许可证制度范文

导语：如何才能写好一篇许可证制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

［关键词］制度变迁，市场机制，公民社会，政府管制限度

环境污染，不论是在先发展国家，还是在后发展国家，都是经济发展过程中不可回避的严峻事实。不过，与先发展国家比较，后发展国家的环境污染显得更为突出和严重。针对环境这一公共物品，政府如何在环境管制和对环境污染管理中发挥有效作用值得引起人们的高度重视，但同时，也离不开市场机制的经济功能与公民社会自组织的参与监督。排污许可证制度是实行环境可持续发展的一项基本制度，而水污染物排放许可证制度是整个排放许可证制度的一部分，也是整个排放许可证制度最先实施的一项制度。水污染物排放许可证制度，自1985年在上海率先实施，然后国家环境保护局在1987年作为一项新的环境管理制度开始在部分城市试行，到1990年已取得了一些经验，后逐渐在全国推广。从时间上看，水污染物排放许可证制度从试点、推广到现在已快十五年了。考虑到沿海地区尤其是农村地区水污染物排放的普遍性以及其对人们生存状态的严重危害性，因此，有必要对此类问题进行调查和研究，以便发现问题寻找有关对策，并从理论上加以阐述与分析。通过描述水污染物排放许可证制度的现实，探讨排放许可证制度的演变过程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼唤市场机制的经济功能和公民社会的参与监督。[3]

一、排放许可证制度安排、现实困境与制度变迁

改革开放以后，我国实施以经济建设为中心的发展战略，因此，工业生产是发展经济的唯一选择。在农村，乡镇企业在充分利用廉价的劳动力、充沛的资源与宽松的管理环境（包括税收、土地与服务费用方面的优惠等）过程中得以起步与壮大，城市也以发展重工业与化学工业为主，但经济发展的结果是自然环境的破坏与人们生活质量的下降。农村地区水污染特别严重，而城市地区受水污染困扰的同时，也面临着噪音污染、大气污染等，环境污染已经影响着城乡居民的身体健康与生存质量。这样，八十年代中叶以后，由于水污染、固体污染、大气污染、噪声污染和放射性污染等生产性污染大量出现，国家环境保护局为了扭转环境恶化的趋势，在国家有关法律法规的基础上，先后制订了八项管理制度，其中排污许可证制度是一项具有法律效力的政府环境管理制度。由于排污的种类较多，本文限定在水污染物排放许可证制度上。

水污染物排放许可证制度是当地环境保护部门根据排污单位申报登记经审核批准，发放排放许可证，并对排污单位进行监督管理的一项制度。1985年，排污许可证制度（主要是水污染物排放许可证制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金华等地试点，后来逐渐推广，作为一项基本制度存在。

排污许可证制度在实践过程中逐渐得到完善。这一制度建立在三个基础之上。第一个基础是手段，通过浓度控制与总量控制的办法来测定排污总量；第二个基础是配套制度，排污申报登记制度和限期治理制度对排放许可证制度有直接的影响；第三个基础是侧重点的选择，饮用水源的强管制与一般水源的软约束。

（一）在手段基础上，排放许可证制度由单一的浓度控制向浓度控制与总量控制两者并存的测量方法转变

开始，排放许可证制度以浓度控制为主。国家环境保护总局根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准，省级政府可以制定地方水污染物排放标准。浓度控制的优点是比较简单、管理方便，可以根据它的排放浓度来决定它对水质的影响程度。一般而言，排放浓度越大，对水质的破坏程度越大。因此，只要监测出排放浓度，就能计算出受污水质的损害程度。不过，这种控制方式的不足之处在于：一是没有将污染源削减与水体环境目标相联系。实际上，污染源由于它们在地区上、时间上和排放去向及方式的差异，使其对水体环境污染的影响是不相同的。如季节因素影响。水质对浓度的稀释常受季节的制约，汛期时稀释快，一般情况下，稀释慢；二是浓度控制所确定的污染源治理方案不具有经济优势。在浓度控制的管理战略下，污染源治理方案是工厂达标排放的点源单独处理方案，没有考虑到污染单位的经济技术条件、生产规模和厂群之间的联系；三是浓度控制管理方式缺少针对性和灵活性，没有经济刺激作用。所有环境保护工作都围绕“达标”来进行，没有考虑到局部与整体、重点与非重点的区别。[4]由于浓度控制方法存在着上述缺陷，而且在实际管理中两个问题较突出：一是污染源达标，但水体继续恶化；二是按排放标准进行污染源削减，所需投资大，污染单位无力承担。因此，总量控制方法就提到了议事日程。国家环境保护总局于1988年颁发《水污染物排放许可证管理暂行办法》，提出“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”1989年全国有60多个城市实行了以总量控制为基础的环境保护制度。1991年又在总量控制的基础上，相继推出了行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制为基础的不同形式的排放许可证制度。这样，浓度控制与总量控制并存的格局基本形成。具体的分布特点是：在区域上，农村地区以浓度控制为主，城市地区以总量控制为主；在排污单位大小上，小型排污单位以浓度控制为主，大型排污单位以总量控制为主；在污染源重点非重点上，非重点污染源实行浓度控制，重点污染源实行总量控制。

污染物排放总量控制方式是根据环境目标的预期目的，事前测算出本环境目标所允许的污染物最大排放量，再将污染物指标分配到各个区域并进行分散管理的一套管理办法。行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制是总量控制的具体表现方式。1、行业总量控制。针对各地不同的工业行业，环境保护部门有选择地对重点行业污染物进行控制。如浙江平阳县，它的主要产业是制革行业，因此，环境污染控制以制革行业为主兼顾其他行业；2、目标总量控制。国家环境保护总量根据1995年的排放总量作为基数，每年设定比上年递减的排放量目标。总量控制的办法，首先在各省区市申报基础上，核定省区市排放量基数。经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制计划，把“九五”期间主要污染物排放量分解到各省区市，作为国家控制计划指标，然后由各省区市把省级控制计划指标分解下达，逐级实施总量控制计划管理。实行污染物总量控制是强化水环境管理的有效措施。为了保证水体质量，必须严格控制排放污染负荷量（即污染物总量），使其不超过自然环境的净化能力；3、容量总量控制。根据河流水质承受污染的最大容量来决定排污单位的排污量。

在实际环境管理中，目标总量控制是最主要的手段。但目标总量的制定可能与以下三个问题有关：第一，排污总量如何确定。如果按照每一个排污单位总量相加，就牵及到每一个排污单位排污总量如何测定的问题。在实际过程中，自动化的监测仪器还没有成批的使用，仅凭人工监测有它一定的偶然性。第二，水体纳污容量如何确定。排污总量与水体纳污容量有密切的关联，在测定排污总量之前，首先应该确定水体纳污容量。第三，排污总量该由哪级政府部门确定。主要在上级环境保护部门和当地环境保护部门中选择确定。由上级环境保护部门决定，主要考虑的是整个行政区域的排污总量，这样，在分配当地排污总量时可能会有高低之分，也会出现与事实不符的状态。如果由当地环保部门自行确定，在现行的平行管理体制（一级政府直接管理当地环保部门的体制）下难免会出现地方保护主义的弊病。

水污染物排放许可证制度是建立在浓度符合标准与确定污染物目标总量控制和排污总量削减基础上的。这一制度的关键是确定污染物排放总量，分配污染物总量削减指标。另外，水污染物总量控制还应涉及到流域、区域水量水质、总用水量和排水量等诸多因素。

（二）在配套制度上，排放许可证制度与排污申报登记制度、限期治理制度紧密相联

从水污染物排放许可证制度的变迁情况表明，国家首先实施的是排污申报登记制度，这在《环境保护法》和《水污染防治法》中有明确的规定，其次才开始推行排放许可证制度。可以说，排污申报登记制度是排放许可证制度的前提和基础。众所周知，排污申报登记制度不同于工商行政管理部门企业登记制度，因此，它的效力受到严重削弱。由于企业营业执照是由工商行政管理部门办理的，因此，为了有效控制污染企业的“出生”，在实行“三同时”制度的基础上对某些污染领域采取一定的措施。国家环境保护总局、国家工商行政管理局《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、扩建、转产的饮食、娱乐、服务企业，有涉及污染项目的，应按环境保护法及有关行政法规，向当地环境保护行政主管部门办理环境影响申报登记或审批手续。……工商行政管理部门在审核企业登记申请和对企业的监督管理工作中，可以要求企业就污染及防治情况作出说明，发现有可能存在污染或已存在污染的，要及时向环境保护行政主管部门通报情况。”明确提出工商行政管理部门应与环境保护部门合作，共同预防环境污染。但这些规定都建立在与工商行政管理部门合作顺利的基础上。温州市鹿城区采取与工商行政管理、消防、劳动、防疫等部门联合审批的办法，行使自己的环境污染评估权，效果良好。问题是，若工商行政管理部门不执行这一方面的规定，可能出现办理营业执照或年检时环境保护部门无力干预的状况。而排放许可证的年审，不象工商执照年审那样有强制力。有的地方也尝试着另外的办法。从2000年10月始，杭州市环境保护局与市计委、经委、建委、规划、土管、工商等17家部门实行联合投资项目审批一条龙服务。杭州市将投资项目审批的政府部门安排在同一地点办工，也把环保部门纳入，这对环保部门的事前管理是有效果的，也便于处理好与其他职能部门，尤其与工商行政管理部门的关系。当然，所有的制度都有可能会发生变化，最好的办法是，把相关职能部门共同处理环保事务的有关规定，不仅仅体现在部门规章中，而且应在法律法规中加以明确。

不少排污单位在申报登记之前已经在生产，这在浙江温州、嘉兴的乡镇企业最为明显。当然，如果排污单位超浓度或超总量排放，就面临着罚款和限期治理的处罚。国务院的《水污染防治法实施细则》（2000年）规定，县级以上地方政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排放许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排放许可证。在这里，已经将排放许可证制度与限期治理制度相联结。只有符合达标排放的排污单位，才能领取到正式排放许可证，而没有达标的排污单位处于限期治理阶段，只能领取临时排放许可证。

（三）在侧重点的选择上，饮用水源的强管制与一般水源的软约束

一般来说，一旦涉及到当地饮用水源的污染问题，各地都会采取强管制的方式，在城市地区，重点保护的是饮用水源。上海市政府对黄浦江上游水源保护十分重视，对水源保护区的198家重点企业全部实施了排放许可证制度。针对饮用水源污染问题，有的地区还出台了局部性水域的地方性法规。如1990年上海市通过了《黄浦江上游水源保护条例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理规定》，1996年杭州市人大常委会通过，浙江省人大常委会批准通过《杭州市苕溪水域水污染防治管理条例》，规定：“污染物排放管理实行污染物排放总量控制制度。……环境保护部门根据苕溪水域地面水环境质量标准和污染物排放总量控制限值对排污单位核发排污控制证，排污控制证由杭州市环境保护部门统一制定。……对责令限期治理的，在限期治理期间必须严格按照排污控制证规定的要求排污；对责令停产治理的，在治理期间不得排污；对责令关闭的，应停止生产，吊销排污控制证。”在这里充分反映出对水源保护区实行的是强制性的管制，对排污单位的进入作出了禁止性限制，而对一般水源的管理，实行的是诱导性的管制，大都以收缴排污费和实施污水处理为主，属于软约束。这两种许可证在实际上是有严格区别的。前者管理力度强，涉及到居民的生活用水和社会的稳定，行政措施到位率高。而后者则没有这种要求，往往使管理流于形式。

在讨论排放许可证制度时，切不可忘记现实生活的残酷无情。在对浙江省有关市县调查后，人们发现许可证制度事实上处于“名存实亡”的境地。

一是严格按规章制度发放许可证的市县比例不高。在调查的八个市县中，就有五个没有按规范操作，见表一。

浙江省按规范发放许可证的有关市县分类（表一）

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|按规范发放许可证的市县|温州、杭州、宁波|

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|不按规范发放许可证的市县|金华、嘉兴、海宁、瑞安、平阳[5]|

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二是发放许可证的数字与实际排污企业数差别太大。温州市（不包括区，只统计市本级）96年开始发放污染物许可证，97年到99年的统计数字包括正式许可证和临时许可证，共316个。据有关领导直观的估计，领取许可证的排污单位仅占排污单位总数的20%左右。那就意味着许多排污单位根本就没有到环保局领取许可证，但仍照样经营与生产。

三是有的市县根本就没有真正落实过这项制度。瑞安市从96年开始实施许可证制度，但只发放不超过40份的临时许可证，从97年到2000年间基本上没有发放过许可证。

当然，得出许可证制度“名存实亡”结论的更为充足的一个理由，那就是，现行的排放许可证制度不是真正意义上的排放许可证制度。排放许可证制度在实施过程中出现了制度变迁，使原先设计的制度安排发生重大的变化。

行政许可是指行政主体根据行政相对人的申请，经审查依法赋予行政相对人从事一般法律所禁止的权利和资格的行为。按照行政法的基本原理，结合排放许可证制度的实际状况，人们可以得出以下六个方面的判断：

1、许可应该是依申请事先批准，而不是事后核查。现行的许可证制度仅仅是一种事后同意，没有事先的批准。排污单位在水污染物排放之前根本就没有向环境保护部门提出申请，而只是在事中或事后才由环境保护部门消极被动地去监督，这在农村地区水污染物排放管理中尤为明显。

