大珠三角产业调整升级的发展趋势，按照新型工业化的要求，积极承接对方相对处于国际分工低端环节的部分产业转移，并且在产业链的衔接和延伸上下工夫，从而融入大珠三角的产业分工体系中去。

审视蓝山再度崛起的奥秘，最主要是得益于对自身县情的清醒认识，对产业发展战略的准确定位，对战略机遇的及时把握，赢得了发展的先机。为了加快蓝山发展，20__年初，该县组织开展了全县性的大调研、大讨论，客观分析县情，审视发展大势，认为蓝山经济发展具有三大优势并面临难得的机遇：一是蓝山毗邻广东，永连公路开通后，去广州可朝发夕归，发展“归雁”经济和外向型经济，具有得天独厚的区位优势；二是蓝山发展个体私营经济起步早，走民营化道路的观念强，九五期间，推行国企改革，国有工业企业基本退出市场，具有体制优势；三是蓝山人经济意识强，民间资本比较雄厚，35万人就有8万多人在外打工，其中在广东打工的有6万人，尤以从事毛织加工为主，且不少已成为活跃在广东毛织加工业的精英，当上了老板或技术骨干，具有人文优势；同时，粤港澳“珠三角”产业正在优化、升级，以“三来一补”为主的劳动密集型产业向内地转移的要求日益迫切，处于承接广东沿海产业转移前沿阵地的蓝山，正面临着良好历史机遇。为此，该县县委、县政府审时度势，果断决策，决定以发展毛织加工企业为突破口，大力引进“三来一补”企业，把蓝山建设成为内地承接广东沿海产业转移的外向型加工贸易区。可以说，蓝山早就以自己的果敢行动，把省委、省政府关于积极融入“泛珠三角”经济圈的设想变成了初步现实，为我省实现与“泛珠三角”经济圈产业的全面对接，探索积累了宝贵的经验。

（二）发展县域经济必须树立正确的区域观

行政区划是一种客观存在，经济区域是经济发展过程中的一种客观要求。随着“泛珠三角”经济圈经济一体化的不断推进，经济发展格局从“行政板块”向“经济板块”转化，特别是交通条件的不断改善，区域生产要素的组合半径已大大突破县级行政区域空间。过去依照行政级别来确认和培育区域经济中心的办法，实践证明，已越来越成为县域经济发展的严重阻碍。县域经济要赢得更大的发展，就必须要按照科学发展观的要求，以市场作为资源配置的手段，正确处理好行政区域与经济区域的关系，跳出行政区的束缚，按照区域经济的分工，从经济区域的高度来审视和制定县域经济的发展战略，融入到“泛珠三角”经济圈这个范围更大、层次更高的经济区域中去。

（三）发展县域经济产业定位要突出区域特色

随着全球经济一体化进程的不断加快，我国经济同世界经济一样处于战略性大调整阶段。因此，产业优化调整是全国面临的大问题，也是县域经济应当解决的突出问题。在现代市场经济条件下，作为区域经济，一个地市、甚至一个省的产业结构都不可能追求“大而全”、“小而全”，自成体系，自求平衡，更何况县域经济这一层次。针对县域经济缺乏龙头、产业层次低的现实，县域经济发展在多方竞争的情况下，只能实施非均衡的竞争战略。要突出龙头企业的引进和发展，通过产业整合把人、财、物等资源、要素集中配置到优势产业、龙头企业和拳头产品上，实行重点扶持，重点突破，经营强项，发挥优势。蓝山的毛织加工、小水电等支柱产业形成过程，正是实施非均衡的竞争战略，重点突破的结果。

（四）发展县域经济必须坚持民营化的道路

从民营经济自身来看，它产权清晰、机制灵活、管理严明、决策科学，不用政府投资，生产成本不高，是一种富有效率的产权制度。从全国先进发达地区的成功实践来看，民营经济发展快的地方，县域经济实力就强。因此要进一步加大体制改革力度，推进公有制实现形式的多样化，努力把民营经济作为县域经济增长的内动力和增长点，担当起发展县域经济大舞台的“主角戏”，为实现与泛珠三角产业对接提供体制保障。就拿蓝山来说，全县城乡居民储蓄存款余额突破10亿元，人平超过3000元。对这笔可观的社会财富，通过政府的积极引导，把民间储蓄转化为社会投资，放“虎”出笼，以增量投入带动存量调整，推动由商贸流通、社会服务向产业投资领域的转换，实现民营经济质的飞跃。该县20__年新建的49个电站的1.7亿元投资，全部由民间业主投资，政府没有出一分钱，成为蓝山经济的一大特色。

（五）发展县域经济必须突出产业集群

产业集群（或企业集群），是指在某一特定领域中，大量产业（通常以一个主导产业为核心）联系密切的企业及相关支撑机构在空间上集聚，并形成强劲、持续竞争优势的现象。我国的产业集群是在改革开放以后迅猛发展起来的，是我国传统产业和现代制造业走向集约化、专业化的重要形式，是推进区域经济跨越式发展的重要力量。经济学界认为，在市场经济条件下，企业是经济的主体，政府是服务的主体，政府对于企业，不是指手划脚、横加干预的“婆婆”，而是把共同利益建立在发展地方经济、承担社会责任基础上的战略伙伴关系。尽管集群的发生往往是自发的，但作为资源配置组织者的政府却可以起到“催生”的作用，尤其是在集群的发展阶段，政府的引导作用更为显见。其主要作用就是创造产业环境。在经济全球化的形势下，资本和要素是流动的。一个地方能不能吸引投资、营造商机，资源优势、区位优势和优惠政策都很重要，但最重要的是产业环境。象丽宏、承阳这样的大型毛织企业之所以能落户蓝山，而没有被据说“政策条件”比蓝山还优惠的地方拉去，最主要的就是看中了蓝山已有数百家中小毛织企业所形成的良好产业环境，将为企业的进一步发展壮大提供肥沃的土壤。同时，大型企业的引进，又可为中小企业增强抵御市场风险的能力，赢得更加广阔的发展空间。该县原有毛织加工企业只能完成织、缝两道工序，现丽宏、承阳公司可把毛织加工挑、洗、染、绣、出口一条龙工序全部完成，直接与外商签订加工销售合同，从而实现“双赢”的目的，最终促进县域经济的快速发展。

（六）发展县域经济必须扩大信贷资金的投入

金融是现代经济的核心，诚信是经济合作的基础。而目前，地方特别是县级金融资源流失十分严重。以蓝山为例，20__年全县贷款余额仅增长3.2，远低于全省17.8和全国21.4的增长水平。20__年蓝山存贷差3.8亿元，20__年达到6.4亿元，增长了67，扣除各种准备金和历年亏损，可供信贷的资金超过4亿元。当前，特别是要采取切实有效的措施，加强地方与金融机构的合作，切实抓好信用体系、信用环境建的建设，努力创建金融安全区，尽快将金融优势转为经济优势，防止金融资源流失，为县域经济快速健康发展提供强有力的信贷支持。

（七）发展县域经济必须大力优化经济环境

环境优劣关系到县域经济特别是外向型经济的生死存亡。对外来企业而言，基础设施不行就进不来，发展环境不好就留不住。为了在承 接珠三角产业转移中，抢占发展先机，我们必须把创造良好的投资发展环境，作为一项战略决策切实抓紧抓好，在大力改善基础设施的同时，突出抓好经济发展环境的优化，加大行政效能监察力度，进一步改进作风，切实转变职能，真正把政府职能转到兑现政策、市场监督、社会管理和公共服务上来，把政府工作的重点放在搞好服务和营造环境上来，努力营造诚信的社会环境、优惠的政策环境、优质的服务环境和良好的治安环境。

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邮票是邮政行业中最传统业务之一，在目前通讯高度发达的新会里，邮票所承担的传递信息的功能日益缩减，但这并不代表着邮票业务将走向末路。随着人民生活水平的提高，人民群众的生活追求也逐步从物质享受向精神享受转变，设计精美或具有纪念意义的邮票逐渐成为广大人民群众争相收藏和赏析的对象。这给邮票业的发展带来了新的希望。为此，发展个性化邮票已成为邮票业发展的主要方向。

（一）独特的民族文化是发展个性化邮票主要依托

邮票之所以为广大人民群众所喜爱，主要是其内容的独特性以及内容所表现出来的纪念和收藏价值，因此独特的民族文化是各地个性化邮票发展的依托。要做好个性化邮票的营销工作主要可采取以下几种方式：一是通过订单式个性华邮票服务，为需要的县政府部门、事业单位、企业、社会团体和个人提供所需要的个性化邮票。二是以县域民族风情等具有当地民族特点的文化制作成邮票、贺卡、集邮珍藏品等商品，并根据生日、寿诞等主题形式灵活组合形成套装作为礼品，以满足不同客户的不同需求。三是将个性邮票作为旅游纪念品，制作成套纪念册，为外地游客、来宾提供了精美的纪念品，以满足外地旅客的纪念和收藏需求。

（二）创新的营销思路是个性化邮票发展的基本条件

创新是营销工作永恒的主题，个性化邮票的发展也离不开创新。因此，邮政营销部门要在认真总结以往经验的基础上，继续走积极、健康的发展道路，努力借助难得的市场机遇进一步做大规模，大胆创新思路，结合经济开发特点，对市场进行细分，力求邮票个性化服务有重大突破。一是要在做好个人专题个性化邮票营销活动的同时，以个性化邮票为主的邮政礼仪服务转变业务发展思路，大胆创新，将服务礼品范围拓展到邮政的各项业务中，使邮政产品优化组合营销。二是要对过去的邮政营销模式进行大胆的修改，制定出一套符合地方市场经济，满足市场需求的营销方案。三是要抓住个性化邮票的收藏、鉴赏、保值等特性，为客户量身定做，比较灵活，对宣传地方政府、党政机关、企事业单位形象，扩大知名度，突显个性有积极作用的特点，制作邮票套装纪念品，以满足客户的需要，从而由被动变为主动。

（三）以本土“文化节”为契机，发展个性化邮票

个性化邮票的收藏和纪念价值决定了个性化邮票在邮票中的地位。但是，个性化邮票的个性化是其占领市场的关键点，因此，突出邮票的个性化就成为个性化邮票发展的决定性因素了。因此，本土的各类“文化节”及传统的民族风俗节日自然成为了个性化邮票发展的最佳契机。要想抓住这个绝佳的机会发展邮票，要做到以下几点。一是灵通信息。及时了解当地本土文化节的时间、地点、承办单位、主题等。二是立即做出反应，积极争取。在收集和了解相关活动信息后，邮政部门要积极策划营销方案，主动上门商洽，争取业务。三是做好宣传。积极与当地政府作好特色邮票的宣传工作，可通过举办首日封开封仪式等形式，加大宣传力度。

