村两委工作报告范文
时间：2023-03-27 21:54:11
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篇1
一、村务恳谈会的主要内容
1、全村社会经济发展规划及年度计划。
2、拟发展的重大村经济项目和社会公益福利事业。
3、财务收支及集体资产经营使用情况。
4、有关制度的制订及落实情况。
5、干部群众关注的热点、难点、疑点问题。
二、参加人员
村务恳谈会的参加对象为本村全体党员、村民代表、村两委成员、村村的市、县、镇党代表、人大代表、政协委员。
三、基本程序与步骤
1、召开村务恳谈会前，村两委班子要深入群众调查摸底，充分征求群众意见，摸清一定时期内群众关心的热点问题。调查可以通过个别走访、召开座谈会等方式进行，同时可向有代表性的群众发放《村务提案表》。
2、在调查分析基础上，村两委班子召开会议，确定恳谈会的议题，并围绕恳谈会议题起草工作报告，对群众提案认真进行梳理，形成答复意见。同时，根据村的实际情况确定恳谈会议题、举办时间、地点，并通过广播、公告、村务公开栏张贴等形式，向群众公告。
3、村务恳谈会由村党支部主持召开，主持人一般由村党支部书记担任，恳谈会开始前，先由主持人说明会议的主要议题及有关内容，再由领导做工作报告。然后参加恳谈会的人员依次提问。主持人要根据议题把握讨论交流的重点。对关系村发展的问题，应着重围绕如何科学制订方案、落实措施等环节展开充分讨论。恳谈会要有足够的时间，并要维护好秩序做好记录。
篇2
1、通过近几年的努力，“三资”管理村务监督工作已逐步进入了规范化运作轨道，并取得了阶段性成果。
2、农村“三资”管理复杂性强，管理难度大，涉及面广、项目多，既有现金的，又有实物财产的，还有资源性质的；既有可移动的，又有不动的。既有国家支农资金、各项补偿补助款，又有集体收入，还有筹资、捐资等，具有较强的复杂性、多样性，给日常管理带来较大难度。
3、“三资”登记台账还需进一步完善，主要是资金、资产、资源统计方面。
4、村务公开只强调对财务公开，“三资”管理的公开还有待进一步加强。
5、思想上还不够重视。不少干部和村民认为集体资产管理就是看管好财务收支，没有意识到集体资产管理的主要目标和任务是确保资产保值或增值。
6、让村监委“能监督”。严格按照镇纪委对村监委会的要求，规范操作，选强配优。同时，村监委成员加强自身建设，扎实掌握业务知识，增强监督能力。
7、让村监委“会监督”。明确村监委对“三资”管理中涉及的财务、重大事项决策、工程建设和资产资源租赁等环节进行监管。做到监到点子上，督到关键处。
篇3
一、加强领导，健全督查工作的组织体系。
建立健全督查工作的组织体系是我们多年来加强组织部门督查工作的切入点。为此，我们首先深化认识。始终立足于组织工作的全局来强化对督查工作的重要性认识，坚持把督查工作与业务工作同要求，同部署，同检查，同奖惩，既做到思想上重视，又做到工作上有位置。各级组织部门领导对督查工作主动关心，积极支持，经常对督查工作提要求，对督办事项作批示，鼓励督查人员大胆工作。其次是健全组织。我部专门成立了由部长亲自挂帅，其他部领导和各科室主要负责人参加的督查工作领导组，部长为督查工作的第一责任人，其他成员为直接责任人。督查领导组负责制订年度督查工作计划，审定督查工作的具体内容，确定重点事项的督查方案，确定相关科室具体承办督办任务。第三是加强指导。在具体的督查工作中，部领导坚持做到“四个经常”，即经常过问，通过多种方式经常关注督查工作开展情况和任务完成情况；经常部署，定期或不定期专门研究督查工作，给督查人员出题目，提线索，交办法，让督查人员及时了解督查工作重点；经常检查，对重要事项的督查，严把质量关，定期检查，有针对性地研究和解决工作中存在的问题；经常协调，对督查过程中涉及的相关单位和科室，主动出面协调，为督查工作创造良好的环境。
二、突出重点，确保督查工作高效运转。
督查工作有其内在规律性，必须突出重点，把握关键，才能确保高效运转。为此，我们一是突出重点对象。近年来，我们在督查省、市委组织部长会议精神贯彻落实情况时将县市区委组织部作为重点对象；在督查干部选拔任用工作情况时将县市区委作为重点对象；在督查基层干部工作作风时将乡镇党委、政府作为重点对象。同时，根据不同时期的工作要求，确定阶段性的重点督查对象，如去年底“三个代表”重要思想学习教育期间活动，把村级组织、乡镇站所列于我们重点督查对象。二是突出重点内容。重点督查党的路线、方针、政策在本地的贯彻执行情况；中央、省、市委关于组织工作的重大部署落实情况；本部关于党的建设和组织工作的重点工作的进展情况；上级组织部门列入必须督查的工作，以及部督查工作领导组认为有必要进行督查的事项。从去年开始，每年省、市委组织部长会议召开之后，我们都列出全年组工督点内容，并根据工作需要及时调整充实。三是把握重点环节。在督查工作中，我们紧紧抓住督查事项的确定、组织实施和结果反馈三个重点环节，并采取听汇报、查资料、实地察看、访谈、召开座谈会等多种督查形式，了解基层真实情况。为提高督查工作效率，我们明确规定，对上级部门和上级交办的督查事项，必须在督查结束后两天内形成专项材料上报。
三、注重结合，发挥督查工作综合效应。
实践证明，开展督查工作不能就督查抓督查，必须与其他相关工作有机结合，才能发挥综合效应。为此，我们坚持做到“三个结合”。一是与部署工作相结合。每年省、市组织部长会议召开之后，将全年组织工作重点任务分解成若干督查事项，明确时间进度、责任科室和牵头领导，以督查为抓手推动业务工作深入开展。二是与调查研究相结合。几年来，每年我们都对领导关注、群众反映强烈的热点、难点问题，组织开展3-5次组工督查调研活动。对带有普遍性、倾向性问题，进行及时研究，制定相应的对策；对存在的困难和问题，主动采取措施帮助解决。如今年4月中下旬，部领导分别带队，抽调部机关精干力量深入县市区开展“三级联创”、“三个代表”回访复查、选派干部以及村两委换届选举督查调研，既检验了上述工作面上进展情况，又发现了上述工作在实际执行中亟需解决的问题。三是与检查评比相结合。检查评比是抓好督查工作重要手段之一。特别是近年来我们在县（市、区）委组织工作目标管理考评中，注重发挥督查工作的作用。确定工作位次时，既重视专项督查了解的情况，又充分运用平时督查了解的情况，有效地克服了年底一评定先进的不合理现象。日常组工检查评比中，我们也坚持做到督查事项中有检查内容，检查内容中有督查事项，此举较好地解决了组织工作检查评比中被检查对象的投机和应付心理。
四、完善制度，推动督查工作规范化。
篇4
铜山区地处苏鲁豫皖四省交界，地理位置特殊，社情复杂，以往每年区、镇两级干部的精力大量投入抓稳定。在处理上访问题过程中他们发现，很多是同类问题重复上访，同一案例多次上访，简单问题越级上访，其中绝大部分来自农村基层。针对这些情况，近年来，铜山区全力做好农村基层基础工作，在源头上治理，在基础性工作中大胆创新，把农村社会矛盾化解在基层，综冶维稳基层基础工作开展得卓有成效。
说说“三老”工作室
2009年初，结合苏北农村综治维稳工作实际，铜山在全区农村推行村级综治办“三老”工作室建设工程。建设村级综治办“三老”工作室，就是聘用农村具有一定文化水平、在群众中享有较高威信的退休老干部或60岁左右的老党员、老长辈，到村综治办值班工作，接待群众，服务群众，配合村干部抓好综治维稳工作。村综治“三老”工作室发挥了综治和平安建设宣传员、信息员、调解员和接待员的作用，畅通了群众诉求、掌握了社情民意，进一步加强了农村综治维稳工作力量。目前，全区319个村(社区)全部建立起综治“三老”工作室，聘用“三老”工作人员984名。自村综治“三老”工作室运作以来，共接待受理群众反映的各类问题2654件，彻底解决2576件。
――在中国，自古以来就有敬老的传统，老年人在维护社会稳定，化解社会矛盾中常常起着举足轻重的作用。早在春秋战国时期社会基层就有“三老”存在，这种来自于日常生活世界，与信任、与习俗相联系，往往更为直接地反映日常生活中的文化走向，现在依然可以发挥积极的作用。“三老”工作室就是铜山在基层社会管理工作中的创新，目前这种做法还被周边县市借鉴推广。
循着同一思路，铜山还在全区建立了“十户调解员”制度。“十户调解员”制度就是在村或社区以十户为单位，推选一名威信高、办事公道、热心调解的同志担任调解员，主要职责是向十户宣传法律法规和村民自治章程、调解细小的纠纷和及时反馈重大纠纷信息。目前全区共有村级调解员12920人，大量的细小纠纷在基层被化解，最大限度地减少了矛盾发生的机率，防止了问题的升级扩大。