2、许可是一种赋予权利的活动，应该赋予相应的权利。但现行的许可制度没有做到这一点，排污单位没有合法的排污权。在实际过程中，国家只是默认这种权利而已。

3、许可应该是赋予的特殊性权利，因此，发放的许可证应该受到严格的数量限制。目前，环保部门所发放的排污许可证不受数量限制。

4、许可应该建立在审查手段确定这一前提下，而不能建立在不确定的结果基础上。从上述得知，排放许可证制度基本步骤有四：一是排污单位申报；二是当地环境保护部门审核批准；三是发放排放许可证；四是监督管理。其中第二个步骤审核批准的依据是什么，这很重要。排放许可证制度刚推行时，审核的依据是浓度控制，后改为总量控制。（农村地区仍是浓度控制）。但现在的问题是，在农村无法做到总量控制，只能根据浓度控制，即使在城市地区，其总量控制也难以确定每个排污单位到底排放了多少污水。因为现行的监测手段做不到这一点。这样，发放的许可证实际上是建立在审查手段不确定的基础上进行的。

5、许可是一种审批行为，因此，它会产生批准或不批准两种结果。作为行政许可，它以“禁止义务”的存在为前提。义务分两种：作为义务与不作为义务。禁止义务属于不作为义务。行政许可不是对一般义务的免除，而是对禁止义务的免除。如果没有禁止义务，也就无所谓行政许可。排放许可证应该以禁止一般单位排污为前提，如果只存在批准，不存在不批准，事实上就与政府确立许可证制度的本义相违背。

6、许可是一种要式行政行为，一般要求许可证有统一的格式，而排放许可证格式不统一。尽管国家环保局规定水污染排放许可证要有统一的格式，国家环保局也提供过统一的排放许可证的书面格式，但没有要求统一印制，结果，各地按照自己的理解制作许可证格式。尽管许可证所反映的具体内容大同小异，但名称上就存在着不同。有的是许可证，有的是注册证，如浙江金华和嘉兴。

考虑到排放许可证制度在实施过程中的困难，无法真正按照许可证的要求来推行，所以，有关市县（如金华、嘉兴，包括下属县）在放弃排放许可证制度的同时，就发明了另外一种制度形式，那就是注册证制度。

注册证制度的基本内容如下：1、注册证制度规定，排污单位排污不需要由环保部门批准或许可，排污单位只是向环保部门注册，然后就表示排污单位的合法存在。这种注册实际上就是行政确认，而不是许可。许可是环保部门对排污单位申请的事先批准，而确认是事后同意。当然，其排污费、超标超量排放费仍要按规定交纳。2、由于环保部门对排污单位排放污水总量难以核定，因此，采取排污单位自报或环保部门根据排污单位用水量或用电量来折算出一个概率值。对于浓度控制的排污单位，浓度的比例由排污单位自测或环保部门抽检所获得的数据确定。3、根据排污单位申请或备案，环保部门就发给注册证，不受数量上的限制。也就是说，任何排污单位都可以拿到注册证。

通过以上的分析，结合许可证理论的规范与许可证实践的操作，我们认为，现行的许可证制度仅仅是一种注册证制度，没有达到由环保部门行使真正管理权力的状态。现行的注册证制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相关的管理内容与规范，才能进入到真正的许可证制度。即制度变迁将呈现的趋势是：第一步，排污企业先注册，环保部门备案后就发给注册证；第二步，排污企业先申请，环保部门核实审查，再由环保部门批准同意或不同意核发许可证。可以肯定，这种许可证制度，一方面不完全具备规范性许可证制度的本质特征，但同时又具有许可证制度特殊的具体形式。这样，现阶段的许可证制度实际上属于过渡性的制度安排，具有承上启下的特殊价值和意义。

二、制度需求与制度供给：政府管制失灵

如何处理环境保护与经济发展的关系，世界各国有不同的做法。象日本和匈牙利实行的是“目的一元论”，这些国家的环境法律规定，环境保护法的唯一目的是保护人群健康。因此，一旦经济发展与环境保护总原则相抵触时，人们除了选择环境保护外别无选择。不过，世界上大多数国家实行的“目的二元论”，即既保护人体健康，又促进经济发展。[6]

中国是后发展的社会主义国家，必然把保护人体健康与经济发展有机结合起来。但不管怎样，政府对于已经产生污染的企业管理来说，事实上仍走上了一条“先污染”的道路，沿袭着“后治理”的旧模式。

我国经济发展以粗放的外延发展为其特征，通过高投入、高消耗和高污染实现经济的较高增长。因此，对于环境公共物品的自然保持只有一个底线，就是不以严重影响人们的基本生活和降低生活质量为界。各地在发展经济过程中，不论是损耗资源型的产品，还是损耗环境型的产品，只要能取得一定的经济效率就能得到政府的鼓励与百姓的欢迎。

制度变迁的需求产生于内在变量与外在变量的双重作用。排放许可证制度的内在变量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在变量是经济发展过程中，人们所面临的社会生存与社会发展的压力。据上所述，排放许可证制度在内在变量方面已经存在着制度安排设计上和技术上的漏洞，外在变量上更与制度原设定的目标大相径庭。当然，任何制度都会出现不足，这是正常现象。“把制度搞正确是一个困难的、耗时的和引发矛盾的过程。这个过程既需要能在文化上被认同的规则，又需要有关于时间变量和空间变量的可靠信息。[7]”水污染物排放许可证制度在现实生活中所遇到的尴尬，主要原因在于制度需求不足，制度供给困难，内在变量与外在变量发生变异，最终导致政府管制失灵。

（一）制度安排的需求不足。对排放许可证的需求不仅对排污单位来说没有强烈的依赖性，而且对政府环境保护部门来说也嫌底气不足。

1、排污单位需求不足。环境是公共物品，任何人都可以享受，但没有人愿意承担治理成本。正如布坎南所言，每一个理性人，都是以获取经济利益最大化为其宗旨和目标的。这样，针对水污染物排放问题，就排污单位本身而言，最好的处理办法是只管排放而不管治理，只要获取所得，不支付任何成本，这是最佳的选择。不过，如果听任排污单位自以为是，为所欲为，那么，人类就无法再继续生存和发展，公有地的悲剧必将发生。[8]这时候，作为公共事物的管理者-政府被迫对环境污染进行管制，约束人们的生产与经营活动，保护环境。既然政府加入了对环境的管制，排污单位就被迫交纳相应的排污费和超标超量排污费，但排污单位的环境保护意识却没有相应提高，认为交纳排污费和超标超量排污费后，排污单位就已经履行了保护环境的义务，有的还对环保部门污染物申报登记工作不配合。1996年1月1日，湖北省环境保护局向铁道部第四勘测设计院等16家企业事业单位发出排污申报登记通知书及排污申报登记表。3月1日又发出催报通知。各排污单位均逾期未报。湖北省环境保护局于1996年6月18日分别对各排污单位作出行政处罚决定，认定其行为已构成“拒绝申报”，并分别对其罚款3000元。[9]

对治污设备的兴建也持消极态度。这与企业发展预期与贴现率高低有关。大中型企业与小型企业对预期与贴现率态度是有差别的。大中型企业对企业发展有较高的预期，因此，重点放在企业长远的发展利益上，不仅仅着眼于追求近期的贴现率。小型企业则有所不同，它对未来的预期收益评价较低，对自身的生产与经营状态没有长期的发展计划，囿于近期利益，因此，对近期的预期收益评价较高，这导致小型企业关心的仅仅是近期的贴现率，其直接后果便是这类企业行为的短期化。显而易见，大中型企业对兴建治污设备行动积极，小型企业持观望拖拉的消极态度。而且，治污设备的投入也是一笔较大的开支。据市场调查，自动监测设施，即便最低的国内产品也需要花费每台4万元，而且性能不稳定。国外的产品价格更高，每台10-20万元不等。比较而言，大中型企业对高性能的治污设备需求可能会迫切得多，对投入舍得花钱，财力上也能够承担；对小型企业来说，没有企业存在的稳定性需求，谈不上长远利益的考虑，而且购买价格不菲的设备，毕竟是一笔不小的成本开支，费用承担上较困难，这样，小型企业对自动监测设备的内在需求不足。

当然，低层次的排污单位对许可证临时应景式的需求还是存在的。如有的排污企业（在浙江省瑞安市）在从事国际贸易时，为了使外商感觉到它是合法企业，做贸易伙伴较安全可靠，出于这样的动机，才主动地向环境保护部门“索要”许可证。有的排污企业由于是“五小”企业[10]，工商行政管理部门登记时需要环境保护部门的证明，企业才被迫来向环境保护部门申报。象这些需要许可证的，并不是治理本身的需要，而仅仅是在国际贸易与工商行政管理部门企业登记与年检压力下被迫领取的，是一种非自愿的行为。

2、社会公众的需求不足。众所周知，新办企业的产生在本区域内肯定会形成一定的资金流、物资流、人力流与就业流。随着生产、销售服务的规模化，运输业发达，带动了第三产业如饮食业、宾馆业的发展，有的地方还出现交易市场，如浙江温州皮革市场、绍兴柯桥中国轻纺市场、嘉兴皮衣市场等。很明显，当地排污企业在增加就业与提高经济收入方面对本地居民有较大的吸引力，因此，社会公众对环境保护方面的需求相对显得不足。尽管《环境保护法》中规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。不过，社会公众对环境污染的容忍程度与环境污染对生活造成的损害程度有密切关联。也就是说，对生活与生产损害程度较低，没有产生直观的副作用，社会公众对环境污染的包容在容忍程度范围内。正像美国学者所言，人们如果被迫为获取生活必需品而不停地奔忙的话，人们可能无暇或无意顾及污染问题。可是，在生活逐渐富裕的社会里，教育水平、生活条件和个人利益直接损害程度都会有助于引起人们对环境污染问题的关注。[11]一旦无法容忍或直接损害了个体利益，有关居民首先就会与排污企业交涉，如果交涉无效，就会考虑投诉，向环境保护部门或新闻媒介或通过区长热线、市长热线等投诉，反映社会公众对环境污染的不满，有的提出制止污染或索赔要求。

不管怎样，从总体上说，不论是排污企业，还是生活在污染源区域的居民，都对排放许可证制度缺乏足够的认识，也对排放许可证制度的有效性感到怀疑。

3、政府需求不足。政府与制度存在着一定的依存度。政府需要制度来维护秩序，而制度又需要政府加以完善与落实。但在实际工作中，政府与制度间并不是系统平衡的，有时政府可能会出于主观上的原因，对制度建设本身显示出需求不足。在环境保护领域，相当多的一级政府或环境保护部门对环境保护制度缺乏需求，具体表现在两方面：

一是没有直接自身利益需求。刚一开始发放排放许可证时规定可以收取一定的成本费，一般每本收取20到30元不等。成本费中应该既包括印刷的成本费又内含发放的劳务费，而现行规定不能收取此类成本费。这样，不仅许可证印制的成本要由环境部门内部承担，而且连劳务费也无法获取，对环境保护部门来说，失去了发放许可证的利益冲动。

二是怕影响当地经济发展和官员升迁。改革开放以来，中国政府始终将经济建设作为其中心工作，只有到“九五”时期才将可持续性发展作为政府工作目标的一部分，不过与经济建设相比较，还是处于主流与支流的关系。以发展经济为中心的制度安排，凭借其较大的影响力左右着政府收入与分配状态，直接关系到资源的有机配置效率。对地方政府来说，这种以经济效率为中心的制度安排创造的机会大大超过因创造这些机会而支付的单纯经济成本，则被认为提供了净利益，而不考虑环境成本，或忽视环境成本。相反，由于保护自然环境，而没有出现经济的有效发展则被认为是引起了净损失，在经济发展中往往处于劣势。在评价政府管理行为时，众多政府较多地注重当地经济发展速度、国民生产总值和居民生活水平程度。据统计，乡镇企业在温州市工业经济中占有较重要的地位。1997年全市乡镇工业总产值达819.23亿元，占全市工业总产值（1242.40亿元）的65.94%.[12]这对温州市政府来说处于两难境地：一方面财政税收来源高度依赖乡镇企业，没有乡镇企业的发展，就无法保证政府管理所需庞大开支的财力支持，另一方面乡镇企业往往又是污染大户，影响当地水、气资源环境。如果一旦关停大量污染企业，对当地税收会有较大冲击，而且对当地经济持续发展与社会稳定也会有负面影响，这是地方政府所不愿看到的结局。从这方面观之，地方政府对环境污染所采取的被动消极态度不足为怪。

其实，在一级政府与环境保护职能部门之间，对环境保护的态度不可相提并论，两者之间是有差别的。环境保护部门出于职能动机的推动往往会采取一些措施治理污染，但一进入一级政府层面，阻力就会逐渐增大。根据《环境保护法》和《水污染防治法》的规定，关停并转的权力在一级政府，而不在环保部门。对造成环境严重污染的企事业单位，能够采取限期治理措施。由于限期治理是一种具有强制性的行政措施，而且还有相应的法律后果，因此，对排污单位影响较大的，法律规定了较具体的报批程序：中央或省级政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由中央或省级政府决定；市、县或市、县以下政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县政府决定；对经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。一般来说，环境保护部门对治理污染有强烈的职责意识，但一级政府可能会过多考虑地方经济发展和政府官员升迁的因素。[13]因为，在中国政治权力安排过程中，越来越反映出一种趋势，那就是地方政府官员的提升与当地经济发展是成正比例关系的，地方经济发展了，地方官员升迁和进京做官的机会就会增大。这是中国地方政府从传统的“服从中央型”向现代“政绩显示型”转化的一个很重要的标志。