（四）与其他邮政业务紧密结合，促进邮政业务的全面发展是发展个性化邮票根本目的

邮政行业的发展要有整体发展的思路，就个性化邮票而言，其主要价值还在于对整个邮政业务的带动。如何与其他邮政业务紧密结合呢？一是要立足于服务社会热点活动，抓住客户所看重的个性化邮票具有特殊宣传作用的“热点”效应，大力拓展邮票个性化服务业务，使该项业务成为集邮业务的重要支柱。二是要加大个性化邮的宣传，同时促进邮政的其他业务，如邮资（广告）信封、邮资（广告）明信片等也同样具有功能，可以发展个性化邮票的地方就可以发展邮资（广告）封、片业务。三是要敏锐的捕捉市场信息，建立信息库，把握商机是关键所在；树立邮票个性化服务业务的品牌，提高个性化邮票的策划设计水平是发展做大业务的基础；在业务发展过程中，灵活运用营销技巧，做好为客户服务的各项工作是成功的前提；站在客户的角度搞好策划，实现“双赢”是成功的保障。

二、依托本土重大节日，是做好邮政营销的关键

重大节日的民间风俗习惯往往蕴藏着极大的商机。各地邮政部门要紧紧抓住各地在不同节日的民间风俗习惯，并以此为契机，大力拓展邮政营销。

（一）依托中秋节等传统节日，做好邮政营销工作

中秋佳节即将来临，邮政部门要把握好中秋节日的商机，发挥邮政企业品牌及渠道资源优势，进一步拓展邮政服务领域，迅速启动中秋营销活动。一是要从月饼厂家、品种和礼盒组合产品的选择到包装的设计；从促销现场的布局、气氛到人员安排、推介技巧等都要认真考虑。二是认真分析中秋礼仪营销的形势和运作模式，把当前整合邮政强大渠道优势，发挥寄递网络的作用，作为邮政中秋市场竞争力的营销重点。三是针对大客户市场，主动向政府及通讯、银行、公用事业、金融保险等行业大客户的领导、主要经办人专送具有邮政特色的中秋月饼，介绍邮政中秋礼仪优质、优价、优选、优装、优送、优惠六大特色服务，争取社会的认可。

（二）依托国庆、建党、建军等节日，做好邮政营销工作

国庆、建党、建军节即将来临，各地邮政局为把握好商机，发挥邮政企业品牌及渠道资源优势，进一步拓展邮政服务领域，迅速启动营销活动，一是做好国家国庆等纪念邮票的发行工作。二是做好特色服务工作。在特色邮政服务方面，各地邮政局从纪念品的组合，到产品的选择到包装的设计上下了极大功会，既突出节日本身，又与各地自身特色相结合，针对大客户市场，主动向政府及通讯、银行、公用事业、金融保险等行业大客户的领导、主要经办人专送纪念册，以搏得客户的喜爱。

（三）依托企业的开业庆典、成立周年等节日，做好邮政营销工作

企业开业庆典或成立周年是邮政特色服务的又一新领域，为迅速占领这一市场，各地邮政部门要积极应对，以实现成功营销。一是要对县内和周边企业进行摸底，对规模较大的企业实行台帐制，把企业的成立时间，经营理念及产品特色一一做好记载，掌握好第一手资料。二是要在企业成立周年庆典即将来临之际，由专人对企业实行邮政服务营销，通过制作和发行企业周年纪念邮票和纪念册的方式，为企业服务。三是确定重点企业，对县内的大型企业，实行重点营销，由县邮政局相关领导带队，对企业进行全方位服务，通过制作企业特色专用信封、企业发展史邮票、成立怀旧纪念章等形式做好邮政服务工作。

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（一）生态文明的内涵

生态文明是继工业文明、农业文明之后出现的一种新型文明型态，生态文明产生的重要现实背景是生态环境的不断恶化。工业文明虽然带来物质的极大丰富，但同时也导致环境的严重污染，在这种背景之下，人们开始反思工业文明，提出生态文明建设这一概念。生态文明的核心思想是尊重自然、保护自然、顺应自然，人与环境要和谐相处。生态文明建设的具体路径是大力发展绿色生产、循环经济、低碳发展，从而减少各类资源的消耗，减少污染物排放，将人类活动控制在生态环境承载力的范围之内。

（二）生态文明与经济发展的关系

生态文明与经济发展之间是相辅相成、互为依赖的关系，而不是一对不可调和的矛盾。经济发展为生态文明建设提供了坚实的经济基础，生态文明建设需要大量的资金投入，没有经济的发展壮大，生态文明建设也就没有必要的物质保障。生态文明建设是经济发展的现实路径，西方发达国家以及我国一些地区的经济发展经验已经证明，先污染、后治理的道路行不通，没有生态文明，经济发展必然会严重受阻。生态文明与经济发展的最终目的是一致的，二者并不存在所谓的冲突，这是实现二者和谐发展的基础所在。

二、县域经济发展中存在的问题

我国县域经济发展问题颇多，这些问题与生态文明建设要求之间存在冲突与相悖，对于未来县域经济的健康发展是巨大威胁。

（一）发展理念落后

我国县域经济在发展理念方面比较落后，长期以来，在政绩考核重心为GDP的情况下，各县级政府都将经济发展作为第一要务，片面追求经济总量的提升，忽视环境保护以及经济发展质量，对于生态文明建设的重要性认识不足。举例而言，一些县级政府在招商引资方面，往往不顾本地区的生态承载力，一味引进三高一低的产业，给地区生态环境带来巨大的危害。

（二）生态经济滞缓

生态经济发展滞缓是很多县域经济发展中普遍存在的问题。生态经济本身属于朝阳产业，具有广阔的发展前景，广义层面的生态经济是指经济发展与环境保护、物质文明与精神文明、自然生态与人类生态高度统一的，具有可持续发展特性的经济。县域经济在生态经济发展方面重视不足、基础薄弱，生态农业、生态观光等产业发展比较滞后，县域经济发展缺少新的增长极。

（三）发展模式粗放

我国县域经济发展模式比较粗放，只重视经济总量，忽视经济质量。这种经济发展模式与生态文明建设要求的构建资源节约型产业相悖，容易导致县域经济核心竞争力不强。县域经济发展模式粗放还表现在低水平重复性建设、传统产业占比过高、科技水平整体偏低、生产设备落后等方面，这些经济问题往往意味着更多的资源消耗、更多的环境污染，会给生态文明建设带来更大的阻力。

（四）人力资本不足

我国县域经济发展中存在的一个主要问题是人力资本不足，尤其是一些新兴的高科技行业发展更是严重依赖于人力资本。当前我国县域在人力资本方面储备不足，不仅难以吸引优秀人才的流入，同时本地区一些优秀的人才资源也不断流失，给地区经济发展转型、产业升级、生态产业发展等带来危害，不利于生态文明建设。

三、生态文明视角下县域经济的发展路径

生态文明建设为县域经济发展提出了更高的要求，针对县域经济发展中存在的问题，本文认为应重点从多个方面推进县域经济的发展。

（一）更新发展理念

在生态文明建设这一大背景下，县域经济发展要更新发展理念，树立经济发展与生态保护并重的理念，进一步提升生态保护工作的重要性，不仅要“金山银行”，更要“绿水青山”。在政绩考核模式方面，政府要将绿色GDP纳入到政绩考核中去，将环境保护作为一个坚决不能突破的底线，在生态保护方面进一步发力，力争实现经济发展与环境保护齐头并进。

（二）发展生态经济

县域经济发展要将生态经济作为一个重点，将生态经济打造成为拉动地区经济发展的新的增长极，重点发展生态旅游、生态农业、高科技新兴产业等，壮大生态经济规模，发展生态经济的带动及辐射作用。在生态经济发展中，政府要创造良好的生态经济发展环境，从财税、土地等方面给予大力支持，推动生态经济更好地发展，为区域经济发展注入更多的活力。

（三）转变发展模式

县域经济要切实转变经济发展模式，摒弃以往粗放的经济发展模式，推进集约经济模式。经济模式的转变要从产业布局、技术创新、设备更新等方面着手，从产业布局方面来看，要逐步淘汰落后产业，引入高附加值产业；在技术创新方面，要依托技术创新来提升生产效益，减少污染；在设备更新方面，要鼓励企业进行设备更新，从而提升生产效率，实现发展模式转变。

（四）加强人才引进

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我们发展现代农业应借鉴国外现代农业发展的经验，结合本区域实际，因地制宜、科学探索与地区经济相适应的现代农业发展模式。发展现代农业是中央为促进农业农村经济又好又快发展提出的新任务，是从根本上解决“三农”问题的必由之路。党的十报告对推动城乡发展一体化作出了重要部署，明确指出要加快发展现代农业，着力促进农民增收，坚持和完善农村基本经营制度，加快完善城乡发展一体化体制机制。这些论述给“三农”的发展指明方向。南城县作为一个农业大县，在全面建设小康社会，发展现代农业、加快推进农业现代化显得尤为迫切和重要。

2南城县农业的地位与存在的问题

2.1南城县农业的地位

南城县是农业大县。南城县先后被列为全国商品粮基地县、生态示范县、农村能源建设和长江中下游防护林工程重点县，全省第一个“吨粮田”县，江西省果业十强县之一。现有3家国家级农业产业化龙头企业，5家省级农业产业龙头企业和27家市龙头企业。应该说，南城县农业在省内还是有一定的位置。

2.2南城县现代农业发展存在的问题

2.2.1农业投入不足，农业基础设施短缺。

农业投入不断加大，但由于面积大、资金少，仅靠财政投入无异于杯水车薪，农田、林网、路、渠等农业生产基础设施仍显薄弱，农业机械化和设施农业的发展步伐较慢，农业抵御自然灾害的能力不强，靠天吃饭的格局仍未改变。农业基础设施建设、农家乐旅游业发展等融资比较困难，资金不足仍是南城县农村经济发展的严重制约。

2.2.2现代农业的产业化水平不高。

目前，主导产业地位不够突出，缺少产业支撑，农产品附加值低，产业链条短，竞争能力不强。主要表现在4个方面：一是农业产业结构调整还有较大空间。二是农业产业化龙头企业带动能力还不强，农产品加工能力不配套，产品附加值低。三是农业品牌化经营滞后，特色农业优势不明显，叫得响的产品不多“，南丰蜜桔”只是南丰县的品牌“，南城淮山”和“麻姑鲜枣”还没有形成优势产业。农产品精品少、档次低、品质差，市场培育后劲不足。四是农业标准化生产程度不高，现代特色优势农业的标准化生产发展十分缓慢。

