检察院个人剖析材料范文

导语：如何才能写好一篇检察院个人剖析材料，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：人民监督员；现状；问题；对策

一、规范依据

2010年10月，最高人民检察院印发《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》），人民监督员制度开始全面推行；2015年，最高人民检察院、司法部根据不断变化的形势对人民监督员制度构建了宏伟蓝图，联合下发《深化人民监督员制度改革方案》（以下简称《方案》），希望通过改革人民监督员选任、管理方式，监督案件范围，监督程序等提升人民监督员的监督效果。

二、制度现状

（一）选任方式。人民监督员的选任原则上由上级人民检察院组织，选任方式有推荐与自荐两种：机关、团体、企事业单位和基层组织可以向省、地市级人民检察院推荐人选；公民个人可以向住所地或工作单位所在地人民检察院自我推荐。

（二）基本情况（以某基层检察院为例）

由统计表格可见，某院人民监督员年龄较长，平均年龄约50岁；专业均为非法学专业，能够以自己朴素的正义观来认定案件事实，却对法律适用具有一定难度；学历、职业较偏向精英化，没有工人、农民等具有社会广泛代表性的职业，其所体现的司法民主性有待商榷；任期较长，平均任期达到5年，在漫长的职业生涯中形成了固定的法律职业者思维。

（三）监督案件情况（以某基层检察院为例）

由统计表格可见，某院人民监督员制度呈现以下特点：一是拟不案件居多。人民监督员监督案件共7件，其中拟不案件占4件，占总数的57%，拟撤销案件3件，占总数的43%。而有关逮捕监督案件则几乎为0；二是缺乏其他类型案件，说明对“应当立案而不立案、违法扣押、未依法给予刑事赔偿”之类案件监督缺位严重；三是鲜有反对意见，同意检察机关拟处理意见比例高达100%。

三、存在的问题。

（一）法律依据缺失。目前，人民监督员制度依据还未上升到立法层面，实践中，最高人民检察院颁布的规范性文件成了人民监督员制度的主要依据，导致其正当性、权威性、有效性颇受诟病。

（二）选任问题。1、选任范围狭小。虽然《规定》降低了人大代表、政协委员在人民监督员中的比例，不再硬性要求人民监督员具备一定程度的法律知识，但从各地基层院的数据看，人民监督员的选任还存在着过渡精英化的问题。2、选任程序具有明显的内部性特征。一是选任依据的内部性，人民监督员制度依据面临既不是法律也不是司法解释的尴尬境况；二是选任机关的内部性，省级以下人民检察院的人民监督员选任由上级人民检察院负责，导致自己聘任监督者监督自己的悖论；三是人员考察的内部性，无论经过组织推荐还是公民自荐，最终还是要经受检察机关的考察筛选，裁量标准难以摆脱自身价值取向。3、任期过长。现行人民监督员任期为5年，可以长达10年，导致其在长期与检察机关打交道过程中，难免会有人情和面子问题；其次、漫长的任期容易滋生职业化思维，形成较为固定的职业身份，催生司法腐败；再次，长期担任人民监督员职务，出于人性弱点所带来的制度疲惫、制度效益递减等问题，也可能削弱其监督的积极性。①

（三）制度的有效性问题。1、制度性制约有效性。若想法律监督发挥应有之效，必须将监督制度法律化，并赋予监督主体启动法律程序的权力，只有这样，才能对监督对象施加影响。②而根据基层院人民监督员监督案件情况数据，人民监督员制度对检察院的司法行为难以构成实质性影响，其意见大多停留于建议、批评，鲜见不同意检察机关意见的情况。2、不合理的“责任转移”。当检察院办案人员独立做出决定时，会基于责任承担的恐惧而谨慎司法。而当办案人员的决定有了人民监督员的意见做庇护，若人民监督员是权威专家、学者时，推卸责任的理由更是显得理所当然。但当办案人员将一个不公正的决定通过监督程序获得人民监督员的同意，实际上就导致了“人人有责”但“人人不负责”的局面，目前普遍实施的错案追究制也就在人民监督员制度的安排下被巧妙地规避了。③3、监督效果不明显。实践中，人民监督员的监督存在着监督者与被监督者信息严重不对称现象。办案人员在接受人民监督员监督时，基于自身被监督者身份的考虑，从维护自身利益角度出发，呈现给人民监督员的案情往往只是办案人员想呈现的案情，而不是客观案件本身。

四、改革出路

（一）推进立法，规范制度。人民监督员制度必然要从体制内走向体制外，必须法制化，只有将人民监督员制度的主要内容用法律形式具体规定下来，使这项制度法律化，才能增强其权威，也才能真正建立起人民监督员制度。④

（二）改革选任机制。一是改革选任机关，去内部监督化，树立人民监督员的公信力；二是改革人民监督员选任任期。考虑到基层检察院人民监督员工作的实际，笔者认为人民监督员任期可以为3年，连续任职不得超过6年；三是合理分配人民监督员各阶层的比例。龙宗智教授曾指出，精英化的明显问题就是“精英”不易到位，易使监督流于形式。⑤随着国民素质不断提高，可以逐渐减少社会精英和专业人士在人民监督员中的比例。

（三）改革管理方式。一是建立业务专项培训机制。由于人民监督员在一定程度上扮演着司法“裁判者”的角色，仅靠朴素的正义观念还难以胜任工作，建立人民监督员专项业务培训机制就显得举足轻重；二是以考核结果为依据，顺畅人民监督员的流通。人民检察院应及时掌握人民监督员履职情况，及时向人民监督员管理机关通报人民监督员履职情况。对不认真履职的人民监督员、人民检察院院应当建立合理的惩治、退出机制。

（四）拓展监督案件范围。目前《规定》所涉及的人民监督员监督案件范围较为狭窄，考虑到我国司法实际，可以在现行规定上将“犯罪嫌疑人不服逮捕决定”、“采取指定居所监视居住强制措施违法”、“阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利”、“应当退还取保候审金而不退还”等类型案件纳入人民监督员监督案件范围。

（五）完善监督程序。一是充分保障人民监督员知情权的行使，构建人民监督员监督事项提前告知制度；二是完善案件材料提供和案情介绍程序，充分介绍案情、提供材料；三是设置听取辩护律师和犯罪嫌疑人意见程序。⑦；四是设置复议程序。（作者单位：四川大学法学院）

注解：

①周永苏、钟凯、李君临《关于完善我国人民监督员制度的若干思考――基于国家与地方立法的不同视角》，载《社会科学研究》2007年6月.

②周永坤，《法理学》第二版[M]，法律出版社，2004版。

③周安平《人民监督员制度的正当性与有效性质疑》，载《南京师大学报（社会科学版）》2007年3月第2期.

④周永年《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年版第41、345页。

⑤龙宗智《关于人民监督员制度的几个问题探讨》，载《国家检察官学院学报》2005年第1期。

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关键词 主任检察官 检察委员会 权限

基金项目：本文系2014年度四川省人民检察院检察理论研究课题成果。

作者简介：连小可，成都市金牛区人民检察院检察长;李薇薇，成都市金牛区人民检察院研究室主任;田萍，成都市金牛区人民检察院研究室干警。

一、问题的提出

主任检察官办案责任制是当前司法体制改革的重要内容，是以实现检察办案扁平化管理为目标 ，触及检察机关基本办案单位，理顺“检察一体化”与“检察官独立性”关系的重大变革。纵观各地主任检察官制度改革探索实践，对主任检察官与检察委员会这一特殊办案组织体的关系均未涉及，或一笔代过、语焉不详。

二、主任检察官办案责任制改革视野下检察委员会制度现状分析

（一）当前检察委员会制度理论研究和法律规定相对滞后

从理论实务研究现状来看，对主任检察官改革的研究集中在对主任检察官岗位管理和执法办案模式的探索和论证上，更多关注检察办案一线责任主体的确立和完善以及主任检察官――副检察长――检察长三者关系的重塑。对检委会的研究针对检委会组织体系完善、办事机构建设、议事程序设置及职能作用发挥等方面进行微观、细节、局部的反思和改革，而对司法体制改革大背景下检委会宏观职能定位、检委会制度与主任检察官责任制的契合、两者之间决策权合理分配和无缝衔接、检察委员会改革的价值向度和路径选择等方面全面系统的研究仍较缺乏，当前理论研究视角多以检委会的具体工作机制为切入点，停留于技术操作层面，对于检委会的宏观改革问题，普遍关注有限。

从法律规定来看，现行与检委会工作最密切、最具指导意义文件《人民检察院检察委员会组织条例》（2008年）和《人民检察院检察委员会议事和工作规则》（2009年），其立法背景和司法实践已经与司法改革不断深化的今天相去甚远，内容也与正在进行的主任检察官办案责任制改革存在矛盾脱节之处。因此，配合主任检察官办案责任制的改革，检委会的相关规定必然需要修正。

（二）主任检察官办案责任制改革中检察委员会定位与职责权限模糊不清

对于主任检察官办案责任制改革下检委会定位，理论界主要有两种声音：一是将其定位为咨询建议机构，认为检委会制度和主任检察官办案责任制是一对矛盾，但现阶段废除检委会的客观条件尚不具备，将检委会由议事和决策机构转变为咨询与建议部门不失为一种折中之法 。另一观点认为检委会制度是主任检察官办案责任的补充，检委会属于第二办案组织，以此来避免司法的民主害到司法独立与司法权威 。

（三）当前基层检委会工作存在不适应主任检察官办案责任制改革的方面

一方面，主任检察官办案责任制改革必然要求检委会工作与之配套适应，另一方面，检委会作为检察机关最高业务决策机构，是推动主任检察官办案责任制改革的重要保障。但不可否认的是，现行基层检察院检委会工作中存在的一些困惑，不适应主任检察官办案责任制改革趋势。以笔者所在的成都市金牛区人民检察院为例，基层检委会工作尚存以下问题：

1.委员行政色彩较浓。检委会并非行政领导机构，但实践中，委员均系院领导和部门负责人的现象并不鲜见，即使其具有较高的法学理论水平和丰富的检察实务经验，但烦琐的行政管理事务必然分散其一部分精力。此外，与行政职务紧密相关的委员很难摆脱“部门负责人”角色，如自侦、侦监及公诉等部门既相对独立又前后环节相互制约，当议案提请部门与前承办部门有分歧之时，检委会委员或因某些原因，可能影响检察委员会的最终决定。

2.议事程序行政化。首先，当前检委会仍遵循“承办人员――部门负责人――检察长”这一科层式审批模式，这种“三级审批制”与检察事务行政管理模式高度重合。承办人员必须经过部门负责人同意才能将议题纳入检委会审查范畴，部门负责人在其中具有较强的管理作用，主任检察官无提请议题的实际建议权，这种行政化的“上命下从”处置方式并不符合公正高效的司法规律，更与主任检察官责任制的设置相背离。

其次，检委会议题内容无论事项、制度或案件，均按照“汇报――讨论――决定”这一审议模式进行，并未针对事项或案件设计不同的程序。一方面体现出较为浓厚的行政色彩，另一方面导致了议事程序与议事内容不协调，易导致决策质量不高，决策效率低下。

最后，议案程序缺乏司法亲历性。“对当事人言辞的判断，对证人所作证词可信性的判断，都离不开判断者对被判断者的近距离观察” 。但实际中检委会委员主要通过审查议案报告、听取承办人口头汇报、会议讨论审议案件，缺乏对办案过程的直接参与，既可能影响检委会对案件的准确认定，又使得议事程序呈现出工作汇报式的“行政色彩”，缺少亲历案件的“司法化”。

其次，专职委员作用未能最大限度发挥。根据相关规定，检委会专职委员是专门从事检察委员会工作的检委会委员。但实际上专职委员往往承担多部门管理工作，如金牛检察院专职委员也分管办公室、研究室、预防局等部门工作。这种兼任安排虽有利于发挥专职委员本身业务骨干作用，但也容易产生角色和精力上的冲突，如何保持其超脱性和中立性成为难题。

三、主任检察官办案责任制改革视野下检委会制度的创新探索

（一）适当修改完善检察委员会的制度规定

制度规定是开辟工作办理的约束机制，适当地对检察委员会的制度规定进行修改完善有利于工作开展和制度体系创新，以便适应主任检察官制度改革对检察委员会的影响。

（二）善于剖析检察委员会与主任检察官之间的关系

1.厘清检察委员会与主任检察官的权属性质。从主任检察官改革目的和实践探索来看，更多地凸显检察工作的司法属性。而检委会既有审议贯彻执行国家法律、政策重大问题的行政职能，也有决定重大疑难复杂案件的司法职能，既有行政性也具有司法性。在体现司法权运行的案件决定过程中，检委会所拥有的决定权属于上位权，而主任检察官行使的决定权属于下位权，两者并非行政性的上命下从关系，是并行的权力，在各自的权限范围内拥有独立决定的职权。在属于检委会行使行政性权限的范围内，检委会对主任检察官有进行指导和监督的权力。