而且，环境保护部门在一级政府组成部门中的排名相对较后，其行政地位不高。在中央政府中，国家环境保护总局属于国务院的直属部门，不少地方政府环保局在地方政府职能部门的排名序列中也较后。温州市政府有45个局级机构，市环境保护局列15位。一级政府对环保不够重视以及环境保护部门地位较低由此可见一斑。鉴于一级政府掌握着限期治理和关停并转的批准决定权，所以水污染严重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其责任更多的应该在一级政府上。也就是说，政府需求不足的主体首先应该是一级政府，其次才是环境保护部门。

（二）制度安排的供给不足

制度变迁的供给依赖于制度设计的“成本”以及寻找可选择目标的知识基础。设计制度的政府，尽管环境保护意识观念在逐渐增强，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于这种制度安排上的某些缺陷，使整个制度出现较多的弊病，无法在实际执行中产生出高效率。

1、法律规范供给不足。我国由于地域辽阔，各地自然条件、经济发展状态与环境污染程度存在着较大差别，国家环境保护法律法规不能一刀切，只能对一些原则性的问题作出规定，不可能涉及到非常具体的细节。现较突出的问题是，能够对各项具体制度安排产生较大影响的基本制度没有从法律法规上得到保障。《环境保护法》与《水污染防治法》都没有具体规定许可证制度。1989年的《环境保护法》规定“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”这可以理解为是排放许可证的低级形式。[14]1990年12月《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》提出各级环境保护部门要逐步推行污染物排放总量控制和排放许可证制度。由国家环境保护总局的《工业污染源监测管理办法》（1991年）中规定：“对企业发放或更换‘排污许可证’时，对其所申报的污染物排放设施和处理设施必须经环境保护行政主管部门环境监测站的核查监测合格，否则，不予发放或更换。”国务院于1989年批准并由国家环境保护总局的《水污染防治法实施细则》明确规定，排污许可证制度的管理办法由国务院环境保护部门另行制定。这是对《水污染防治法》的一个重要补充。显然，国家法律法规对水污染物排放许可证制度的规定几乎是空白，但作为行政规章的规定还是有的。国家环境保护局总《水污染物排放许可证管理暂行办法》（1988年）规定：“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”并在该办法中第一次把“排放许可证制度”单独作为一章来规定，1990年国家环境保护总局《关于下发排放水污染物许可证和申报登记表的通知》提出排污单位在排污申报登记的基础上，向当地环保部门申请排污许可证。1993年国家环境保护总局发出《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》，要求开发区污染物排放要实行总量控制与集中治理。在总量控制的原则指导下，对开发区内新建项目污染物排放实行合理分配，并积极推行排放许可证制度。直到2000年3月，国务院在《水污染防治法实施细则》上才有新规定：“向水体排放污染物的企业事业单位，必须向所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门提交《排污申报登记》。……县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部门制定。”不过对于水污染物排放许可证的规定，不像《固体污染防治法》、《大气污染防治法》等中明确规定实行许可证制度。[15]这样，就产生两大问题，一是行政法规没有法律的权威性，在执行中可能会遇到困难；二是对许可证制度的规定缺乏操作性，没有具体的步骤与措施。国家立法主要针对的大型企业，对小型企业的操作性与有效性显得差一些。而且，对地方环境保护部门来说，仅有国家和政府的法律法规不行，应该有地方性法规来保证它的实施，以加强水污染物排放许可证制度的力度。目前，省一级有关许可证制度的地方性法规没有出台。

2、配套的技术规范供给不足。环境保护法律规范需要通过制定相应配套的技术规范来实现。如环境保护制度的建设项目“三同时”审批，就涉及到大量的技术规范；环境噪声污染源防治与规划布局空间距离有密切关系；水污染物排放去向与受纳水体不同，对技术标准要求有别[16].目前，国家环境保护部门单一性的技术规范已经大量存在，但相配套性的技术规范有机衔接的较少。环境保护制度这方面技术规范供给的不足，容易产生执法上的随意性和制度本身的不严密，使环境保护制度缺乏操作性，易使基层环境保护部门在实践中无从着手。

3、排污收费标准供给不足。由于现行收费标准大大低于治理设备运行费用，远离经济价值规律，失去经济手段的惩罚作用，不利于对污染的有效控制。

4、政策规范供给不足。为了有效抑制污染恶化，一方面需要政府采取严厉的管制办法限期治理污染严重的企业，另一方面应制订配套政策规范，大力发展质量效益型、科技先导型、资源节约型的环境保护产业或企业，实现环境资源与人力资源、财力资源的优化组合与高效利用。目前，政府对环保产业或环保产品生产企业支持与扶植不够，又无法做到优化产业结构和工业布局，反映出政策规范供应的严重不足。

三、对策措施：政府管制、市场机制与公民社会有机一体

对水污染物排放管理问题，政府应该健全法律规范，制定切实可行的措施，同时，又要适应社会主义市场经济的发展趋势，通过经济收益与成本之间的核算，用市场机制的办法完善排放许可证制度，同时，要加强公民环境保护意识的教育，通过有效手段调动社会公民参与环境保护的积极性。当然，仅仅凭政府管制与市场机制单一因子无法彻底解决环境污染问题，只有使政府管制、市场机制与公民社会三者的有机合作，才能从源头、源流和终端三者上真正解决水污染物排放问题。

（一）健全法律规范

为了提高水污染物排放许可证的权威性，加强制度的严肃性，应由国务院颁布《排放许可证制度条例》，对有关重大制度作出具体的安排。地方尤其是省级政府或省级人大也应制定相应的《排放许可证制度条例》，以规范本区域内排放许可证制度的具体执行与落实。

（二）制订严密而符合实际的政策措施，充分发挥市场机制

1、针对大中型企业与小型企业的实际情况，制定相关的差别政策。对大中型排污企业，政府可采取提供低息贷款或无息贷款等措施支持它购置自动监测设备，尽量购买性能稳定、监测准确的设备。对小型排污企业，政府可采用区域排污集中处理的办法，如平阳水头镇兴建的大型污水处理中心，集体分摊相应成本。同时，考虑到小型企业的排污量和浓度的测算存在着不稳定的情况，环保部门可以模拟体育比赛常用的兴奋剂检测手段-“飞行检测”进行监测，以体现公平性与公正性，一旦查实有关排污企业有超标超量排放的，应加重处罚。

2、提高排污收费标准。环境管制的一个重要内容是对环境污染的控制。按照谁污染谁负责承担成本的原则，这些污染者应该支付由它们的污染而产生的额外处理成本。对排污单位一定要在经济上采取严厉的给付政策，提高排污收费，尤其要提高超标超量排污的收费，使环境污染成本逐渐做到内部化，使排污终端制度安排有所成效。[17]

3、实行有偿且限额发放排污许可证。对自然环境而言，污染单位越多，对环境的破坏作用越大。政府既然在排污的终端规定了相关的收费制度，那么在排污的始端也应该作出限制进入的安排，以保护环境不受过多污染单位的侵扰。这种限制进入制度安排可以体现在水污染物排放许可证的有偿且限额发放上。政府可以通过竞拍的制度安排，使排污许可证从一开始就内含价值，获取排放许可证的排污单位应支付相应的成本代价，而且获取时也不是无限获取，应该有限发放。这方面可以参照城市出租车运营投放数量限制办法，用竞拍方式来决定其价格。

4、探索排放许可证的交易制度。既然排放许可证是一种排污权，那么，它也就是一种产权，就可以按照市场法则进行转让或拍卖，政府只能在制定交易规则上加强管理，没必要在排污权的交易价格上进行干预。排污权的“成交价格必定界乎高成本与低成本之间，这样的价格必定能被双方都接受，而且双方都通过排污权的交易获利。所以排污权的交易不必由政府从中撮合。”[18]目前，北京环境与发展研究会同美国环境保护基金（EnvironmentalDefenseFund，USA）合作，在辽宁省本溪市和江苏省南通市开展排污权交易的试验。杭州市也有意向进行这方面的试点。由于排放许可证发放时没有收取资源使用费，这样，许可证交易后所得的归属问题就成为人们争论的话题。这实际上涉及到资源初始分配权的问题。一种观点认为，排污单位获取排放许可证后，就获得了它的所有权，因此，交易后所得应该归属出让方；另一种观点认为，排放许可证发放是资源配置权的发放，通过发放活动，使排污单位优先拥有了资源，但排污单位拥有的仅仅是资源的使用权，不是资源的所有权。鉴于排污单位在领取排污许可证时没有付出任何初始的成本，因此，交易后所得应该归排放许可证发放的政府所有，交易后所得也是国有资产的一部分。浙江金华某县级市于2000年下半年进行了这方面的试点，一化学工业公司欲购买一化工企业的排放许可证，其价格是每吨排污量为5万元，共6吨，计30万元。由于环境保护局领导班子调整，再加上交易后所得归属棘手，一下子难作决断，这一交易行为只得作罢。可见，市场力量与社会力量已经在迫使政府管理部门尽快从解放思想、实事求是精神出发，探索出一条适合中国国情的排放许可证交易之路，妥善处理好许可证交易所得的归属问题，从而产生既能确保国有资产的保值和增值，增加国家对环境保护的投入资金，又能使许可证转让方有利可图，启动市场的逐利动力，促使市场发展活力的效果。

（二）确立公民参与环境保护的监督制度

美国著名经济学家刘易斯认为“如果没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步，……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以致于要写满几页警惕政府参与经济生活的话也是很容易的。”[19]这一段话告诉人们，政府在经济发展过程中的作用尽管有其积极作用，但其在一定条件下也会产生副作用。实际上，政府在环境保护过程中的作用也是特定的，不是无限的。市场机制只能发挥经济本身的作用，无法解决人们观念的调整与弥补排污许可证制度本身的缺陷，再加上环境资源公共物品与行为外部性两大特点，市场价格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整体性成本，这样，导致经济行为失去制约，产生市场失灵。

为了矫正两者的不足，需要充分发挥公民社会能动性的参与特点，加强对环境污染单位个人和群体的监督，利用公民社会的自主力量，确立起公民社会参与环境保护的监督制度，弥补政府管制与市场机制的不足。

这方面的监督制度随着创建国家环境保护模范城市活动的开展已经在部分城市中逐渐形成。如浙江富阳和杭州先后于2000年、2001年开展环境违法行为公众有奖举报制度。根据杭州市环保局2月12日的有奖举报通告（第一号），市民对环境违法行为举报踊跃。据最新统计，环保有奖举报中心已接到举报电话279件，属“工业企业水污染有奖举报”范围的有23件，已查明18家单位为污水超标排放，处罚金额总计约37万元，已有10位举报人领取了1000元的奖金。[20]考虑到政府管理人员少和管理手段的局限，无法及时了解排污单位的违法信息，同时，公民关心公共事务需要时间、精力甚至包括金钱上的投入和开支，因此，推行有奖举报制度有利于解决政府管理不力与公民参与不够之间的矛盾。通过这一制度进一步促使公民关心环境保护，关心社会，提高公民自治与自律的能力，弥补政府治理不足，推动政府积极主动地做好环境保护工作。

总之，通过水污染物排放许可证制度的考察，我们认识到环境保护制度是一项政府管制制度，它可以在适度的范围内获取最大效果，但这种效果是有限度的。可以说，不仅是环境保护制度本身存在着缺陷，而且政府管制本身也有失灵的地方，甚至这种失灵比市场失灵的后果更严重和更可怕。这就需要借助市场机制本身的力量来弥补政府管制的不足。事实已经有力地证明，市场力量与政府力量最终仍无法从根本上解决环境污染问题，只有凭借社会力量，即通过公众群体的努力，才能使环境保护真正发挥出社会自主的力量。环境保护是每一个社会成员应尽的职责，同样也是应尽的义务。每一个社会成员都有权监督污染单位的排污行为，督促政府采取措施使排污单位做到污染成本内部化。

通过政府、市场与社会的多方努力，并且实施以市场机制为基础的政策措施，才能使环境保护制度真正趋向成熟。

注释：

[1]本课题是北京天则经济研究所资助的“政府体制改革”研究项目子课题的研究成果，在此特表谢意。感谢茅于轼、郑易生、时和兴等先生对本文的初稿提出了非常有价值的意见。

[2]徐家良，浙江大学政治学与行政管理系副教授，北京大学政治学博士候选人。Email：xujial@

[3]本报告对调查地所进行的仅仅局限于制度实施有效性的分析，并不包含对调查地环境保护工作的优劣评价问题。

[4]祝兴祥等编著：《中国的排污许可证制度》，中国环境科学出版社1991年版，第3－5页。

[5]这里暂且将与发放许可证不同名称的发放注册证的金华、嘉兴列入不规范分类中。规范是指能够按照有关规定每年正常发放许可证的，包括临时许可证，若有一年没有发放，就算不规范。