2.2.3农业劳动者素质较低，农业科技推广和创新能力不强。

农业劳动者文化水平普遍较低，由于从事第一产业自然风险和社会风险大、比较利益低，许多有知识、有文化、有技能的劳动力逐步脱离第一产业，流向第二、三产业，而且农业劳动人口流失的速度随着城镇化发展在加快。农业技术服务意识不高，加上近年来农村基层农技推广体系功能削弱，导致农民技术培训组织难，农业科技自主创新能力有限，农产品科技含量不高。

2.2.4土地流转防碍了农业规模化经营。

30多年前，在土地上的改革带来了中国农业翻天覆地的变化，激发了劳动生产力的积极性和创造力，但是，过于分散的土地耕作模式不利于现代农业的发展，更不适合现代农业生产率的提高。产品的产量、质量、规模效益和环境保护、生态农业等与现代农业相适应的技术经济得不到运用和推广。而城镇化的发展趋势又诱导农业劳动力向工厂、城市和第三产业转移。新一代的农民是一个断层，1970年以后出生的从事农业生产的劳动力是最后一棒，80后、90后已经不是中国农业的主力军。今后，从事农业生产的工人可能要重新界定其身份了，新一代农民会出现在成功人士、大学生、企业家和创业者中间。但是，新一代农业是需要土地集约经营的，现代农业是建立在农业机械化的前提下。

3现代农业的发展

3.1优势农产品产业带要重点发展

水稻、蜜桔、鲜枣、水产、蛋鸡等是南城县优势农产品。把优势农产品做大做强、形成规模化生产后，能够带动加工、储藏、运输等相关产业发展，开辟农民就业新渠道，是实现十八提出的城镇化发展的重要思路。以市场为导向，经济效益为中心，以主导产品为重点，优化组合各种生产要素，实行专业化生产、规模化建设、系列化加工、社会化服务、企业化管理，形成种养加、产供销、贸工农一体化经营体系，大力推动农产品深加工，把优势农产品做大做强，走农业产业化发展之路。

3.2生态农业和特色农业要协同发展

南城县生态环境优越，土地类型多样，发展生态农业和特色农业的条件得天独厚。重点应发展山区立体生态农业，以治理水土流失、保护森林和旅游资源、合理开发野生动植物资源为主，形成独特的山区无公害、绿色、有机农产品优势和山区旅游优势，开拓国内外农产品和旅游市场。改善农业结构，大力推广“山区立体农业开发”“、小流域综合治理”、“猪———沼———果、茶”等生态农业模式，改善和保护生态环境，提升旅游资源优势。应以名特稀优农产品为主体，以封山育林、退耕还林还草、改造坡地为中心，开展小流域综合治理，恢复和扩大林草植被、控制水土流失，实施生态家园富民计划，推广以沼气为纽带的生态农业技术模式和无公害、绿色、有机麻姑鲜枣、蜜桔、麻姑茶菜等特色农业，提高资源利用率、生态效益和农民收入。

3.3休闲农业和旅游农业要创新发展

与传统的生产农业比较，旅游农业是具有多功能农业的特点，不断拓展农业内涵，积极发展农业休闲观光、农产品采摘、农事教育、生产体验和“农家乐”旅游等第三产业，使都市农业成为生产、教育和旅游相结合的现代产业。

4对策建议

4.1培育新型农民

新型农民不是身份的象征，更应该是职业的定位。培育新型农民不是简单的技术灌输，要着力开发新一代从事农业生产的后继人才。要着力进行农民教育的体制机制创新，加快新型农民培训机制建设。要外请农技专家，内靠本地农民“土教授”，利用农民专业协会、专业合作社等组织机构对农民进行职业技术培训，尽快使农民掌握新知识、新技能并转化为农业生产力。

4.2推进农业产业化经营，优化农业产业结构

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纵向梳理世界各国税制结构从唯直接税独尊，到间接税突出，再到直接税为主或二者大体均衡，直至近十几年来逆向回流的演变历程，并横向比较当今世界不同发展水平的国家税制结构的差异，有助于总结税制结构转型改革的一般规律，并提炼出可供我国借鉴的国际经验。

(一)税制结构的纵向梳理:世界各国的演变历程1．发达国家税制结构的演变历程。社会经济发展阶段、政府政策目标等皆为影响税制结构的重要因素，因而税制结构在适应客观环境的同时，也在一定程度上刻画了特定历史背景下经济、社会的重要特征。按照不同历史时期直接税与间接税财政地位的更迭可将发达国家的税制结构演变历程大致划分为四个阶段:第一阶段:工业革命之前以原始直接税为主的税制结构。在传统的农业经济时代，由于商品货币关系不发达、自给自足的自然经济占据主导地位，政府主要通过对土地和人身课征原始直接税，如土地税、农业税以取得财政收入。［7］第二阶段:工业革命之后至第二次世界大战之前以间接税为主的税制结构。工业革命促进了西方国家的资本主义大生产，新的税源也随着商品经济的繁荣而逐渐涌现。由于国内商品税、关税税源丰富且便于征收，因此，以商品税为主的间接税逐步取代了原始直接税的主体地位。在该时期，随着所得形式日趋多元，各国也逐步开征了个人所得税、企业所得税、社会保障税等现代直接税。尽管当时所得税在财政中的地位较弱，但正是该类税种的开征为第二次世界大战后发达国家的税制结构改革奠定了基础。第三阶段:第二次世界大战前后至20世纪70年代以直接税为主的税制结构。间接税因其税负可以转嫁，对商品价格会产生一定的“添加效应”。［8］随着市场经济的不断发展及市场竞争程度的加剧，由间接税的大量征收带来的物价水平的上涨，不可避免地造成了经济效率的损失，阻碍了市场经济的发展。出于增强经济活力，推动经济持续健康发展的考虑，各国开始采取措施削弱间接税的主体地位。与此同时，在直接税中，一方面，随着私人部门收入的不断增加，个人所得税、公司所得税的税源日益丰富，其在税收收入中的占比得到了大幅提高;另一方面，随着发达国家在政策目标上由效率转向公平，为满足巨额的社会福利开支需要，各国也不断加强对社会保障税的征收。因此，在该时期以所得税、社会保障税为主的直接税占比逐步提高，并最终取代了间接税的主体地位。第四阶段:20世纪80年代至今以直接税为主并逐步提高间接税比重的税制结构。20世纪80年代，为克服滞胀、刺激经济，在新自由主义理论的指导下，发达国家政策目标的侧重点由公平回到效率，并相应地进行了大规模的税制改革。为避免直接税比重过高对经济的损害，各国在以直接税为主体的基础上，通过采取降低所得税税率、开征增值税等措施，逐步降低直接税比重、提高间接税比重。2．发展中国家税制结构的演变历程。对于发展中国家而言，由于其经济发展水平相对较低，且税收征管条件较为落后，因此，兼具税源充足、分布普遍、征收简便等特点的间接税在税制结构中始终占据主导地位，而所得税、财产税等直接税的财政地位普遍较弱。近年来，随着发展中国家对社会公平问题的愈发关注，为强化所得税和财产税对收入分配的调节作用，各国纷纷在以间接税为主的基础上，逐步提高直接税的比重，以使直接税、间接税的比重更为合理。

(二)税制结构的横向比较:不同经济发展水平国家的差异经济发展水平是税制结构最为重要的影响因素，为考察不同经济发展水平下世界各国税制结构的差异，本文从国际货币基金组织GFS数据库中获取数据较全的103个国家和地区2012年的税制结构数据①，并按照衡量经济发展水平的重要指标———人均GDP水平的高低，将经过筛选后的93个国家/地区分为以下7组②:5000美元以下(36个)、5000～10000美元(16个)、10000～20000美元(16个)、20000～30000美元(5个)、30000～40000美元(4个)、40000～50000美元(8个)、50000美元以上(8个)，分别测算7组国家/地区的直接税、间接税占比的平均值。将7组国家和地区的税制结构数据进行对比分析可知，按照经济发展水平由低到高的视角，直接税占比呈上升趋势，而间接税占比呈下降趋势。对于人均GDP在5000美元以下的国家，其间接税占比的平均值高达66．59%，而直接税占比仅有33．41%;随着人均GDP从5000美元逐步提高至30000美元，直接税占比缓慢增长，且始终低于间接税占比;而当人均GDP从30000美元步入40000美元时，直接税占比有了较大幅度的提升，且首次超过了间接税占比;对于人均GDP在40000美元以上的国家而言，其直接税占比远高于间接税占比。③无论是通过纵向的梳理还是基于横向的比较都不难看出，尽管除经济发展水平以外的政治、社会、文化传统等因素在一定程度上也会对一国税制结构产生影响，并使个别国家的税制结构与世界整体趋势相悖，但总体来说，直接税收入占比随着经济发展水平的提高而逐步上升不失为税制结构变化的一般规律。这对我国税制结构转型改革具有极大的启示和指导意义。

二、改革开放以来我国税制结构的演变历程及转型的必要性

自改革开放以来，我国的税收制度经历了三次重大改革，在此过程中税制结构也相应地得到了不断调整。然而，相较于我国的社会经济发展水平，现阶段的税制结构仍处于失衡状态。与此同时，经济的健康持续发展需求、收入差距的不断拉大、政府政策目标侧重点的转变，以及国际税收竞争的日益加剧，均对我国税制结构转型改革提出了迫切要求。

(一)改革开放以来我国税制结构的演变历程改革开放以来，为适应社会主义市场经济的发展，我国的税收制度共经历了三次重大改革:1984年的“利改税”及工商税制改革，标志着我国初步建立起了工商税制体系;1994年的税制改革则是改革开放以来最为全面、深刻的一次，按照“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的指导思想，初步建立起了符合社会主义市场经济体制要求的税制体系，形成了现行税收制度的基本框架;进入21世纪，尤其是自党的十六届三中全会以来，为进一步完善税制，我国按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，继续对税收制度进行了一系列的改革和调整。税制改革意味着税制结构的变化，现对1985年、1994年、2008年以及2012年这四个具有代表性的时间点上的直接税和间接税状况进行分析，以勾勒出改革开放以来我国税制结构的演变历程(具体见表1)。(1)1985年我国共设置29个税种，其中直接税13个，间接税16个，直接税与间接税之比为34．78:65．22;(2)1994年我国共设置23个税种，其中直接税9个，间接税14个，直接税与间接税之比为17．12:82．88。相较于1985年的税制结构，直接税占比由34．78%下降至17．12%;(3)2008年我国共设置了20个税种，其中，直接税8个，间接税12个，直接税与间接税之比为34．74:65．26。相较于1994年的税制结构，2008年我国的直接税占比有了较大幅度的提升;(4)截至2012年底，我国共设置了18个税种，其中直接税包括企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、契税、车船税、车辆购置税这7个税种，间接税包括增值税、消费税、营业税、城市维护建设税、耕地占用税、土地增值税、关税、资源税、印花税、船舶吨税、烟叶税这11个税种，直接税与间接税之比为33．68:66．32。改革开放后的相当一段时期，我国处于经济增长的起步阶段，各项建设支出压力巨大，因而高度重视税收的筹集收入职能，而间接税在对征管水平的要求以及筹集收入能力方面相对于直接税具有优势，因此，其收入占比远远高于直接税。这一态势在1994年税制改革中甚至得到了强化，直到进入新世纪我国社会经济形势发生进一步变化之后才发生转变。具体来看，随着企业利润的快速增长及居民收入的逐步增加，所得税占比增长迅速;同时，随着政府对公平问题愈发重视，更为强调直接税对收入分配的调节作用。因此，直接税收入占比在此期间得到了较大幅度的提升。然而，自2008年以来，这一上升趋势不再延续，直接税收入占比踯躅不前，2008～2012年直接税收入占比依次为34．74%、34．10%、32．89%、33．72%和33．68%，始终在32%～34%的区间内波动。这意味着我国税制结构失衡的状况近年来没有明显的改善迹象。显然，从保障社会经济健康发展的角度考量，我国税制结构转型改革在当前形势下势在必行。