其次，科学、合理“放权”于主任检察官，将案件审批决定权交由主任检察官，但这种“放权”需要控制在一定范围内，前文所述纳入检委会审议的事项不宜“放权”于主任检察官。对于其他事项的审批决定权，则需要在检察长、副检察长和主任检察官之间划分。

3.赋予主任检察官参与检委会的权利。充分赋予主任检察官对其所负责的案件业务行使相关权力，使之成为真正行使检察权的主体，是司法化的集中体现。一是赋予主任检察官提请检委会审议议案的建议权，即主任检察官对自己或本组检察官办理的案件，可以提请启动检委会程序，经检察长同意后将案件提交检委会审议，实现检察官自行决定一般普通案件与检委会议决重大复杂案件的有效对接。二是赋予主任检察官列席检委会相关议案的权利，即对检委会审议的本办案组的案件，主任检察官应当列席，一方面对案件办理情况进行补充，对执法活动提出建议，另一方面接受检委会的监督和制约。

（三）淡化检委会参与人员行政色彩

1.建立外聘委员机制。根据规定，基层检委会委员人数为7至15人，实践中大部分基层院未达人数上限，因此，可尝试邀请具有法学专业知识、责任心强、时间精力充分保障的人民监督员担当外聘委员，参与检委会重大事项和案件议题的讨论决策。外聘委员享有与其他检委会委员同等的议事权利，在不违背检委会组织条例等相关规定前提下，赋予其一定限度表决权，其发言顺序在其他委员之后，检察长之前，意见可作为检委会决定的参考。通过外聘委员超然地位和中立性，增强检委会工作的平等氛围和民意基础，也是对检委会进行外部监督一种创新机制。

2.健全委员选任机制，适当扩充委员人数。突破以往在部门正职中任命委员的常规做法，将非部门负责人、业务水平较高的检察官到纳入委员选任的备选范围。依照公平、公开、公正原则，采取个人报名、资格审查、考试、演讲、答辩、评议等程序进行公开竞选，鼓励优秀的业务骨干进入检委会，不论资排辈，不局限范围，真正强化检委会的司法属性。

（四）对检委会议事程序进行二元化改造

所谓“二元化改造”，即根据检委会议题性质的不同，分别适用不同的议事程序：对于侧重司法属性的案件适用准司法化模式的议事程序，对于侧重行政属性的事项适用行政化模式的议事程序，以消除目前议事模式单一化的不足，具体程序设想如下：

3.“司法性”案件审议程序。“司法性”案件又可细分为简易和普通审议程序，前者与“行政性”审议程序类似，一般进行书面审议，在委员分歧意见较大情形下，由检委办建议检察长将此案转为普通程序。后者则类似于现行检委会议事程序，但又与传统审议程序不同的是，该程序将进行以下方面改革：

第一，增加议案的亲历性。检委办作为检委会承办人，对检委会负责应在会前查阅案卷材料、参与科室讨论、就议案中的问题听取承办部门、承办人的汇报，必要时启动专家咨询程序，提出明确的咨询意见，保证检委会作出独立决定。委员也可查阅案卷材料，对证据进行质证，对有关问题进行质询。

第二，适时引入辩论机制。“委员间可就案件的事实认定、法律适用等疑难问题的处理展开直接交锋和辩驳，使不同观点得以充分交流碰撞，使所讨论的案件进入类似司法‘准裁判’的过程” ，使案件越议越清、真理越辩越明，使检委会能够在充分考虑各方意见的基础上做出公正、合理的决定。

第三，规范发言和表决程序。承办人汇报完毕后，由检委办进行补充并宣读检委办审查意见;委员就相关问题提问、讨论;由专职委员发表意见后，由未担任院领导职务的委员发表意见，再由担任院领导职务的委员发表意见，确保每位委员享有独立、平等的发言机会，以保证检委会科学民主决策。

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一． 不起诉制度及其运用现状

根据我国《刑事诉讼法》的规定，不起诉包括三种类型：一是“法定不起诉”，即根据《刑事诉讼法》第142条第1款规定，人民检察院对公安机关侦查终结移送审查起诉或者自行侦查终结的案件经过审查，认为犯罪嫌疑人的行为具有《刑事诉讼法》第15条规定的情形之一（即具有情节显著经微、危害不大，不认为是犯罪的，犯罪已过追诉时效期限的，经特赦令免除刑罚的，属于依照刑法告诉才处理的犯罪，犯疑人死亡的，其他规定免予刑事责任的六种法定情形之一）时，应当做出的不起诉决定。这种不起诉因法律有明确规定，人民检察院没有自由不得裁量的余地，因而被称为法定不起诉。二是“存疑不起诉”，即根据《刑事诉讼法》第140条第4款规定，对于公安机关侦查终结移送审查起诉的案件或者自行侦查终结的案件，经过补充侦查，仍然认为证据不足，不符合起诉条件，而做出的不起诉决定。这种不起诉是由于证据不足而导致犯罪事实无法查清，不能确定犯罪嫌疑人是否应当承担刑事责任，而以不起诉的形式终止诉讼程序，案件仍处于“存疑”状态，因而被称为存疑不起诉。如果将来发现新的证据足以证明犯罪嫌疑人的犯罪事实，且犯罪未超过追诉时效，人民检察院可以再行起诉。三是“酌定不起诉”，即根据《刑事诉讼法》第142条第2款规定，人民检察院对公安机关侦查终结移送审查起诉或者自行侦查终结的案件经过审查，认为犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚时，可以做出的不起诉决定。酌定不起诉的适用必须符合下列三个条件：一是人民检察院认为犯罪嫌疑人的行为已经构成犯罪，应当负刑事责任。换言之，案件事实清楚，证据确实充分，犯罪嫌疑人的行为依照刑法规定已经构成犯罪，符合提起公诉的条件，可以依法追究刑事责任。二是犯罪行为情节轻微。即从犯罪嫌疑人实施犯罪行为的动机、目的、手段、危害后果等情况及年龄、一贯表现等综合考虑，犯罪嫌疑人的犯罪情节轻微。三是依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚。以上三个条件必须同时具备才能适用“酌定不起诉”。换言之，这种不起诉是认定犯罪嫌疑人实施了某种行为虽足以构成犯罪，但情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者可以免除刑罚，可以起诉也可以不起诉。人民检察院经过裁量，出于诉讼经济等考虑而决定不起诉。因而被称为“酌定不起诉”。不起诉的自由裁量权，仅是针对“酌定不起诉①”。而言，因此，不起诉自由裁量权的运用情况，也就是酌定不起诉的适用情况。下面以河南省近两年不起诉的情况为切入点，对酌定不起诉的相关进行。

2001至2002年，河南省检察机关审理各类刑事案件87.055件，128.495人，其中提起公诉85.861件，不起诉1611人，不起诉率为1.25%。其中，普通刑事案件83.784件，124.350人，不起诉1433人，不起诉率为1.15%；自侦案件2077件，2333人，不起诉178人，不起诉率为7.63%。在所有不起诉案件中，酌定不起诉1030人，占63.94%。从地区分布看，全省除部分地区酌定不起诉比例控制得比较好外，大部分地区比例都比较高。开封点48.02%，南阳点47.72%，新乡点52.16%，信阳47.18%，郑州49.11%。，三门峡65.71%，周口高达67.18%。

二． 酌定不起诉权运用之特征

1．就审查起诉的全部案件而言，酌定不起诉的案件所占比例较小。探其原因，一是因为我国原则上实行起诉法定主义，起诉便宜主义只是一种补充和例外。二是与我国犯罪的概念有关。我国犯罪概念中不仅有定性而且有定量的要求，而西方国家刑法中规定的犯罪大多只有定性的要求。我国将违法与犯罪明确区分，侦查阶段已作了判断和筛选。三是刑事政策运用不力。虽然我国刑法一致认为，刑罚的目的分为一般预防和特殊预防，是两者的慑作用仍然被看作是控制的主要手段，因此对于可羁押可不羁押的犯罪嫌疑人，更多被收监执行。其实，刑罚趋轻是对犯罪行为的理性认识和政府控制能力提高。社会控制系统功能强化的结果，已成为刑罚进化的必然

趋势，但是在我国无论是对刑事犯罪法定刑的设置，还是司法实践中对犯罪分子的定罪量刑，尚未感受到这一趋势。

2．从被不起诉人来看，对未成年犯罪嫌疑人（包括在校生）作酌定不起诉或法定不起诉较多。河南这一比例高达18.4%。未成年人保护法明确规定，对未成年人违法犯罪遵循为主，惩罚为辅的原则。根据未成年人的心理和生理特点，刑罚并不是矫正犯罪的最佳手段。河南省高级人民法院《对未成年人犯罪定罪量刑的若干具体意见》中指出：“对已满16周岁的未成年人偶尔强索硬要少量财物，可不视为犯罪，多次强索硬要情节严重的，以寻衅滋事罪论处。”“已满16周岁的未成年人，盗窃数额刚到‘数额较大’标准至2000元以下，情节较轻的，一般可不作为犯罪处理。”依据上述规定，我省司法实践中对未成年人不起诉的案件数量明显增多。事实证明，对未成年犯罪嫌疑人广泛适用酌定不起诉，已经取得了良好的法律效果和社会效果，有效贯彻了刑罚个别化的刑事政策，也避免了刑罚相对过剩。

3． 从酌定不起诉的办理程序看，适用程序非常严格。《人民检察院刑事诉讼规则》第289条明确规定：“人民检察院对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，经检察委员会讨论决定，可以做出不起诉决定。”实践中，这类案件一般要经过承办人，部门负责人，分管检察长和检委会的重重把关，而且河南省还规定，对自侦案件作不起诉决定前，必须报经上级人民检察院同意，可谓慎之又慎。这一方面体现了检察机关对相对不起诉的谨慎态度，另一方面是检察机关为防止滥用酌定不起诉权建立的自我约束机制。

4． 从酌定不起诉的案件类型看，有两大特点：一是过失犯罪占有一定比例。某检察院对十余起肇事案件，作相对不起诉处理。这类案件中犯罪嫌疑人与被害人及其家属均在民事赔偿方面达成了一致，且被害人家属不要求追究刑事责任。检察机关做出相对不起诉决定时，综合考虑犯罪的事实、性质、情节，社会危害程度，特别是犯罪嫌疑人主观恶性，适用不起诉决定体现了刑罚个别化原则。二是自侦案件不起诉率较高。全省自侦案件不起诉率为9.31%，比普通刑事案件不起诉率高7.79个百分点，有个别地区自侦案件不起诉人数占该地区不起诉总人数的比例在20%以上，如信阳地区高达33.85%。笔者认为，这与职务犯罪疑难复杂。侦查困难等因素有一定关系。

三．酌定不起诉权运用之问题

酌定不起诉权在河南省的运用现状不容乐观，司法实践中存在许多问题：

1． 提起公诉是检察机关公诉部门承担的指控犯罪的基本法津职能。被不起诉的犯罪嫌疑人在侦查阶段被逮捕的比例较高，检察机关在社会公众中的地位与形象。例如，五年来信阳检察机关批准逮捕后决定不起诉的案件290件338人，占不起诉总人数的38．4%，其中酌定不起诉172件204人，占逮捕后不起诉总人数的60%。虽然检察机关最终认定犯罪嫌疑人的行为已经符合犯罪构成要件，但不需要对其处以刑罚。逮捕是剥夺犯罪嫌疑人人身自由的强制措施，对于被判处实刑的犯罪分子可以折抵刑期。犯罪嫌疑人被逮捕后感受的痛苦与在狱中服刑，并无二致。但是检察机关做出酌定不起诉的决定之后，一方面犯罪嫌疑人无刑可抵，一方面不能得到刑事赔偿，造成了相对不公。强制措施的目的是保障刑事诉讼能够顺利进行，本无可厚非。但是对犯罪情节轻微没有起诉必要的犯罪嫌疑人，适用最严厉的强制措施，实际上侵犯了其合法权利。

2． 在同类案件中，对酌定不起诉的运用还不平衡。这是由于各地适用标准不一，导致地区差异和个案差异，而且我国检察队伍的整体素质尚有待提高，如在当前依法治国起始阶段即放任不起诉权的行使，会导致执法更加不统一。例如，有的检察院，对一些涉案金额达到10000元以上的贪污受贿案，以“犯罪情节轻微”或者“认罪态度好，案发前已退清赃款”为由，做出了酌定不起诉处理；有的则对20000元以上的案件，在没有显著减轻处罚理由的情况下，也做出了酌定不起诉决定。酌定不起诉是在认定案件事实基础上做出的决定，与量刑过程相似。司法机关的职责是维护公正，只有在一个处理决定与另一个处理决定之间维持某种程度的平衡，才能在一个犯罪嫌疑人和另一个犯罪嫌疑人之间做到公正。因此，统一酌定不起诉案件的条件非常必要。

3． 自侦案件酌定不起诉率高，给检察机关带来负面影响。虽然酌定不起诉的前提是有关人员的行为已构成犯罪，但毕竟在实体上产生的是无罪法律效果。认为检察机关对自侦案件缺乏监督，是早已流传的看法。自侦案件不起诉率高，更为这种说法提供了口实。