由于“三老”、“十户调解员”等乡土权威的参与和发挥作用，目前，全区户与户之间、行政村内部、行政村之间普遍建立起了化解矛盾的组织网络，各类矛盾都有化解的责任主体，比较成功地做到了源头预防、预警在前。各地农村、社区基本实现矛盾纠纷“小事不出村(社区)、大事不出镇(街道)、同难不上交”，矛盾纠纷受理率达100％，调解成功率达98％以上，化解了大量基层民间矛盾纠纷。全区319个村中“社会治安安全村”占90％以上。
说说矛盾的主要方面
何桥镇苗庄村王家旺是该镇的上访老户，去年村里评选低保户的时候，由于他没有被评上，对村组十部的意见很大，多次到镇、区、市上访。今年初，在镇领导干部下访活动中，镇党委书记李桂华亲自包案，多次到其家中做工作，邀请其参加村组干部会议，会上通过双方讨论，打消了其大部分疑虑，接着又让其作为村民低保复核小组的群众代表，全程参与到低保的复核工作中来，通过一套流程下来，彻底打消了他对村组干部工作的误会。他的思想也在这一过程中悄然发生着变化，村里修路时，他带头捐款，今年4月，他要求参加村里的“三老”工作室发挥余热，5月，王家旺又来到镇里递交了入党申请书，40年的上访户竟然成了入党积极分子。
――基层干部深入群众、关心群众，学会换位思考，这是解决农村基层矛盾的重要前提。纵观当前农村发展中亟待解决的一系列问题，“官”和“民”之间的矛盾是农村基层矛盾的重要组成部分。这些矛盾往往围绕着经济利益展开，其中，政府由于掌握更多的话语权、支配权，一般居于矛盾的丰要方面，切实解决这些矛盾，只有政府放低姿态，主动介入，才能打开矛盾死结。
针对有些矛盾是由于群众对国家的法律法规和政策不了解，甚至误解造成的情况，铜山区各级党委政府意识到，基层干部深入群众不够，宣传引导不够，是农村基层矛盾多发的重要诱因。为使政府决策为民众知晓、熟悉，并最终得到民众支持，铜山区把平安法治宣传、征集群众对平安法治工作意见建议融为一体，在全区范围内扦展“平安法治户户行”宣传活动。组织基层综治下部1500余名、社区民警200余名、保安队员1200余名、“三老”工作人员980余名、大学生村官150余名、志愿者500余名，以“访平安、送平安、创平安、报平安”为主要内容，实施“四进两间一提高工程”，逐村逐户发放宣传单和征求意见表，取得了很好的效果。很多群众表示，以前对很多法律法规是一知半解，通过这次活动，我们心里亮堂多了，以后有问题，我们按法规办事，不会再盲目上访了。
说说村务公开
近年来，铜山从群众最关心、最直接的现实利益入手，着眼工解决基层群众生产、生活中的突出问题，办了不少民生实事。如全区新农合综合参合率已达到100％，镇级卫生院已全部配备使用基本药物并实行零差率销售；基本实现农村适龄村民新型农村社会养老保险参保全覆盖；投入大量财政支农资金，建成一批环境整治达标示范村，农村公路和桥梁、厕所等基础设施；新改建敬老院，提高五保集中供养和分散供养标准等等。民生的改善，本应成为社会和谐发展的稳定剂，但事实上，农民对基层党委政府和干部的工作仍然是疑虑丛生，并因此而产生许多不必要的矛盾纠纷。
篇5
非物质文化遗产（以下简称非遗）是中华民族优秀文化中的活态文化的精华，是一个民族文化基因的体现。如何运用各种手段和方式，全方位加强非遗的保护和传承是各级政府部门特别是文化战线工作者所必须思考的问题。笔者认为，在广大农村，非遗的保护传承要与农村文化礼堂建设工作相结合，把非物质文化遗产融入到农村文化礼堂建设中，做到两者相互融合，相互促进，相得益彰。
一、农村文化礼堂与非物质文化遗产的概述
（一）关于农村文化礼堂
农村文化礼堂，是指根据农村行政村人口规模、人员构成和经济社会发展水平，合理确定设施规模，开发建设的农村综合文化活动场所。它可以利用既有的空间设施，如祠堂、旧校房，也可以根据规划新建、改建、扩建。主要设施包括文化礼堂、讲堂和文体活动场所。以有场所、有展示、有活动、有队伍、有机制等“五有”为基本标准，按照“两堂五廊”，两堂即“礼堂、讲堂”，五廊指“村史廊、民风廊、励志廊、成就廊、艺术廊”设计，可建成综合一体式，或者分散组合式。农村文化礼堂应成为集教育、娱乐、礼仪、非遗传承于一体的农村公共空间。
建设农村文化礼堂，有利于推动农村文化建设的重点从设施建设向内容建设提升，从资源分割向资源整合提升，在传承优秀文化、弘扬乡风文明、培育农民素养等方面，具有十分重要的现实意义。这是贯彻落实党的十精神，实现物质富裕、精神富有现代化浙江重要载体，是巩固农村思想文化阵地的重要保障，是满足农民精神文化需求，构建农民精神家园，提升农村文化建设水平的重要举措。2013年1月，李强代省长在《政府工作报告》里将建设1000个农村文化礼堂列入了今年省政府十件实事之一。义乌市也计划通过5年的努力，在全市建成一批集学教型、礼仪型、娱乐型等“三型”于一体的农村文化礼堂。
（二）非物质文化遗产
非物质文化遗产（简称非遗）是各种以非物质形态存在的与群众生活密切相关、世代相承的传统文化表现形式，包括口头传统、传统表演艺术、民俗活动和礼仪与节庆、有关自然界和宇宙的民间传统知识和实践、传统手工艺技能等以及与上述传统文化表现形式相关的文化空间。
非遗是以人为本的活态文化遗产，它强调的是以人为核心的技艺、经验、精神，其特点是活态流变。主要包括：口头传统和表述，表演艺术，社会风俗、礼仪、节庆 ，有关自然界和宇宙的知识和实践，传统的手工艺技能等。非遗的最大的特点是不脱离民族特殊的生活生产方式，是以身口相传作为文化链而得以延续，是“活”的文化及其传统中最脆弱的部分。近年来，政府部门通过开展非遗普查、开展非遗保护规划、抢救珍贵非遗文化、制定保护名录等措施，加强非遗的保护和传承。
二、把非物质文化遗产融入农村文化礼堂建设的意义
（一）农村非遗为农村文化礼堂提升内涵、丰富内容
一是农村非遗丰富了农村文化礼堂的内涵。农村非遗含有许多精神、礼仪层面的文化内容，经过一代又一代的传承，能够传承下来的精神、礼仪方面的内容，肯定是文化精华所在，这不仅丰富且提升了礼堂的文化内涵。同时，农村文化礼堂也为非遗的良好研究、传承提供阵地保障。二是农村非遗为农村文化礼堂展示展览功能增添亮点，农村文化礼堂是农村非遗文化传承保护的重要展示平台。农村文化礼堂的展示展览是其中一个重要功能，通过挖掘历史，对村内的非遗、特色文化进行展示展陈，建立档案，也有助于对非遗的保护。如大陈镇的马畈村、赤岸镇雅端村对古时的农耕用具、纺织机等非遗工具进行展陈。三是农村非遗是农村文化礼堂重要活动载体，非遗的特点是活态的流变，如表演艺术、社会风俗、民俗文化等，非遗也大大丰富了农村文化礼堂的活动内容。农村文化礼堂也为非遗交流和传播的提供良好阵地和活动空间。非遗只有不断演练、传承，才能不断创新发展。
（二）农村非遗文化为农村文化礼堂建设提升层次和魅力
通过农村文化礼堂这一平台，使非遗文化在农村得以更好地保护和传承，将大大提升农村文化的层次和魅力。（1）可以通过弘扬非遗文化，了解村史变迁、了解乡土文化，进而增强归属感，促进爱家、爱民族、爱国家的热情。一个国家、一个民族、一个村落，历史究竟有多长，地域有多宽，有历史记载以来的人文现状、文化底蕴究竟有多深？我们常说难解乡音乡情、叶落归根的情怀，归根到底是我们对国家、民族、家乡的热爱，是对家乡文化的依恋，非物质文化遗产默默记录、承载和见证历史，它是我们历史文明的显现。非物质文化遗产具有原始性和真实性，保护非物质文化遗产就是保护历史，保护历史就是保护自己的国家、自己的民族、自己的家园。（2）可以通过弘扬非遗文化，使农村民间工艺得以传承并发扬光大。非物质文化遗产，越是古老越有价值，越是古老越是深奥、巧妙，技术性越强，工艺性越高。这些工艺技术性遗产，不仅令当代人长久地深思不解其术，而且有许多工艺仍然可以继续采用或者直接使用。对现代化的高难度现实，仍然具备着现实意义和使用价值，使古代遗产为当代服务。（3）通过弘扬非遗文化，可以陶冶情操，净化心灵。非物质文化遗产中，许许多多的构思、设想、设计到制作都具备其美妙的观赏价值，美轮美奂，百看不厌。尤其是那些古代民乐和古代器乐的制作，不仅娱乐了一代又一代的古人，今天的人们仍然能够享受到古风古韵、古色古香的艺术味道。
三、目前影响农村非物质文化遗产在农村文化礼堂建设中作用发挥的因素分析