[6]王灿发编著：《环境保护四法一条例诠释》，中国人民公安大学出版社1993年版。

[7][美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海三联书店2000年版，第30页。

[8][美]V·奥斯特罗姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆1992年版，第83页。

[9]国家环境保护局政策法规司编：《中国环境保护法规全书》，化学工业出版社1997年版，第303页。

[10]“五小”指小制革、小电镀（小炼焦）、小造纸、小印染、小化工。

[11][美]詹姆斯。E.安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年，第78页。

[12]温州市1999年软科学研究项目：《温州市环境污染与生态破坏经济损失研究》专题之二“环境污染经济损失研究”，温州市环境保护设计科学研究院（1999年12月）。

[13]瑞安市1999年限期治理时，准备关闭三个电镀企业，但上报到瑞安市政府法制局后迟迟不见回应，最后不了了之。

[14]国务院环境保护委员会秘书处、中国人民大学人口环境与发展研究室编：《中国环境资源政策法规大全》，中信出版社1996年版，第1089页。

[15]《固体废物污染环境防治法》（1995年）规定，“确有必要进口列入前款规定目录中的固体废物用作原料的，必须经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门审查许可，方可进口。”“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证，具体管理办法由国务院规定。”

[16]金华市环境保护科学研究所：“金华江流域水环境季节容量的研究”（总量控制研究课题鉴定、排污许可证试点工作验收材料之四），1990年5月。

[17]茅于轼：“造路用地和排污付费”，《中国21世纪城市交通可持续发展》，琼斯基金会、天则经济研究所，1999年9月。

[18]茅于轼：“排污权交易”，北京天则经济研究所网站，1998年7月15日。

篇2

排污许可证制度作为一项重要的环境管理手段，在对保护环境方面所起的作用已得到许多国家的认可，我国开始逐步采用这一管理制度时间较晚，执行力度存在不足。本文介绍了排污许可证制度的由来，说明了建立排污许可证制度的重要性和迫切性，指出目前我国排污许可证管理的缺陷及国外可借鉴的经验，并尝试提出完善该制度的建议。

【关键词】

企业责任；排污许可证；法规制度；环境管理；可持续发展

0 引言

目前我国中小企业在经济建设中的贡献毋庸置疑，大型企业的污染治理情况与中小企业有所不同，中小企业排污的隐蔽性和生命周期等因素加大了环境管理难度。排污许可证制度在许多西方国家的环境管理领域，起到了很关键的作用。那么，这项制度具体含义是什么？有着什么样的理论基础？我国排污许可证实施状况和现实的环境状况令人担忧。

1 排污许可证制度

1.1 环境的公共信托理论

根据“公共信托”理论，可以看出，对企业排污这种经营成本外部化的行为，作为公共利益的维护者，政府有必要代表全社会整体利益，对排污行为予以管制和调控。对排污者的污染物排放量或排污指标拥有分配权，并通过发放排污许可证的形式来控制和规范企业的排污行为，并使其法律化，依法实施监督管理。

1.2 可持续发展理论

发展是人类社会不断进步的永恒主题，但必须坚持环境、经济与社会的协调发展。目前世界各国已将可持续发展作为一发展战略，其最主要的表现是将衡量可持续性或是否符合可持续发展要求作为重大决策及其实施的主要依据。排污许可证制度的目的就是实现可持续发展的目标。政府通过排污许可证的审核把关，并通过对持证人的监督管理，来控制企业的排污量，从而减轻企业在生产建设活动中对环境的不良影响，并通过排污许可证的发放、排污指标的分配、排污权交易等使企业科学、合理、合法地排污以及有序的生产、建设，从而使社会的短期利益和长远利益得到了统一，实现可持续发展目标。

2 我国排污许可证制度的缺陷及国外经验

2.1 我国排污许可证制度的缺陷

2.1.1 排污许可证制度立法起步较晚

排污许可证制度是我国环境保护的基本制度之一，近期国务院法制办9月9日就《中华人民共和国大气污染防治法（修订草案征求意见稿）》向社会公开征求意见。征求意见稿规定，我国将建立重污染天气监测预警体系，实施排污许可制度，同时突出燃煤、机动车、扬尘等重点领域以及重点区域的大气污染防治。

2.1.2 许可证管理制度处于尝试摸索阶段，缺乏市场化运行意识和行动

从我国实际情况来看，普遍存在着企业承受能力不足，政府管理水平相对较低，信息不对称、保护环境费用低的问题。调动公众参与的热情，让公众参与到环保监督中来，完善监督制度和排污许可证制度，才能为我国环境保护做贡献，为建设社会主义和谐社会提供保障。百姓感觉企业和环保官员之间存在寻租现象等问题，相关经济学知识普及度也不够。

2.1.3现行制度的弊端和实施效果

鉴于排污许可证制度是以污染物总量控制为基础的，国家从1996年开始，将总量控制指标分解到各省市，各省市再层层分解，最终分到各排污单位。总量控制是“十五”期间我国环保工作的重点。上海市已经以地方法规的形式出台了“污染物排放许可证管理规定”，其管理的基本程序是：排污申报登记；排污审核、核发排污许可证；证后监督管理；年度复审。

污染物排放许可证制度的实施给环境监测和环境管理都提出了更高的要求。实施污染物排放许可证制度后，容许排污权交易是国内环保制度的重大创新。排污单位经治理或产业（包括产品）调整，其实际排放物总量低于所核准的允许排放污染物总量部分，经环保部门批准，允许进行有偿转让。但是，由于在现行的管理安排中，采取由政府征收排污费的制度，是一种非市场化的配额办法，而不是使用市场交易的方式。所以从国内的情况来看，将排污权的交易具体化为一项可以操作的制度安排，并加以实际实施，需要在运行机制上进行探索。2001 年9月，亚洲开发银行资助的“二氧化硫排污交易制”在山西省太原市26 家企业试点，首开国内排污权交易之先河。

2.2 国外案例经验――以美国为例

2.2.1 立法层次高，法律依据充分

1972年，美国联邦立法机关（即国会）在其各州州计划规定水体水污染物浓度标准的基础上对水污染控制法律规范进行全面修订，通过了《联邦水污染控制法》，又称《清洁水法》同年美国创设了排污许可证管理体系，即“国家消除污染物排放制度”。该制度要求，任何人从一个点源排放任何污染物进入美国的水域，都需要由EPA（美国国家环保局）或者许可证计划获批准的州给每个排污者颁发排污许可证。排污者应遵守排污许可证中为其规定的各项限制，否则即属违法。排污许可证内容包括排放标准、排放总量、监测要求、数据记录和报告。因此，从法律规范效力来看，NPDES许可证制度的法律依据为联邦法律。

2.2.2 严厉的法律制裁保障机制

美国法律对排污许可证制度提供了严厉的制裁保障机制，超标排放污染物属于违法行为，对其要处以行政、民事或刑事的制裁。行政制裁措施包括行政守法令和行政罚款，民事制裁是针对违反许可证和行政守法令的行为的，由法院作出强制令和处于民事罚款。

2.2.3 完善的公众参与机制

美国在排污许可证制度中，特别重视公众参与的作用。如《清洁空气法》和《联邦水污染控制法》都对排污许可证申请人和持有人规定了严格的提供排污信息的法律义务。要求排污者在申请许可证时，通过填写申请表的方式向管理部门提供所需信息，并且这些申请材料的复印件应该向大众公开。许可证在实施阶段为了让公众了解排污者执行情况，美国法律规定了严格的排污监测和报告制度，除了涉及商业秘密的信息外，要求所有的监测和记录数据都应向公众公开。

3 结论及建议

在我国20多年的探索中，既有收获同时也反映出了急需解决的问题。我们应当结合我国的实际情况，借鉴国外一些优秀的经验，将该制度建设完善。可以（1）通过立法尽快完善排污许可证制度；（2）完善排污许可证的配套制度――总量控制制度；（3）细化程序上的立法，完善管理机制；（4）建立完善公众参与机制；（5）市场化与政府监管相结合等。

当然，这种制度的完善还跟我国现阶段的国情有关，也受到我国整体法律体系的不完善的制约，而从这项制度的理论基础和现实环境状况来看其重要性，则说明这种努力是值得的，是需要政府和民众一起努力，加快治理环境污染的步伐，还蓝天碧水于民的。

【参考文献】

[1]刘源.我国排污许可证制度现状分析及完善[D].上海交通大学.2011-11

篇3

可交易许可证制度，虽然和排污收税（费）制度一样是一种低成本高效率地减少环境污染的方法。但二者还是有一定区别的。

许可证制度调整污染控制水平，即通过法律限制污染许可证的数量从而限制污染量，而收费制度调整污染控制成本，即通过法律征收污染税费从而确定污染的价格。

在存在技术进步和没有额外的政府干预的情况下，许可证制度将固定化污染控制水平，而税收会提高污染处理能力水平。如果政府对企业的减污边际成本是不确定的，则政府期望的结果也将随着法律政策工具的不同而不同。事实上，由于存在信息不对称，政府不可能掌握所有企业的减污边际成本。如果政府错误高估企业减污的边际成本，则规制的目标将会低于最优水平，如果选择征收排污税（费），若收税（费）的目标会定得过高，会导致过少的减污量。如图5-1所示，在边际成本（虚线）被高估时，规制者将会以OE代替。为目标，税收水平（P）就会过高，从而导致过多的减污量（Ap）。另一方面，规制又会太松（AQ）。尤其当我国面临许多大量污染严重的老企业转型时期。政府往往会过高估计企业的减污成本，制定较高的环境税费（至少在短期内），可这样可能会导致过多的减污量，一个过高得既定环境标准甚至可能导致一个企业破产。

在许可证制度下，政府的环保部门几乎不参与排污权的市场交易，资源仅在私人间转移，而收费制度在一定程度上可以增加地方环保部门的流动资金，使资源从私人部门向公共部门流转。从这个意义上说，地方环保部门可能更偏向采取收费制度，而不愿意实行排污权交易制度。

尽管两种制度均增加了生产者和消费者的成本，但收费制度增加的成本更加明显。

许可证制度能够根据通货膨胀自动调节，而某些种类的税收则不能。在一个经济增长的环境中，同样是固定数量，许可证交易制度对于固定收费制度的相对优势将随时间而增强。

另一方面，与税收相比，可交易许可证制度确定的权利体系更难以修正。权利一旦赋予，行政权力对可交易许可证数量增减的干预，将对已经赋予的权利价值产生重大影响。税收制度可以通过改变征税水平，调整税制以减少污染或者成本。此外，可以创设出复杂的税制，以考虑因每天的时段、每年的季节以及地域等因素对排污所带来损害效果的影响。然而税收制度中太大的弹性也可能会带来麻烦。企业可能会抱怨无法着手筹划，特定的利益层可能请求特别的税收减免。如果在发展中证明这两个体系是缺少弹性的，那么可交易的权利将会阻碍经济增长，因为只有放弃某些现有经济活动，新竞争者才有可能进入某一地区。税收制度则容许经济的增长，因为需求的增长使得企业更愿意支付税金。就目前来看，税收制度在阻止污染方面并不那么有效。

我国实行可交易排污许可证制度的实践与思考

自20世纪80年代中期以来，我国已经在多个城市进行了可交易排污许可证的实验，虽然取得了一定成功，但至今仍未能在全国进行推广，没有形成统一的环境法律政策，这是多方面因素造成的。

我国区域经济发展不平衡，环境主体利益取向不一致。在一些经济发达地区，经济虽然高速发展。但与此同时也带来了严重的环境污染问题，环境资源成了稀缺商品，这反过来又限制了这些地区经济进一步发展，地方政府意识到问题的严重性，于是施加环境整治的压力，加上这些地区人们生活质量较高，对环境的要求也随之提高。政府为解决这些问题，就会加大治理环境的力度，以总量控制为基础的排污权交易制度正适应了这些经济发达地区治理环境污染的需要，因此就容易得到政府的支持。但在我国一些经济相对落后地区，环境资源相对来说并不稀缺，地方政府又更急迫发展经济，于是对一些即使污染比较严重的企业也仍然会采取宽容的态度。以实现经济高增长的目标，考核地方政府的环境责任在一定程度上往往流于形式。一些地方政府为了政府自身利益，甚至与地方污染企业之间结成无形的利益联盟，这使得这些地区的环境遭到了更加严重的破坏。

环境消费主体与规制者在利益之间存在矛盾。环境问题至少涉及政府、企业和公众三个利益集团。假定政府追求利益的最大化，政府制定环境政策最终要在企业的经济要求和消费者的环境要求之间寻求平衡。然而，企业和消费者的力量并不势均力敌，特别是在经济比较落后的地区，企业往往能给政府提供更多的财政收入和就业机会，从而促进当地经济的发展，因此政府的环境法律政策至少在执行上会更多地倾向于企业。

实现排污权可交易的前提是产权明确而清晰的界定，而我国在公有制体制下，产权界定不够明晰，缺乏建立可交易排污权制度的法律基础。

与我国民法关于相邻权保护上存在_突。因为我国民法规定，邻人就侵入的噪音等污染有基于所有权而生的制止及去除请求权。在排污权交易制度下，买到排污权的工厂可以就现有配备不经修改而加重排放，则对相邻关系的保护立法将如何处置？若对其补偿，则整个排污权交易制度的体系将更加复杂；若规定污染源即使在买到排污权后仍需对现有配备加以改善到一定程度后才能加重排放，则排污权交易制度的适用范围将减少许多。