4． 酌定不起诉成为“斡旋”案件的出口。酌定不起诉是检察机关享有的唯一的自由裁量权。实践中一些不好处理的案件，通过酌定不起诉面“圆满”结案。例如，某院办理的犯罪嫌疑人陈某受贿。挪用公款案，侦查部门以挪用公款案立案侦查，后发现该罪名难以成立，于是以受受贿6000元作了酌定不起诉。再如，某案向法院提起公诉后，法院认为事实不清，证据不足，难以作出有罪判决。检察机关被迫撤诉，后作酌定不起诉处理。这些对酌定不起诉的运用，貌似合法，实则违背了立法初衷。

5． 酌定不起诉程序严格，从另一角度也可说繁琐复杂。一个酌定不起诉，不仅要经过层层审批，而且在结案后的一年甚至更长时间内，承办人要应对上级检察机关的数次检查。其工作量，相当于五个或者更多个起诉案件的工作量。这也造成实践中一部分本应不起诉的案件，被移送到了法院。不仅浪费了司法资源，也增加了犯罪嫌疑人的痛苦。

四．酌定不起诉权之制约机制

作为刑事谦抑精神的载体，不起诉裁量权发挥着刑事司法“减震器”的作用，检察机关应当理直气壮地放手使用这项法定权力。但是从当前不起诉权运作实情来看，检察机关这项自由裁量权存在被滥用而异化的危险。因此，对于检察机关酌定不起诉的自由裁量权有必要给予适当的制约。在我国，关于不起诉裁量权的制约机制可分为法律框架内与法津框架外两套系统。就法律框架外系统而言，包括检察机关内部的制约机制（如不起诉案件备案审查制度，不起诉案件专项检查制度以及新近产生的与日本检察审查会趣味相近的人民监督员制度）和检察机关外部的制约机制（如人大，党委政法委监督机制），这些监督制约管道尽管在实际力度上可能具有无法想象的优越性，但是毕竟也具有事后性和分散性，缺乏规范质量和制度因素，并非法治成熟国家权力制约的主渠道。我们所关注的是法律框架内的制约机制，其中包括公安机关（也包括其他侦查机关）的复议复核提请权，被害人的早诉与起诉权，被不起诉人的申诉权。我们认为对于酌定不起诉权之制约可以尝试从以下方面着手，建立和完善不起诉裁量权制约机制。

（一） 最终取消公安机关的复议复核提请权

从运作实效来看，公安机关的复议复核提请权的确具有现实意义。但是，在实践中，检察机关自侦案件的不起诉率高于公安机关侦查的普通刑事案件的不起诉率，究其原因正是因为公安机关复议复核提请权这一制约机制的存在，使用检察机关在公安机关移送案件的不起诉处理上多少有些瞻前顾后，缩手缩脚。自侦案件则因为是检察机关一家之内流水作业而缺少外部的权力制衡机制，所以“内部消化”这种自由裁量权滥用的现象就凸显出来。这似乎很能说明“分权制衡”机制的必要性。公安机关对检察机关不起诉决定的复议复核提请权的法理根据也正在此：《宪法》与《刑事诉讼法》均规定，公安机关，人民检察院和人民法院“分工负责，相互配合，相互制约”。“相互制约”就是双向或者说互动的牵制与约束。从深层次原因来剖析，这种“相互制约”关系是建立在侦检关系平等观的思想基础上的。但是，从现代刑事诉讼理念来看，警察权不可能亦不应当与检察权平起平坐。大陆法系国家一般实行侦检一体模式，检察官对警察享有命令指挥权，有的国家如德国甚至规定警察机关附属于检察机关。英美法系国家虽然实行侦检分立模式，警察独立性较大，但检察官在决定是否起诉方面具有独立性，并不受来自于警察机关的制约。之所以如此，乃是因为在刑事诉讼中，检察机关以国家名义提起公诉，承担控诉责任和由此产生的诉讼风险，故而检察机关应当获得对于警察机关的主导地位，警察权服从、服务于检察权应当成为检警关系的本质内涵。如果允许警察机关对检察机关搞反向制约或者后续监督，必将导致追诉力量的散位和诉讼关系的错位，造成国家司法资源的无谓“内耗”。因此，将检警关系定位为“相互制约”关系的认识是“警察国”传统思想的浓重遗痕，已经与现代“法治国”精神格格不入。

为确立检察权相对于警察权的优势地位，适应向未来侦诉一体和以控引侦的检警关系模式的转变，在未来刑事诉讼立法修改中取消公安机关对不起诉决定的复议复核提请权或许是一项明智的选择。在当前，作为一种缓冲和过渡策略，可以考虑通过联合司法解释的形式规定公安机关仅仅对于存疑不起诉案件享有复议复核提请权，而对于法定不起诉和酌定不起诉的案件，则由检察机关“一锤定音”、“盖棺定论②”。

（二）申请权置换升级被害人自诉权

被害人自诉（也有许多学者称为直诉）救济权的立法化满足了被害人“追诉犯罪”的权利本能，有利于疏导被害人的冤抑感，保障被害人的合法权益，并且对检察机关不起诉裁量权的行使形成隐性的、潜在的制约力，故而对其立法宗旨应当予以充分肯定。

但是，被害人自诉救济权也存在许多难以理顺的问题。

首先，被害人自诉救济权实质上否定了检察机关自由裁量权。因为，无论检察机关的不起诉决定是否正确或者必要，只要被害人认为没有满足自已追诉犯罪的权利需要，他就可以一纸诉状将被不起诉人重新扯入刑事责任的是非旋涡让他做一回刑事被告人，也就是说，被害人有权将刑事诉讼“进行到底”，被不起诉人也有义务“奉陪到底”。因此，实质上，立法赋予检察机关的不起诉裁量权的意义即使是在诉讼程序上也已经丧失殆尽了。

其二，被害人自诉救济权损害了国家公诉权的统一性。犯罪即使是完全针对特定个人的私利犯罪，都不仅仅是公民个人之间的恩恩怨怨，而是“孤立的个人反抗统治关系的斗争③”。.是“公民同国家之间发生的分散的战争”它所侵犯的是国家统治神经。既然如此，这场战争就应该由国家来解决，而这种由国家来安排的解决方式就是国家公诉。因此，国家公诉是法治社会中社会冲

突解决机制的一项重要环节，国家公诉的孕育诞生及至壮大是法治形成并且不断成熟的重要

标志。只有在个别情形下，国家从节约司法资源及其他考虑出发，将这种控诉权交由公民斟酌以机动行使。这就是现代法治国几乎一体遵行的“公诉为主，自诉为辅”的犯罪检举追诉体制。

但是，总的来说，自诉权的行使领地极其狭隘并且在日趋敛缩，而我国刑事诉讼法则广泛地赋予被害人自诉救济的权利，鼓励保障公转私诉，不能不说是与现代公诉发展走向背道而驰，从而损害了国家公诉权的统一性与完整性，对检察公诉权的威信构成了严重挑战。

其三，被害人自诉救济机制可能干扰司法审判权的中立性。中立性与超然性是审判权应有的坚强品格。但是，由于公转私诉案件往往存在证据缺损，定罪前景不明朗，被害人因其个人能力的有限性与受限性不得不将证据补强的希望寄托在法官身上要求法官行使调查职权，而我国的法官则因承载着“为人民服务”的朴素的社会公道责任而很难做到袖手旁观。因此，公转公诉对于审判权的潜在损伤就是造成刑事法官的当事人化和刑事审判的纠问化。

最后，被害人自诉救济权本身缺乏可兑现性。刑事诉讼法虽然赋予被害人自诉救济的权利，但是并未同时配置实现该项权利的具体操作程序。没有程序保障的权利必然是虚幻的权利。从实际操作来看，最大的“瓶颈”在于自诉人取证举证困难重重。因为自诉案件由自诉人承担举证责任，但是，在国家侦查力量都不能获得充分证据的情形下，能指望自诉人以一已单薄之力获得实现吗？既然自诉人没有这种取证举证能量，给他自诉权又有什么实际意义呢？既然被害人在检察官那里都不能满足其权利主张要求，怎么能够想象他就一定能够在心态超然的法官面前实现他的愿望呢？此外，一个比较尴尬的问题是，根据我国刑事诉讼法之规定，人民法院受理案件后，人民检察院应将有关案件材料移送人民法院。那么，这些证据材料由谁在庭审中提出或出示呢？根据刑事诉讼举证法则，应由控方来承担这项工作。但是，这些证据材料为法院所掌握，作为控方的自诉人又何以举证呢？如果由法院来举证，又岂非有自控自审之嫌？因此，现行法律制度在自诉案件的举证问题上实在是进退失据。

如上所论，通过被害人自诉实现救济与制约的公转私诉机制不仅与现代诉讼规律既成陌路，也与被害人权利保障的旨趣南辕北辙，因此，被害人自诉救济权委实没有继续存在下去的必要。我们认为，在未来刑事诉讼立法修改时，可以考虑取消被害人对不起诉案件的自诉权。但是，这并不意味着刑事诉讼法对被害人权利漠然视之、弃之不问。作为对被害人自诉权置换升级，刑事诉讼法可以考虑借鉴德国的“强制起诉程序”和日本的“准起诉程序”④赋予被害人申请司法审查的权利，并配置相应程序规定使该项权利的实现具有可操作性。所谓司法审查申请程序，是指被害人对于检察机关做出的不起诉决定不服的，可以请求人民法院进行审查，人民法院认为检察机关做出的不起诉决定违反法律规定或者明显不当的，可以要求检察机关提出公诉。我们认为，对于检察机关不起诉案件的司法审查程序的制度设计应当平衡以下两条原则：一是尊重检察既定力，防止被害人私权过度膨胀而吞噬检察自由裁量权的领地；二是维护司法中立性，防止审判权异化为控诉权而走上司法能动主义的泥沼⑤。就具体制度设计而言，可以包括以下：

1． 关于司法审查程序配套前置程序。刑事诉讼法应当规定检察机关对于不起诉案件承担证据公示义务。通过证据公示，一方面，可以使被害人在掌握、证据材料的基础上理性地，慎重地做出是否申请司法审查的决定；另一方面，可以使被害人获得相关证据材料，为申请司法审查获得法院支持提供证据准备。

2． 关于司法审查程序中的证明责任。在被害人提出申请同时，应当由被害人承担初步举证的责任。在人民法院受理被害人申请后，检察机关应当向人民法院提供有关的案件材料。

3． 关于司法审查程序中的被不起诉人的防御机制。人民法院在受理被害人申请后，应通知被不起诉人，并告知其有权在指定期限内提出答辩。

4． 关于司法审查程序中的被害人的弹压机制。人民法院对于被害人提出的司法审查申请，可以要求被害人对该审查程序所需费用及可能给被不起诉人造成的损失提供担保。如果被害人在规定期限内无正当理由未提供担保的，该申请视为撤回。

5． 关于司法审查程序的结论。人民法院审查完毕后，根据不同情形，分别作如下处理：认为检察机关做出的不起诉决定违法或者明显不当的，做出支持申请的决定，向人民检察院发出强制起诉令；认为检察机关的不起诉决定合法或者并非明显不当的，做出驳回申请的决定。

（三）赋予被不起诉人申请强制起诉权

由于我们从来都是将不起诉视为一项“有利犯罪嫌疑人”的制度，甚至是对犯罪嫌疑人的恩赐，

所以天经地义地认为被不起诉人对不起诉结果必然是心向往之。但是，无论如何，曾经的刑事追诉毕竟使被不起诉人偿付了伦理代价，给被不起诉人造成的心灵创伤是难心愈合的。更为重要的是，不起诉结论使得刑事诉讼程序在检察环节嘎然而止，剥夺了一个公民接受阳光审判的机会，不管这种审判将会给他带来何种结果，审判至少使他能够在法官面前最大限度地倾吐自已的心声并且获得倾听，这种待遇本身就是一种公正。因此，不起诉决定实际上夺走了公民“见光”的机会。而“见光”也就是获得阳光审判，是法治社会公民的一项基本权利。

从我国现行刑事诉讼立法来看，被不起诉人的权利保障无疑是一个被遗忘的角落。根据刑事诉讼法的规定，被不起诉人只对酌定不起诉的决定享有救济术，而对于证据不足的存疑不起诉决定则无能为力，即使是对酌定不起诉，被不起诉人也只有向原决定机关提出申诉的权利。笔者认为，从保障公民有权获得及时、公正审判的角度出发，应当赋予被不起诉人对于酌定不起诉决定享有申请起诉权。即对于检察机关做出的酌定不起诉决定， 如果被不起诉人对检察机关的复议结果仍然不服，有权向相应的人民法院提出强制起诉申请，与前述被害人申请强制起诉程序不同的是，人民法院无需审查被不起诉人请求理由是否成立，即应当向检察机关发出强制起诉令，检察机关应当依法提起公诉⑥。由于起诉申请术是被不起诉人期望获得阳光审判机会的呼吁渠道，我们不妨形象地将其比喻为“采光权”。