近年来，农村基层文化阵地建设取得了良好发展，农村非遗保护工作和农村文化阵地建设都取得了长足发展。领导重视，纳入了党委政府重要议事日程，制订了明确的工作目标和工作规划。出台了一系列的政策扶持和考核奖励等措施，有力地推动工作的开展，特别是临安市农村文化礼堂的建设，是农村文化阵地建设典型模式。但是，在农村文化建设中，许多地方仍然没有把农村非遗和农村文化礼堂有机结合，部分地方甚至把这两项工作截然分开，致使两者的作用都得不到发挥，影响了农村文化建设的整体发展，农村文化的巨大乡土魅力得不到展现。
（一）重视不够，农村非遗保护工作和农村文化礼堂建设薄弱
特别是在新农村建设中把这两者的建设和保护都没有放在应有的位置。许多经过旧村改造的村，面貌全非，农村文化气息破坏全无。许多农村文化阵地被商业店铺所取代，一些祠堂、旧校址、老厂房多用于出租谋利，仅有的一点活动室就是老年活动室，农村文化得不到保护发展，非遗也逐渐失去生存的环境。
（二）结合不紧，农村文化阵地缺乏和农村文化生活单一问题并存
各类文化阵地都比较单一，宣传部门主打“乡风文明村”建设，文化部门搞的是文化示范村（特色文化示范基地）、体育部门弄的是小康体育示范村（社区），创建的门类众多，没有形成一个统领，同时面对农民群众越来越多样化的精神文化需求，传统的基层文化阵地面临着新的机遇和挑战。文化礼堂建设解决了农村文化阵地建设管理杂乱，但相对薄弱的文化模式，还需要更多的创新、丰富；而另一方面，非遗没有很好的平台和载体来传承。
（三）资金不足，非遗的保护和传承、文化礼堂建设缺少足够的投入
建设农村文化礼堂动辄几十万，上百万，对于村集体经济薄弱的村来说，启动建设的资金就让人望而却步，更别说长期日常运行管理经费了。而对于非遗保护来说，由于农村文化的丢失，非遗保护和传承的经费更得不到保障。
（四）人气不旺，文化吸引人、凝聚人、教育人的作用没有难以施展
长期以来，一些地方文化建设只注重娱乐、休闲，而对村民的道德教育有些忽略。从前，村里唱社戏、办庙会、闹社火，群众劳动之余享受著文化的滋润。如今，随着农村青壮年人大批进城务工，这些村落文化在农村得不到传承，传统民俗逐渐消亡，特别是一些非遗项目面临灭绝，新的民俗却没有形成。本土化程度不够，无法打造本土品牌。传承人日渐减少，出现“人亡艺息”现象。
（五）开发不力，没有很好地利用非遗和农村文化礼堂发展文化产业
一些村庄旧宗祠被长期闲置，文化礼堂建设却没有场地。如凭借农村良好的生态和乡土环境，利用文化礼堂和非遗项目，开发乡村旅游、开展特色产品。
四、今后积极发挥非物质文化遗产在农村文化礼堂建设作用的建议
农村文化礼堂是非遗传承发扬的舞台，非遗是农村文化礼堂的灵魂，农村文化礼堂只有融入非遗才有生命力和独特性，而非遗需要依靠农村文化礼堂这一载体、平台才能更好地传承和发扬。
（一）强化意识，政府主导
（1）挖掘特点，突出亮点。各村在文化礼堂建设中，首先明确各自的文化主题，打特色文化品牌；其次在品牌、特色的选取上，要因地制宜，注意挖掘本村的历史、非物质文化遗产，力争一村一品，百花齐放，各具特色。一类是特色明显、单一的，确立主题可打非遗特色牌，比如：义乌市稠城街道下西陶村，根据村内曾有个婺剧站历史，确定了戏曲之乡为主题，成为独具特色的一大亮点。一类是历史上贤达人物较多，或者特色较多的，应该注重挖掘期间的关联性，找到共通点，确立本村的主题，如稠城街道下娄店村就是这样一个例子，该村是骆宾王的后裔，而且史上村里还有参观过远征军的革命烈士，村里建有革命烈士墓碑，他们抓住骆宾王曾一腔爱国热情，从军边塞的历史，结合远征军忠于国家，远征救国的革命情怀，该村把爱国热情、红色革命两者结合，将忠勇孝义、开拓进取确定为礼堂建设的主题，并将这个主题融入到礼堂建设的每个细节，形成的特色鲜明。（2）强化政府主导意识和村级主体作用。各级党委政府要加强领导，制订工作目标和规划，强化措施。市文广新局、市文联等单位要充分发挥“文艺专家联百村”、文联志愿者等活动载体，积极开展“送文化、种文化”服务，丰富文化礼堂活动内容。努力打造村级、镇级文体交流平台，培育特色、精品，整合升级。农村文化礼堂的主体是农村，村两委高度重视是基础，村两委思想认识到不到位、直接关系着文化礼堂的运作发展，也是必影响非遗的传承和发展，必须确定一位村干部分管负责文化礼堂工作，只有充分认识“文化礼堂”对推进新农村建设、非遗传承、农民素质提升、乡风文明建设等方面的重要意义，才能真正建好、管好、用好文化礼堂。（3）多形式、多渠道投入资金。各级党委政府要落实出台农村文化礼堂、非遗保护传承的财政扶助政策，给予一定经费保障，确保“有钱办事”。建立农村文化项目资助机制，对有特色的农村文化活动、艺术形式，通过项目资金给予支持，激发农村文化创新活力。义乌市就出台了《义乌市农村文化礼堂建设实施意见》，部分镇街出台了相应的配套补助政策，最高达到1：1补助。同时，各村也要通过村级配套、民间集资等方式多渠道集资筹款。村级要树立节约办会、开源节流，坚持花小钱办好事、办大事的理念，让每分钱都能发挥出最有效价值。与此同时，提高非遗保护传承和农村文化礼堂结合紧密度，对于特色鲜明的，要加大扶持力度，提升建设档次，走股份制开发旅游、产业化发展道路。（4）加强工作交流，典型引路。组织各村之间开展各类文化交流，能进一步强化村民的认同感，还能凸显各村的文化特色。组织开展村、镇、市范围内的各类非遗比赛，如包清明果比赛、包粽子比赛、农民画比赛、戏曲演唱大赛等；各类全民健身活动，如各类球赛、排舞大赛、广场舞蹈大赛；各类农村书法、武术、绘画等艺术大赛；发动广大农民广泛参与，增加村民之间的交流，通过交流带动基础薄弱的村挖掘自身特色文化，加强文化培训，逐步提高艺术水准，激励村民对特色文化的继承与发扬，提升村农村文化礼堂的档次水平。（5）加强管理，建立长效运行机制。农村文化礼堂能够持续发展，建立长效管理机制要按照“建管同步”运行机制，健全市、镇街、村三级管理制度，完善奖惩机制，确保“有人办事”。市级层面建立考核办法，镇街制定管理办法，村级建立管理制度。镇街要建立农村文化礼堂建设活动档案，对各村文化礼堂的管理、使用情况进行日常监督和考核评价。村级要建立文化礼堂管理制度、活动安排，对全年活动进行周密细致安排，精心编排每月文化活动主题，让农村文化礼堂建设真正发挥作用。
（二）因地制宜，挖潜搞活
（1）立足本土。从设施层面说，我们在文化礼堂建设中要充分挖掘地域资源，要积极收集整理史料，特别是非遗资源，用这些散落于民间的文化元素，整合资源，形成鲜明的村落文化，成为农民群众自我教育、陶冶情操的教材。在文化礼堂建设中，要坚持勤俭办事、因地制宜原则，利用原来祠堂公共空间，盘活动闲置资产。（2）结合嵌入。义乌外地人口多，在农村文化建设中还要注意文化的多样性。在充分挖掘本土文化的基础上，重视文化的传播和接纳，积极引进群众喜闻乐见、易于接受、积极向上的外地先进文化进农村文化礼堂。譬如，周边村落文化、同根同族的外地同宗文化等，都可以成为农村文化的新亮点。（3）融入生活。生活与文化密不可分。在农村文化礼堂建设中，要把非遗作为切入点，把礼堂不仅建成农村文化空间，而且也是生活空间，成为集教育、娱乐、礼仪、非遗（民俗）传承于一体的农村公共空间，发挥文化的潜移默化的功能。如向红白喜事、入学礼、成人礼、新人礼外延，加强礼尚往来，重视道德教育，提升村民素质。
（三）培养人才，建好队伍
农村文化礼堂管理实施“市―镇街―村”三级管理，相关部门负责业务指导，各镇街统筹推进，各村是管理主体，具体负责日常管理及使用。农村的非遗保护传承亦是如此。要发挥非遗在农村文化礼堂建设中的作用，必须抓好：（1）文化礼堂管理员队伍。负责任、懂非遗的文化礼堂管理员是关键，他是联系村两委、组织活动者、参与者的桥梁和纽带。村里要挑选一位热爱宣传文化工作，有一定的文化水平、懂一些非遗传承、会使用礼堂设备，并且热心服务群众的专职文化礼堂管理员，负责日常管理服务。（2）非遗传承人队伍。非遗包括各类民间的音乐，舞蹈、戏剧、曲艺和各种传统技艺等，多数靠口授和行为传承，必须以人为载体才能够传承下去。为此，一方面要对保护传承人，对其生存、生活提供保障，如养老、生活的补贴，许多具有独创性的技艺从以前的家传变为今后大众共享的资源，政府给予其一定的经济补偿。要让非遗传承人走进文化礼堂，成为文化礼堂建设的重要参与者，甚至是组织者。另一方面，要通过培训、活动、交流等形式，加大传承人的培养，扩大传承范围，让更多的非遗走进农村文化礼堂。（3）文化骨干队伍。要组建一批善于组织活动的文体骨干队伍、挖掘一批非遗传承人、培训一批农村宣讲员队伍，通过发挥村内“草根艺术家”的作用，协助开展文化礼堂各项工作，组织各种形式的文化活动。（4）群众团体。充分发挥老年协会、团、妇等群众团体在文化礼堂管理和服务中的作用。
（四）礼堂搭台，非遗唱戏