篇4

第二条本厅行政许可的实施按下列程序进行：

（一）省政务服务中心司法厅窗口（以下简称“窗口”）统一接收申请材料、登记、分办；

（二）承办行政许可的业务管理部门审核办理；

（三）窗口向申请人统一送达行政许可决定及相关证件。

第三条窗口、行政许可办理部门共同负责有关行政许可事务的来访接待、来电和来信询问的答复工作。

第四条行政许可格式文本由窗口或行政许可办理部门免费提供。

第五条窗口接收行政许可申请材料按下列程序进行：

（一）填写《**省司法厅行政许可申请材料接收凭证》；

（二）核对申请材料；

（三）分送行政许可办理部门办理。

《**省司法厅行政许可申请材料接收凭证》一式三份，一份送交申请人或初审机关，一份送交行政许可办理部门，一份留存窗口用于催办。

第六条窗口处理行政许可事务文书应当加盖“**省司法厅行政审批事项受理专用章”。

第七条窗口接受材料后应于当日或次日上午将《**省司法厅行政许可申请材料接收凭证》一份、申请材料送交行政许可办理部门。

第八条行政许可办理部门接收申请材料后应立即分派给承办人员，并办理相关手续。

承办人员接受申请材料后应及时进行审查，对材料不全或不符合法定形式的，应当在接到材料之日起3日内填写《**省司法厅行政许可事项补正材料通知书》一式两份，交由窗口统一编号、用印，其中一份留存。

窗口应当在接到承办人员转来的《**省司法厅行政许可事项补正材料通知书》之日起1日内办理送达手续，一次性告知申请人补正的全部内容。告知情况应当记录在案。

办理行政许可事务中需要的其他文书，按本条规定办理。

第九条行政许可办理部门应当根据《行政许可法》及其他相关法律、法规的规定，对行政许可申请材料予以审查，并按下列情形分别处理：

（一）申请事项不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；

（二）申请事项依法不属于本机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，说明理由并告知申请人向有关行政机关申请；

（三）申请材料存在错误但当场可以补正的，应当允许申请人当场更正，并由申请人签字确认；

（四）符合《行政许可法》第三十二条第五项规定的，应当予以受理。决定受理的，除本规则第十六条规定情形之外，应制作《**省司法厅行政许可事项受理通知书》，交窗口送达。

行政许可办理部门不予受理行政许可申请的，应将申请材料退回窗口，由窗口按规定退回申请人或初审机关。

第十条行政许可办理部门对受理的行政许可申请，应当依照《行政许可法》及其他相关法律、法规、规章规定的条件进行审查。

行政许可办理部门根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，应当自受理之日起10日内指派两名以上工作人员进行实地核查。核查情况应当记录，并提交核查报告。

第十一条行政许可办理部门根据对申请材料的书面审查及实地核查情况，提出对该行政许可申请的拟办意见，报主管厅领导审批。

第十二条作出不予行政许可决定的，应当在决定书中说明理由，载明当事人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

第十三条除当场作出行政许可决定的外，行政许可办理部门应当自受理申请之日起20日内作出行政许可决定。20日内不能作出决定的，报厅长或主管厅领导批准，可以延长10日，并于前述规定期限届满前将延长期限的理由告知申请人，口头告知的应当记录在案。

第十四条依法需要听证的行政许可事项，按照《**省司法厅实施行政许可听证规定》执行。

听证中涉及的文书及送达方式，按本规则规定执行。

第十五条经听证的行政许可申请，准予或不准予行政许可，均由本厅主要负责人批准或提交厅长办公会议讨论决定。

第十六条有下列情形之一，行政许可办理部门可以集中制作准予行政许可或者不予行政许可的书面决定：

（一）经初审机关集中申请的；

（二）按照法律、法规、规章规定由执业机构统一申请的；

（三）在法律规定的时限内，一定数量的执业机构或初审机关相对集中申请的。

第十七条行政许可办理部门应当制作加盖厅机关印章的准予行政许可或者不予行政许可的书面决定，于决定作出之日起3日内送至窗口。窗口自收到决定之日起7日内向当事人送达。

第十八条作出准予行政许可决定并需要颁发证照的，行政许可办理部门应当在作出决定的同时，将有关证照制作完成连同决定文件送至窗口，由窗口统一向申请人颁发。依照法律、法规、规章规定需要公告的，由行政许可办理部门在省级以上报刊进行公告或上网。

第十九条准予行政许可的决定，应当予以公开。窗口应当保存决定原件三份，供公众查阅。

第二十条被许可人提出变更行政许可事项的，按本规则规定的程序、方法办理。

被许可人在行政许可有效期届满前提出延续行政许可有效期的，按本规则规定的程序、方法办理，行政许可办理部门应作出是否准予延续的书面决定。

第二十一条根据《行政许可法》第六十九条第一款的规定，利害关系人提出撤销行政许可请求的，行政许可办理部门应当自收到申请材料之日起20日内按本规则规定的程序、方法，提出是否撤销该行政许可的意见。

行政许可办理部门发现有应当撤销行政许可情形的，应当依据职权，提出撤销意见。

撤销行政许可，应报主管厅领导审核、厅主要负责人批准或提交厅长办公会议讨论决定。

作出撤销该行政许可的决定，按本规则规定的程序、方法送达利害关系人和被许可人。

第二十二条本厅在对被许可人实施监督检查中发现有《行政许可法》第七十条规定注销情形的，由行政许可办理部门依法办理有关行政许可的注销手续，将注销的理由和依据书面告知被许可人，并收回行政许可证件，必要时予以公告。

第二十三条依法变更、撤销、延续行政许可，由行政许可办理部门制作书面决定，说明理由和依据，交窗口送达被许可人。

第二十四条窗口应于行政许可决定、证照等送达后5日内将办理该事项的送达回证等材料转交行政许可办理部门。

行政许可办理部门应当于接到窗口转交的送达回证等材料后10日内建立行政许可事务档案。

第二十五条行政许可事务档案由该许可办理部门送交厅档案室保管。

办理该行政许可事务的《**省司法厅行政许可申请材料接收凭证》、登记表、催办记录等，由窗口负责保管，其他相关材料存入行政许可事务档案备查。

第二十六条窗口工作人员、行政许可办理部门及其工作人员违反本规则规定的，法制工作部门以口头或书面提出纠正意见；无正当理由拒不纠正的，移交厅监察部门依照有关规定追究责任。

第二十七条监察部门依法对窗口、行政许可办理部门、法制工作部门及其工作人员履行职责情况进行监督检查。发现违反本规则规定造成程序、时限违法等后果的，依照有关规定追究责任。

篇5

第二条本市行政区域内的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）对被许可人从事行政许可事项活动的监督检查适用本办法。

第三条行政机关对从事行政许可事项活动实施监督检查，应遵循合法合理、程序正当、权责统一、高效便民的原则。

第四条行政机关可以通过下列方式，对从事行政许可事项活动的被许可人实施监督检查：

（一）对反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料进行书面核查；

（二）对被许可人的生产经营场所等进行实地检查；

（三）对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验；

（四）对被许可人生产经营的产品进行抽样检查、检验、检测；

（五）法律、法规、规章规定的其他方式。

第五条行政机关依照法定职权，也可以根据管理信息回馈、公民举报、新闻媒体曝光等情形，启动对从事行政许可事项活动的监督检查。

第六条对从事行政许可事项活动采取书面检查方式的，行政机关应当通过书面或者公告等方式，事先通知被许可人书面检查的内容、时间，以及要求报送的书面材料。

要求报送的书面材料，法律、法规、规章有规定的，从其规定；法律、法规、规章没有规定的，应当根据行政许可的性质，能够反映被许可人是否依法从事行政许可事项的活动。

行政机关收到书面材料后，应当及时核查被许可人是否按照被许可的条件、范围等从事特定的活动。

必要时行政机关可以采取其他监督检查方式进一步核查。

第七条行政机关进行实地检查时，应当指派两名以上工作人员。行政机关工作人员应当向被许可人出示证件表明身份，并告知被许可人享有的权利和义务。除有明确举报被许可人违法从事行政许可活动，或者事先告知可能妨碍检查过程中获得真实情况的以外，行政机关进行实地检查应当事先告知被许可人。

实地检查可以依法采取勘察现场、查阅有关材料、询问有关人员、听取当事人陈述等方法。

第八条行政机关进行定期检验的，应当事先告知被许可人具体的检验时间、方式和要求。法律、行政法规对定期检验期限有明确规定的，应按规定完成检验；法律、行政法规无明确规定的，应当按照保障公共安全、人身健康、生命财产安全的需要，根据设备、设施的实际情况，确定定期检验的合理期限，并事先告知被许可人或者予以公告。

对《行政许可法》第十二条第（四）项以外的行政许可事项进行监督检查，行政机关一般不采取定期检验的方式。但是，法律、行政法规另有规定的，从其规定。

第九条抽样应当有科学依据；检查、检验、检测应当按照有关技术规范、标准执行。

抽样检查、检验、检测结果应当在法定或者约定的期限内告知被许可人。检后样品尚有经济价值的，应当归还被许可人。

第十条抽样检查、检验、检测，可以委托具备法定资质的专业技术机构进行。

受委托专业技术机构应当按照技术规程和约定的期限，出具检查、检验、检测结果报告。行政机关应当依据结果报告，作出监督检查结论。

第十一条监督检查发现公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动存在违法行为的，行政机关应当依法作出处理决定。

第十二条符合《行政许可法》第六十九条第一款规定的五种情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。依据《行政许可法》第六十九条第一款的规定撤销行政许可，损害被许可人合法权益的，行政机关应当依法给予赔偿。行政机关不得超越《行政许可法》第六十九条规定的范围随意撤销行政许可。

按照《行政许可法》第七十条的规定，行政机关依法办理行政许可注销手续，收回行政许可证件或者予以公告。

第十三条行政机关依法对从事行政许可事项活动进行监督检查时，应当及时记录监督检查的情况、发现的问题和处理结果，由被许可人和两名以上监督检查人员签字后归档。被许可人拒绝签字的，应当记录在案。

行政机关应当将下列监督检查材料归档保存：

（一）被许可人报送的书面材料；

（二）由监督检查人员、被许可人签字的监督检查书面记录；

（三）行政机关作出处理结果的书面记录；

（四）举报材料；

（五）法律、法规、规章规定应当归档保存的其它材料。

公众有权向行政机关要求查阅行政机关监督检查和处理结果的书面记录。行政机关公开监督检查和处理结果的书面记录，应当按照《重庆市政务信息公开暂行办法》执行。

第十四条被许可人在本市行政区域内违法从事行政许可事项活动的，作出监督检查处理决定的行政机关应当在作出决定后的10个工作日内，制作行政许可监督检查抄告函，将监督检查情况抄告作出准予行政许可决定的市内或市外的行政机关。

行政许可监督检查抄告函应当包括以下内容：

（一）被许可人基本情况；

（二）主要违法事实；

（三）监督检查处理决定或处理建议。

第十五条公民、法人和其他组织有权向行政机关举报违法从事行政许可事项活动的行为。行政机关应当通过信箱、网站、公开电话等，接受举报。行政机关收到举报的，应当记录在案，及时指派相关执法人员进行核实。经核实，被举报人确实存在违法行为的，行政机关应当依法作出处理决定，并将处理情况及时告知举报人。

行政机关应当为举报人保密。

第十六条行政机关依法对从事行政许可事项活动实施监督检查，公民、法人或其他组织应当积极配合，及时提交书面材料和提供检测样品，接受询问，真实陈述、反映有关情况。

被许可人认为监督检查人员所做的监督检查书面记录属实的，应当在该记录上签字；被许可人认为监督检查人员所作的监督检查书面记录有误的，有权提出更正或在该记录上加以说明。

第十七条从事直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用的单位，应当建立相应的自检制度，预防和减少安全隐患。对自检情况应当作好记录，并妥善保管，以备行政机关核查。

行政机关应当指导和督促设计、建造、安装和使用单位建立相应的自检制度，加强对自检制度执行情况的监督检查。

第十八条行政机关应当建立有关被许可人的不良记录档案，充分利用公共信息网络资源和电子政务系统，逐步实现与被许可人、下级行政机关和有关行政机关的计算机档案系统互联，动态核查被许可人从事行政许可事项活动的情况。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，依法属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的事项，被依法撤销行政许可后，在三年内不得再次申请该行政许可。

第十九条对未经行政许可而擅自从事依法应当取得行政许可的活动的行为，行政机关应当作出书面处理决定，责令停止违法活动，并依法给予行政处罚；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

篇6

事先控制是相对于事后监督管理说的。本来政府对大量的经济活动、社会活动是通过事后监督来实现管理的，不必事先采取一道控制手段。理由是：第一，从事经济活动、社会活动是宪法赋予公民的权利，不得随意加以限制；第二，事事审批管理的成本很高，企业和公民也会增加经营成本；第三，在市场经济的条件下，审批过多，势必挤压人们创新的空间，束缚人们的主动性、积极性，压抑市场的活力。那么，不经许可与需经许可的事务之间的界限在什么地方呢？从各国的经验看，一般说来，需要事先许可的，是事后可能造成难以挽回的严重后果，或者要付出更大代价才能挽回后果的事项。例如生产炸药、生产药品，不审查生产条件，进行事先控制，人人都见有利可图，不顾安全随意性大量生产，必然出现非常严重的危险的后果。所以，我们的经济、社会生活是离不开行政许可的。关键是行政许可要科学、合理和有效，实现行政管理的最佳效果。