（四）推进不起诉决定程序的司法化

我国现行不起诉决定程序完全是检察机关的内部工作程序，被害人和被不起诉人在其中是没有说话空间的。这种不起诉决定作为国家的单方决断成为纯粹的权力话语的表达。无论如何，缺少当事人的富有意义的参与就无法有效地克制权力运作的恣意和任性，因而也就难以保障处理结果的公正性和信服力。

笔者认为，为体现不起诉决定权的司法品格，应当推进不起诉决定程序的司法化改革。首先，不起诉决定程序司法化具有法理念根据。从检察权性质来看，检察权本身是一种准司法权或者说其中蕴含有司法因子⑦，因此，检察权的运作完全可以吸收司法程序的积极因素；其次，不起诉决定程序司法化亦具有识别法基础。《刑事诉讼法》第139条规定，人民检察院审查案件，应当讯问犯罪嫌疑人，听取被害人、辩护人和犯罪嫌疑人的意见。刑事诉讼法虽然没有明确认可审查起诉可以采取司法化运作程序，但从其立法旨趣而言，还是要求检察机关在审查起诉过程中给当事各方提供言路与语境，从而做到兼听则明。检察机关完全可以在这一制度空间的基础上对不起诉决定程序进行建设性的改良，即对可能作酌定不起诉处理的案件，适时集中听取双方当事人及其委托人的意见，使不起诉决定程序成为利益主体各方意见抒发、交涉，整合从而最终取得公正结论的过程，以避止“权力一方说了算”的“国家垄断主义”。作为不起诉决定程序司法化的大胆而有益的尝试是近年来兴起的不起诉听证程序。不起诉听证程序就是在做出不起诉决定前，公开听取犯罪嫌疑人、辩护人、被害人及其委托人的意见，并允许群众旁听一种方式。作为一种制度尝试，应当允许检察机关发挥其能动作用在现行制度框架之内做大胆尝试。通过学术研讨来进行具体的制度设计恐怕有纸上谈兵之嫌。但是，我们认为，不起诉听证程序的设计应当有基本的规则限制，即不能违背刑事诉讼的基本和基本准则，不能改变或者动摇检察权的基本价值和基本功能，特别应当守住以下两条底线：一是不能使利益主体各方特别是被不起诉人因此蒙受比没有这项制度更为严重的不利结果，如果没有这项制度，被不起诉人能够偿付更少的伦理代价而得以更加舒畅的心情复归，那么这项制度就没有存在的必要。二是不能使审判权的独特品格受到挑战，如果这项制度设计的最终结果是造成不诉听证与法庭审理“异曲同工”的话，那么这项制度是极其危险的。

五． 结束语

综上所述，不起诉裁量权制约机制的构建诉求不能仅仅是为制约而制约如此简单，更不应当是融化和干涸这一检察机关惟一的自由裁量权资源⑧。我们认为从其终极旨趣而言，是要优化自由裁量权，使这项公权力在法治的轨道上运行，并且最亮丽地发挥其人文关怀和人性慰藉的精神。

注释：

② 实际上，公安机关对于检察机关做出的酌定不起诉决定提请复议复核的情形极其少见。究其原因，乃在于公安机关的内部考核制度上。因为酌定不起诉的前提是对公安机关侦查活动成果的肯定，所以对于酌定不起诉案件并不做扣分，减等等内部考核处理，这样，侦查人员不会启动复议复核程序而无谓地加重自身工作量。但是，存疑不起诉则因为是对公安机关侦查活动有效性的否定评价，故而会公安机关侦查人员的业务考核，所以公安机关往往会积极通过复议复核途径寻求救济。

③ 《马克思恩格斯选集》，人民出版社1960年版，第379页。

④ 德国有所谓“强制起诉程序”，即对于检察机关终止诉讼程序的决定，被害人不服的，可以向上级检察机关申诉，如果上级检察机关仍然维持原决定，被害人有权申请法院裁决，法院认为被害人申请由成立的，应当做出准预提起公诉的裁定，由检察官负责提起公诉。在日本，有所谓“准起诉程序”，对于滥用职权的公务人员犯罪，控告人或者告诉人不服检察官做出的不起诉处分的，可以向检察官提出请求书，检察官坚持不起诉的，由相应的地院依法确定是否将该案交付法院审判，如果获准，由法院指定律师担当公诉角色。具体参见程味秋主编：《外国刑事诉讼法概论》，政法大学出版社1996年版，第149—150页，第188—189页；李昌珂译：《德国刑事诉讼法典》，中国政法大学出版社1995年版，第86—87页；宋英辉译：《日本刑事诉讼法》，中国政法大学出版社2000年版，第61页。

⑤ 实际上，要防止不起诉司法审查程序中的法官能动主义轻向，一个至关重要的先决问题是实现审判法官与治安法官两个序列的分立。当然，这是司法体制改革的课题，不是本文所要讨论的话题。

⑥ 被不起诉人申请司法审查之所以不同于被害人申请司法审查的程序，是基于程序自治原则产生的“作茧自缚”效应的考虑。

⑦ 笔者认为，检察权中的司法因子就是检察机关据以终结诉讼程序的不起诉决定权，这种不起诉决定权作为“有罪否定权”具有“消极裁判权”的风味，而这种消极裁判权已超出司法请求权的范畴而进入司法处置权的领地。正如德国诉讼法学家赫尔曼教授所说：在一个程序中检察官可能考虑到案件轻微证据不足而做出终止刑事诉讼的决定，此时检察官就成了事实上的法官。

⑧ 笔者认为，制约机制的建构诉求仅仅是防止检察机关滥用自由裁量权而不是要从根本上否定检察机关的自由裁量权。现行实定法上的不起诉制约机制恰恰走入了后面一条路，在不起诉的规制救济渠道设计上多管齐下，各种力量一哄而上，虽然可以理解国家要维护法秩序尊严而“作茧自缚”的良苦用心，但是如此叠床架屋的设计不能不说是反应了对检察权的极度不信任，同时也在实质上融化了不起诉裁量权，干涸了检察自由裁量权资源。

①参见姜伟，钱舫，徐鹤喃著：《公诉制度教程》，法律出版社2002年版。

②参见卞建林《刑事起诉制度的与实践》北京中国检察出版社1993年版。

③参见陈立、陈晓明《刑事诉讼法学》厦门大学出版社2004年版。

④参见法学前治编《法学前沿》法律出版社2004年8月版。

篇4

关注民生问题，回应群众诉求是检察机关的神圣职责，但这一职责并非归口于控申部门，而是整个检察机关肩负的使命。为积极、有效回应群众诉求，应进一步加强检察机关的组织机制建设与监督机制建设，在创新社会管理理念的指导下，不断创新组织机制建设与监督机制建设的新思维，不断提高群众工作能力与水平。

一、加强组织机制建设

控申部门作为检察机关的部门，接受群众诉求的对外窗口，一直对各种事项“大包大揽”，但是从目前处置的情况来看，效果不甚理想，现有的控申部门不能及时有效地担负起解决群众诉求的重任。首先，控申部门工作形式就像一个中转站，把群众的各种诉求分流到各个具体的职能部门，控申部门对于具体的处置没有管理、督促的职能。其次，由于各种原因，长期以来检察机关重视专业性强的业务部门，控申部门处于边缘化地位，人员配置明显不够（有的检察院控申部门的人员仅有四五个），学历相对偏低，专业程度不高。再次，各具体承办部门解决群众诉求的职能没有得到强化。由于业务部门一直存在着办案为重的观念，当事项的矛盾和纠纷发生后，承办部门没有依照自己的职能办理、答复、依法及时地予以解决，有时仅简单地敷衍了事，然后把它作为息诉工作推给控申部门。

为快速有效地处置检察环节群众诉求，笔者认为，控申部门作为检察院的部门，应把它作为检察机关一个专门办理群众诉求的组织机构，统一协调、处置、回复涉及检察环节的群众诉求，以期从根本上杜绝各部门相互推诿、扯皮现象的发生。同时防止由于缺乏必要的领导和监督，件分流到各职能部门后，产生不予及时有效地处置等不良现象。

1.健全职能设置

要把控申部门建设成为检察机关一个专门办理群众诉求的组织机构，必须拥有集中受理，统一分流，拥有督查协调、建议处分权。作为检察机关面向社会的窗口，集中受理群众诉求依然是控申部门的职能之一，任何遭受检察机关不公正对待或对检察机关有诉求的群众都可向该部门投诉。控申部门根据诉求内容把件及时分流给具体的承办部门，并且有权对诉求的办理过程进行督查。如若发现以下情况的，可以及时督办并提出改进建议：（1）无正当理由未按规定的办理期限办结事项的；（2）未按规定反馈事项办理结果的；（3）未按规定程序办理事项的；（4）办理事项推诿、敷衍、拖延的[1]。

2.完善人员配置

控申检察工作内容繁杂，业务面广，工作量大，对人员的综合性素质要求很高。为更好地办理群众诉求，控申部门应按需配编，补充高素质的人才，提高专业化水平。第一，要有较高的综合业务水平。作为一名合格的控申人员，如果没有过硬的业务水平和较为全面的法律知识，就难以在纷繁复杂的矛盾中找出问题的症结和解决办法，为来访人排忧解难。如果没有一定的心理学知识，对于个别性格偏执，情绪不稳、甚至有心理障碍的群众，除了析法释疑外，就不可能给其缓解压力、排除心理障碍，解开心结。第二，要有较强的沟通和协调能力。处理群众来访事项，如何与检察机关内设的部门以及法院、公安等相关单位进行沟通和协调，共同制定化解方案，是解决群众诉求的关键所在。第三，要有相应的机构人员编制。为提高队伍的专业化水准，快速有效地处理群众诉求，把一些业务水平高，协调能力强、经验丰富的干警充实到控申部门，以保证群众诉求得到合理、合法的解决，避免群众不必要的误解。第四，要有激励保障机制。为培养职业道德素养过硬，实务能力强，群众信任度高的控申干部，应在各级检察机关设立类似“三优一能”的评奖机制，激发全体控申干警的事业心和争先创优热情，更好地推进群众诉求处置工作的可持续发展。

3.加强领导机制

控申部门要成为检察机关内部一个专门处理群众诉求的组织机构，必须加强领导机制。第一，由检察长直接领导管辖。由于群众诉求的内容涉及面广，如纠正错案、责任倒查、司法救助等，均不是控申部门能够单独解决的，必须要有检察机关各内设职能部门的协作配合。这些内设部门又隶属于不同分管检察长管辖，在工作中，需要双方的分管领导出面协调，不可避免地给办理群众诉求人为地造成不必要的麻烦和时间上的拖延。由于检察长全面负责检察院的工作，因此，控申部门由检察长直接领导管辖，必要时由检察长对全院进行协调统筹、排除阻力、创造条件，充分调动各部门力量，形成合力，以便高效、及时地处理群众诉求，及时回复群众，以维护社会稳定。第二，设立一个专职委员。直接隶属于检察长领导管辖。一方面在检察长因故不能及时到位时，由该专职委员暂时行使对各部门的协调统筹权；另一方面对重大疑难的群众诉求进行全程跟踪监督，结合直接获得反映检察执法效果的第一手信息对检察环节存在的问题进行调研，提出改进执法工作的对策和建议，为检察长提高决策水平、正确行使检察权提供有力保障。第三，建立群众诉求处置联系网。为真正体现以人为本，执法为民、服务群众的执法观念，检察长就必须掌握民情，及时了解群众诉求的处置进程及办理情况，从而有针对性地采取措施，解决群众诉求，进而缓解检群矛盾。为此，应在检察院内部形成一个群众诉求处置联系网，即在各处室设立群众诉求联系人，当控申窗口碰到疑难需要询问各业务科室或者控申部门要求了解诉求处置情况时，可以找该联系人具体询问，必要时由该联系人出面解疑释惑，也可以在出现突况时，由该联系网络成员组成应急小分队，迅速到位处理情况。

二、加强监督机制建设

严格监督、落实责任，完善检察环节群众诉求监督机制，是解决群众诉求的重要环节。因此，必须在确保群众诉求得到及时有效的办理上狠下工夫，逐步实现监督机制的完善。

1.建立计算机网络管理警示机制，加强督办力度。控申部门受理群众诉求件后，指派专人将诉求线索统一输入电脑，及时纳入计算机网络管理系统，进入办案流程，在管理系统中设置办理期限警示功能，如在办理期限到期前的一定时间内亮黄灯，以警示承办人，同时监管部门进行催办，到期后仍未办结，且无特殊情况说明，系统就亮红灯，控申部门可以根据权限从网上直接调取相关材料进行审查，督促其及时办结，如发现承办人员存在失职、违规违纪的情况，可以建议纪检监察部门追究相关人员的责任。通过网络办理流程管理系统的警示机制，可以提高监管部门的督办效率，强化监管部门对群众诉求线索办理的监督力度，同时提高承办人员的责任心及工作成效。