(二)我国税制结构转型改革的必要性1．经济的健康持续发展要求适当降低间接税比重，减轻企业税负。税制结构既无法超越现实的经济环境而存在，同时也不能滞后于现有的经济发展水平，否则都将对经济造成危害。目前，我国间接税占比过高的问题客观存在。2012年间接税在税收总额中的占比为66．32%，高于世界平均水平近8个百分点，高于相同经济发展水平的国家近3个百分点;同时，我国企业的负担，尤其是由企业直接缴纳的间接税的税收负担过重。在我国，企业缴纳的税收占全国税收总额的90%以上［9］①，企业直接缴纳的营业税、增值税、消费税等间接税占全国税收总额的60%以上。就我国当下这样一种税制结构的效应而言，一方面间接税因其税负可以转嫁，对物价具有“添加效应”，因此带来的物价水平的上涨不可避免地造成了经济效率的损失;同时，在经济形势不景气的宏观背景下，过高的企业税负相对削弱了中小企业的竞争力，阻碍了产业结构的转型升级。这迫切要求我国适当降低间接税比重、减轻企业税负，为经济发展增添活力。2．收入差距不断拉大要求适当提高直接税比重，构建有利于调节收入差距的直接税体系。改革开放30多年来，我国经济保持高速增长的势头，居民收入水平也随之得到了大幅提高，然而收入分配差距却日益加剧。2013年城镇居民人均可支配收入为26955元，是农村居民人均纯收入的3．03倍;全国居民收入基尼系数为0．473，虽然较2012年的0．474有小幅下降②，但收入分配差距仍处在国际公认的0．4的警戒线之上。与此同时，具有收入调节作用的直接税体系尚未真正建立，在所得税中，个人所得税因其制度设计得不完善，未能发挥“调高”的作用，反而沦为“工薪税”;在财产税中，房地产税的全面开征仍面临较大阻力，遗产与赠与税的开征也远未提上日程。因此，我国需要通过所得税、财产税改革逐步提高直接税比重，构建起有利于调节居民收入差距的直接税体系。3．政府政策目标侧重点的转变要求推进税制结构转型改革。公平和效率是一对矛盾体，两者往往不可兼得。政府在公平与效率上的侧重点不同，将直接影响其对税收公平和效率原则的选择，从而对应不同的税制结构。在收入分配差距不断拉大的宏观背景下，近年来，政府逐渐将政策目标侧重点由“效率优先”转向对公平的重视，十报告提出了“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”的改革方向。政府政策目标的转变无疑对税制结构转型改革提出了要求，即通过对具有收入调节作用的直接税，如个人所得税、房产税等税种进行改革，以促进税收在收入分配领域中的相关职能的实现。4．国际税收竞争的加剧要求我国适当降低间接税比重。随着经济全球化进程的不断加快，国际税收竞争也随之日益加剧，在设计本国的税制结构时，需要充分考虑来自其他国家的影响。就世界各国税制结构的现状而言，近年来，发达国家逐步提高其间接税比重，发展中国家逐步提高其直接税比重，世界各国正朝着直接税与间接税大致平衡的方向演进。而在我国，直接税与间接税比重失衡的问题仍较为严峻，间接税占比过高不仅会推动物价水平上涨，削弱国内企业的国际竞争力，并且容易在进出口退税环节对进出口商品的价格产生差别影响，激化国际贸易摩擦。因此，国际税收环境的改变迫切要求我国推进税制结构转型改革，即逐步降低间接税比重，与世界各国税制结构演变的基本方向趋同。

三、我国税制结构转型的目标设计与改革建议

在推进税制结构转型改革的过程中，要坚持既不急于求成亦不走极端的基本原则，并在改革的总体目标、阶段性目标框架下，对具体税种、具体税收要素的改革进行统筹安排，以实现通过税制改革推动税制结构转型的目标。

(一)我国税制结构转型的目标设计“十二五”时期及即将到来的“十三五”时期正是我国深化改革的关键时期，我国应对该时期内税制结构转型的总体目标、阶段性目标进行科学、合理的设计，并对具体税种及税收要素的改革方案做出统筹安排，通过财税领域的改革来推动整体改革的不断深化。考虑到2015年、2020年分别为“十二五”规划、“十三五”规划的最后一年，故本文对这两个关键时间点上我国的经济发展水平进行预测，并借鉴税制结构转型的国际经验，设计我国税制结构转型的总体目标(2020年)、阶段性目标(2015年)。1．对我国经济发展水平的预测。为对2015年、2020年我国的经济发展水平(人均GDP)进行预测，本如下处理:(1)国内生产总值的预测。2012年、2013年我国GDP实际增长率均为7．7%，由于物价因素的影响，2012年、2013年我国GDP名义增长率均在9%以上。考虑到我国正处于经济转型时期，在未来一定时期内经济的增长步伐将放缓，因而初步估计2014～2020年间，我国国内生产总值的平均名义增长率为9%，由此推算出2015年、2020年我国的国内生产总值。(2)人口总量的预测。根据王焕清［10］(2013)的研究，在考虑放松二胎生育政策的前提下，预测2015年我国的人口总量将达到13．98亿，2020年将达到14．47亿，这与《国家人口发展战略研究报告》(2007年)的预测结果基本吻合，因此，本文采用王焕清的研究数据分别测算2015年、2020年我国的人均GDP。(3)汇率的预测。一方面，在2005年汇改、2008年国际金融危机以及2010年汇改重启等因素的综合影响下，近年来我国人民币升值的压力不断增大;同时，需认识到的是现阶段我国的人民币汇率已接近均衡水平，2012年、2013年人民币兑美元汇率基本维持在6．10～6．33的区间之内。故判断人民币升值趋势在短期内将得以维持，但不会长期持续下去。［12］初步估计2015年人民币兑美元汇率在6．0左右，2020年汇率在5．0～6．0这一区间内。综合以上对国内生产总值、人口总量及汇率水平的预测，可推算出2015年我国的人均GDP在8000～9000美元的区间内，2020年我国的人均GDP在12000～15000美元的区间内。2．我国税制结构转型的总体目标。2020年即“十三五”规划结束时，我国的人均GDP将处于12000～15000美元的区间内。就国际经验来看，对于人均GDP处于11000～16000美元①的国家，其直接税与间接税之比的平均值为39．55:60．45。故将我国税制结构转型的总体目标设定为，2020年直接税与间接税之比达到40:60，相较于2013年②，直接税占比上升约6个百分点。3．我国税制结构转型的阶段性目标。阶段性目标的合理性与可行性对于总体目标的实现至关重要。2015年即“十二五”规划结束时，我国人均GDP将处于在8000～9000美元的区间内。就国际经验来看，人均GDP处于7000～10000美元区间的国家，其直接税与间接税之比的平均值为36．43:63．57。故将我国税制结构转型的阶段性目标设定为2015年直接税与间接税之比达到36:64，相较于2013年直接税占比上升约2个百分点，即2014～2015年我国的直接税占比每年提高约1个百分点。

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关键词：县域经济 经济发展 问题及对策

一、当前县域经济发展中存在的问题

1.县域经济同城市经济之间发展不协调

县域经济之间，经济基础好、资源丰富的县比较富余，财政资金雄厚；而经济基础较差，资源匮乏的县，财力紧张，有的甚至举步维艰，干部职工工资发放都有困难。不仅如此，县域经济与城市经济之间的发展更不平衡，主要表现在：一是县域经济发展速度明显低于城市经济，并且这种差距不是在缩小，而是在拉大。二是县域经济与城市经济“两层皮”问题仍然存在。一方面，城市对县域的辐射带动作用不强，辐射的传导机制尚未真正形成；另一方面，客观上仍然存在着城市与县域争项目、争资金、争资源等问题，城市与县域仍然相互独立。三是城市与县域在产业整合、分工协作等方面还没有形成有效的协作机制和紧密的产业链与配套关系。

2.传统农业的效率低下

传统农业是指完全以农民世代使用的各种生产要素为基础的农业。当前，中国县域传统农业可以归纳为6个特征：一是农业在县域经济中占有很高的比重。二是农业发展片面追求产量和产值的增长，而对市场需求以及与此相联系的农产品质量、农业结构升级和农业效益等关注不够。三是农业的种养、加工、流通相脱节，利益关系不紧密。四是高度分散的小规模家庭经营方式。五是农业的资本有机构成低下，技术进步水平不高。六是农业仍然是农民主要的收入来源。建国以来，尽管中国的农业生产取得了稳步增长，但是，由于人口的增加，以及工业化和城镇化发展不足，大量农业富余劳动力停留在有限的土地上，导致中国农业发展缓慢。

3.县域工业尚未发挥主导作用

目前大多数地区县域工业不仅发展缓慢、总量过小，而且档次也比较低，突出表现：一是深加工能力不强，生产经营的基本方式仍然是“收获—初加工—销售”为主要形式的粗放式经营，真正能够发挥较大带动作用的深加工企业仍然很少。二是产品档次不高，科技含量低，主导产品和优势产品少，难以形成积累和提升自我发展能力，严重制约县域工业的发展。三是县域工业发展仍在一定程度上受传统计划经济思维模式的影响，迟迟走不上发展的坦途。

4.县域民营经济发展迟缓

县域民营经济发展迟缓主要表现为：从民营经济自身来看，主要问题是：数量少、规模小、档次低；产业分布不合理，多数集中在第三产业中的餐饮服务业；以家族式管理为主，管理上的非规范性和非科学性问题较为明显；自身发展潜力有限，大部分民营企业产品结构不合理，生产规模小、技术含量低、产品档次低，市场前景不广阔；借贷能力低，多数民营企业预期收益不明显，自有资金少，由此导致其偿贷能力低，甚至部分民营企业缺乏还贷意识和法制意识，信誉度低。