要围绕“文化礼堂、精神家园”的要求，以活动为支撑，一方面促进非遗传承，另一方面为农村文化礼堂注入“活力”，进一步提升文化礼堂的功能与定位，把它打造成传播现代文明、弘扬主流价值的新平台。要善于把思想引导与文化娱乐活动有机结合起来，通过开展活动引导农民价值观的转变。（1）要保持原汁原味、展现独特风味和魅力。非遗开发进入文化礼堂，要有组织有目的地进行活态化呈现，将其引入我们的生活，使人们从生活中强烈感知非物质文化遗产日常化、民间化、审美化。这就要求我们在开展活动时尽可能保持其原有的特性，原有表现形式，原始地点，尽量减少人为的雕琢和仿造，比如民间的习俗、民间节日、民间工艺等。 （2）要注重“思想性”与“娱乐性”的结合。农村文化礼堂注重精神、礼仪活动，不仅有家族祖训、村规民约、贤达人士、文明家庭、好公婆好媳妇的展陈，还有春节祈福迎新礼仪、婚礼、七岁开蒙礼、成人礼（即为冠礼）、重阳敬老礼仪等，这些礼仪活动，每项的活动开展都是非特质文化遗产的一次传承。这些礼仪活动与每个村每家每户、每个村民息息相关，要让这些精神引领、礼仪传承成为村民的一种自觉的需要，从而产生对村庄的归属感、荣辱感，凝聚人心，形成良好的村风民风，引导每位村民主动投入到农村的发展建设上来。（3）要利用民间传统节日开展活动。我国节日众多，如春节、元宵节、清明节、端午节、建党节、七夕、中秋节、国庆节、重阳节、冬至、腊八节、除夕等等，如春节以迎新纳福为主题开展活动。迎龙灯是正月里最盛大的活动之一，人们通过迎灯，以示驱邪除瘟，祛灾祈福，祈求丰收、祈求平安。每个节日都有其不同的来历、含义、特点以及相对应的文化活动，特别是传统的节日，都是我们的“非物质文化遗产”，这些节日我们日常生活息息相关，因而更能引起村民的共鸣，并积极参与到活动中来。围绕这些节日主题，开展各类与之相应的活动，让非遗在农村文化礼堂中发光出彩。
（五）合理开发，反哺文化
要将非遗与农村文化礼堂建设所打包成一个整体项目，作为旅游资源开发，促进文化产业的发展，促进农村文化与现代经济社会的发展的结合，也使非遗在开发中加强保护，在利用中加快发展。要加快传统表演艺术和传统民俗活动的开发，大力发展非物质文化旅游。要充分利用民间文化艺术，以歌舞表演、精品展览、精艺体验、饮食文化等为看点，开发出能吸引旅游观光的特色文化旅游项目，打造出新的文化旅游品牌。通过产业化所得资金再投入文化建设，形成良性互动发展。
五、结束语
篇6
一问题的提出
随着村民自治制度的实行和村民委员会的成立，农村基层社区公共权力结构发生了巨大的变化，这对新型的农村社会秩序和社会治理模式的形成起到了巨大的作用。特别是村民委员会这一新型农村社区组织的出现使得传统的农村社会组织形式发生巨大的转变，促使农村社会结构发生了巨大的变迁，农村社会的这种结构性变迁也正是我国社会转型发展的一个重要方面。
从问题的角度来研究新制度对于村民自治研究或许更具有现实意义。在当前村民自治制度实行过程中的一个十分重要的问题就是，作为村民自治组织的村民委员会在实际运作中的职能偏离，即其实际行为对于其职能实施本旨的偏离问题。这种偏离有多方面的表现，比如：并非行政机构的村民委员会过多执行行政任务，社区公益职能实施不力；村委会越权代行集体经济组织的职能；村委会及村干部僭越村民会议的决策权，变村民自治为村委会自治或村干部自治；对国家政策法规歪曲执行等。村委会职能实施中的这种偏离不仅对村民自治的制度化发展带来不良影响，也对农村社会生产和生活造成一定的现实危害，有必要研究这一现象产生的结构性原因，从而通过对这种现象的分析发现村民自治制度实行中的某些结构瓶颈，并基于此探讨村民自治的配套制度和其他相关改革措施的必要性和可能性。
目前，村民自治问题已经引起了包括社会学、政治学、法学、经济学等在内的诸多社会科学研究者的重视，对于村委会运行中出现的问题现有研究主要有两种思路：“国家与社会”视角和“村干部角色”视角。
“国家与社会”视角的研究仅仅用国家与社会二分的框架来解释村委会与村党支部的行为差异或村委会与乡镇政府的冲突是不够的，至少是失之简单的，忽视了现实中各方之间关系的复杂性，因此不足以解释村委会行为中存在的问题。比如：村委会的行为并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委会的职能中并不完全排斥政府的行政任务，那么它在多大程度上具有相对于乡镇的独立性？村委会在完成各项组织目标时存在着很大的选择性，那么它在实践中的行动依据是什么？在大多数时候和大多数地方村委会与村党支部并未表现出立场上的对立和利益上的分离，村委会与乡镇政府的关系更多地也表现出一种若即若离的态势而不是截然的分立，那么村委会与二者的关系在多大程度上可以用其权力合法性来源来解释？
另一些从微观角度进行的研究弥补了以上宏观视角研究的不足，这其中最有代表性的是从村干部或农村社区精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱监护人”的概念概括市场化改革后的村干部的角色，认为村干部在主观上也无暇做好村民的监护人，他们的干部身份并未被纳入国家行政系统，就其本质而言，和普通农民一样。这使他们在市场经济的冲击下，同样面临着出路问题。因此村干部在利用所控制的集体资源时，首先考虑的只能是如何为自己谋求到更多的好处，而非是全体村民的利益[1]。从村干部角色角度进行的研究弥补了国家与社会二分法的不足，用更加具体生动的解释框架分析了村干部的行为，但是，这些研究忽视了村委会作为一个组织的存在，只关注村干部的行为。村委会作为一个正式组织具有独立的行动能力和独立的组织目标、组织原则。为了获得更加准确的认识，应该关注村委会的集体行动究竟是如何形成的？它的行动原则是什么？村干部的行为是如何影响村委会的行动的？本文正是从回答这些问题入手，将村委会看成一个独立的行动者来分析村委会的行动逻辑，以期展现出村干部的个人行动与村委会的集体行动之间的关系，从而对村委会的职能偏离现象提出一个探索性的解释框架。
二村委会职能实施中的偏离
在村委会实际工作中，制度规定的职能并不一定能够得到贯彻执行。欧博文（O’Brien）在研究村委会组织法时谈到了许多中央的政策得不到充分实施的情况，其他一些政策在实施过程中也常常被扭曲了或只得到部分的实施[2]。这其中最为普遍的一种现象是村委会职能实施的偏离，这种偏离并不是对制度规定的公然违抗和反对，而是对其策略性执行。在表面看来，各项职能都得到了实施，但实施的实际效果却是职能内容未能有效贯彻，职能实施的目标未能实现，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委会的法律性质为其规定了一组特有的权利和义务，这些权利和义务构成了村委会职能的核心。村委会职能实施中的偏离主要是其作为基层群众性自治组织的权利和义务在履行中的偏离。
2.1村委会的权利偏离
就村委会的权利行使来看，其偏离表现在两个方面：一是权利的缺失，即制度规定的权利在职能实施中被侵犯而得不到行使；二是权利的僭越，即在职能实施中超出制度规定范围行使权利。以下分别从这两个方面来看村委会职能实施中权利的偏离。
2.1.1权利的缺失
村委会在实际工作中经常会遇到的问题是其自治权利受到来自乡镇政府的侵犯,使其权利发生缺失。一些乡镇政府仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会工作和村民自治进行行政干预，这特别突出地表现在乡镇政府对村委会事务权、财务权、人事权等属于村委会的自利的非法干预上：
第一，事务权。主要表现为两点：一是乡镇政府不尊重村民会议（或村民代表会议）的民主决策权利，用行政命令代替村民会议（或村民代表会议）决定属于村庄自身的事务，如乡统筹的收缴方法、村提留的收缴及使用，村集体经济收益及使用、分配，村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集，村集体经济项目的立项、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，本该由村民会议决定，但在不少地方，村提留、乡统筹都是由乡镇政府决定征缴，统一管理和使用的。二是乡镇政府干涉农民生产经营自，即以下达生产任务指标、签订经济发展计划责任书甚或通过行政命令的形式，强制村委会和农民如何生产、生产什么以及达到什么样的指标要求。例如，时常见诸媒体的“逼农致富”事件就反映出乡镇政府干涉村民和村集体的经济自，在一些地方，甚至因此造成干群严重冲突，乃至酿成人员伤亡事件。乡镇对村委会的控制在方式上还表现为，乡镇党委(乡镇长一般任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。