篇5

2009年3月30日，我参加了市检察院组织的预防职务犯罪警示教育图片展，使自己在思想上受到了震憾和教育。特别是看到一些人，过去是血气方刚、踌躇满志的同志，而今天却成为阶下囚，这就是因为他们在这改革开放深入进行的重要时期，也是社会转型阶段，没有时刻进行理想信念的培养及加强作风建设，导致理想信念动摇，丧失党性原则，宗旨观念淡薄，把权力当成谋取私利的资本，拜金主义、享乐主义占据头脑，价值观发生偏离，堕落为犯罪分子。观看结束后，结合自身工作实际，将自己的一点心得体会总结如下：

一是要始终坚持政治理论学习，坚定理想信念。作为党员，只有不断完善和提高自己各方面素质，才能自己的工作需要，才能更好地保证自身的廉洁清正。因此自己将坚持经常性的深入学习，进一步提高自身的政策和理论理解能力，从而武装头脑、指导言行；在学习中，通过将反面案例与正面教育相结合，使学习效果明显提高，对自己严格要求，防微杜渐，确保不出任何违法违纪问题。

二是始终坚持为人民服务的宗旨。要做到全心全意为人民服务，完成好党交给的各项工作任务，最根本的就是要正确处理好个人利益与党和人民利益的关系，在任何时候都要把党和人民利益放在首位。要时刻注意树立警醒意识，在大是大非面前坚持正确立场和态度，自觉维护党和人民的利益。进一步加强世界观的改造，结合自己的剖析材料，正确行使党和人民赋予的权力，人性化执法，心系人民群众，服务人民群众。通过自我批评和自我教育，牢固树立“为人民服务”的思想，端正思想作风，提升思想境界，切实做到为民、务实、清廉。

三是始终坚持执行党的各项廉政建设规章制度。一个党员干部，不管地位多高，权力多大，只要违法乱纪，终究逃不脱党纪国法的严厉制裁，以身试法者必亡。通过观看，我深刻地认识到反腐倡廉的任务艰巨性，认识到预防腐败斗争的紧迫性。

因此，作为党员，必须积极维护党纪国法的严肃性，既用宪法和法律约束自己，也用和党的纪律规范自己，以实际行动带动党风和社会风气的进一步好转。特别要严格遵守廉洁自律的有关规定，耐得住艰苦，管得住小节，挡得住诱惑，做一个清清白白的人。真正做到“以廉为荣，以贪为耻”，“勿以善小而不为，勿以恶小而为之”，深刻领会“千里之堤，溃于蚁穴”的道理，珍惜工作，珍惜生活，珍惜现在所拥有的一切。因此，我们要牢记党的宗旨，做好本职工作，恪尽职守，全心全意为人民服务。我将以此警示自己，防微杜渐，警钟长鸣，牢牢树立执政为民、廉政为民的思想观念，服务社会，服务人民群众．

篇6

（X交通局纪委）

交通建设是国民经济发展的基础和命脉，近年来，XX交通得到了飞速发展，取得了丰硕的成果。然而，在成绩的背后，我们也看到一些腐败分子置党纪国法于不顾，利用交通建设工程项目多，投资规模大等优势，，收受贿赂，肆意侵吞国家集体钱财，既阻挠了交通事业的健康发展，又严重损害了交通部门的形象。如前几年我系统被区检察院查办的贪污贿赂案件中，全部涉及交通工程建设管理人员，因此从源头上预防和治理交通建设领域职务犯罪显得尤为迫切和必要。

一、主要特点

1、涉案人员多为一线管理人员，直接参与工程现场管理。从以前发生的交通领域职务犯罪案件来看，涉案人员主要负责工程计量、规范施工、工程进度等现场管理工作，这些工作把关得严与宽、紧与松、规范与否，既与施工单位有着利益关系，又与一线管理人员能否从中获得不法利益有关，而某些管理人员也容易在利益驱动下，与施工单位串通一气，实施“双赢”行为，使得这些案发都与交通项目建设存在着直接因果的关系，每一件犯罪事实都与工程利益密切相关。

2、涉案人员多为业务骨干，具有一定的专业特长。这批人长期在交通工程建设领域工作，都有10年以上工作经验，具有娴熟的业务技能，工作上具有难以替代性，这一方面助长了其自大性，另一方面也使其作案手段更趋技术化，具有相当的隐蔽性。如犯罪嫌疑人刘某某在某隧道工程中，发现设计的土石方方量比实际要多出来6000方左右，按每方16.5元计算有10万元，这种工程量审核上的问题具有一定的专业性，非专业人员难以发现，按理应在施工后的决算中予以调整。犯罪嫌疑人刘某某却伙同另一犯罪嫌疑人郑某某，瞒天过海，串通工程承建人，将该款占为己有。由于专业技术人员的贪心，导致了技术关口的失守，到最后的领导审核时，其实已是例行公事，难以发现此类问题了，国家的财产就这样流入了个人的口袋。

3、多为智能性犯罪，具有一定的反侦查意识。事实上，在检察院侦查此案前，有关部门也有所察觉，并组织人员进行了调查，犯罪嫌疑人得知风声，立即进行了串供，订立了攻守同盟，导致调查无功而返。而且，犯罪嫌疑人的反侦查意识不仅表现在案发后的串供，在平时作案时也已有所考虑，犯罪嫌疑人翁某在剖析时讲的一句话就透出这种意味：我也经常在考虑，如何把我们的行为合法化。这个合法化，其实就是如何钻法律的空子，为自己的犯罪行为披上一件貌似合法的外衣。

4、多为窝案、串案，形成了一个腐败的小环境。发生的案件中，既有2人共同作案的，也有4人共同作案的，表现在上下级之间、业务关联岗位之间联手作案、互相包庇、互惠互利，结成一个错综复杂的利益共同体，甚至更大范围的“犯罪网络”。在这里，腐败成了一种氛围，在这种环境中，你另类，就会为小团体所排斥，成为别人心目中的怪胎。有一个例子很能说明问题，有一犯罪嫌疑人在与其他人共同参与管理公路建设中成为贪污共犯，而在其后单独管理某工程中，却没有这方面经济问题，办案人员问其原因，那人说：我是不想拿那些钱的，但大家在一起，我不拿，就好象有些特别，不合群。

5、多为贪财挥霍型案件，对金钱的占有欲望较强。这些人收入不高，却生活奢侈，大多有赌博劣习。由于私欲膨胀，他们不仅在材料采购、工程量计算中作手脚，还伸手向工程承包人索要，以满足自己挥霍之需。这些钱来得快，去得也快，如犯罪嫌疑人刘某某、翁某某以借为名向他人索要了2万元，两人马上各买了只价值1万多元的帝舵名表。对金钱的强烈占有欲还表现在犯罪嫌疑人之间的勾心斗角，相互瞒骗上，如犯罪嫌疑人刘某某明明通过多核土方量从承包人处取得了8万元，却告知另一犯罪嫌疑人郑某某只拿来6万元，自己从中多占了2万元。

二、犯罪原因

1、不高的薪水收入和公路建设企业、承包商丰厚的利润收入之间形成的鲜明对比。目前，受我国经济和社会发展水平等因素的制约，国家工作人员的收入普遍不高，作为交通部门一线管理人员，工作环境相对艰苦，在工程的管理中又很清楚一个工程能赚多少钱，而自己辛辛苦苦干一辈子的工资收入还不及自己管理的一个工程建设项目的利润，鲜明的对比，强烈的反差导致这些人心理失衡，再加上受社会不良风气的腐蚀，私欲膨胀，产生“不捞白不捞，不要白不要”等错误思想认识，极易把手中权力当作生财工具，走上违法违纪、乃至职务犯罪的道路。

2、原项目投资体制以及交通建设组织形式上的问题。客观上还缺少一套完整的与市场经济相适应的项目体制。公路建设组织形式落后，投资、建设、管理、使用“四位一体”与政企不分，其本质就是“政企不分，官商一体”。有关部门既是建设者，又是管理者，项目实际是在一个半封闭的系统内运作。如案件中交通局下属的XXX工程有限公司，名义上是由XX区公路段（属国有事业单位）出资90%和XX交通工程公司（系非国有企业）实物出资10%共同组成。实际上XX交通工程公司的出资纯粹是为成立公司用，而实际上并未使用其实物设备，也未参与管理。只是因为公司成立需要二家出资方，在有关部门的协调下组建的，事实上成立该公司主要是用于解决公路段施工运作问题，在一段时期，公路段和宇通公司是一套班子两块牌子。而在施工管理上，交通工程项目交于承建商承建，无论是否再次分包，工程质量及进度都由局工程科管理。

3、群体性共同犯罪严重破坏了系统内部上下级之间、相关岗位之间的相互监督、制约作用，使内部管理防范制度失效，监督手段形同虚设。从某种调查情况来看，有些案件的发生并不能简单的归咎于管理制度不健全，操作流程不规范，从监督看，应该说交通系统内部还是有其一整套监督管理制度的，由区交通局对工程业务、资金拨付进行管理，对有关人员进行监督管理，但上级部门在一般情况下都是程序上审核，实际上无法时时刻刻盯住它。由于在工程现场管理中，项目经理、现场管理人员相互勾结，使整个管理处于事实上的无监督状态。如犯罪嫌疑人翁某某、刘某某、张某某、俞某某就是这样轻而易举地在一年半时间内，在螺北线、塔螺线、大乌线、大螺线公路建设中，采用虚报冒领的方法，相互勾结共10次骗取公款，共计240000元。这些情况说明，对这些环节的程序制定、权力制约和监督等方面存在很多不规范甚至有缺失之处，只要有关人员私欲膨胀，职务犯罪就可能随时发生。

三、预防对策

交通工 程建设是交通部门一项经常性的工作，上千万元甚至上亿元的大工程有之，上万元的小修小补工程则是“家常便饭”。随着普陀交通基础建设投资力度的加大，交通系统的一些要害部门、重要岗位，已成为职务犯罪的易发岗位，因而发生案件是难免的，但关键在于如何认识和对待。从前年我系统发生几起案件来看，虽然与国内其他地区发生的交通系统腐败案件相比，级别不高，数额也不是特别巨大，但问题绝不能因此而掉以轻心。近年来，在区检察院和区纪委监察局的指导下，我局认真开展了预防职务犯罪工作，取得了一定成效。今后，此项工作只能加强，不能削弱，既要加大案件查办力度，加大震慑力，又要加强制度建设，强化监督制约，并利用已建立起来的建筑市场廉洁准入制和行贿档案查询制度，严密防范有行贿记录和不良行为的工程建筑队进入交通建设市场，净化市场环境，从根本上保证“工程优质、干部优秀”。具体地还应从以下几方面加以努力：

1、要加大廉政宣传教育，营造浓厚的交通系统内部预防职务犯罪的氛围。尤其是重要岗位工作人员、领导干部，面对交通工程建设领域腐败现象易发、多发的态势，更应增强责任感和紧迫感，始终保持“慎独”和“畏权”意识。宣传教育要立足实效，形成制度，不断提高他们的思想政治觉悟和法制意识，帮助他们树立正确的人生观、世界观、价值观。既要注意运用正面教材，更要注重运用反面教材。从主观上分析，有一部分人虽没有职务犯罪，并不是他不想职务犯罪，而是不敢为或不能为职务犯罪，这一部分人可以称之为不稳定人员，其思想随意性很大，犯罪的可能性也很大。对这一部分我们应更注重运用反面教材教育，从中吸取教训，改变他们的思想，使他们由不敢为、不能为职务犯罪转向不想为职务犯罪，从而树立起正确的人生观、世界观、价值观，筑牢预防腐败的思想道德防线。

2、在公路建设的组织形式上，要坚决改变与市场经济不相适应的建设项目管理形式，坚持走市场化道路，增强人员素质，提高工程资质，扩大投资效益，强化市场适应力和竞争力。推进事业单位和直属企业改制，培育发展社会化的服务公司，通过招投标方式引入竞争机制，由社会化的服务公司按照法律规定完成公路建设的各种协调、服务工作，政府权力逐渐退出，而主要从政策指导，法制保障等方面提供服务和帮助。努力消除公路建设各环节的人为因素，积极推动交通建设体制改革，逐步实现项目、资金、市场相分离，工程建设业主单位与施工、监理单位各负其责，发挥社会中介机构在公路建设中的作用，特别是对工程每个环节形成权责统一的管理制度，尽可能减少人为因素的干扰。

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一、主要做法

（一）高度重视，深入部署。

为确保活动能够扎实深入地进行，我们先后召开三次会议进行动员部署：一方面进行思想发动，进一步提高大家对查找差距阶段重要性的认识，教育干警这一阶段是教育活动的关键和核心，要敢于正视自身的“疮疤”，不能避重就轻、避实就虚，使大家以高度负责、积极认真的态度投入到活动中去；另一方面充分调动大家的积极性，以能够把问题找准、查深、摆透为原则，对实施方案进行充分论证，确保方案和措施的针对性和科学性。