二、加快县域经济发展的主要对策

根据以上分析，就如何加快县域经济发展提出如下几点对策：

1.解放思想，确立新的发展理念

在新阶段实施县域新突破，加快发展和壮大县域经济，从某种意义讲，最缺的是适应现代市场经济和社会生产力发展的思想理念和制度保障。因此，解放思想、转变观念、深化改革、扩大开放是加快发展和壮大县域经济的首要动力。我们要联系工作实际，要冲破各种制约县域经济发展的思想观念约束及体制机制性障碍，彻底转变机关工作作风，增强服务意识，提高工作效率和服务水平，为加快县域经济发展营造宽松良好的软环境。

2.立足自身优势，发展特色经济

结合县域实际，立足自身优势，发展特色产业，培育特色经济，这是市场经济条件下加快县域经济发展和富民强县的重要途径。特别是比较落后的县要实现快发展、大发展，必须立足本地实际，制定适合自己的发展思路，找准重点，充分发挥自身的资源、区位等比较优势，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜（旅）游则游，走专业化、规模化、品牌化发展的路子，培育重点企业，形成特色，创出品牌，促进县域产业从多样化转为特色化，把比较优势转化为市场优势和经济优势。要把特色产业进一步做大做强，形成支柱产业和拳头产品，发展产业链条和特色经济，以此推进县域经济跨越式发展。

3.培育龙头企业，推进农业产业化经营

发展县域经济要紧紧抓住培育龙头企业这个“牛鼻子”，大力推进农业产业化经营。第一，要打破地域界限，优化资源配置，围绕主导产业，积极扶持壮大，形成规模经营。重点培育和扶持规模较大、实力较强，带动辐射力也强的龙头企业。要把农副产品深加工作为发展重点，延长农业产业链条，促进农业增效和农民增收，加快县域经济发展。第二，鼓励工商企业投资兴办龙头企业，兴办贸工农、种养加、农科教相互渗透，有机结合的联合式龙头企业。特别是要积极引导大型企业进入农业产业化领域，真正成为龙型经济发展的龙头。第三，积极探索产业化经营的新模式，我国农业产业化有多种多样的模式，例如，“公司+农户、基地+农户、公司+基地+农户、专业协会+农户”等不同的模式。

4.以项目建设为重点，大力推进工业化进程

加快推进工业化，使农村富余劳动力大规模地转入工业和城镇，这是县域经济发展的根本出路，也是国内经济大县强县发展实践所证明的。对于欠发达地区来说，推进县域经济工业化进程，首先要坚持比较优势原则，调整县乡工业与城市工业的分工关系，坚持工农结合，城乡互动，改变城乡分割的二元结构，走工业支持农业，城市带动农村的道路，发展农产品加工业，用高科技提升农业生产效益，带动农业结构调整，吸纳农村富余劳动力，增加农民收入。其次，要采取多种措施促进市县产业有机整合，形成紧密的产业链和合理的配套协作关系。

5.全力发展民营经济

发展壮大县域经济必须把民营经济放在突出的位置。首先，要彻底转变和根除对民营经济的偏见，牢固确立民营经济是县域经济的主体、是发展壮大县域经济的生力军这种主导意识。其次，政府要在加快体制创新，强化政策扶持，鼓励科技创新，引导集约发展等方面加大工作力度，为县域民营经济发展提供最优惠的政策、最良好的社会环境。再次，发展县域民营经济，要同县域国有、乡镇企业改革相结合，鼓励民营经济积极参与国有经济改革，逐步使县域经济民营化；要同发展农村新型经济组织相结合，引导、鼓励、支持民营经济组建各种形式的农村经济组织，使它们成为中坚和骨干；要同能人带动相结合，以技术能人、经营能人等县域各类能人为核心，支持他们在组织生产经营、开拓市场、技术创新等方面发挥带头作用，鼓励他们成为县域民营经济发展的领军人物。

参考文献:

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1.1土地的分散经营难以实现农业的规模化经营

此轮土地承包期为30年，自1996年开始到2026年结束。由于近年来国家实行粮食直补、良种补贴等惠农政策，同时农产品价格持续走高，使农民格外重视土地。虽然靠种地务农收入不是很高，但是相对稳定，农民不愿意离开土地，成为产业工人。传统的土地经营形式和农民传统的惜地观念不适应现代农业的发展，给土地流转，规模化经营造成极大的困难。

1.2市场服务体系的滞后制约了市场化运作进程

市场服务体系缺乏统一规划，设施落后，功能不全，布局不合理，家庭农场、农民专业合作社、龙头企业与农户之间关系松散，农产品流通不畅，没有形成一个推动现代农业发展的大环境，不能有效带动区域化、专业化和产业化生产。

1.3劳动力素质不高、缺少经济技术能人直接影响经济效益提高

由于前几年的体制机制，基层农技推广人员工资及工作经费不足，培训机会少，工作学习热情低，业务水平提高缓慢，他们的业务水平和工作态度直接影响劳动力素质和生产技能的提高，直接影响农民的增收和经济效益的提高。

2加速现代农业发展进程

2.1以“土地流转”为现代农业发展的切入点

土地流转是发展现代农业的前提和切入点，通过土地流转，使合作社、家庭农场利用现代化技术实现农业的规模化经营。十八届三中全会也已明确了土地流转的政策方向。只有实现了土地的流转才能实现农业最大可能的规模化生产。通过深入的调研，对的土地流转工作提出几点建议：一是摸清各乡镇、村屯土地现状。以土地确权登记试点为契机，积极做好土地确权登记工作。二是土地确权后，积极宣传发动。把土地作为一种资源，招商引资，或培育本地的合作社及家庭农场，积极引导新型组织和资金向现代农业的方向上发展。同时积极宣传政策、培训农民，推动土地流转市场的建设和形成。三是鼓励土地流转形式多样化，做好政策推动工作。既鼓励土地托管，也鼓励土地租赁；既鼓励企业经营，更鼓励合作经营。根据实际，尽快出台相应政策，推动土地流转进程。

2.2抓好发展，强化市场服务体系建设

市场服务体系包括了农业发展规划、基础设施建设、技术服务、市场流通、政策扶持等各个环节，因此，市场服务体系建设是发展现代农业的基础。

2.3加强培训，培育素质过硬的人才队伍和优秀的合作组织

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关键词：风险预防原则国际环境法国际习惯法成本——效益分析

一．风险预防原则概述

在现代社会中，经济水平日益腾飞，社会生活日益复杂化，科学技术日新月异，可是这些都并不能否认我们每天处在一个无法衡量风险系数的社会环境中的社会现实。从非典到H1N1，从汶川地震到玉树地震……这些都一直在告诉我们，风险是时刻存在的。我们生活的这个世界越来越复杂，大自然的无情和新技术的适用都给人类带来潜在的风险。如何应对各种天灾或者人祸造成的风险，是人类社会无法回避的问题。在合理的成本基础上预先防范风险成为当今许多政府的必然选择，法律意义上的风险预防原则也随之而生。

风险预防原则最早产生于20世纪60年代的德国环境法中“vorsorgepnnzip”这一概念，并逐渐发展到区域环境条约中，如1984年的第二届国际北海保护会议中发表的《伦敦宣言》就对风险预防原则进行了系统的论述：“为保护北海免受最危险物质的有害影响，即使没有绝对明确的科学证据证明因果关系，也应采取风险预防措施以控制此类物质的进入，这是必要的”。《伦敦宣言》也就因此而成为第一个明确阐释风险预防原则的国际文件。

对于风险预防原则（precautionaryprinciple）的完整定义在国际习惯法上尚无确定的表述。但是诸多学者均把《里约环境与发展宣言》中的第15项原则作为其较为权威的表述，即“为了保护环境，各个国家应该根据各自的能力将风险预防方法广泛运用。只要存在严重的威胁或者不可逆转的损害，缺乏充分的科学确定性就不能被作为一个原因来推迟采取阻止环境退化的成本—效益措施”[1]。也有部分学者认为在其来自l998年《温斯布莱德共同宣言》：当一项活动对人体的健康或者环境产生危害的威胁时，即使有些因果关系没有得到科学上的充分确定，也应当采取风险预防的措施。在这种情况下，应当由活动的支持者而非公众承担证明责任。[2]在其他国际条约中也还有诸多关于风险预防原则的表述，例如《联合国世界自然》中规定：“当潜在的不利影响为充分了解时，活动不应进行”；《生物多样性公约》中的前言部分论述到：“当存在着生物多样性大量减少或丧失的威胁时，缺乏足够的科学论证不应被用来当作阻止‘采取措施来避免或最小化这种威胁’的理由……”[3]；其他还包括《联合国气候变化框架公约》、《赫尔辛基公约》等等，数不胜数。这些定义都大同小异，均旨在表述：科学并不能永远扮演提供第一手信息资料以有效保护环境的角色，过度依赖科学证据可能会导致环境保护措施缓不救急，甚至适得其反。所以在科学上的依据尚未充分时，也应当适时采取一些预防措施，以免危害的发生或者扩大。因而，风险预防原则便是要求在环境和资源决策过程中不仅要考虑到那些明显的确定的危险，而且对那些较小的缺乏科学确定性的负面影响也应谨慎处之。

虽然说风险预防原则是国际环境法中最具创新性和影响力的一项原则，并且在诸多国际条约中都有其存在的影子，对此有学者评论到：“1990年以后的国际环境法文件几乎都采纳了风险预防原则。”[4]可是不可否认的是对于风险预防原则的确切表述还尚未形成，由于各国的立场、利益各异，国际间关于风险预防原则的定义、实质内涵、适用要件乃至其国际法地位均欠缺共识。所以，在国际上对于该原则的实际运用还存在许多需要不断努力的空间。

二．风险预防原则的适用条件

正如前文所述，风险预防原则仅是一个大的框架体系，具体的内容还需要不断地填充，所以在适用上还存在模糊性。为了避免由此带来的法律裁决上的不确定或者基于公平合理的原则，许多学者均提出了几项在其适用过程中需要遵守的条件，具体表现为以下几个方面：

第一，科学上的不确定性。科学的不确定性主要是指目前科学家对于人类活动对未来各种可能的情况还不能给予充分肯定，如大气中二氧化碳浓度倍增后的全球与地区效果、转基因产品对人类健康的影响等，都属于科学的不确定性问题。风险预防原则的前提是存在科学的不确定性，也就是对某种活动或事物的危险或损害没有科学上的肯定性结论。鉴于这种危险的可能存在，我们理所应当采取有效措施来积极阻止这种危险的发生。科学上的不确定性主要来自于两个方面：其一，根据常理推断，一项活动理应会造成某种环境风险或危害，只是欠缺明确的科学证据来证明该风险是否会发生；其二，某种风险将会发生或可能已经存在，但无法证明造成该风险的原因为何，即所谓的因果关系不明确。[5]