第二，财务权。乡镇政府越权干涉村级财务管理。支配村委会的最好办法，莫过于控制村级公共财政。目前在许多地方实行的“村财乡管”或“村帐乡理”办法就是颇受争议的现象。一些地方的乡镇政府以清理、整顿村级财务，加强村级财务监督、管理为名，实行“村财乡管”或“村账乡理”干涉乃至控制村级财务管理，最终达到间接支配村委会的目的。从各地的情况来看，乡镇经常通过以下几种方式对村级财务进行监督和控制：一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，进行间接监控；二是由乡镇统一收取乡村税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控；三是实行“村财乡管”制度，对村委会财务收支进行全面监控。
第三，人事权。乡镇政府越权干涉村级人事安排。为了达到支配或控制村委会的目的，一些地方乡镇政府在村委会候选人的提名、竞选和投票的各个选举环节直接或间接地影响、操纵村民选举，想方设法使自己看中的候选人当选。如果还不能达到目的，他们就以各种理由否定村民选举的结果，甚至取消村民直接选举，直接指定或委派村委会主任和村委会其他干部。从笔者实地调研的两个村的情况来看，在村委会选举中也都存在着乡镇政府的影响和作用。除了影响和控制村委会选举之外，乡镇政府干涉村委会人事权的另一个做法是对于自己不满意的民选‘村官’直接非法罢免。
2.1.2权利的僭越
村委会权利行使中的偏离还表现为权利的僭越，即村委会在职能实施中超出制度规定范围行使权利，也就是越权行事，其中主要是僭越村民会议（或村民代表会议）的权利以及僭越集体经济组织的权利。
1.村委会僭越村民会议（或村民代表会议）的权利。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第十八条规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”这就是说，村民会议是村民实行自治的权利机构，村委会是村民实行自治的执行机构和工作机构。二者的关系首先体现在：一是村委会执行村民会议的决定。重要问题由村民会议决定，而不是由村委会决定。对于涉及全体村民利益的事项，村委会必须提请村民会议讨论决定[3]。关于需由村民会议讨论决定的具体事项，村组法也做了规定。另外，村组法第二十一条规定“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”由此可见，村民代表会议是特殊情况下村民会议的补充形式，其行使的权利来自村民会议的授权。所以，总地来说，关系村民利益的重要事项的决策权利在村民会议，至少应该在由村民会议授权的村民代表会议，而不在村民委员会。
但是，在实际工作中，村委会时常僭越村民会议的决策权，形成虚置村民会议的局面，
这种现象被一些学者称为“村委会自治”[4]，有的实际上就是少数村干部的自治，其实质是侵犯了村民的自治权利。
2.村委会僭越集体经济组织的权利
依照制度规定，村委会具有一定的经济职能，但作为农村社区公共权力执行机构，村委会并不具有直接参与和从事经济活动的权利，村级组织中集体经济组织依法享有这种权利，而村委会依法应当尊重集体经济组织独立进行经济活动的自，《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条对此有明确规定。但在当前的村民自治实践中，村委会常常僭越集体经济组织的经营权，直接参与和从事经济活动。
在农村改革前，既是基层政权组织又是基层经济组织，成为“政社合一”的组织，而体制下的生产大队也同时具有政治组织和经济组织双重身份，因而是农村经济活动的直接参与者。与此不同，农村改革后“政社合一”的体制被打破，乡镇政府只作为基层政权组织，而村委会也只是农村社区组织，并不具有直接从事经济活动的资格，农村的基本经济主体是集体经济组织、农户、农民个人以及其他经济实体。但有一点是村委会与生产大队的相同之处，即掌握村庄公共资源的控制权。与生产大队相比，虽然由于农户自利的增加，村委会所控制的资源范围有所缩小，但作为农村社区公共权力执行机构，村委会仍然有管理村庄公共资源的合法身份，从而对这些资源享有实际控制权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条明确规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。在改革后经济市场化的背景下，村委会的这种村庄公共资源控制权为其直接参与市场活动提供了便利，而社会主体的逐利化倾向又使得村委会及其干部具有了从事牟利活动的冲动，两方面情况结合的后果是村委会自觉地作为直接参与者加入到市场活动中。虽然，在基层组织体系中几乎各村都有集体经济组织经济合作社，但人事上几乎都与村委会和村党支部高度重合，并没有引起“利益涉嫌”的担忧。这种组织结构的后果是实际工作中集体经济组织被虚置，经济活动由村两委越俎代庖。村经济合作社实际上没有独立的机构和活动，需要由经济合作社从事的活动均由村两委相关人员直接从事。村委会的这种行为实际上是得到上下各方认同的。对于上级而言，只要地方经济能得到发展，村委会的经济活动主体资格问题并不重要，实际上像韩村河、华西村、等所谓“超级村庄”那种将村庄社区组织当作经济组织运做的模式已经被作为先进典型。对于村民而言，只要经济活动能够给自己带来更多的福利，也不会追究村委会的行为是否越权，只有当经营受挫，公共资源缩水，自己利益受损时才会表示不满。在这种情况下，村委会运用村庄公共资源进行经营的经济活动是受到鼓励的。
村委会直接从事经济活动的行为虽然出于自我生存与发展的冲动，但实际上却极大地损害了其职能的有效实施。村委会直接从事经济活动可以说是一柄双刃剑，“一方面，如同企业家角色一样，对地方经济的发展起到推动作用（例如增加工作机会和收入）；另一方面，则与其他经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系（例如资源、资金、机会和市场控制权的竞争）”[5]。
第一个方面的后果只有经济活动不断成功才会实现，但经济活动是具有极大风险的，一旦失败，不但这种经济上的好处不能实现，还会带来经济上和政治上的双重不利后果，即村庄公共资源受到损失和村委会作为社区公共权威的正当性受到质疑。因为，村委会从事经济活动时与其他经济行动者的身份有所不同，村委会作为社区公共权威的代表，可以无偿或象征性地有偿使用村庄公共资源，比如土地、资金，而这些都不是村委会运用市场信誉和偿还能力获得的，而是凭借其特殊身份获得的。这种情况下村委会的经济活动的责任转嫁给了村民大众，使得公共资源容易损失，而一旦公共资源受到损失，村委会作为社区公共权威的正当性将受到村民的质疑。第二个方面的后果总是存在的，即使村委会的经营活动很成功，而且越是这样，这种与其他经济行动者的冲突越深。这还是因为村委会与一般经济行动者所不同的身份造成的。由于其公共权威身份使得其可以无偿或象征性有偿使用公共资源，可以在政策支持、信息获取、社会关系等方面享有比其他经济行动者更有利的条件，从而在经济竞争中造成了不平等的竞争关系。并且，作为公共权威的身份与作为市场竞争者的身份是内在矛盾的，前者的性质是非赢利的，而后者则是最大限度地牟利。基于这样的原因，村委会直接从事经济活动将会有损其公共性。现实中，这种损害的一个重要表现便是村庄公共职位的功利化，这种功利化一方面是村级治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村级治理的公司化倾向在经济发达的村庄表现得由为突出，这时往往村支书或村主任出任村集体最大经济实体的法人代表，而村庄公共事务也成为了企业内部的行政事务，其管理方式也相应地成为了企业管理的方式。村干部的逐利化主要表现为，干部职位的吸引力不在其升迁机会或地位声望，而在于利用公共职位获得经济利益的便利。很多地方，特别是村集体经济资源较丰富的村，村干部竞选者所看中的正是干部职位可以控制村庄公共资源，从而可以为自己和家人谋取更多的物质利益。
2.2村委会的义务偏离