怎么样从理论上认识行政许可的性质，国内外学者意见很不一致。有“解禁说”、“赋权说”、“条件审查说”等，不一而足。这都是立足于一定社会环境和行政管理特点而形成的。

国外自由资本主义早期，政府仅充当“守夜人”角色，对经济活动干预不多，只有少量关系公共安全的事要政府管，如制药、制枪等活动。这些具有危险后果的生产经营活动，对全社会是禁止的，只能经政府审查，对具备生产条件的人，授予许可证，才可解禁，许可后被许可的人即可进行生产和销售。这就是“解禁说”的由来。它是对普遍禁止行为的个别解禁。

篇7

第一条为保证交通行政许可依法实施，维护交通行政许可各方当事人的合法权益，保障和规范我市交通行政机关依法实施行政管理，根据《中华人民共和国行政许可法》和《交通行政许可实施程序规定》（交通部令2004年第10号），结合我市交通行政许可工作实际，制定本程序。

第二条实施交通行政许可，应遵守《行政许可法》和有关法律、法规的规定，按照本程序办理。

交通行政许可是指依据法律、法规、国务院决定、省级地方人民政府规章的设定，由本程序第三条规定的实施机关实施的行政许可。

第三条我市交通行政许可由下列机关实施：

（一）市交通局依据法定职权实施交通行政许可；

（二）市交通管理总站、市地方公路管理站、**市港航管理局在法律、法规授权范围内实施交通行政许可；

（三）**市**公路局在法律、法规授权范围内实施交通行政许可；

第四条实施交通行政许可，应遵循公开、公平、公正、便民、高效的原则。

第五条实施交通行政许可，实施机关应按照《行政许可法》的有关规定，将审批的依据、内容、条件、程序、时限、收费等有关事项采取公示栏、办事指南、政府网站等方式向社会公开。

第二章申请

第六条公民、法人或者其他组织，依法申请交通行政许可的，应如实向实施机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。

第七条申请人以书面方式提出交通行政许可申请的，应向其免费提供统一格式的《交通行政许可申请书》等文书。

第八条申请人可以委托人代为提出交通行政许可申请，但依法应由申请人到实施机关办公场所提出行政许可申请的除外。

人代为提出申请的，应出具载明委托事项和人权限的授权委托书，并出示能证明其身份的证件。

第三章受理

第九条实施机关收到交通行政许可申请材料后，根据下列情况分别作出处理：

（一）申请事项依法不需要取得交通行政许可的，应即时告知申请人不受理；

（二）申请事项依法不属于本实施机关职权范围的，应即时作出不予受理的决定，并向申请人出具《交通行政许可申请不予受理决定书》，同时告知申请人应向有关行政机关提出申请；

（三）申请材料可以当场补全或者更正错误的，应允许申请人当场补全或者更正错误；

（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式，申请人当场不能补全或者更正的，应当场或者在5日内向申请人出具《交通行政许可申请补正通知书》，一次性告知申请人需要补正的全部内容；逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；

（五）申请事项属于本实施机关职权范围，申请材料齐全，符合法定形式，或者申请人已提交全部补正申请材料的，应在收到完备的申请材料后受理交通行政许可申请，除当场作出交通行政许可决定的外，应出具《交通行政许可申请受理通知书》。

第十条实施交通行政许可的受理内设机构规定如下：

属交通建设的申请事项以市交通局规划建设部门作为受理机构；

属道路运输、水路运输、港口经营申请事项以运政管理大厅作为受理机构；

属公路路政申请事项应分别按公路管辖职权以**市**公路局、**市地方公路管理站作为受理机构。

第十一条实施交通行政许可，应实行岗位责任制度，实施机关要明确每一办理岗位的工作职责和权限以及办理要求。

第四章审查

第十二条受理交通行政许可申请后，应对申请人提交的申请材料进行审查。

申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，实施机关能够当场作出决定的，应当场作出交通行政许可决定，并向申请人出具《交通行政许可（当场）决定书》。

依法需要对申请材料的实质内容进行核实的，应审查申请材料反映的情况是否与法定的行政许可条件相一致。

实施实质审查，应指派两名以上工作人员进行。审查可以采用询问申请人和相关人员、查对资料、请求协助、现场核查、检测勘验、举行听证、听取利害关系人意见、召开专家评审会等，也可依照法律、行政法规规定应通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定的，应从其规定举行招投标。

第十三条实施机关对交通行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应告知利害关系人，向该利害关系人送达《交通行政许可征求意见通知书》及相关材料（不包括涉及申请人商业秘密的材料），听取申请人、利害关系人的意见

利害关系人有权在接到上述通知之日起5日内提出意见，逾期未提出意见的视为放弃上述权利。

实施机关应将利害关系人的意见及时反馈给申请人，申请人有权进行陈述和申辩。

第五章决定

第十四条除当场作出交通行政许可决定外，实施机关应自受理申请之日起20日内作出交通行政许可决定。20日内不能作出决定的，由实施机关负责人依法批准，可以延长10日，并应向申请人送达《延长交通行政许可期限通知书》，将延长期限的理由告知申请人。

实施机关作出行政许可决定，依照法律、法规和规章的规定需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本条规定的期限内。实施机关应向申请人送达《交通行政许可法定除外时间通知书》，将所需时间书面告知申请人。

第十五条申请人的申请符合法定条件、标准的，实施机关应依法作出准予行政许可的决定，并出具《交通行政许可决定书》。

依照法律、法规规定实施交通行政许可，应根据考试成绩、考核结果、检验、检测、检疫结果作出行政许可决定的，从其规定。

第十六条实施机关依法做出不予行政许可的决定的，应出具《不予交通行政许可决定书》，说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

第十七条实施机关在作出准予或者不予许可决定后，应在10日内向申请人送达《交通行政许可决定书》或者《不予交通行政许可决定书》。

第十八条实施机关作出准予交通行政许可决定的，应在作出决定之日起10日内，向申请人颁发加盖实施机关印章的下列行政许可证件：

（一）交通行政许可批准文件或者证明文件；

（二）许可证、执照或者其他许可证书；

（三）资格证、资质证或者其他合格证书；

（四）法律、法规、规章规定的其他行政许可证件。.

第六章听证

第十九条法律、法规、规章规定实施交通行政许可应听证的事项，或者交通行政许可实施机关认为需要听证的其他涉及公共利益的行政许可事项，实施机关应在作出交通行政许可决定之前，向社会《交通行政许可听证公告》，公告期限不少于10日。

第二十条交通行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益冲突的，实施机关在作出交通行政许可决定前，应告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利，并出具《交通行政许可告知听证权利书》。

申请人、利害关系人在被告知听证权利之是起5日内提出听证申请的，实施机关应在20日内组织听证。听证按照《行政许可法》第四十八条规的程序进行，并制作听证笔录。

第七章附则

第二十一条交通行政许可实施机关及其工作人员违反本程序要求的，按照《行政许可法》和《交通行政许可监督检查及责任追究规定》查处。

篇8

第二条我局实施行政许可监督适用本办法。

第三条有下列情形之一的，根据《行政许可法》的规定，可以撤销行政许可：

（一）行政机关工作人员、作出准予行政许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

第四条有下列行为之一的，对直接责任人员或负有领导责任的人员给予警告至记大过处分；情节严重或者影响恶劣的，给予降级至开除处分。

（一）对行政许可法贯彻不力，工作不落实或决策失误，造成辖区环境质量严重下降或造成重大、特大污染事故的；

（二）与行政许可法相抵触的规范性文件，经指出仍不纠正的；

（三）对辖区内发生的违反行政许可法的行为不制止、不查处或者放任、袒护、纵容的；

第五条有下列行为之一，情节较重的，对直接责任人员或负有领导责任的人员给予记过至降级处分；情节严重的，给予降级或撤职处分。

（一）超越权限，违法行使行政审批权、行政审核权的；

（二）在办理行政许可或实施监督检查中，、或，造成不良影响的；

（三）对检举人进行刁难、打击报复的；

（四）对违反《行政许可法》擅自收费或不按照法定项目和标准收取费用的；

（五）其他不履行或不正确履行行政许可职责的行为。

第六条违反行政许可法的行为情节严重，屡犯不改或被责令改正仍不改正的，应当从重处分。

第七条违反行政许可法的行为情节轻微，能主动检查并及时纠正，或积极挽回损失，减轻危害后果的，可以从轻、减轻或免予处分。

第八条给予违反行政许可法有关责任人员行政处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备，严格依照法定程序和时限做出处理决定。

第九条本市环境保护行政主管部门在执法中，发现有违反行政许可法的行为，应立即予以纠正。对于应当给予有关责任人员行政处分的，由环境保护行政主管部门向其所在单位、上级主管部门或有管辖权的行政监察部门提出给予其行政处分的建议，并将相关材料和证据移送有关部门。

篇9

第一条为加强水资源管理和保护，促进水资源的节约与合理开发利用，根据《中华人民共和国水法》，制定本条例。

第二条本条例所称取水，是指利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源。

取用水资源的单位和个人，除本条例第四条规定的情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。

本条例所称取水工程或者设施，是指闸、坝、渠道、人工河道、虹吸管、水泵、水井以及水电站等。

第三条县级以上人民政府水行政主管部门按照分级管理权限，负责取水许可制度的组织实施和监督管理。

国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），依照本条例规定和国务院水行政主管部门授权，负责所管辖范围内取水许可制度的组织实施和监督管理。

县级以上人民政府水行政主管部门、财政部门和价格主管部门依照本条例规定和管理权限，负责水资源费的征收、管理和监督。

第四条下列情形不需要申请领取取水许可证：

（一）农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的；

（二）家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的；

（三）为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取（排）水的；

（四）为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的；

（五）为农业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水的。

前款第（二）项规定的少量取水的限额，由省、自治区、直辖市人民政府规定；第（三）项、第（四）项规定的取水，应当及时报县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构备案；第（五）项规定的取水，应当经县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构同意。

第五条取水许可应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态与环境用水以及航运等需要。

省、自治区、直辖市人民政府可以依照本条例规定的职责权限，在同一流域或者区域内，根据实际情况对前款各项用水规定具体的先后顺序。

第六条实施取水许可必须符合水资源综合规划、流域综合规划、水中长期供求规划和水功能区划，遵守依照《中华人民共和国水法》规定批准的水量分配方案；尚未制定水量分配方案的，应当遵守有关地方人民政府间签订的协议。

第七条实施取水许可应当坚持地表水与地下水统筹考虑，开源与节流相结合、节流优先的原则，实行总量控制与定额管理相结合。

流域内批准取水的总耗水量不得超过本流域水资源可利用量。

行政区域内批准取水的总水量，不得超过流域管理机构或者上一级水行政主管部门下达的可供本行政区域取用的水量；其中，批准取用地下水的总水量，不得超过本行政区域地下水可开采量，并应当符合地下水开发利用规划的要求。制定地下水开发利用规划应当征求国土资源主管部门的意见。

第八条取水许可和水资源费征收管理制度的实施应当遵循公开、公平、公正、高效和便民的原则。

第九条任何单位和个人都有节约和保护水资源的义务。

对节约和保护水资源有突出贡献的单位和个人，由县级以上人民政府给予表彰和奖励。

第二章取水的申请和受理

第十条申请取水的单位或者个人（以下简称申请人），应当向具有审批权限的审批机关提出申请。申请利用多种水源，且各种水源的取水许可审批机关不同的，应当向其中最高一级审批机关提出申请。

取水许可权限属于流域管理机构的，应当向取水口所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门，应当自收到申请之日起20个工作日内提出意见，并连同全部申请材料转报流域管理机构；流域管理机构收到后，应当依照本条例第十三条的规定作出处理。

第十一条申请取水应当提交下列材料：

（一）申请书；

（二）与第三者利害关系的相关说明；

（三）属于备案项目的，提供有关备案材料；

（四）国务院水行政主管部门规定的其他材料。

建设项目需要取水的，申请人还应当提交由具备建设项目水资源论证资质的单位编制的建设项目水资源论证报告书。论证报告书应当包括取水水源、用水合理性以及对生态与环境的影响等内容。

第十二条申请书应当包括下列事项：

（一）申请人的名称（姓名）、地址；

（二）申请理由；

（三）取水的起始时间及期限；

（四）取水目的、取水量、年内各月的用水量等；

（五）水源及取水地点；

（六）取水方式、计量方式和节水措施；

（七）退水地点和退水中所含主要污染物以及污水处理措施；

（八）国务院水行政主管部门规定的其他事项。

第十三条县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构，应当自收到取水申请之日起5个工作日内对申请材料进行审查，并根据下列不同情形分别作出处理：