第二，风险评估的必要进行。社会生活的复杂性决定了风险的不可避免，由此我们不得不对风险的系数值进行一定的评估，即对哪些风险应当采取必要措施进行准确的衡量。有的学者将其称为风险阀值，[6]也就是说在哪一个维度范围内应当采取风险预防原则，在阀值之上的应当采取相应的措施，在阀值之下则可不作为。当然，阀值并非确定不变的，会随着每一项活动危险性增加的来降低其系数值，即高风险低阀值。

第三，成本——效益分析。有学者指出：对环境风险进行管理的过程中，如过度强调风险预防原则，将可能牺牲其它社会福祉，因此，如将其它社会、经济因素纳入考量，对具有科学不确定性的环境风险所采取的预防性措施，将会是一种高成本的风险管理模式。[7]简单来说，就是运用风险预防原则来阻止某一活动的进行时是否能产生更大的收益，包括经济的或环境的。风险预防原则似乎是保护一种处于不利地位的情形免遭疾病、意外事故以及死亡风险，但是它是一种粗略的、有时是建立那些各个目标的不正当的方法，这不仅是因为它可能甚至已经被强制运用在某些情况下，其中，风险预防原则很可能会伤害到子孙后代，损害而非帮助那些处于不利地位的人们。[8]对此，在《气候变化框架公约》中也有所体现，其表述为：所采取的预防措施必须是符合成本效益的以符合全球的利益。由此可见，在对风险预防原则进行适用时，一定要进行成本效益分析，以确保收益大于成本。

第四，举证责任倒置和严格责任原则的运用。即在对该项原则适用与否的问题上，应该由开发者负担证明他们的行动将不会引起严重的或不可挽回的环境损害的举证责任。毕竟开发者掌握着较为全面的资料信息，加之通常开发者都是社会的强势方、经济基础扎实，而处于信息不对称地位的相对人掌握的信息相对匮乏，地位相对较低且经济基础薄弱，故很难举出证据支持自己的观点。这样一来，如果按照传统的举证原则，即“谁主张，谁举证”，相对人将会承担举证不能的后果，承担败诉的风险。所以，在适用风险预防原则的过程中应采用举证责任倒置，有开发者承担举证责任，以此保护处于不利地位的相对人。也就是说，风险预防原则使环境案件的举证责任倒置了。同时严格责任原则的适用保障了举证责任的倒置，也激励了预防可能会产生不确定的环境影响或后果的活动。

三．风险预防原则的国际法地位

目前学界对于风险预防原则的国际法地位还存在一定争论，但主要有以下三种观点：第一，认为风险预防原则已经发展成为国际习惯法的基本原则；第二，认为风险预防原则不是国际习惯法的基本原则；第三，认为风险预防原则是正在形成之中的国际习惯法的基本原则。对此，我们首先要明确究竟什么是国际习惯法的基本原则。根据《国际法院公约》中的相关规定，国际习惯法必须满足两个要件：“常例”与“法律确信”。推之，国际习惯法的基本原则就是为各国所普遍适用的具有法律拘束力的指导性的规则。

支持第一种观点的学者认为，风险预防原则已经被诸多法律文件所援引，且法院在一些判决上已经对此加以适用，例如在“MOX核燃料厂案件”中的运用。此外，虽然说风险预防原则总某种程度上来说具有软法的性质，但是软法也是法律，也应该为各国所遵守，某些国家不遵守该项原则，是其不履行义务的表现，并非是该原则不具有约束力。

支持第二种观点的学者确认为，虽然一些法律文件中对此有所表述，但是十分模糊和空洞且不具有公信力，且各国对此尚未达成一致，所以不能满足其普遍性的要求。加之，其作为软法不具有强制执行的效力。因此，在其被完全接受之前，不宜作为指导性的规则成为判决案例的依据。

也有一些学者主张第三种观点，即风险预防原则是正在形成中的国际习惯法的基本原则，本文也持这种观点。具体依据如下：[9]

首先，从国际条约来看，《保护臭氧层维也纳公约》、《里约宣言》、《鱼类协定》等等都对此原则有所表述，但是其内容仍不统一，这对于此原则的适用必然产生不利影响。虽然国际条约是国际习惯法存在的权威证据，但是不能据此就将不具备统一性的原则援引为指导性规则，否则将造成司法的不确定性。

其次，从国际判例来看，目前对于该原则的适用主要包括以下几个案例：“MOX核燃料厂案”、“南方蓝鳍金枪鱼案”、“新西兰诉法国核试验案”、“荷尔蒙牛肉案”、“匈牙利诉捷克盖巴科斯夫——拉基玛诺大坝案”。这些案件中均没有直接表述为“风险预防原则”，而大多表述为“谨慎与慎重（prudenceandcaution）”或者“风险预防方法（approach）”[10]。

最后，从国内立法及实践来看，国际习惯的形成需要有足够数量且具有统一性和一致性的国家实践，这并不是要求全世界所有国家都存在如此实践，但至少部分国家应具有此种实践。[11]德国和瑞士最早对风险预防原则进行了规定，随后，澳大利亚和美国等国也对此作出相关规定，各国的司法实践也表明，该原则正在被广大法院运用来作为裁判的依据。

由此可见，风险预防原则在某种程度上已经具备了国际习惯法基本原则的要求，但是由于尚未达成共识导致把其直接归入为国际习惯法的基本原则过于草率，并且其还有一些不够完善的地方尚需各国统一，所以将其认定为正在形成中的国际习惯法基本原则最具有合理性。

四．发展中国家在风险预防原则之下的“窘境”

从表面上来看，无疑风险预防原则起到预防性的作用，减少了一些危险发生的可能性。可是由于该原则在适用上的不确定性等相关因素，可能导致处于不利国际环境中的发展中国家会因此而遭受发达国家的压制。主要表现为：

第一，科学上的不确定成为借口。由于人类认知的有限性，对于社会上的每一件事物不可能达到完全的了解，不确定性不可能从我们的生活中完全消失，而且不确定性都是主观的评判。对于未来的决定，无论其大小，常常不得不在缺乏确定性的情况下做出。一直等到不确定性完全消除才做决定，实际是对现状的含蓄支持．或是维持现状的一个借口。风险预防原则就可能成为这样的借口。加之，发展中国家的财力、物力均不能与发展中国家堪比，所以该原则很可能成为发达国家阻止某些措施实施的借口。

第二，贸易保护主义滋生。在国际贸易中，由于发达国家设置的高壁垒，发展中国家一直都处于较为不利的地位。如果加之风险预防原则的滥用，必然会对广大发展中国家的出口产生极为不利的影响。在WTO的荷尔蒙案例中，美国认为欧盟有阻止海外进口的倾向，因为欧盟禁止牛肉进口，原因只是基于对牛饲料中荷尔蒙含量的担心，而这种担心又缺乏足够的科学依据。不管是人、财、物方面都如此强大的美国都面临着这样的贸易壁垒，那么在国际社会中话语权较小的发展中国家又如何争夺自己的席位呢？有人主张为了避免对环境造成损害，即使被指责为贸易保护主义也在所不惜。但是，披着环保外衣的贸易保护主义却有可能造成更大的风险，因为它破坏了环境风险评估系统的根基。如果基于经济的原因而忽视有关风险预防原则的科学结论，那么距离完全意义上的贸易保护主义也就不远了。

第三，风险预防可能带来新的风险。风险预防原则设立的目的就是为了避免风险，可具有讽刺意味的是，有时应用风险预防来阻止相关措施的实施反而会造成更大的风险。发展中国家为了发展本国相关产业采取措施，可发达国家却以风险预防为借口阻止其运行，潜在的风险被避免了，可发展中国家因此而遭受的损失风险或许比实施该项措施还要更加巨大。最好的例子就是核电站的建设。尽管运营良好的核电站为那些旨在提高核电站安全系数的科研工作提供了支持；然而，一座核电站发生危险的可能性还是不确定的，于是有人认为潜在的危险足以使我们采取措施停止核电站的运行。这样，核电站的风险是被消除了，可取而代之的火电站却有可能造成更危险的局面。预防措施本身有可能产生新的风险，正如一位学者所说，“没有零风险的午餐”。风险预防原则还可能阻碍那些旨在解决风险的科研工作的开展，因为根据风险预防原则，假如初次实验失败就意味着放弃。[12]

五．生态文明建设下的中国如何应对风险预防原则

近年来，我国一直在绿色文明的号召之下发展着我国经济，在绿色GDP的引领之下一步步向发达国家靠拢。在风险预防原则的旗帜之下，同时也对生态文明建设提出了更高的要求。简言之，生态文明建设就是克服工业文明弊端，探索资源节约型、环境友好型发展道路的过程。由于我国巨大的人口基数和经济规模，即使采用各种末端治理措施，也难以避免严重的环境影响。所以适时地引入风险预防原则无疑会对环保、经济的发展产生巨大影响。加之，作为国际社会的一员，广大发展中国家的领军国家，在诸多条约都对风险预防原则加以阐述的大前提下，我国不可回避地要面临着如何处理这一问题。

正如上文所诉，在风险预防原则面前，广大发展中国家处于相对不利的地位，为了极大程度地克服这些不利，对每一个发展中国家都提出了新的考验。具体应对之策主要包含以下几个方面：

1.完善风险评估体系。在与大国相抗衡的国际环境之下，如果总是被大国牵着鼻子走，难免会成为该原则的牺牲品。所以不断发展科技，建立自己的评估模式成为每一个发展中国家的必要任务。只有这样，才能从科学的角度告诉大国，我所施行的每一项措施都是有科学依据的，都不会达到相应的风险阀值之上。在国际社会中，发达国家总是凭借着自己的科学权威地位告诉大家，什么是好的什么是不好的，可是这也往往为大国推行其政策披上合法的外衣。正如现在讨论火热的温室效应，究竟是大国的诡计还是实施如此，一直都是大国在说了算。所以，建立自己的评估体系，完善自己的科学技术，不断争夺自己的话语权，为自己的国家谋福利。

2.综合考量成本——效益分析。在对某项活动是否有必要采取预防措施的评估中，必须考虑到该项活动的收益，或者说是禁止该项活动可能带来的风险。所以在作出每一项具体决策之前，都应该将社会的、经济的因素考量进去，不断地运用新的科学观点来对自己的决策加以考量，使得在应对发达国家的反驳上占有更加强势的地位。这样，通过成本收益分析，增强了管理者的责任感，也增强了管理过程的透明度，使得风险预防原则的决策更具科学性和合理性。超级秘书网