（二）自我查摆与广泛征求意见相结合。

首先，广泛征求各方面的意见，从意见里边找问题，从问题里边找原因，通过征求意见促进自我查摆。一进入查找差距阶段，我们就通过征求意见函等书面形式向向高检院渎检厅、省院各兄弟部门、下级院渎检部门征求意见， 8月21日，我们邀请了省交通厅、省质量技术监督局、省地税局、省国税局等七家行政执法单位的有关人员进行座谈，征求他们对渎检工作的意见和建议。各方面对我们的工作进行了充分的肯定，同时也从不同的角度提出了诚恳的意见和建议，有力地促进了我们自身的查摆。

其次，我们深入开展自我查摆，要求全处同志都要结合自己的工作实际对本系统、本处、本人在执法思想、思维方式、工作作风等方面存在的突出问题进行摆查，从现象到本质、从表象到原因地进行梳理和剖析，由问题找原因，由原因论危害，全处每一位同志都形成了书面材料。9月23日下午、24日上午，我们利用一天的时间，集中全处同志针对渎检工作和个人工作存在的问题进行座谈和集中查摆，进行了深刻反省和深入剖析。机关党委王树林副书记应邀参加了会议，对我们的查摆情况给予了肯定并提出了很好的意见和建议。

（三）将查摆问题与下步整改相结合。

在认真查问题、析原因、论危害的同时，我们还及早动手，超前思维，将查摆问题与下步整改紧密结合起来。对问题较为明显、较易改正的我们边查边改，及时纠正，把工作做到前头；对涉及方面较多，一时难以解决的问题，我们也未雨绸缪，提出初步思路和设想，以便对症下药，为下步的集中、系统整改奠定基础，指明方向。

二、主要问题及表现

根据国家森检察长“重点解决一二两个问题，什么问题突出就查摆什么问题”的指示，我们认真查摆分析，做到了突出问题清楚、原因清楚、所负责任清楚、整改方向清楚。当前我省渎检工作存在的主要问题是：

（一）案件质量不高。突出表现为撤案率高，移送率低、有罪判决率低；个别案件侦查期限过长，久拖不决，迟迟不进行处理；个别地方存在立案不严格的现象，包括重复立案、超管辖立案、不够标准勉强立案等。

（二）执法行为不规范。突出表现为法律文书制作、使用不规范、不统一，缺项较多；个别地方扣押款物手续不合法，返还不及时；个别地方存在立案前接触被调查对象的现象；个别地方存在检察机关自己执行取保候审、监视居住的现象；个别地方存在对待嫌疑人、证人冷、横、硬的现象等。

三、存在问题的原因

通过由表及里地剖析，我们认为造成案件质量不高、执法行为不规范的原因主要有以下几个方面：

（一）指导工作有偏差，不能够从实际出发正确处理办案数量和办案质量的关系。一是过份强调办案数量，忽视办案质量，过份强调立案，忽视对案件的处理。对全省情况缺乏科学估计，一味给下边加压加码，同时对立案多的单位不论质量如何盲目表扬，导致在渎检系统形成了一种好大喜功、盲目攀比，争名次、乱下指标、乱提口号、乱报数字的不良风气，个别地方甚至出现弄虚作假现象。

（二）备案审查工作不到位，对发现的问题不能及时纠正。备案审查工作不细致，导致在审查工作中不能及时地发现存在的问题；由于指导思想等方面的影响，对立案标准掌握不严，有的地方可立可不立的案件，明知有问题，也睁只眼闭只眼；对有的案件，过于迁就，批评之后了事。纠正不力致使有关问题愈演愈烈，难以控制。

（三）指导工作不深入、不具体。省院渎检处作为全省渎检系统的业务领导部门，在指导工作中往往流于形式，走马观花式地听听汇报、了解了解情况，导致指导工作不深入、不具体，浮在面上，没有取得应有的效果。应当讲，个别地方出现案件质量不高、执法不规范等问题还有深层次的原因，但也与我们的指导工作不到位有关系，没能及时发现问题并进行有针对性的指导。

（四）调研工作做的不到位。由于没有进行科学、深入的调研，导致对情况的掌握不全面、不具体，把握不准渎职侵权犯罪的特点和规律，对可能出现的问题的预见性不强，难以做到有针对性地指导工作，更谈不上防患于未然、将问题解决在萌芽状态。

（五）抓落实的力度不够。应当讲，工作中我们也制定了一些很好的制度和较完善的配套措施，但是由于抓落实的力度不够，这些制度、配套措施没能很好的实施，没能发挥应有的作用。如大要案跟踪制度，要案撤案汇报制度等，落实都不到位。

（六）抓协调配合不够。渎检、公诉部门在渎职犯罪查处中是制约与配合的关系， 本应形成工作的合力。但现实中，有些地方两部门协调配合不够，省院渎检处对下级院在办案中所涉及的相关问题与省院公诉部门沟通较少，造成有些案件不能得到公诉部门及时的支持和帮助，从而影响了案件的质量。

四、存在问题的危害

（一）造成司法资源的极大浪费。渎检案件不同于反贪案件，每查处一起渎职犯罪案件，检察机关都要付出一定的人财物保证。当前，我们很多地方检察院办公经费紧缺，有的工资都难以保证。大量悬而未决、撤案、不诉案件的出现，不仅未起到维护公平正义的政治效果、社会效果和法律效果，而且无谓地浪费了检察机关的精力和财力，进一步加剧了办案经费紧张的状况。

（二）助长了下级院好大喜功的浮夸作风。过去考评体系主要是看数量，有的地方为了争先进，一味追求办案数，造成大量不符合标准立案、超管辖立案、一案多立、重复立案等现象的出现。这种状况，不仅违背法律和检察官的职业道德，而且也违背了实事求是的思想路线，有百害而无一利。

（三）影响了党和检察机关的形象。渎职犯罪的查处，党和人民都十分关注，对检察机关也给予很大希望。办案质量不高，不仅无法向党和人民交代，而且也破坏了党同人民群众的血肉联系，败坏了检察机关的声誉，长此以往，后果相当严重。

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1.院领导高度重视。省院领导对办刊工作高度重视。分管院领导对“专刊”的基调、编委名单、栏目设置、封面设计、文稿采用、发放对象范围等都亲自把关、亲自审定并提出指导意见，每期“专刊”都必须经分管院领导亲自审定批准后才能交付印制。袁本朴检察长对“专刊”非常重视，认为“专刊”是联系社会各界的重要平台，是向人大代表以及有关方面展现预防工作，进而展现检察工作的重要园地，并对“专刊”全面改版工作提出了具体的要求。院领导对办刊工作的高度重视，是我省能办好“专刊”的一个特别重要的因素。

2.预防处齐心协力，是办好“专刊”的力量保障。省院预防处原来只有几个人，要负责指导全省检察机关开展好各项预防工作，工作任务本身就很重，人少事多，没有专门安排人做“专刊”的编辑工作，而是实行将“专刊”编辑工作明确到人，责任到人，各负其责的工作制度，使“专刊”编辑工作得以正常开展。主要是把编辑工作按栏目明确分配到每个兼职编辑身上，每人至少承担两个以上栏目的组稿、改稿、编辑、校对等工作，其中一人还包括负责统稿、联系印刷、发行、对接出版局等工作。预防处负责人到各地指导预防工作时，注重指导各地预防部门组织稿源，推广写稿经验，培育写稿人员，收集稿件和资料。其他编辑也是在做好各自工作的同时，尽量挤出时间做好“专刊”的组稿改稿编辑工作，为了不耽误“专刊”发行，编辑们加班加点挑灯夜战成常事。

3.精心设计栏目，开辟稿源。“专刊”创办时开辟有“卷首语、政策传真、工作研究、经验交流、预防在线、警钟长鸣、他山之玉、廉政文化、历史借鉴、贵州风光”等10个栏目。其中，经验交流栏目重点反映各预防联络单位开展预防工作的成效、经验和做法。预防在线栏目主要反映各地工作情况，重要工作开展进程，传达预防工作信息；警钟长鸣栏目刊发典型案例，作为开展职务犯罪警示教育的生动教材；贵州风光栏目推介贵州多姿多彩的自然风光、民族文化、“红色”旅游等等。为拓宽和稳定稿源，2011年，通过与国税局、国土资源厅、瓮福集团、毕节市检察院预防局等座谈交流，建立了包括预工委成员单位、检察联络单位和检察系统内部的全省“专刊”通讯员制度。实行“专刊”通讯员制度后，在经验交流、预防在线栏目方面的稿件就比较多了，有的单位还主动上门来递送稿件，并当面提出他们的希望和要求。

4.把握“专刊”定位，突出刊物特色。朴素大方、文风高雅、谨慎得体是“专刊”5年来长期追寻的办刊原则。主编反复强调检察机关是司法机关，刊物的性质也要符合检察机关严肃认真的特点，并一以贯之地把这些要求具体落实到每一期的编稿工作中。贵州风光是“专刊”的另一个特色，在介绍和展现贵州人文地理的同时，激发人们热爱贵州、憧憬美好生活的情怀，力求通过增添人文色彩来增强专刊的可读性，提升专刊的档次。

二、“专刊”改版的大致设想

为了深入贯彻“预防职务犯罪出生产力”的重要指示，高检院加强和改进预防职务犯罪工作的安排部署以及省院袁本朴检察长“把‘专刊’打造成贵州预防工作在全国的品牌”的要求，“专刊”目前正积极谋划改版，改原季刊为双月刊，单色版为彩色版，以进一步提高“专刊”质量，把“专刊”打造成贵州省检察机关预防工作的重要宣传平台，剖析典型职务犯罪案例、交流贵州预防工作经验、彰显贵州预防工作特色、探索创新贵州预防工作思路、促进贵州预防工作创新发展。

1.对原有栏目进行整合。拟分为七个板块，即“声音・政策传真”、“ 聚焦・特别策划”、“广角・群防群策”、“镜戒・警钟长鸣”、“求索・理论与实践”、“清风・预防文化”和“摄影・贵州风光”。“声音・政策传真”板块下设高层声音、贵州要言、实务导航三个栏目。主要反映党和国家有关廉政建设的政策和中央、省领导以及高检院领导的讲话等。“聚焦・特别策划”板块下设本期看点、本期特稿、人民监督三个栏目。“本期看点”是“专刊”的重点，每期结合一段时期的工作重点或当前的热点、难点问题，精心选题，组织专题报道，形成当期刊物最重要的话题和看点，使每期刊物都有重点；“本刊特稿”主要采用各级检察长、省级预工委成员单位主要领导（含主抓领导）对预防工作的讲话、专访等方面的稿件；“人民监督”栏目刊用采访省人大代表（人民监督员、特约检察员、专家咨询员）、政协委员的文章或人大机关有关检察工作方面的审议意见、人大代表对检察机关预防工作方面的意见和建议等。“广角・群防群策”板块下设预防扫描、凡人风采、预防建言栏目，主要反映预防工作的动态信息、预防人员的先进材料以及社会各界人士就预防职务犯罪工作发表的意见或建议等。“镜戒・警钟长鸣”板块下设警示案例、大案档案、现身说法栏目。该栏目是本刊的特色栏目，大多选取我省查办的职务犯罪大要案进行创作，使人在阅读之余深受教育，该栏目很受读者欢迎。“求索・理论与实践”板块下设调查研究、经验交流栏目，主要采用有关预防职务犯罪方面的调研文章和经验交流文章。“清风・预防文化”板块下设他山之石、以史为鉴、廉政文苑、情系预防、光影纪实栏目。他山之石主要反映国外、省外廉洁从政和预防职务犯罪方面的特色方法；以史为鉴，刊登我国古代有关廉政文化方面的故事；廉政文苑选刊预防职务犯罪工作为题材的小品、小说、诗歌、报告文学等；情系预防，发表从事预防工作人员的苦辣酸甜等感受方面的日记、随笔、散文等；光影纪实反映某一检察主题的精美图片。“摄影・贵州风光”板块，以展现贵州某一地域的风土人情为主题。

2.更深入地打造贵州预防专刊。在院领导的重视下，“专刊”现有专职编辑2人。在“专刊”所设板块、栏目是根据稿件的多少变动设置，并非所有栏目每期都有体现。目前，“专刊”的改版工作正进入积极准备相关资料报新闻出版局审定阶段。我们将以“专刊”改版为纽带，与我省预防职务犯罪工作委员会成员单位和各市、县（区）检察机关进一步密切联系，要求积极为“专刊”组织和采写稿件，力求全方位的展示预工委成员单位和全省检察机关的预防职务犯罪工作开展情况。作为“专刊”的编辑人员，对“专刊”的改版犹如对待一个新生命，更加精心呵护、更加倾情投入、更加钟情经营、更加高度自觉，使“专刊”这株小苗，不断注入预防工作创新的营养，以茁壮成长的姿态，展示预防工作有花有果的满园馨香。

2014年，“专刊”将在省院领导的重视下，在全省预防职务犯罪工作委员会成员单位的大力支持下，在《正刊》编辑部的指导下，更深入地打造专刊，使之充分体现贵州预防工作的特色，充分反映贵州预防工作亮点，让省外的读者更进一步的了解贵州预防工作，让省内的读者更深入地支持贵州预防工作。“人民监督”和“预防建言”两个栏目，拟以全省人大代表、政协委员对预防职务犯罪工作的建议、意见为重点，反映代表、委员对该项工作的看法，从而促进社会化“大预防”格局更深入地开展。