（一）申请材料齐全、符合法定形式、属于本机关受理范围的，予以受理；

（二）提交的材料不完备或者申请书内容填注不明的，通知申请人补正；

（三）不属于本机关受理范围的，告知申请人向有受理权限的机关提出申请。

第三章取水许可的审查和决定

第十四条取水许可实行分级审批。

下列取水由流域管理机构审批：

（一）长江、黄河、淮河、海河、滦河、珠江、松花江、辽河、金沙江、汉江的干流和太湖以及其他跨省、自治区、直辖市河流、湖泊的指定河段限额以上的取水；

（二）国际跨界河流的指定河段和国际边界河流限额以上的取水；

（三）省际边界河流、湖泊限额以上的取水；

（四）跨省、自治区、直辖市行政区域的取水；

（五）由国务院或者国务院投资主管部门审批、核准的大型建设项目的取水；

（六）流域管理机构直接管理的河道（河段）、湖泊内的取水。

前款所称的指定河段和限额以及流域管理机构直接管理的河道（河段）、湖泊，由国务院水行政主管部门规定。

其他取水由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照省、自治区、直辖市人民政府规定的审批权限审批。

第十五条批准的水量分配方案或者签订的协议是确定流域与行政区域取水许可总量控制的依据。

跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊，尚未制定水量分配方案或者尚未签订协议的，有关省、自治区、直辖市的取水许可总量控制指标，由流域管理机构根据流域水资源条件，依据水资源综合规划、流域综合规划和水中长期供求规划，结合各省、自治区、直辖市取水现状及供需情况，商有关省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门提出，报国务院水行政主管部门批准；设区的市、县（市）行政区域的取水许可总量控制指标，由省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门依据本省、自治区、直辖市取水许可总量控制指标，结合各地取水现状及供需情况制定，并报流域管理机构备案。

第十六条按照行业用水定额核定的用水量是取水量审批的主要依据。

省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和质量监督检验管理部门对本行政区域行业用水定额的制定负责指导并组织实施。

尚未制定本行政区域行业用水定额的，可以参照国务院有关行业主管部门制定的行业用水定额执行。

第十七条审批机关受理取水申请后，应当对取水申请材料进行全面审查，并综合考虑取水可能对水资源的节约保护和经济社会发展带来的影响，决定是否批准取水申请。

第十八条审批机关认为取水涉及社会公共利益需要听证的，应当向社会公告，并举行听证。

取水涉及申请人与他人之间重大利害关系的，审批机关在作出是否批准取水申请的决定前，应当告知申请人、利害关系人。申请人、利害关系人要求听证的，审批机关应当组织听证。

因取水申请引起争议或者诉讼的，审批机关应当书面通知申请人中止审批程序；争议解决或者诉讼终止后，恢复审批程序。

第十九条审批机关应当自受理取水申请之日起45个工作日内决定批准或者不批准。决定批准的，应当同时签发取水申请批准文件。

对取用城市规划区地下水的取水申请，审批机关应当征求城市建设主管部门的意见，城市建设主管部门应当自收到征求意见材料之日起5个工作日内提出意见并转送取水审批机关。

本条第一款规定的审批期限，不包括举行听证和征求有关部门意见所需的时间。

第二十条有下列情形之一的，审批机关不予批准，并在作出不批准的决定时，书面告知申请人不批准的理由和依据：

（一）在地下水禁采区取用地下水的；

（二）在取水许可总量已经达到取水许可控制总量的地区增加取水量的；

（三）可能对水功能区水域使用功能造成重大损害的；

（四）取水、退水布局不合理的；

（五）城市公共供水管网能够满足用水需要时，建设项目自备取水设施取用地下水的；

（六）可能对第三者或者社会公共利益产生重大损害的；

（七）属于备案项目，未报送备案的；

（八）法律、行政法规规定的其他情形。

审批的取水量不得超过取水工程或者设施设计的取水量。

第二十一条取水申请经审批机关批准，申请人方可兴建取水工程或者设施。需由国家审批、核准的建设项目，未取得取水申请批准文件的，项目主管部门不得审批、核准该建设项目。

第二十二条取水申请批准后3年内，取水工程或者设施未开工建设，或者需由国家审批、核准的建设项目未取得国家审批、核准的，取水申请批准文件自行失效。

建设项目中取水事项有较大变更的，建设单位应当重新进行建设项目水资源论证，并重新申请取水。

第二十三条取水工程或者设施竣工后，申请人应当按照国务院水行政主管部门的规定，向取水审批机关报送取水工程或者设施试运行情况等相关材料；经验收合格的，由审批机关核发取水许可证。

直接利用已有的取水工程或者设施取水的，经审批机关审查合格，发给取水许可证。

审批机关应当将发放取水许可证的情况及时通知取水口所在地县级人民政府水行政主管部门，并定期对取水许可证的发放情况予以公告。

第二十四条取水许可证应当包括下列内容：

（一）取水单位或者个人的名称（姓名）；

（二）取水期限；

（三）取水量和取水用途；

（四）水源类型；

（五）取水、退水地点及退水方式、退水量。

前款第（三）项规定的取水量是在江河、湖泊、地下水多年平均水量情况下允许的取水单位或者个人的最大取水量。

取水许可证由国务院水行政主管部门统一制作，审批机关核发取水许可证只能收取工本费。

第二十五条取水许可证有效期限一般为5年，最长不超过10年。有效期届满，需要延续的，取水单位或者个人应当在有效期届满45日前向原审批机关提出申请，原审批机关应当在有效期届满前，作出是否延续的决定。

第二十六条取水单位或者个人要求变更取水许可证载明的事项的，应当依照本条例的规定向原审批机关申请，经原审批机关批准，办理有关变更手续。

第二十七条依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定。

第四章水资源费的征收和使用管理

第二十八条取水单位或者个人应当缴纳水资源费。

取水单位或者个人应当按照经批准的年度取水计划取水。超计划或者超定额取水的，对超计划或者超定额部分累进收取水资源费。

水资源费征收标准由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同同级财政部门、水行政主管部门制定，报本级人民政府批准，并报国务院价格主管部门、财政部门和水行政主管部门备案。其中，由流域管理机构审批取水的中央直属和跨省、自治区、直辖市水利工程的水资源费征收标准，由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、水行政主管部门制定。

第二十九条制定水资源费征收标准，应当遵循下列原则：

（一）促进水资源的合理开发、利用、节约和保护；

（二）与当地水资源条件和经济社会发展水平相适应；

（三）统筹地表水和地下水的合理开发利用，防止地下水过量开采；

（四）充分考虑不同产业和行业的差别。

第三十条各级地方人民政府应当采取措施，提高农业用水效率，发展节水型农业。

农业生产取水的水资源费征收标准应当根据当地水资源条件、农村经济发展状况和促进农业节约用水需要制定。农业生产取水的水资源费征收标准应当低于其他用水的水资源费征收标准，粮食作物的水资源费征收标准应当低于经济作物的水资源费征收标准。农业生产取水的水资源费征收的步骤和范围由省、自治区、直辖市人民政府规定。

第三十一条水资源费由取水审批机关负责征收；其中，流域管理机构审批的，水资源费由取水口所在地省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门代为征收。

第三十二条水资源费缴纳数额根据取水口所在地水资源费征收标准和实际取水量确定。

水力发电用水和火力发电贯流式冷却用水可以根据取水口所在地水资源费征收标准和实际发电量确定缴纳数额。

第三十三条取水审批机关确定水资源费缴纳数额后，应当向取水单位或者个人送达水资源费缴纳通知单，取水单位或者个人应当自收到缴纳通知单之日起7日内办理缴纳手续。

直接从江河、湖泊或者地下取用水资源从事农业生产的，对超过省、自治区、直辖市规定的农业生产用水限额部分的水资源，由取水单位或者个人根据取水口所在地水资源费征收标准和实际取水量缴纳水资源费；符合规定的农业生产用水限额的取水，不缴纳水资源费。取用供水工程的水从事农业生产的，由用水单位或者个人按照实际用水量向供水工程单位缴纳水费，由供水工程单位统一缴纳水资源费；水资源费计入供水成本。

为了公共利益需要，按照国家批准的跨行政区域水量分配方案实施的临时应急调水，由调入区域的取用水的单位或者个人，根据所在地水资源费征收标准和实际取水量缴纳水资源费。

第三十四条取水单位或者个人因特殊困难不能按期缴纳水资源费的，可以自收到水资源费缴纳通知单之日起7日内向发出缴纳通知单的水行政主管部门申请缓缴；发出缴纳通知单的水行政主管部门应当自收到缓缴申请之日起5个工作日内作出书面决定并通知申请人；期满未作决定的，视为同意。水资源费的缓缴期限最长不得超过90日。

第三十五条征收的水资源费应当按照国务院财政部门的规定分别解缴中央和地方国库。因筹集水利工程基金，国务院对水资源费的提取、解缴另有规定的，从其规定。

第三十六条征收的水资源费应当全额纳入财政预算，由财政部门按照批准的部门财政预算统筹安排，主要用于水资源的节约、保护和管理，也可以用于水资源的合理开发。

第三十七条任何单位和个人不得截留、侵占或者挪用水资源费。

审计机关应当加强对水资源费使用和管理的审计监督。

第五章监督管理

第三十八条县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当依照本条例规定，加强对取水许可制度实施的监督管理。

县级以上人民政府水行政主管部门、财政部门和价格主管部门应当加强对水资源费征收、使用情况的监督管理。

第三十九条年度水量分配方案和年度取水计划是年度取水总量控制的依据，应当根据批准的水量分配方案或者签订的协议，结合实际用水状况、行业用水定额、下一年度预测来水量等制定。

国家确定的重要江河、湖泊的流域年度水量分配方案和年度取水计划，由流域管理机构会同有关省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门制定。

县级以上各地方行政区域的年度水量分配方案和年度取水计划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门根据上一级地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构下达的年度水量分配方案和年度取水计划制定。

第四十条取水审批机关依照本地区下一年度取水计划、取水单位或者个人提出的下一年度取水计划建议，按照统筹协调、综合平衡、留有余地的原则，向取水单位或者个人下达下一年度取水计划。

取水单位或者个人因特殊原因需要调整年度取水计划的，应当经原审批机关同意。

第四十一条有下列情形之一的，审批机关可以对取水单位或者个人的年度取水量予以限制：

（一）因自然原因，水资源不能满足本地区正常供水的；

（二）取水、退水对水功能区水域使用功能、生态与环境造成严重影响的；

（三）地下水严重超采或者因地下水开采引起地面沉降等地质灾害的；

（四）出现需要限制取水量的其他特殊情况的。

发生重大旱情时，审批机关可以对取水单位或者个人的取水量予以紧急限制。

第四十二条取水单位或者个人应当在每年的12月31日前向审批机关报送本年度的取水情况和下一年度取水计划建议。

审批机关应当按年度将取用地下水的情况抄送同级国土资源主管部门，将取用城市规划区地下水的情况抄送同级城市建设主管部门。

审批机关依照本条例第四十一条第一款的规定，需要对取水单位或者个人的年度取水量予以限制的，应当在采取限制措施前及时书面通知取水单位或者个人。

第四十三条取水单位或者个人应当依照国家技术标准安装计量设施，保证计量设施正常运行，并按照规定填报取水统计报表。

第四十四条连续停止取水满2年的，由原审批机关注销取水许可证。由于不可抗力或者进行重大技术改造等原因造成停止取水满2年的，经原审批机关同意，可以保留取水许可证。

第四十五条县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构在进行监督检查时，有权采取下列措施：

（一）要求被检查单位或者个人提供有关文件、证照、资料；

（二）要求被检查单位或者个人就执行本条例的有关问题作出说明；

（三）进入被检查单位或者个人的生产场所进行调查；

（四）责令被检查单位或者个人停止违反本条例的行为，履行法定义务。

监督检查人员在进行监督检查时，应当出示合法有效的行政执法证件。有关单位和个人对监督检查工作应当给予配合，不得拒绝或者阻碍监督检查人员依法执行公务。

第四十六条县级以上地方人民政府水行政主管部门应当按照国务院水行政主管部门的规定，及时向上一级水行政主管部门或者所在流域的流域管理机构报送本行政区域上一年度取水许可证发放情况。

流域管理机构应当按照国务院水行政主管部门的规定，及时向国务院水行政主管部门报送其上一年度取水许可证发放情况，并同时抄送取水口所在地省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门。

上一级水行政主管部门或者流域管理机构发现越权审批、取水许可证核准的总取水量超过水量分配方案或者协议规定的数量、年度实际取水总量超过下达的年度水量分配方案和年度取水计划的，应当及时要求有关水行政主管部门或者流域管理机构纠正。

第六章法律责任

第四十七条县级以上地方人民政府水行政主管部门、流域管理机构或者其他有关部门及其工作人员，有下列行为之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对符合法定条件的取水申请不予受理或者不在法定期限内批准的；

（二）对不符合法定条件的申请人签发取水申请批准文件或者发放取水许可证的；

（三）违反审批权限签发取水申请批准文件或者发放取水许可证的；

（四）对未取得取水申请批准文件的建设项目，擅自审批、核准的；

（五）不按照规定征收水资源费，或者对不符合缓缴条件而批准缓缴水资源费的；

（六）侵占、截留、挪用水资源费的；

（七）不履行监督职责，发现违法行为不予查处的；

（八）其他、、的行为。

前款第（六）项规定的被侵占、截留、挪用的水资源费，应当依法予以追缴。

第四十八条未经批准擅自取水，或者未依照批准的取水许可规定条件取水的，依照《中华人民共和国水法》第六十九条规定处罚；给他人造成妨碍或者损失的，应当排除妨碍、赔偿损失。