篇9

（一）年轻民警的所占的比例较大,业务工作能力总体水平不高。自2006年以来，为了适应监狱工作需要，同时为了应对监狱外流人才较多的情况，我省监狱系统招考的新民警较多，队伍结构趋向年轻化。很多民警是从院校毕业直接到新岗位上，没有经过艰苦的锤炼，且年轻民警大多数是独生子女，缺少吃苦耐劳的精神。造成个别青年民警不安心基层中队工作，怕苦怕累，不愿在基层一线干。一些基层青年民警对法规学习和业务工作热情不高，学习钻研精神欠缺，被动学习的多，主动研究的少。在日常工作中多数青年民警中认为，只要能管得住犯人、不出监管事故就可以了，只求过得去，不注重更深入学习监管法律、法规和管理技巧，久而久之造成业务水平下降、整体素质停滞不前等问题。

（二）当前“高压线”多，社会期望值高，心理压力大。

近年来，为了从严治警，从司法部、司法厅、省监狱管理局相继出台了一系列规章、禁令，如司法部“六条禁令”、监狱法“十不准”、“九不得”等。而今年云南省晋宁县看守所“躲猫猫”事件的发生，社会影响较为恶劣，高检也出台了相应的监管检察文件。另外，今年的监管事故和罪犯脱逃频频发生，监狱面临着前所未有的压力。同时驻监检察室从原来的县级检察院派驻改由地市级检察院派驻。民警普遍感到“高压线”太多，易触电，心理压力大，而且现在的罪犯维权意识逐年提高，管理难度加大。

（三）近阶段涉黑罪犯多，押犯数多，犯情复杂，工作难度大。

自2009年以来，公安部门开展打击“涉黑涉暴涉枪”等专项活动，特别是沿海城市的看守所、监狱的在押犯数暴增，我监也同时存在类似的情况。一是上半年押犯数较多，涉黑团伙比例大。民警的压力较大，对涉黑团伙的管理和分化需要发挥较大的精力，实时防范监管隐患的发生，难度较大，使得民警的身心较为疲惫。二是押犯疾病复杂。民警要在做好日常的管理工作之外，还要预防传染性疾病，顾及到这些罪犯的身体健康，预防正常与非正常死亡的发生，压力较大。同时对监狱的医疗条件也是一个严峻的考验。三是工作时间较长。基层民警不仅要完成日常工作，而且还要随时准备抽调警力参加学习、开会、防暴演习、清监、集训等任务。

（四）付出和收入不成正比，工作环境封闭，家庭压力大。

民警的付出与回报严重失衡，繁重的工作任务和工作性质使民警没有时间也没有能力来解决家庭问题。民警上班时间长，现在又实行阳光工资。虽然这两三年来工资水平有所提高，领导对监狱民警的待遇也很关心，但是现在物价涨得也较厉害，相比较起来干警的生活也较清苦。工作环境较为封闭，通讯交通不方便，基层民警对很多的家庭事务没有办法顾及。民警在家时间少，与家人沟通少，由此产生家庭危机，严重的甚至闹离婚、分手；对子女的教育少，影响孩子学业，上学、就业十分困难。民警有后顾之忧，影响民警的工作积极性。

（五）外地民警所占比例大，独生子女多，两地分居多，流动性较大。

监狱系省直属单位，招考公务员基本上没有区域限制。特别是山区监狱，都普遍存在外地民警比例较大的问题。外地民警较多，两地分居的民警也多，很多外地民警对监狱归属感不强，工作热情、积极性、主动性不高，有抱着工作满五年就回原籍的思想，流动性相对较大。

二、存在问题的原因分析

（一）没有一个较好的竞争机制，导致青年民警的工作积极性不高。当前青年民警所占比例大，存在部分青年民警怕苦怕累，抱着“干好干坏一个样”、“干多干少一个样的思想”，以及只要不出监管事故就可以的侥幸心理。有少数民警存在以下情况：不求向上，不思进取，只讲享受、攀比，不讲奉献，思想上有波动，精神状态时好时差，工作上得过且过，缺乏主动性。这种现象的存在虽然是极少数，但所带来的负面影响和消极因素危害较大。这与当前的干部管理制度有很大的关联，现在基层尚缺少一个较好的竞争机制，民警工作的好坏，没有一个较好的衡量标准，民警工作缺乏主动性、积极性。

（二）当前高压线多，少数民警执法态度不端正，法治意识与执法能力不强。民警的法治意识和执法能力基础薄弱，对法律法规理解不透彻，学习没有深度，甚至流于形式。意志力不坚定，容易受到社会不良思潮的侵蚀，存有消极思想。同时民警对司法部“六条禁令”、省监狱系统“九不得”、《监狱法》“十不准”等相关规章制度，不能较好深入学习和理解。近年来，随着我国社会文明的发展和法制化建设的推进，监狱工作法制化、科学化和社会化建设不断加强，特别是在非犯罪化、非监禁化等国际行刑趋势的影响下，我国监狱的刑罚理念也在发生变化，逐步由传统向现代化、向法治、强制向文明、注重服刑人员义务向重视服刑人员权利的保护转变。这些深刻的变化，使我们在几十年工作中形成的传统的、固有的思想观念、思维方式、工作方法都受到了冲击，也对民警的工作提出更高的要求。同时罪犯的不合理维权，无理缠诉时有发生，看似“强势”的民警，在保护自己的方法和维护自身合法权益的渠道也非常有限，民警的执法风险日趋增大。对此，有较多民警未能端正好心态，积极防御，依法积极主动履职。

（三）近阶段押犯多，押犯结构发生较大变化，罪犯维权意识提高，警囚关系处在敏感时期。随着社会环境的变化，监狱的押犯结构也发生了较大的变化，早已经不再是过去那种“文盲+法盲+流氓”为主的人员构成结构。近些年来财产型犯罪所占比例较高外，高学历、高智商、高职务的服刑人员的比例逐年递增，特别是“涉黑”、“涉毒”、“涉暴”、“涉枪”的服刑人员的比例不断扩大，服刑人员的法律意识逐步增强，罪犯违规打架抗改事件时有发生，都加大了监狱管理、教育改造的难度。当前民警执法可依据的主要是《监狱法》，比较笼统，没有具体的执法依据，民警在处理问题时，投鼠忌器，妥协执法。有些民警甚至说自己是“弱势群体”，导致在执法中对于罪犯的抗改和违规行为不想管、不敢管、不会管。民警对罪犯要以人为本，但自己经常因为小事被罪犯举报，被组织调查，查清之后，对举报罪犯与被举报的民警处罚不一致，民警的合法权益难以得到保障。

（四）当前监狱体制处于变革与转型时期，对民警的工作能力提出了更高的要求，工作强度加大，民警的待遇未能及时得到提高。新时期监狱的行刑理念的发展，特别是监管工作“首要标准”的提出，要求民警尽快实现工作方法从简单的经验型向严格、规范和文明执法的转变，职业角色从看所型向教育专家型的转变，这对基层民警提出了更高的要求。特别是基层一线的民警基本上是三班倒值班，没有礼拜六礼拜天，没有节假日，工作时间长，休息时间短，值班超负荷。同时罪犯违规率有增长的趋势，管理难度加大，基层一线警力不足，时常超负荷工作，休息时间偏少，基层民警疲于应付，造成基层民警心态失衡，容易产生厌战情绪。民警的待遇未能及时得到提高，民警的经济压力较大。据相关的调查显示：有60％的监狱警察认为经济收入不高，存在经济上的困扰。另据一项关于监狱警察压力源的调查发现73％的监狱警察认为第一位压力源是房屋贷款，第二位压力源是子女的教育费用。

（五）外地民警多，独生子女多，两地分居的民警也较多，家庭和事业两头较难兼顾，导致民警不能较好地安心工作。监狱所处位置都较为偏僻，民警离家远，休息时间少，导致很多的民警对家庭事务较难顾及，导致家庭矛盾较多，民警不能安心工作。沿海民警多，独生子女多，夫妻分居两地，外加上沿海与山区监狱福利待遇差距较大，要求调动的民警多，流动性较强，而新民警的业务基本上要2-3年才能培养起来，目前我监民警队伍有出现断层的倾向。正因为工作环境的特殊、外地民警多、独生子女多，夫妻两地分居多，而导致出现的问题也多，领导对基层民警的各方面情况不能较全面的了解，对于出现的问题，未能及时发现、及时解决，从而导致部分基层民警工作积极性不高，想法多，不安心工作。

三、对策思考

（一）加强基层民警队伍建设，应引入竞争考核机制。工欲善其事，必先利其器。监狱基层民警是监狱工作的主导者、组织者、实施者，青年民警是监狱的明天。治狱必先治警，民警队伍建设抓不好，监狱安全稳定和各项工作都没有保障。落实监管工作“首要标准”，就要始终坚持以科学发展观为指导，不断增强民警的工作责任感和历史使命感，以提高改造质量为中心，切实把改造人放在第一位。对于年轻的民警要给予给多的学习和进修机会，要拿出更多的耐心和精力，教育他们，让他们摆正自己的心态，明确理想，调动他们的工作和学习的积极性。积极从年轻民警中发展入党积极分子、党员，健全绩效考核机制，把考核结果与评先评优、立功嘉奖、晋职晋级和经济利益相互结合起来，做到公开、公平、公正，把那些真正责任心强、又能干事、业绩突出和大家拥护的优秀民警培养推荐到领导岗位上来，从而在队伍中营造一种竞争氛围，以此提高民警工作积极性。同时大队每月组织一次考核，建立工作制度秩序化、规范化，对守规遵纪、业务质量等进行量化统计，每月汇总一次，把考核与激励机制结合起来，奖勤罚懒，采取多种形式惩罚和激励措施，与评先评优相结合，充分调动民警的工作积极性和主观能动性，改变干多干少一个样，干好干坏一个样的被动局面。

（二）增强民警法治意识和执法能力，教育民警正确对待“高压线”。人要未雨绸缪，什么事情都要做好预防的准备，才能以不变应万变，变被动为主动。强化民警执法意识教育，要认真领会胡总书记在全国政法工作会议上的讲话精神特别是对政法工作的五点要求，教育民警牢固树立公平正义和法律至上的执法理念。加强法律法规和业务学习，提高执法能力。教育民警既要清醒地看到执法风险的客观存在，更应该正确对待“高压线”，同时更要坚信执法风险的可控性。“高压线”是一把双刃剑，教育民警在工作中注意方式方法，学会保护自己，处理罪犯要按照规定的程序处理，不要为了省麻烦、省事，而导致以后的罪犯的不合理维权，而道不清说不楚。另外不落入罪犯设计的圈套，要避免实际工作中民警因为被罪犯激将，产生心理失衡或急躁情绪，导致管理罪犯过程中出现粗暴执法现象，被罪犯抓住把柄，导致引火上身。