三、“专刊”与高检院预防厅“正刊”联盟合作的想法

为进一步得到高检院预防厅对贵州检察预防工作的支持和指导，促进贵州预防工作的创新发展，提升“专刊”的品质品位，以借鉴高检院预防厅的“正刊”资源和办刊方法为学习平台，加强对我省本土办刊人员的培养锻炼，“专刊”与高检院“正刊”进行专栏型和项目型合作，以期实现优势互补，合作共赢。

关于专栏型合作的方式，“正刊”有关栏目的策划，我省将积极参与并组织撰稿；对“正刊”和我们“专刊”上的文章，可以相互采用。如“正刊”的专题报告、警示启迪、清廉笔谈、检察手记、工作亮点等方面的文章，我刊可根据需要而选用。每期“专刊”文章我们都将积极提供给“正刊”选用。

关于项目型合作方式：对“正刊”拟开发的项目，我局将结合我省的实际情况，积极参与合作项目的开发，或者为项目的开发提供最大能力的支持。

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审判委员会是法院审判组织的重要组成部分，它的任务就是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。长期以来，审判委员会在保证各级人民法院的审判质量，实行审判民主，提高人民法院审判水平等方面发挥了重要作用。

过去我国缺乏相应的法官准入机制，因此法官队伍的整体素质不高。但是，现在社会中日益繁杂且层出不穷的新的社会矛盾却需要具有丰富文化知识和深厚专业功底的法官来解决。这样，法院就面临一个非常现实的难题，而现行的审判委员会制度正是以内部消化的方式比较有效地解决了这个难题，把一些重大疑难案件提交审委会讨论并作出决定，有助于解决疑难案件、新型案件；有利于统一司法尺度，保证适用法律统一，从而保证案件的审判质量，实现司法公正。同时，对提高法官的办案能力与水平，防止法官，抵制人情压力起到了一定的积极作用。

由于审判委员会的成员不一定是精通民事、刑事、行政审判业务的全才，又不可能直接参加每个具体案件的审理，只凭主审法官在极短时间内汇报，很难把握案件的事实和如何适用相关的法律、法规，也就很难对案件作出公正的决定。另外，审判委员会制度与审判公开原则相违背，形成了“审”、“判”分离。同时也与回避制度相矛盾。

对现行的审判委员会制度进行改革，严格明确审判委员会讨论案件的标准，改革审判委员会现行的操作模式，完善规范审判委员会的的评议案件规则，改革审委会的组成机构和人员构成，组建专业化的审委会组织，在各级人民法院设立审判顾问委员会。这样才能使审判委员会制度更加完善、合理，更加有效地对合议庭进行指导和监督，更有效地发挥其作用。

【关键词】审判委员会 缺陷 改革设想

我国各级人民法院均设立有审判委员会，它是法院审判组织的重要组成部分。长期以来，审判委员会在保证各级人民法院的审判质量，实行审判民主，提高人民法院审判水平等方面发挥了重要的作用。但是近年来，随着同国际接轨的需要，也随着我国司法制度改革的不断深入，人们对审判委员会这一当代中国法院制度体系颇具“中国特色”的制度提出了一些新的看法和不同的意见。法学理理论界对这一制度表现出了较多的关注，并提出了善意的批评。司法实务界也开始对这一制度进行理性的思考和深入的讨论。本文将结合审判工作实践经验，对当前审判委员会制度存在的弊端进行剖析，探讨对该制度改革之设想。

一、审判委员会制度之现状

我国《人民法院组织法》第十一条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。”该法第十四条规定：“各级人民法院对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误，必须提交审判委员会处理。”这是目前为止我国法律对审判委员会制度的集中表述，它指明了我国审判委员会的工作任务、构成及运作。审判实践中，审判委员会制度的现状表现在以下几个方面：

（一）审判委员会的组织构成。各级人民法院审判委员会的人员构成大致相同。一般来说，法院的院长和主管审判业务副院长是当然的审判委员会委员，各主要业务庭（如刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭等）庭长和院党组其他成员也都是审判委员会的委员。真正不担任领导职务而具有审判委员会委员身份的人数极少。如果一个委员一旦不再担任院长、副院长、庭长等领导职务，其审判委员会的身份一般也就随即终止。由此可见，作为统一领导法院审判工作的组织，审判委员会从组织构成上表现出浓厚的行政化色彩，它是法院内部设立的专门对审判工作进行领导和指导的机构。

（二）审判委员会的性质。它与独任庭和合议庭不同，审委会受我国政治意识形态的影响，是按照“民主集中制”的原则在各级人民法院内部设立的机构。由于审委会拥有对案件进行“讨论”并作出“决定”的权力，因此，尽管它并不直接主持或参加法庭审判，却实际上承担着审判职能作用，成为一种特殊的审判组织。

（三）审判委员会的运作、启动。无论是讨论案件还是决定其他事项，审委会运作的方式都是相同的，即召开审委会会议。根据《人民法院组织法》的规定，院长享有审判委员会会议的主持权，并有权决定是否召开审委会会议。实践中审委会的运作、启动带有很强的行政化色彩。一般来说，如果是独任审判的案件，法官个人对案件拿不准的，先向庭长汇报，如果庭长和承办法官的意见一致，则可以定案；如果不一致，庭长向主管副院长汇报，副院长也拿不准的，经副院长向院长汇报，提交审判委员会讨论。如果是合议庭审理的案件，合议庭的意见与庭长意见不一致，由庭长向主管副院长汇报，副院长提出意见，要求合议庭重新审查。重新审查后，如果意见还不统一，则由副院长向院长汇报，提交审判委员会讨论。

（四）审判委员会讨论案件的程序。无论是《人民法院组织法》，还是《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》都没有对此作出规定。司法实践中一般遵循着汇报、讨论、决定三个步骤：（1）由承办法官在法庭审理的基础上以口头形式或审理报告的形式向审委会汇报案情，提出争执点、疑点、难点等；（2）审委员在听取承办法官汇报的基础上进行深入讨论；必要时可以向承办法官提出询问，要求其解答；（3）审委会各位委员逐一就案件事实和法律问题进行表态，最终以少数服从多数的原则作出决定。对于审判委员会所作的决定，同法院在诉讼过程中可以作出的三种结论：判决、裁定和决定相比，它是一种极为特殊的结论，甚至可以视为“判决之上的决定”，其“效力”明显高于判决、裁定和一般的决定。这是因为，无论案件是独任审判的还是合议庭审判的，一旦被院长提交审委会讨论并作出决定，独任审判员或合议庭就必须无条件执行审委会的决定。换言之，审委会经过讨论所作的决定具有绝对的权威。

（五）审判委员会讨论案件的范围。《人民法院组织法》粗略简要地规定了“重大的或者疑难的”案件，但是何为“重大”、“疑难”案件，法律本身并没有给出明确的答案。最高人民法院1996年所的《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释（试行）》第115条规定，合议庭对于以下“疑难”、“复杂”、“重大”的案件可以提请院长决定提交审判委员会讨论：（1）拟判处死刑的；（2）合议庭成员意见有重大分歧的；（3）人民检察院抗诉的；（4）社会上有重大影响的；（5）其他需要由审判委员会讨论决定的。关于行政案件，由于行政诉讼直接涉及到法院与行政机关的关系，不少法院在对行政诉讼案件进行处理甚至在受理时一般都要提交审委会讨论。对于民事案件，由于缺乏具体的审委会“受案标准”，只要是在定性问题拿不准或者地方行政机关（或领导）干涉的，甚至是有些案件实际上并不存在事实上或法律上疑难问题，只是依法判决后很难执行，则都属于审判委员会讨论的范围。

二、审判委员会制度合理性之透视

长期以来，审判委员会制度作为我国法律制度体系中的一项重要制度，在司法审判领域中发挥了不可抵估的重要作用，显示了其自身的合理性：

（一）保证案件审判质量，提高法官业务素质。在过去，由于对审判人员应具备的文化素质和专业水准缺乏清醒的认识和深刻的了解，导致我国法官入口显得过于宽松，基本上是人人都可以进，从而使我国法官的整体素质参差不齐。尽管为改变这一状况，多年来法院系统一直在进行业务方面的培训，但由于种种先天的、现实的原因，我国法官的文化和职业素质状况很难在短时期内有实质性的改变，基层法院尤其如此。但是，现在社会中日益繁杂且层出不穷的新的社会矛盾却需要具有丰富知识和深厚专业功底的法官来解决。这样，法院就面临着一个非常现实的难题，而现行的审判委员会制度正是以内部消化的方式比较有效地解决了这个难题。把一些重大疑难案件提交审委会讨论并作出决定，有助于解决疑难案件、新型案件，有利于保证案件的审判质量，实现司法公正。同时，对提高其他法官的办案能力与水平，增长其他法官的业务知识和素质，指导其他法官办好同类案件起到了一定的积极作用。

（二）统一司法尺度，保证法律统一。各地基层法院都设有不少的审判庭和派出法庭，各中、高级法院内部都设有业务性质相同或类似的几个审判庭。由于法律条文必须具有一般性，不可能将所有实际发生的情况都包括在内，也由于社会生活的复杂性等原因，在实际审判和案件处理中，各个法庭的法官往往会根据个案的具体情况，形成一些新的具体作法。这些具体作法虽然对解决个案最适合，但它却会造成各个法官、各个合议庭、各个审判庭以至于各个派出法庭之间的执法标准的不统一。而审判委员会具有“总结审判经验”的功能，在一定程度上有助于形成本法院管辖案件的司法尺度的统一，便于形成一些规则性的具体作法。同时，审判委员会总结积累的一些具体可操作性的经验有助于未来基于司法经验基础上的立法，有利于改变目前我国立法普遍存在的“纲领化”、缺乏实际操作性的弊端。

（三）防止法官舞弊，抵制人情压力。在目前的情况下，如果所有的案件一律实行法官独立审判或合议庭多数法官决定，较容易造成司法腐败或司法不公。有了审委会制度，当法官在审理重大、疑难和复杂案件时，遇到人情压力，可以用“此案要提交审委会，我无权决定的理由”进行抵制。当然案件进入审委会讨论，虽然并不一定都能清除腐败可能带来的审判不公，但这种可能性却大大减少。另一方面，我国法官享有更大的自由裁量权，但同时也承担着更大的责任，甚至是超负荷的责任压力。而审委会的存在，在重大疑难案件中，可以使法官把对案件事实的认定和法律适用及决定转移到审委会，从而也就减轻了法官责任的负荷，也可以说为法官责任的超负荷提供了分流机制。

三、审判委员会制度弊端之分析

审判委员会制度虽然具有上述优越性，但同时存在很多弊端，甚至有些弊端就是优越性的另一面。

（一）审判委员会制度与“外行”审判。随着社会分工的发展，司法审判也日益向专业化方向发展。如前所述，审委会委员是由院长、副院长及各主要业务庭的庭长等组成，这些委员并非都是精通各门法律和熟悉各类案件的“全才”，他们除了对自己负责的业务案件比较熟悉外，对其它业务案件和部门法律则相对比较陌生，这样，审委会绝大部分成员对于某一提交给审委会讨论的案件来说只能算是“外行”。这种由“外行”来评判案件，显然难以保证案件的质量。另外，审委会委员较少而案件较多情况下，势必导致委员的疲于应付而造成案件大量积压的局面。加之案件承办人员不能在有限时间内详细汇报案情，委员也不可能在极短的时间内了解案件事实及运用的法律、法规，那么讨论决定的质量更难保证。

（二）审判委员会制度与诉讼程序保障。为了保障当事人的诉讼权利，保证公正而有效的审判，我国在诉讼程序方面制定了一系列的原则和制度，而审委会的委员很少亲自参加开庭，也很难有时间参加案件的旁听，如果仅仅听取承办法官对案情的汇报就对案件进行秘密的讨论和决定，这就是日益遭到批判的“审者不判，判者不审”的审判分离“两张皮”现象，其弊端当然不言而喻了。毕竟来说，一个案件的全部情况，仅仅通过汇报很难全面把握的。同时，审委会所听到的案情汇报，还受办案法官个人对案件主观认识的影响，他汇报的案情在客观性和全面性方面就不得不让人产生疑问，在这种情况下得出的裁判结论的公正性、合理性也就不能不令人产生疑问了。

（三）审判委员会制度与司法独立。为了实现司法公正的目的，就必须确保司法独立，使人民法院与法官具有一定的独立自主性，在正常行使裁判权时，不会受制于某个人或某个组织，而是完全忠实于法律。审委会制度实际上使法官独立审判不能实现，也可能会影响法院自身的独立性。如前所述，审委会制度有时会为法官抵制人情压力提供借口，但它同时又可能会为地方行政机关（或领导）干预司法和进行地方保护大开方便之门，“从前门挡住了狼，却从后门放进了虎”。虽然审委会讨论决定案件是一种集体决策，但很难避免“将个人意志”转化为“集体意志”，从而影响公正裁判。由此可见，审委会制度存在着不少弊端和缺陷是不容忽视的，如果不克服，就会影响审委会积极作用的发挥，因而研究分析审委会的弊端对当前的司法改革具有重大的现实意义。