第四十九条未取得取水申请批准文件擅自建设取水工程或者设施的，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除或者封闭其取水工程或者设施；逾期不拆除或者不封闭其取水工程或者设施的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构组织拆除或者封闭，所需费用由违法行为人承担，可以处5万元以下罚款。

第五十条申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料骗取取水申请批准文件或者取水许可证的，取水申请批准文件或者取水许可证无效，对申请人给予警告，责令其限期补缴应当缴纳的水资源费，处2万元以上10万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十一条拒不执行审批机关作出的取水量限制决定，或者未经批准擅自转让取水权的，责令停止违法行为，限期改正，处2万元以上10万元以下罚款；逾期拒不改正或者情节严重的，吊销取水许可证。

第五十二条有下列行为之一的，责令停止违法行为，限期改正，处5000元以上2万元以下罚款；情节严重的，吊销取水许可证：

（一）不按照规定报送年度取水情况的；

（二）拒绝接受监督检查或者弄虚作假的；

（三）退水水质达不到规定要求的。

第五十三条未安装计量设施的，责令限期安装，并按照日最大取水能力计算的取水量和水资源费征收标准计征水资源费，处5000元以上2万元以下罚款；情节严重的，吊销取水许可证。

计量设施不合格或者运行不正常的，责令限期更换或者修复；逾期不更换或者不修复的，按照日最大取水能力计算的取水量和水资源费征收标准计征水资源费，可以处1万元以下罚款；情节严重的，吊销取水许可证。

第五十四条取水单位或者个人拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的，依照《中华人民共和国水法》第七十条规定处罚。

第五十五条对违反规定征收水资源费、取水许可证照费的，由价格主管部门依法予以行政处罚。

第五十六条伪造、涂改、冒用取水申请批准文件、取水许可证的，责令改正，没收违法所得和非法财物，并处2万元以上10万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十七条本条例规定的行政处罚，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构按照规定的权限决定。

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（一）海事行政许可裁量基准的概念

海事行政许可裁量基准由“海事行政许可”和“裁量基准”两个词语组成。要界定海事行政许可裁量基准的概念，关键是对“裁量基准”这一概念进行界定。“裁量基准”，包括“裁量”（Discretion）与“基准”（Standard）两个词。“裁量”专门指行政裁量，又称行政裁量权；“基准”即标准，亦即具体的执行标准或规则。所以，裁量基准又称行政裁量基准、行政裁量权基准等。简单的说，海事行政许可裁量基准是指规定海事机构在行使行政许可职权过程中的所应适用的规则和具体标准。

（二）海事行政许可裁量基准的功能

1.提供明确指引，统一执法标准

海事行政管理的复杂性、多变性决定了海事行政许可立法不可能事无巨细，正是因为如此，法律的规定往往是笼统的、概括的，以留给海事部门临场决断之裁量权。从立法的角度来看，宽泛的法律条文不可避免；但是从执行的角度来看，过于宽泛的规定使得执法部门无所适从，造成“做多做少都不对”的弊端。以行政许可为例，如果要求相对人提供的材料多了，可能会造成相对人的不满；如果要求少了，许可部门和执法人员又害怕承担责任，其结果必然是执法标准因人而异，难以统一。通过制定裁量基准，对宽泛的法律条文进行明确的细分，可使法律更具操作性。其最直接的作用是为许可机关和人员提供一套明确的工作指引，使行政许可的受理、审核、审批等各个环节有章可循、有据可依。也就是说，只要许可部门和人员依照基准去做，就不用担心会产生行政责任的问题。因为有了明确的指引，行政许可的办理就只会“因事而异”，而再也不会“因人而异”，从而保证海事行政许可结果的统一性。

2.约束裁量行为，避免权力滥用

海事行政许可裁量基准用海事部门的整体裁量代替了个人的裁量，用理性的事先裁量代替了非理性的临时裁量，可以防止行政许可裁量中可能出现的“同案异判”和违反平等对待而对个案实质正义的损害，能有效地实现海事部门的自我约束，可以有效减少权力寻租的机会，有助于防范职务犯罪，控制和减少执法过程中的腐败现象。裁量基准对裁量权的控制主要体现在：第一，裁量基准为许可部门和人员戴上了“紧箍咒”，也就是要把海事行政许可的裁量权装进裁量基准制度的笼子里，进而消除人情执法、情绪执法的弊端；第二，裁量基准为许可部门对付“人情案”提供了“后盾”，也就是说，裁量基准为执法人员拒绝“人情案”、“关系案”提供了一个很好的说辞；第三，制定裁量基准并公开对外后，不但可以为行政内部监督、外部司法监督提供依据，更可以强化公众和舆论监督，使海事行政许可裁量权在法治的轨道上运行。

3.体现便民服务，提高审批效率

“便民”体现了国家权力的最终归属。行政机关的权力来源于人民，其工作是为人民服务，为人民谋福利。便民原则要求行政机关在执法过程中要转变观念，变管理为服务，为相对人提供便捷、高效和优质的服务。裁量基准所体现的便民与高效主要是指以下几个方面：一是，通过裁量基准，可以使申请人明确无误地掌握许可办理过程中的相应要求及其办理标准，避免“事难办”；二是，裁量基准使许可的结果具有可预测性，避免了“找关系”、“走后门”的社会弊病；三是，裁量基准避免了个案重复研究，缩减了审批时限。裁量基准是事先对可能遇到的各种情况进行集体研究后做出的针对不同情况如何处理的标准，所以，根据既定的裁量基准，可以避免对个案的重复研究，既能保障执法标准的统一，又能缩短审批时限，提升许可办理效率。

二、海事行政许可裁量基准制度的构建方案

（一）海事行政许可裁量基准的构建策略

1.海事行政许可裁量基准的制定主体

国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中指出“要建立行政裁量权基准制度”，但并未明确制度建立的主体。我们认为，由于海事行政执法具有全国统一性的特点，所以，对于海事行政许可裁量基准来说，其制定的主体应当定位于中国海事局。当然，又考虑到各地具体情况的不同，可以授权各直属海事局、省级地方海事局在中国海事局裁量基准的基础上做出特别的规定，但是应向中国海事局备案。

2.海事行政许可裁量基准的生成路径

现代行政应当是民主的、自由的，而非专制的、武断的。裁量基准的制定也应当遵循这一原则：在制定过程中要充分发挥民主，充分听取许可部门、具体办理人员以及许可申请人的意见；裁量基准的制定要有公众的广泛参与，体现利益相关各方的意志，这样才能使最终的裁量基准具备可接受性。首先，由法制部门牵头成立裁量基准研究小组。作为执法监督的具体实施部门，法制部门负有监督行政裁量权合理行使的职责，所以制定裁量基准的组织者必然是法制部门。由于制定海事行政许可裁量基准是一个兼具理论性、技术性、实践性的系统工程，所以有必要成立专门的研究小组。研究小组成员应当包括行政法学者、海事局法制部门以及行政许可的具体实施部门的相关人员。其次，梳理现行的海事行政许可执法流程，找出存在裁量空间的“选项”。依据《海事行政执法业务流程》，对海事行政许可办理过程中涉及裁量权行使的“选项”进行梳理，包括“实施机关和部门”、“具备条件”、“申请材料”、“执法标准”等涉及到裁量权行使的“选项”都应当逐个梳理和汇总。最后，对涉及裁量空间的“选项”进行细化和明确。一是对梳理出的“选项”分别要求相应的许可实施部门做出解释，以达到对“选项”明白无误的理解；如果分不同情况的，应当对各种情况做出不同的具体解释；如果难以穷尽所有情况的，应当对已经涉及到的情况以及可能想到的情况进行解释。二是针对许可实施部门的解释，向社会公众公开征求意见。三是由法制部门综合许可实施部门以及申请人的意见，进行合法性与合理性评估，以确认最终的裁量基准。

3.裁量基准应格式简洁，内容完整

首先，海事行政许可裁量基准的格式应当简洁、明朗，方便执法人员和相对人查阅。当前，我国各级各类行政机关所制定的裁量基准，在格式上不外乎三类：表格式、流程图式以及文字式。其中，在行政处罚领域，各行政机关全部采用表格式和文字式，两者所占比例基本相当。但是，在目前已经的行政许可裁量基准中，我们发现各行政机关大多使用表格式，较少采用文字式。例如广州市政府各部门（民政局、公安局、国土资源局、农业局等）出台的许可裁量基准都采用了表格式。所以，在海事行政许可裁量基准的格式选择上，我们认为应当采用表格式，以使裁量基准的外观更加简洁、明朗。其次，海事行政许可裁量基准的内容应当完整、齐全，能够给执法人员和相对人提供明确指引。裁量基准的目标在于限缩海事行政许可裁量权行使的空间，以尽力避免裁量权的滥用。虽然现行海事立法对规范海事行政许可裁量权起到了很大的作用，但是在实践中仍然存在很多不足，海事行政许可裁量权滥用的现象仍然大量存在，这一点我们已经在《论海事行政许可裁量权的不当使用及其控制》一文中进行了详细的阐述。为此，在制定海事行政许可裁量基准时，内容应当尽可能齐全和完整，应当尽可能地对一些模糊性表述进行明确。例如，对于“许可条件”以及“申请材料”中的模糊性表述（如“相关主管机关”、“必要时”）进行明确界定；对于许可办理程序应当细化，明确岗位职责、责任人和办理时限等。

（二）海事行政许可裁量基准的关键内容及其解释

（1）适用范围。

许可的适用范围是指某项许可所适用的情况，也就是说当事人在什么情况下才需要申请许可。既然各项海事行政许可都有比较明确的适用对象和范围，为什么我们在这里还将其单独列出来呢？这是因为，从理论上讲，尽管每项海事行政许可都应当有其明确的适用范围，这也是许可法定的基本要求，但是实践中由于海事行政许可的复杂性，目前存在着两种倾向：一是海事机构考虑实际情况，在认为许可适用十分不合理时，对许可的适用范围做出调整；二是通过部门规章对法律、法规设定的许可在适用范围上做出界定。另外，从实践经验得知，虽然海事行政许可从名称上都有明确的指向，比如船舶进港签证许可自然被认为适用于进港的船舶，水上水下施工作业许可也自然被认为适用于水上水下作业的企业和船舶，但实际执行中并非如此简单，不同海事机构针对相对人的同一申请其反应是大不相同的，甚至有时是截然相反。如对于大件拖带，有的海事机构认为需要办理许可，而有的海事机构确认为不需要，原因就在于两地海事机构对大件拖带许可的适用范围理解不一。

（2）实施部门。

目前，关于海事行政许可实施机关的现状与问题是：法律、法规、规章层级的立法一般都不对海事行政许可的具体实施机关和部门明确进行限定。那么，海事行政许可究竟应当由哪一层级的海事机构实施呢？目前来看，除了立法已经明确由中国海事局审批的项目之外，其他许可项目的实施机关都由各直属海事局自己决定。实践中，正是由于各直属海事局在界定许可实施机关方面没有统一的标准，造成了全国海事系统在执法方面的不统一。例如，对于锚地划定审批（许可），根据各直属海事局对外的政务公开指南，辽宁海事局将此许可权保留，没有下放到分支海事局；福建海事局此许可权下放至各分支海事局；河北海事局依据锚地的不同性质进行权限划分。由此可见，各地海事局政务公开指南公布许可的实施部门一方面不一致，另一方面也存在着冲突，合理正当地界定海事行政许可的实施机关并尽可能保持全国范围内的一致，对于维护海事行政执法的统一性和严肃性都具有重要意义。

（3）申请材料。

尽管《海事政务公开指南》已经对申请材料进行了详细的列举，但是在申请材料清单中仍然存在着大量诸如“有关技术资料和图纸”、“相关部门”、“需要时”等不确定性语言。对于这些不确定性语言，许可申请人和受理人员必须要依据一个明确的标准，否则便无法判定申请人材料是否齐全和符合法定形式，进而无法做出受理还是不予受理的决定。所以，裁量基准应当做到：其一，申请材料以列表的形式进行穷尽列举，材料清单不允许出现“主管机关认为需要的其他材料”等兜底性条款；其二，对于清单中所列举的各项材料应使用确定性的语言，避免使用模糊不清的表述，如果不可避免，应当对该申请材料的关键点进行说明；其三，固定格式的材料要说明。

（4）办理程序。

《行政许可法》第30条规定行政机关应当将行政许可的程序进行公布，但是现行的《海事政务公开指南》并未公布许可的办理程序，这一点应当在裁量基准中进行完善。办理程序应当对以下事项进行明确：其一，“申请与受理”环节中申请的方式、可以当场更正错误的情形等；其二，“审查与决定”环节中审查的基本标准、现场核查的发动要件以及对常见不符合情形的处理标准；其三，对特定事项（如对航警、通航安全评估、听证以及利害关系人的界定等）的裁量标准；其四，明确各个环节的办理期限、岗位职责及责任人。

（5）申请人的救济权利。

注重申请人的权利及其救济，是现代行政的基本要求。一般来说，申请人在办理许可过程中享有下列救济权利：其一，在申请行政许可过程中，依法享有陈述权、申辩权；其二，许可申请被驳回的，有权要求说明理由；其三，申请人不服行政许可决定的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其四，申请人的合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿等。

三、海事行政许可裁量基准的效力