（三）教育民警正确把握好新时期警囚关系，促进和谐监区建设。改造与被改造关系的存在，对罪犯的思想及违规行为应及时引导教育处理、及时化解矛盾，缓解警囚矛盾，否则一些小矛盾，由于缺乏疏导，逐渐累积，最后越积越大，有可能爆发。如福建省某监狱罪犯林某某和何某某，趁打饭和送开水之机，窜入监区值班室，持凶器报复袭击值班的大队长陈某某，致陈大队长身受重伤。湖南省某监狱罪犯邓某某趁监狱民警朱某某与其谈话不备之机，将朱某某打晕（后经抢救无效牺牲），邓犯换下其警服脱逃，后被抓获。特别是当前涉黑涉暴涉枪的押犯较多，是当前狱情的重中之重，因此，要教育监狱民警加强警囚沟通，正确处理新时期的警囚关系。对于那些因各种原因不愿意改造自己的罪犯应加强教育，从思想道德、身心健康、人之常情上关怀他们，及时帮助他们解困释惑，以稳其情绪，激其改造信心，将矛盾尽量化解在萌芽状态。使其由抵触乃至反抗改造逐步向自觉接受改造过渡。通过组织民警学习狱内案件和狱情通报，学习分析狱情的共同性与区别性，学会搜索狱情的方式、方法，懂得如何利用罪犯搜索有价值的狱情信息，如何利用罪犯内部矛盾来分化瓦解犯罪集团。民警与罪犯间的成功沟通，会在无形之中大大减少民警工作的强度，是促进和谐监区建设的一项有力举措。

（四）坚持从优待警，提高队伍凝聚力。

一是山区监狱工资按照省直标准发放。山区监狱基本上都是处在比较偏僻的地方，很多地方交通不便，基层民警的生活相对简单和清苦。山区城市的物价水平不见得就比城市低，同时山区的物质精神生活也不如在城市的监狱，对于山区监狱民警的工资待遇按照省直标准发放，而不是按照目前的省直结合地市的标准发放。正因为山区监狱的艰苦，山区监狱更应该以更好的待遇吸引更多的人去建功立业，以更好的机遇留住更多的人才扎根在山区监狱，只有这样才能更好促进山区监狱的发展，才不会出现基层民警队伍的断层。二是针对部分民警在政治前途、工作条件，家庭环境等方面有较大压力，失去心理平衡，直接影响正常工作的现象。要加强对这些民警思想教育，并进行心理疏导，使民警能够辩证地看问题，对当前的国情有一个合理、客观的估价，对在工作、生活中遇到的现实问题要去正确认识和对待，达到统一思想，理顺情绪，凝聚警心，促进工作之目的。三是警力向基层倾斜。现在存在基层的警力不足，基层民警超负荷工作，民警身心疲惫，民警的工作积极性、主动性不高。监狱的警力应向基层倾斜，把基层的警力配足配强，保证基层民警有充足的休息时间，才能使更多的民警愿意在基层一线干。

（五）大中队领导对民警做到“四知道”，及时发现、解决民警中存在的问题。即：大队领导要对分管的中队领导，中队领导要对分管的管教、分队长、带班民警做到“四知道”。具体内容是：知道干部、民警的思想觉悟和业务能力；知道干部、民警的个性特点，八小时以外的主要爱好、理想追求和从事的主要娱乐活动；知道干部、民警家庭成员的基本情况、经济状况。“四知道”的提出，是根据民警队伍特点以及近几年来队伍中出现的问题，特别是当前我监外地民警所占的比例较大，年轻民警多，独生子女多，夫妻两地分居多，为做到对队伍状况心中有数，大中队领导更应该掌握民警的“四知道”。基层领导对工作上不上心的、抱着“做一天和尚撞一天钟”心态的民警，要深挖根源，采取有效的思想政治教育。要及时发现民警存在的困难和问题，同时要努力解决民警面临的实际问题和困难。随着执法任务的日趋繁重，民警面临的实际问题和困难也日趋凸现，特别是在民警家庭两地分居、遭受灾害、发生变故、生活困难、婚恋受挫、身患病症、被人误解时，要贴近靠前，积极说明，最大限度地把组织温暖送到民警心坎上，增强民警对监狱的归属感，才能保证整个队伍的和谐稳定。

结语

监狱工作的根基在基层，监狱队伍的主体在基层，队伍中的问题也主要发生在基层。正因为它的基层，在队伍现状分析才具有更重要的代表性，在当前的基层监狱警察队伍建设中更具有借鉴性，这也是为了更好地贯彻落实省局《关于进一步加强监狱人民警察队伍建设的决定》。以上只是笔者在从事基层监狱工作中发现的一些问题和提的一些建议，可能不是很全面，还需要大家一起共同探讨，基层民警队伍的建设仍然任重道远。

参考文献：

[1]陈奇，邵晓顺.主编:《监狱人民警察心理素质与训练》[M]．北京：中国市场出版社，2006.

[2]应朝雄.编著：《监狱分监区工作实务》[M]．北京：中国政法大学出版社，2006.

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我们的研究发现，在工作动机上的个体差异是明显的。比如，对人类做出巨大贡献的两个人，洛克菲勒一生追求财富，圣雄甘地一生粗布缠身，人生目标截然不同。在我们周围，一些员工更在乎物质激励，另一些员工更在乎精神激励。但是圣雄甘地除外，不管对于谁，金钱的激励作用毋庸质疑。思考以下五个问题，有助于更好地发挥金钱的激励作用。

问题一，薪酬福利是成本还是投资？

薪酬福利既是成本又是投资。管理者的观点见仁见智。认为薪酬福利是成本的管理者自然把薪酬福利当成一个头痛，并且尽量把工资定得低一点，尽量少加薪、不加薪。认为薪酬福利是投资的管理者，自然期望通过高工资、高福利、以及奖金、加薪激励员工，并期望从此项投资之中获得回报。两种观点反映出截然不同的管理理念，导致截然不同的管理效果。

据说，把一个人从胜任加愉快的现有岗位上挖过来通常需要提高其25%左右的薪水。你给的薪酬越高，越容易挖到别人的人才；你的人才薪酬越高，越不容易被人挖走。高薪是全球著名管理咨询公司麦肯锡吸引和留住精英的杀手锏之一。效果如何，聪明的你自有判断。

问题二，金钱在马斯洛（AbrahamMaslow）的需要层次里属于高层次需要，还是低层次需要？

好多人羞于谈钱，似乎钱是低级的，至少不够高尚。其实，在正常情况下，金钱可以帮助人们实现任何层次的需要：生理的、安全的、归属的、尊重的、自我实现的。对于许多人，经济收入是衡量DavidMcClelland所谓成就动机的成就的标志。

对于金钱的追求虽然是一种外在动机（extrinsicmotivation），然而，除健康以外，在魅力上能够与金钱抗衡的也许只有好的上司和好的工作氛围了。

问题三，用FrederickHerzberg的术语来讲，金钱属于保健因素（hygienefactor）还是激励因素（motivatingfactor）?

薪酬、福利既可能是保健因素，又可能是激励因素。有人认为，没有人认为自己挣得足够多，其实不然。高出行业平均水平一倍的薪酬可能是多年的荣耀，也可能是三倍于平均水平的业绩。

加薪，在加薪的瞬间和之后的短时期内有可能成为激励因素。管理者担心，这种激励方式会导致成本的上升，逐年加下去，成本如何得了。而且，一旦员工形成对定期加薪的期望，激励因素则蜕变成保健因素。这个问题说来话长，薪酬设计专家会给有这种担心的管理者一个相对完善的解决方案。

不定期发放的奖金相对来说更能起到激励的作用，例如，为奖励某员工某个出色表现而由上级临时决定即刻发放的一次性奖金。问题是，大多数企业的制度达不到这样的灵活性。

问题四，以绩效定薪酬还是以资质定薪酬？

以绩效定薪酬，说起来合情合理，做起来几乎不可能。绩效是很难评估的，即使你理解平衡记分卡并且精于此道。难怪人力资源管理界形成了信奉与反对绩效评估的两大阵营。笃信绩效评估和所谓目标管理的人应该读一读W.EdwardsDeming的OutoftheCrisis。最近麦肯锡的一项研究发现，以眼前绩效定薪酬（payforresults或payforperformance）难以激励创新。对与企业的生存和发展而言，更重要的另一方面是鼓励员工对企业的奉献精神。

全面质量管理（TotalQualityManagement）的理论告诉我们，一个员工的绩效，更大程度上是由系统因素、而非个人因素决定。当然，以绩效定薪酬，特别是以绩效定浮动工资，对于销售岗位来说，可以规避企业的风险，并把风险转移到员工头上。

资质评估，即对工作相关个人特征的评估，远比绩效评估可行而且公正。以资质、技能以及其它个人属性参照市场行情确定基本薪酬水平的理念，正在为越来越多的管理者所接受。

问题五，金钱激励还是非金钱激励？

MichaelLeBoeuf在他GettingResults:TheGreatestManagementPrincipleintheWorld一书中提到十种最有效的激励方式：金钱、认可、休假、员工股份制、最喜欢的工作、晋升、自由、个人发展、娱乐、奖品。他提出，金钱和认可是最有力的两种奖励。十种方式应该根据不同情况灵活运用。笔者认为，我们国内企业管理在使用这些激励方式上存在通病如下：

1)在以金钱作为激励手段方面，我们的管理者表现出的惊人的吝啬和浪费。吝啬不用多说。这里的浪费指的是发了钱，起不到激励效果。例如，年终所有员工都加薪，这笔本该成为激励因素的花费成了保健因素。再例如，应该给某人加薪却拖了半年才讨论通过，既花了钱，又得罪了员工。许多管理者因怕引起其他员工的攀比而不敢奖励优秀员工。笔者对这些管理者的忠告是：管理者的任务之一就是决定奖励什么人和得罪什么人。

2)我们的管理者对于认可要么过于慷慨，要么过于吝啬。认可缺乏针对性和区分度。

3)法定休假除外，休假这种有可能既节约成本又激励员工的激励手段几乎从来没有被使用过，原因不是制度不够灵活就是管理者头脑不够灵活。

4)员工股份制十分罕见，但比休假的使用频率似乎略高一些。

5)作为激励手段，最喜欢的工作与员工股份制一样很少被利用。让一个人做她最喜欢并且最胜任的工作，不仅是对她的奖励，而且提高工作效率。

6)晋升是普遍的奖励方式，效果却往往不是很有效。无效的晋升表现在把错误的人在错误的时间晋升到了错误的岗位。错误的晋升是对正确的工作行为的惩罚和错误的工作行为的奖赏。