四、审判委员会制度改革之设想

通过以上的分析可知，审委会制度存在有不少弊端，但也有其合理的一面，因此目前尚不宜按法学理论界所提出的废除审委会制度，但我们也不能为了迁就现状而对审委会制度的诸多弊端视而不见，这反而会影响其积极合理一面的发挥。因此，可行的思路就是对现行审委会制度进行改革。

（一）严格明确审判委员会讨论案件的标准。鉴于目前审判委员会讨论决定的案件数量过多，范围过大，有些甚至拖延了审理期限，影响了案件的及时裁判和裁判质量。笔者认为，建议对各级法院审判委员会讨论决定的案件范围作出明确的规定及限制，严格按照法律规定将审委会讨论的案件界定在法律规定的两类案件上：第一为重大案件。所谓重大案件，应当是该法院管辖范围内案情重大或者有重大社会影响的案件以及案件争议的标的、事实涉及多方面社会关系的案件。第二为疑难案件。所谓疑难案件，只能是案件事实复杂或如何运用法律难以确定，合议庭及主审法官个人无法作出判决的案件。审判委员会讨论案件标准的制定上应尽可能明确化、具体化，尽可能减少或避免出现“弹性条款”，以增强其实施的可操作性。

（二）改革审判委员会现行的操作模式。随着诉讼体制和庭审方式的改革，开庭审理成为查清案件事实和解决诉讼争议最重要的手段和途径。为了保证审判委员会客观、全面地了解案情，对具体案件的处理结果有更强的公正性，对符合审委会讨论标准的案件，审判委员会成员就应尽可能亲自参与所讨论案件的开庭审理或参加旁听，没有参加审理或旁听的审委会委员不得参加具体案件的讨论决定。这同时对于避免庭审流于形式，强化庭审功能，监督合议庭及法官审理也将起到不可低估的作用。

（三）完善规范审判委员会的评议规则。完善的、健全的议事规则是确保审委会正常运作的必要保障，依照《人民法院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的有关规定，结合司法审判实践，为克服旧的弊端，笔者认为，审委会应建立以下的评议程序规则：（1）规范汇报形式，提高会议评议质量，主审法官应由即席式的口头汇报改为提前书面汇报。在院长确定此案由审委会定期讨论评议后，主审法官应将该案的事实、争议的焦点、所涉及的有关法律法规及合议庭或主审法官对案件的看法，写成书面材料提前发送给各位审委会委员，以便于各位委员有充足时间进行评议讨论前的准备。（2）提高会议效率，对重大但不疑难的案件，开会时可直接进行讨论，由各位委员围绕事实认定、证据采信、法律适用充分发表意见，并给出结论和理由。在必要时也可以进行投票表决。所议事项需要有全部委员的三分之二以上人数参加，并以其超过半数以上同意方可通过。少数持有异议的，就将其异议记入笔录，审委会评议案件的笔录经各位委员亲自审阅确认无误后，应由本人予以签名，以此来加强审委会评议案件的规范性、严肃性，增强审委会各位委员评议讨论案件的责任心。

（四）可考虑改革审委会的组织机构和人员构成，组建专业化的审委会组织。针对目前审委会制度“外行裁判”的弊端，在保持全院统一的审判委员会作为法院内部最高审判组织权威的前提下，可考虑成立若干专业性质的审判委员会分会，如审判委员民事审判分会、刑事审判分会、行政审判分会、知识产权审判分会等，各个专业审判分会在人员构成上排斥“外行”，吸收“内行”，由分管副院长、相关业务庭的庭长、研究室主任、熟悉某类业务的资深法官组成。各专业审判分会只讨论决定各相关业务领域的案件，但是如果一个案件既涉及一个专业又涉及另一个专业或多个专业且案情复杂时，可由院长决定召开若干相关专业审判分会联席会议的方式解决。至于全院审判委员会则是对事关全局性、整体性、普遍性的审判问题召开全会讨论决定，进行宏观指导。这样，审判委员会的意见就不再只是行政权威、强制权威，而且更是专业权威、知识权威，具有更强的信服力、影响力、执行力。同时，这也可能解决目前审判委员会“疲于应付”问题，对于消化分解具体案件的讨论决定具有一定的现实意义。

（五）可考虑在各级人民法院设立审判顾问委员会。掌握有审判大权的人民法院在法治社会中所起到作用的重大是不言而喻的，为了更有效地集思广益，确保审判的公正与合理，可邀请同属法律大家庭共同体成员的法学理论界的专家学者、著名律师、资深检察官及有关专业人士组成为法院审判服务的人民法院审判顾问委员会，列席审判委员会会议，为审委会审理案件提供所需的咨询和建议，供审委会评议案件时予以参考。从而促进审委会科学决策、公正决策，这同时也有益于监督审委会，防止司法腐败，提高司法过程的透明度。

总之，审判委员会制度是我国现阶段法院审判工作中一种行之有效的法律制度，但也存在诸多弊端和不足，只有通过对该制度进行改革，使其日趋完善、合理，才能更好地指导和监督审判工作，为最终实现法官职业化奠定基础。

【参考文献】

1、《中国司法制度资料选编》。人民法院出版社1987年5月第1版。

2、河南省高级人民法院《调查与研究》，2000年第20期。

篇10

(一)掌握了一定程度的法律知识，但在理解上存在偏差

高职学生对法律基础知识有一定的了解，大体上了解我国的法律体系，但在理解上存在偏差。调查发现，有67%的学生很了解我国当前的法律体系，71．5%的学生了解我国宪法规定的公民基本权利和基本义务，83%的学生认为违法不一定是犯罪，但犯罪一定是违法，66%的学生选择了法律的主要作用是保护公民权益。大学生获取法律知识的途径主要广播电视、课堂、报刊杂志、网络等，知识来源多样化。当被问及“在四六级英语考试中，如何看待替考行为”时，33%选择了“个人品德问题”，34%认为是“纪律问题”，仅有28%的学生认为是“违法问题”，还有一部分学生认为“问题不大”。针对日常生活中父母打骂孩子的现象，62%的学生认为“不大好”“父母措施不当”;12%的学生认为“很不好”“违反道德”，仅有15%的学生认为是“家庭暴力”。

(二)法律意识淡薄，法律信仰缺失

调查显示，大学生评判是非的一般标准依次是:道德、法律法规、校规校纪、政府或党的政策，同时超过一半的学生都选择了道德判断。大学生是高学历的群体，却主要用道德来判断是非，这值得我们深思。58%的学生对法院、检察院和公安机关比较信任，77%的学生认为政府应该依法行政，65%的学生认为在当前权力与法律的关系中，权力大于法律，仅有49%的学生对我国实施依法治国、建设法治国家充满信心。由此可见，大学生既对前途充满希望，希望国家、政府和社会能走上法治道路，但对其建设的复杂性、长期性、曲折性认识不足，法律信仰较为缺乏。当被问及“最近几年，国家制定或修改关系公民切身利益的法律法规时，曾向社会公开征求意见”，29%的学生知道但没有关注，25%的学生不知道有此类事，21%的学生选择了关注，仅有11%的学生选择的是亲身参与、给出建议。大学生对法律法规的关注度太少，这对大学生法律素养的提升十分不利。

(三)法律践行能力较弱，知行脱节

调查中，当问及“假如你的亲属中有人犯罪时”，高达79%的学生选择了“劝其去自首”;“当同学有违法犯罪行为时”，42%的学生选择了检举反映。这显示，大学生在处理人情与法律的关系时，较为冷静理智，不会因为是亲属或者同学，就会包庇其违法犯罪行为。在回答“假如你在课外时间打工，自身合法权益受到侵犯”时，45%的学生选择了求助法律，34%的学生选择向老师或同学寻求帮助。大学生虽然知道相关的法律知识，却又大多数并不向法律求助。在择业过程中，82%的学生认为不能随便毁约。但当被问及“当你明知某种行为违法，但对你有好处”时，59%的学生选择了“只要不被发觉就会做”，12%的学生选择了“别人做，我也做”。这表明，大学生追求自身个人利益的意识较为强烈，但法律意志不够坚定，践行能力较弱。

二、高职大学生法律素养问题的成因分析

在思想政治教育中，应高度重视培养学生的诚信品质、敬业精神和责任意识、遵纪守法意识。但是高职院校大学生的法律素质不容乐观，虽然他们有基本的法律知识，但是却法律信仰缺乏、法律实践能力不强，笔者认为这种现状是由以下几个方面的原因导致的。

(一)学校法制教育的匮乏

在目前的高职院校教学中，大学生主要是通过《思想道德修养与法律基础》这门课程学习有关的法律知识，如宪法、劳动法、民法、行政法、刑法等。自2005方案以后，《思想道德修养》与《法律基础》两门课程被合并为一门课程，学时也只有54个。课程前半部分主要是道德教育，后半部分主要讲法律知识。这给学生和任课教师的感觉是，这是两部分独立的内容，虽然有融合的部分，但仅仅是知识的合并，教材并没有从理论和实践高度上阐释这两个部分的有机融合。因而在教学中，教学方式依然是两大块:道德的归道德，法律的归法律。其次，高职院校主讲这门课的教师，很多都没有法律方面的背景知识。因而，在授课时，更易倾向于压缩后面的法律基础的教学内容，法律基础部分的教学被边缘化。该部分的教学内容，一般讲授条文学理知识，缺乏用鲜活的案例进行深层次剖析其背后的法律原理和法律精神，而培养学生的法治观念和法治精神，才是法律素养教育的核心内容。再次，这门课程只面向大一新生开设，而且只有半个学期。大学生经过十几年的学习，基本上对思想政治课感到厌烦，又由于它是公共课，通常采取的是大班教学方式，想要深入讲授法律知识几乎不可能，学生的遗忘速度也快。最后，每年的12月4号是全国法制宣传日，学校也会开展相应的法制宣传教育活动，但是基本上只是走过场，没有结合大学生生活、学习以及未来的就业进行相关的法律宣传，以至于有学生会认为“在四六级考试中，替考是个人品德问题”。此外，校园文化活动本应该成为学校课堂法制教育的延伸和有效补充，但由于各种原因，也流于形式。

(二)传统历史文化的禁锢

人们法律素养的形成很大程度上会受到本国历史文化传统的影响。在我国历史发展过程中，由于人民长期处于人治之下，深受三纲五常约束，无法产生平等、民主、法治等理念，更缺乏法律至上的思想渊源，有的只是把法律当作治世工具、治国手段的工具主义价值观。在法律的社会功用上，法律并没有实现权利的保障和对权力的制约，反而权利被极大地限制，人民只有屈服于法律的权威。因而，人们对法律有一种心理上的疏离感，认为法律高高在上，离现实生活很远，这样的负面影响一直延续至今。此外，“人情高于国法的观念还深深影响着人们的思维，贱诉、厌诉、惧诉、缠诉意识根深蒂固;片面理解市场经济的利己本性和自由精神，扭曲权利与义务、公共利益与个人利益之间的关系，甚至为了追逐私利而采用各种不正当的和违法犯罪的手段去损害国家利益和他人利益”［3］。当前，我国很多领域的管理依然采用人治手段或者政策治理，个人意志和政策的影响力一直或明或暗地存在，甚至凌驾于法律之上。因此，调查显示，很多学生都认为当今社会“权力大于法律”，对依法治国表现出信心不足。如果权力在法治框架下运行，人们就会产生公正感、安全感;反之如果权力不受法律约束，人们对政府、国家的信任就会减弱，甚至选择采取非法律的手段和途径去解决某些纠纷。

(三)社会不良环境的影响

大学生处在人生观、价值观形成的关键时期。这个阶段的大学生富有朝气、敢于探索、接触社会越来越多。随着大学生深入持续接触社会，他们感受到的往往是巨大的现实反差，这是社会教育与学校及父母教育相互脱节的反应。社会教育的负面影响在很大程度上抵消了两者的正面教育。社会环境的好坏直接影响学校教育的效果，良好的社会环境有助于强化和巩固大学生法律素养。当前，依法治国被确定为我国的治国方略，这是一个良好的社会大环境，但是也要看到，在法治国家建设的进程中，某些领域依然存在不利因素。如很多大学生在校外兼职，但是产生纠纷时，大学生基本上是投诉无门，行政部门执法不严、违法不究、相互推诿，大学生只能选择忍气吞声或采取其他手段解决，不乏有的走上了违法犯罪道路。此外，司法是社会正义的最后一道防线，而司法人员和司法活动中的腐败现象时有发生，司法人员由于专业素质低下而办错案的情况屡见不鲜。所有这些，都会严重影响学校法制教育的效果，大学生的法治意识、法治观念、法治信仰等也会受到一定程度的影响，“纸面上的法”不能转化成“现实中的法”，在这种社会环境下，提升大学生的法律素养谈何容易。

(四)大学生自身因素的制约