村委会职能一方面通过其各项权利体现出来，另一方面通过其作为村民公共利益人的义务体现出来。村委会的义务，用徐勇教授的分法大致包括村务和政务两部分。村务涉及本村村民利益的村庄公共事务；政务是上级政府下派给乡镇政府的任务延伸到村一级的事务[6]。从村委会的性质来看，作为农村基层群众性自治组织，村委会的义务应该首先体现自治性，因此其主要义务应该是与村民公共利益紧密相关的村务。这一点已经体现在相关法律规定中，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村委会的主要任务是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议等属于村务范畴的事务，而对于乡镇政府的政务，村委会的义务只是协助开展工作。但是，从村民自治实践情况来看，村委会日常工作任务在很大程度上偏离了其自治性，其作为自治组织所应履行的义务没有得到有效履行。这种情况表现在相反相承的两个方面，一个方面是村委会过度代行政务，另一个方面是村委会对村务的忽略。
2.2.1村委会过度代行政务
实行村民自治后，在很多地方，乡镇政府仍然将村委会当作自己的“腿”，村委会更像是乡镇政府的下派机构而不是群众性自治组织，日常的主要任务成了完成乡镇政府下派的政务，用老百姓总结的话来说是“催粮派款，刮宫引产”；相反，本来属于其主要任务的村务却被忽略了，甚至在很大程度上被荒废了[7]。有的研究者将这种现象总结为村委会的“附属行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委会实际工作中过度代行政务的问题。
对于乡镇政府下派的任务，村干部也很为难，一方面不能违背上面的意思，另一方面过多的任务也成了村干部的负担，特别是一些完成起来有困难的任务，而往往越是困难的任务乡镇越是需要村级组织的协助，因此对村干部的压力越大。这种情况下，乡镇为了增加对村干部的控制，使他们更加积极地完成乡镇下达的任务以及更自觉地按照乡镇的意志办事，乡镇政府往往通过控制村委会的财务权并将村干部的报酬与其完成任务情况挂钩的办法。由乡镇决定发放报酬的数量与结构，乡镇的事情就好办了。当乡镇有求于村一级的事情不是很多的时候，乡镇的结构报酬制度可以做得平均一些。若乡镇有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有难度时，乡镇便将村干部应得报酬与其完成工作情况挂钩，有些村干部某项任务完成得不好，就得不到这项工作的结构报酬。村与村之间干部报酬的差距就拉开了[9]。
2.2.2村委会对村务的忽略
按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村委会的核心任务应该是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，以及向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议等与本村村民利益密切相关的事务。但是，村委会的日常工作主要是完成乡镇下派的各项任务，过度代行政务，其结果便是，在另一个方面，村委会对于本该是其工作重心的村务的忽略甚至是荒废。这主要表现在以下两个问题：村庄公益事业办理不力；对村民利益表达缺乏关心。以下分别对这两个问题加以说明。
1关于村庄公益事业
关于村庄公益事业的问题，目前的研究多是从经济的视角考虑问题，其基本思路是将村庄公益的困境归于经济上的匮乏，从而在这个基础上认为，只要有了资金充分投入，万事大吉。但是问题的另一个方面是为什么拥有大量投入的“形象工程”并没有给村庄带来公益？为什么（相对于从前）经济发展了，村民富裕了，而集体的公益事业却荒废了？这就及到涉另一个“钱”以外的与钱多钱少同样重要甚至某些时候更为重要的问题，即村庄公共组织对公益事业的关心程度以及对现有公益资源的动员能力的问题。这显然已经不是一个经济问题而是政治社会问题。从这一视角来看村庄公益事业的问题不难看出这样两类现象：一是村干部对于村庄公益事业缺乏应有的关心，二是村委会对于现有的村庄公益资源缺乏足够的动员能力。这两个问题实际上是联系在一起的，并且很多时候是互为因果的。由于村干部对于村庄公益事业缺乏关心，必然导致其在村民中的威信的损失，削弱村民对于村干部和村委会的信任，这又必然会削弱村委会对于村庄资源的动员能力；另一方面，由于村委会缺乏对村庄资源的动员能力，对于村干部而言，公益事业成为一项十分费力的工作，在当前村干部任务繁重（主要是乡镇下派的任务）的情况下，这又会降低村干部对于村庄公益事业的热情。
这种情况下，没有外来的压力或帮助，村委会很难自觉地提供公益事业供给，所谓的外来压力主要是乡镇下达的关于公益事业达标的任务，而外来帮助包括政府部门或村庄以外的其他组织提供的资金、技术、规划、管理等方面的扶持。因此，可以看到的现象是目前很多地方的村庄公益事业是靠外力启动的，村庄内部的资源动员能力并未得到增强，村干部也并未培养起承担公益事业组织任务的自觉，而一旦外力撤除，村庄公益事业又将面临困境。在这种外力启动的村庄公益事业中，村委会并没有成功扮演其应有的角色，也没有通过组织公益事业提高其资源动员能力和组织公益事业的热情，村民与村干部的信任关系也没能通过这样的机会得到增强。很多学者也对这种“输血式”的村庄公益供给方法和“外援式”发展模式的弊端给予重视[10]，并认为这是造成目前农村公益事业建设中效果差和形象工程多的重要原因。
2关于村民利益表达
按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村委会有义务调解民间纠纷，向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议。村委会是村民公共利益的代表，村民的利益要求理应通过村委会得到表达和实现，是否为村民利益着想，能否为村民利益说话、出力也是村干部是否得到村民认可的主要标准。然而，在村民自治实践中，村委会对村民利益缺乏关心的现象仍然很多，被设计为村民自治组织的村委会并没有起到维护村民权益的作用，有的时候，它的现实作用甚至与其制度设计构想相反。当然，在本村与其他村发生山岭、土地所有权以及其他资源利用和分配等方面的摩擦与冲突的时候，村委会一般还是会与村民同心协力地一起维护本村的利益，但一旦国家的利益与村民的利益发生矛盾，如遇到县、乡乱摊派、乱收费、乱罚款、乱征地等情况，村委会往往站在国家、政府一边，反过来压制村民的不满，劝说甚或帮助政府强制他们服从，而对于村民的利益诉求村委会并不十分关心。当然，有的时候、有的地方的村委会也会为村民说几句好话，争取一点利益，个别村委会甚至会做得更好。
三对村委会职能偏离现象的解释
3.1村干部的行动与村委会职能的实施
要对村委会职能实施中的偏离现象做出解释首先有必要考察村委会职能得以实施的基本过程，即村委会作为一个组织的集体行动是如何产生的。应该关注村委会的集体行动究竟是如何形成的？它的行动原则是什么？村干部的行为是如何影响村委会的行动的？
3.1.1村委会“法人行动”的实现
本文解释村委会的行动的研究策略是将村委会看成一个独立的行动主体，并通过考察村干部个人行动与村委会集体行动之间的关系找出村委会集体行动的产生机制。对于这样的研究策略，科尔曼的“法人行动理论”是一个十分合适的理论工具，这一理论正是关于个体行动与由这些个体组成的集体的行动之间关系的理论。法人行动理论认为，法人是通过自然人将其权利转让给一个共同的权威机构而形成的，法人行动的目的是为这些自然人获取共同利益，现代法人行动者具有这样一些特征：它由职位所组成；它拥有独立的权利和义务，有自己的利益和资源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并对自己的整体行动负法律责任（科尔曼，1999）。根据法人行动理论，一个基本的法人行动系统是由一个委托人和一个人组成的统一的行动单位，其中作为委托人的行动者追求自身利益时有足够的资源而无适当的能力便要尽力寻找具有相当技术与能力的其他行动者作为人为自己服务并以支付报酬为交换手段。
实行村民自治后的村民委员会正是一个现代法人行动者，村民通过民主选举将一部分权利转让给村委会，村委会的宗旨是为维护和增加全体村民的共同利益。村委会是依法并通过法定程序成立的正式组织，它由村委会主任等一系列职位组成。根据《中华人民共和国村民委员会组成法》，村委会拥有一组独立的权利和义务；作为村民自治组成有自己的利益和资源；在法律上，村委会可替代自然人的功能并对其组织行为负法律责任。实际上，村委会是另一个法人行动系统中的人，这个法人行动系统是村民会议，它由委托人--全体村民，人--村民委员会结合而成，而村委会又作为委托人其权利分配到其一系列职位上，由这些职位的担当者即村干部。
村委会的职能如何能够落实到村干部的行动中呢？这一点是由村干部作为村委会法人行动者人的身份作为法律保证的。这一特殊身份的意义在于作为人的村干部与其委托人之间具有法定的权利和义务关系。实行村民自治后，从法律上看，村委会的权威关系通过村民选举行为自愿授予。实际中，村委会的建立有部分政府行为，如上级政府倡导、指导，甚至提各主要职位的候选人，但毕竟村民有了法律赋予的选举权和罢免权，这样就在村民与村干部建立了一种共同的权威关系。在这种关系中，作为委托人的村民在没有附带任何报酬的情况下转让自己对行动的控制权，期望作为人的村干部给自己带来好处，作为人的村干部的行动目的即是维护和增进村民委托人的共同的利益，这是人的法定义务。基于村民与村干部的共同权威关系，村干部有其作为人的利益、规则与资源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行为而从委托人那得到的报酬；规则包括各种法律、法规中对村干部行为的规范以及存在于文化中的角色期望；而资源既包括作为委托人的村民转让给村干部的那部分权利资源，也包括由此带来的对村庄公共物质资源的控制权和支配权。所有这些要素，包括共同权威关系，人的利益，规则和资源共同构成了作为人的村干部行动的结构性要素，正是这些结构性要素规定了村干部行动的适当性。村干部的这种身份规定其应该通过自己的工作实施村委会的各项职能，并且为其工作提供了必要的资源。
3.1.2村干部个人行动在村委会“法人行动”中的特殊地位
法人行动者是一种无形实体，其行动意志需要通过其人的行动得以实现，为此必须把使用法人资源的权利置于人手中，即将其资源托付给法人职位占有者，集中的资源是法人行动者拥有权力与效率的基础。这样，在法人行动者内部，权力从资源所有者的手中转移并集中到法人资源使用者的手中。在村委会法人行动者内部，为全体村民共有的对村庄公共资源（包括物质资源、人力资源、社会资源）的处置权转移到村委会的各个管理职位中去，并最终由占据这些管理职位的村干部掌握。虽然村干部的这些权利在法律上是受到村民的制约的，但这里所说的能够制约村干部的村民是作为整体的村民或村民大多数，而对于作为个体的村民而言，村干部显然获得了更多的权利，也就是说，在村委会法人行动者中，村干部处于一种相对特殊的地位。
作为人的村干部在村委会法人行动者中的这种特殊地位，使得村干部的个人行动对于村委会“法人行动”的结果起到特殊重要的作用。虽然法人行动属于系统行动，其行动决策是集体意志的体现，应该代表着集体成员的公共利益，但是在村委会法人行动产生的集体决策过程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相对单个村民要大得多。因为，法人行动的决策基础是法人行动者内部交换活动中形成的各种利益[11]。而在法人行动者内部交换活动中，利益格局的形成是与交换各方的谈判实力分不开的，这种谈判实力是由各自占有的资源及其相对价值决定的[12]。在村委会法人行动者内部交换活动中，村干部显然占有了更多的有价值的资源，因此具有相对于普通村民来说更强的谈判实力，所以其利益和意志更容易影响到村委会的集体决策。比如，村干部着村庄公共福利分配的权利以及其他物质资源处置的权利，便有条件以此来交换村民对其的支持与服从，这也正是现实中很多地方农村出现家长式领导的重要原因。即便是村庄公共事务的决策需要集体讨论或征求村民的意见，但由于村干部的公共权威身份使其可以以村庄公共利益代言人的身份出现，从而为其个人意志寻找正当性，并以组织或集体的名义对抗和压制反对者，比较容易使其主张在集体决策中体现。
3.2村委会职能实施中村干部的策略行为
鉴于村干部的个人行动对于村委会职能实施的特殊重要意义，村干部是否能够在其工作中自觉保证村委会职能得到有效实施就显得十分重要。那么，在村委会职能实施过程中村干部个人行动的策略是怎样的？村干部在工作中是完全自觉地执行相关制度规定还是相反？其行动依据是什么？
3.2.1村干部策略行为的基本原则
村干部作为一般理性行动者,其行动的基本原则是最大限度地实现个人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好构成,包括物质的、精神的、社会的需要和偏好，比如其个人和家庭收入的增加，物质条件的改善，其个人以及家人同乡亲们的友好关系，村民的支持与尊敬，该村在与其他村的比较中获得更高的评价和更好的声誉等都属于村干部的利益。但是，这些构成利益的各种需要和偏好在村干部的认知体系中具有一定的排序，排序的依据则是村干部对各种需要和偏好的判断。也就是说，只有被行动者所认识到的利益才会对其行动起作用，被其认为更重要的利益对其行动具有更大的作用。比如，对于一个更看重个人物质利益的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地实现其物质利益；对于一个更看重村民支持与尊敬的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得村民的支持与尊敬；对于一个更看重上级领导认同的村干部而言，其行动的基本原则将是最大限度地获得上级领导的认同。当然，个人对自己利益的认知并不是一成不变的，而是会因具体情景的不同而不同。
村干部的理性行动是为达到一定目的而通过人际交往或社会交换所表现出来的社会性行动，这种行动需要理性的考虑（或计算）对其目的有影响的各种因素，这些因素包括制度、文化、权利、情感等方面。但是判断理性与非理性不能以局外人的标准，而是要行动者的眼光来衡量。村干部的这种理性行动服从规则和资源等结构性要素的制约。但同时，村干部也具有能动作用，这种能动作用一方面表现在具有认知能力和选择能力，可以对其行动情境做出判断并提出适当的行动策略；另一方面表现在行动者可以反思性地监管自己的行为，即可以通过对其行为后果的判断形成新的行动决策。这里所说的后果大概分为奖励和惩罚两种。村干部会根据后果来肯定、否定或是矫正其行动策略，而其判断的依据仍然是其自身利益。比如，如果村干部认为严格执行有关村委会职能实施的制度的行动会受到奖励，就会强化他的这种行动，相反则会对这种行动进行修正；如果村干部认为其违反规定的行为可以为自己带来利益而不会受到惩罚，或是其获得的利益大于付出的代价，就会鼓励他继续违反规定；如果村干部认为对制度变通执行会更有利于自己，则会寻求变通手段。因此，村干部具有采取策略行为的能力。
3.2.2村干部的策略行为与村委会的职能偏离
总地来看，作为理性行动者，村干部在村委会职能实施过程中采取的行动策略主要包括两点：一是从职能实施的内容来看，村委会的职能是被选择性实施；二是从职能实施的方式来看，村委会的职能是被变通性实施。
（一）从内容来看，村委会的职能被选择性实施。
实际上，在目前村委会职能实施中，村干部采取的策略既不是完全不执行相关制度，也不是完全实施各项制度，准确地说，村干部是对村委会职能选择性实施。为什么村干部有时是恪守职责的人，有时却又是藐视规则的投机者？实际上这种现象是村干部的策略行为造成的。其行为依据主要有两点：
第一，村干部对自身利益的判断。就是说对于那些对村干部实现自身利益有帮助的职能内容，村干部具有较高的积极性；相反对于那些对村干部实现自身利益会有阻碍的职能内容，村干部就不会太积极，甚至会千方百计阻碍这些职能的实施。当然，具体是对其利益有利还是有害不是以外人的标准来衡量，而是以村干部自己的判断来衡量。而且这还与彼时彼地的具体情境有关。比如：村干部之所以对乡镇下派的任务不敢怠慢，与乡镇政府掌握着村干部的工资分配权有关。村干部的报酬与其完成乡镇任务的情况相挂钩，完成情况好可以受到额外奖励，完成情况不好则会被扣发部分工资。这种情况在前面第三部分中已经详细说明过。正是通过这种办法，乡镇政府成功地将村干部的物质利益与其工作内容紧密联系起来，因此村干部在村务与政务之间选择时会更加积极地完成政务而忽略村务。这里所举的只是一个事例，类似的利益激励任务还有不少。
第二，村干部对制度强硬程度和明确程度的判断。就是说对于那些具有严格监督机制的制度，以及那些具有明确考核办法的制度，村干部比较容易努力执行；相反，对于那些缺乏严格监督机制的制度，或是那些缺乏明确考核办法的制度，村干部则缺乏执行的积极性。比如，乡镇政府与村干部签订了责任书的内容更容易得到村干部的自觉完成。这种责任书每一条指标都有数字标准。这种明确的指标促进了村干部对上级任务的完成。相反，村干部与村民之间一般都没有类似于这样的责任书，乡镇的责任书一般也不会有村务内容，这也就难怪他们忙于乡镇下派的政务而疏忽村务了。
（二）从方式来看，村委会的职能被变通性实施。
这里所谓变通包括两个方面，一是非对抗，即村干部基本上不会明确反对执行有关村委会职能的制度，相反较为普遍的情况倒是会利用制度作为其行动合法性依据；二是转化，即村干部对于那些他们不愿意执行却又不得不执行的制度往往会运用一定转化技术，使制度在形式上得到实施，实际上却使制度变质。
先说第一个方面，村干部对待各项有关村委会职能的制度的方式往往不会是对抗性的，即便是对那些他们很不愿意执行的制度，他们知道制度具有正当性，如果反对则自己的行动将缺乏合法性，他们知道这样做是愚蠢的。因此，村干部往往利用这些制度作为其行动合法性的理由，特别是以国家法律或政策形式出现的制度。无论其行动在实质上是否符合制度的要求，村干部都会为其行动做出一定的合法性宣称，这样他们便可使自己在道义上处于有利位置。
再说第二个方面，这方面的事例也很多，其实一直以来基层干部对于那些不愿意执行却又不得不执行的上级政策都是采取阳奉阴违的对策。比如，关于农民负担问题，国家制定了严格制度，有明确的指标限制，但基层干部往往通过夸大虚报农民的收入来掩盖过多的收费，或是在上级来检查时做一些临时性的工作蒙骗检查者。再比如，《村民委员会组织法》规定村中与村民利益密切相关的重要事项须召开村民会议决定，但目前普遍的做法是用村民代表会议替代村民会议，而在“村民代表”人数和人选上村干部又可以进行变通，以有利于自己的利益和意志。
村干部这种变通策略的原则仍然是对自身利益的判断，他们总是倾向于使制度执行朝着更有利于自身利益的方向转化。假如对自己有利，他们会把一条有益的中央政策如经济增长，变成为一条危害性的“地方政策”，使浪费性的投资和压榨的加重合法化，还会想方设法在收取合理税收的时候搭便车加收许多不合理的费，并且这些不合理的费往往比合理税收多得多。
3.3村干部行动的“自由”政治空间
从上一节的分析可以看出，村委会职能实施中的偏离是村干部出于自身利益的策略行为的结果。那么，村干部的策略行为是如何成为可能的，也就是说，村干部行动中所面临的环境为其策略行为提供了怎样的“自由”政治空间？这里所说的“自由”政治空间是借用了杨善华的概念[13]，杨善华所说的“自由”政治空间是指村干部可以按照自己个人或社区的利益来安排村庄的实际事务和自己想做的事情的自由度。在杨善华那里，“自由”政治空间的概念主要是针对认为在1949年以后的中国，国家已经能够完全深入农村社会基层，国家意志可以在农村社会完全贯彻的观点提出的，这一概念表明村干部在面对来自上级的压力时仍然具有一定的回旋余地。本文所说的“自由”政治空间与此稍有不同，这种不同的前提是，实行村民自治后村干部的权力合法性来源改变的情况下村干部面临来自村庄内部和国家的双重压力，特别是来自村民的压力增加。这种情况下，“自由”政治空间是指村干部面临来自村庄内部和国家的双重压力时仍然可以按照自己的利益来安排村庄的实际事务和自己想做的事情的自由度。实际上，这里的“自由”政治空间是村委会职能偏离的重要结构性原因，它反映出在村庄政治结构中存在着的问题。联系村干部作为村委会法人行动者人所面临的内外关系来看，问题主要有两个：一是村委会法人行动者内部权威关系的不平衡；二是村委会法人行动者外部控制的不完善。
3.3.1村委会法人行动者内部权威关系的不平衡
平衡的权威关系中，人以实现法人行动者的某一目标为委托人带来某种利益，以此与委托人进行交换，获得职位权利与报酬。但是，由于人掌握对法人资源的控制权，在交换中处于有利地位，因此常常出现过度要价。在村委会法人行动者内部，人的过度要价主要有：挪用公共物品、获得或转让村办企业承包权、垄断对外联系、无限期连任、村民的敬畏和顺从等。在村委会这种共同权威系统中，人获得权利的条件是他必须为社区创造福利，而人得到的报酬往往不是经济报酬（村干部津贴并不多），而是职位赋予的各种非经济权利：诸如连任、信任、权威、上级奖励、外部社会关系等。这些非经济权利有的不能与职位分离，如权威；可以与职位分离的又不能与人本人分离，如荣誉、信任、声望、关系等。因此人普遍存在一种心理：把非经济权利转换成经济权利。优先占有集体企业承包权、挪用公共物品就成了普遍现象。
在村民自治制度设计中，为了防止村干部的权利过大带来的腐败行为，村民有权监督村干部的行为。由于“信息不对称”的存在，村民很难有效监督村干部，这就突显出村务公开制度的重要性。但是，村务公开的实际执行效果并不能令人乐观。很多地方的村务公开仅仅是一种形式，往往是到年终或上级检查前，村干部将财务帐目公布于布告栏中就算村务公开了。这种村务公开操作办法的弊端很明显：一是内容过于简单，仅从公布的数字是看不出问题的。二是公开方式有弊端，村务公开不仅仅是村务公布，应该是村民能够了解到村务决策和执行中的每一个重要的有必要知情的环节而不只是了解最后的结果。因此，村务公开需要村民有更多的参与，村民通过村民会议或村民代表会议参与到决策和村务执行的重要环节中。这又引出第三个弊端，周期过长。村务一年才公开一次，有的地方可能更少，如此长的周期使得很多重要问题已经无从查证，因此有必要制定短周期的定期公开制度与重大村务及时公开相结合的办法。当然，公开的方式仍然需要便于村民参与，比如村民会议或村民代表会议。
村务公开还只是村民对村干部进行民主监督的一个方面，其它方面的监督更是薄弱，这样一来，即便村干部是民主选举产生的，仍然会出现人权利过大的问题。
3.3.2村委会法人行动者外部控制的不完善
对村干部的监督，除了来自村民以外，还来自国家，即党和政府（主要是乡镇）对村干部的监督。虽然实行农村改革后村干部获得了更多的自，国家对村干部的制约相对减弱，但国家仍然可以通过法律手段和政策手段对村干部进行一定监督。但是，这种监督同样遇到信息不对称的难题，国家很难通晓村庄中的事务，很难清楚知道村干部的行为，也正因为上级监督的困难，国家才会积极推行村民自治，期望通过村民的监督制约村干部的行为。因此，对村干部而言，来自国家的外部控制是先天不足的。
不仅如此，乡镇对村干部的控制在目的上也存在问题。就目的而言，乡镇的控制主要是为了使村干部更好的为自己完成任务，而不是杜绝村干部的不当行为，只要这种不当行为不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部门的注意。这种目的性影响到控制方式上，主要是通过与村干部签订责任书的形式加强控制。这里面的弊端是，责任书只能对可以量化的事物进行控制，主要是经济指标，而很多与村民利益密切相关的事物由于无法量化就不在责任书的内容里。并且，责任书使得村干部与国家之间的关系简化为一种经纪关系，即村干部只是替国家提取农村资源的工具，成为国家在农村的经纪人。这种情况下上级只会关心任务完成的结果而对于村干部完成任务的过程不感兴趣，即使在完成任务的过程中存在不当行为，上级一般也会容忍，这种容忍就鼓励了村干部的不当行为。
最后，在当前乡镇干部也普遍实行责任制的背景下，村干部的这种经纪身份使得他们与乡镇干部之间建立起一种微妙的个人关系。当前基层政府财政包干的情况下，乡镇干部普遍有任务在身，而他们要顺利完成任务离不开村干部的帮助。特别是包村干部，与领导签了责任书，他所包的村完成乡镇任务的情况与他本人的收益挂钩，他们与村干部关系好坏会影响到村干部完成任务的积极性，从而影响到包村干部自身利益。因此，对于乡镇干部而言，他首先担心村干部不肯卖力完成任务，至于村干部的其他过失，只要不出大乱子，他就不甚关心。另一方面，对于村干部而言，通过乡镇干部可以获得政府的支持，可以发展与村庄以外的社会关系，从而可以获得更多的资源。这样，村干部与乡镇干部特别是包村干部之间很容易产生一种“人情”关系，双方基于这种“人情”关系交换各自所需而对方拥有的资源。在这种“人情”关系是一种非正式关系，在这种关系下，乡镇干部会把默许村干部在执行制度时的某些无损大局的越轨行为作为巩固和发展这种“人情”关系的必要成本，从而鼓励了村干部偏离制度的行为。最后，这种“人情”关系使得国家对村干部的监督发生异化，并且这种关系会造就跨越乡村两级的利益集团，这种利益集团的形成则会进一步增加国家和村民监督乡村干部的难度。
总地来说，村委会法人行动者内部权威关系的不平衡和外部控制的不完善为村干部的策略行为提供了“自由”政治空间。版权所有
四结论