政协考察报告范文

导语：如何才能写好一篇政协考察报告，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一、*区生态建设基本情况

*区是*市中心城区之一，*语意为“戈壁滩上的花园”，是*市唯一用*语命名的城区。该区位于市区西部，西临雅玛里克山，北有黑山头、红庙子山等，辖区总面积427平方千米，人口52.8万人，居住着汉、*、等38个民族，是一个具有十分复杂的社会经济系统和特殊地理环境的城区。*年3月被国家环保总局命名为国家级生态示范区，是当时西北地区唯一一家在城市中心区建成的国家级生态示范区。

经过几年的探索实践，*区已经逐步形成了“三条绿色廊道、三大生态建设工程、三大经济商圈”的发展格局，城市建设面貌焕然一新。

到*年底，全区绿地面积达1756.5万平方米，其中公共绿地74万平方米，庭院绿地15万平方米，荒山绿化1666.7万平方米，年绿化面积200万平方米，全区绿化覆盖率25.98％，人均绿地面积19.7平方米，与1997年的不到4平方米相比，增长了近4倍。在基础设施建设方面，*区共建成道路140条，面积41.3万平方米；治理泥巴巷道40条，道路硬化率达97.43％；拆除违章建筑29万平方米，建成袋装垃圾站240个、二类公厕164座，全区109条主干道、180万平方米清扫区的垃圾日产日清率达100％，跨入*卫生先进城区行列。与此同时，*区还大力发展生态旅游产业。雅玛里克山生态旅游基地、九家湾生态公园、仓房沟生态景观区都已出具规模，景区中的镇妖塔、山中葡萄风情园、民族文化园、蟠桃园、农家乐、游园绿地等景点，每年都吸引着大量的游客涌入。仅*年，*区就接待国内外游客209万人次，旅游收入创历史记录，达到了78211万元。现在，其他生态旅游项目，如九家湾的水上乐园、仓房沟的狩猎场等，也在进一步加紧建设中。

二、经验和做法

对于*区生态建设上取得的成果，国家环保总局曾给予了高度评价：“*区在生态示范区建设的实践中走出了一条荒山绿化与旅游资源开发相结合、污水处理与资源化利用相结合、城市基础建设与环境综合整治相结合的具有中国西部特色的生态建设之路，为中国西部干旱地区在荒漠化治理中如何解决用水问题、如何利用区域自然经济优势建设生态等问题上开辟了新的途径”。

（一）荒山绿化与旅游资源开发相结合。

雅玛里克山是一座千年荒山，也是*最大的一座荒山，土壤状况很差。为了促进雅玛里克山的发展，*区按照“绿化先行、统一规划、分片改造、综合开发”的方针，以发挥雅玛里克山环境效益和开发旅游事业为重点，大刀阔斧地对雅玛里克山地区进行了治理开发改造。由专业的园林科技人员对雅玛里克山的土质进行悉心研究，加快土壤改良过程，逐渐恢复自然植被。并按照因地制宜、适地适树的原则，在不同的土壤中种植果木经济林、矮小灌木、草坪及各种旱生树种等，使该区在短期内以较低的成本换取了较高的荒山植被覆盖率，减少了沙尘的流失，改善了生态环境。

*区最终是要把雅玛里克山建设成为一个集娱乐、科普教育、旅游度假为一体的综合性生态旅游度假区，初步已将雅玛里克山分为览胜区、登山活动区和生态恢复区三大结构区和13个功能片区，进行分片改造，梯度开发，并将植被划分为13个大的植物景观区和4条立体植物景观线，增强观赏性，使游人步移景迁，尽享其美。

（二）污水处理与资源化利用相结合。

针对*区地处干旱地区、自然生态环境脆弱、淡水资源匮乏的特点，*区制定了“城区建设服从城区规划，城区规划服从城区环保”的建设原则，确立了“以大气污染治理为中心，以工业污染治理为重点，以提高区域环境质量为目标”的环境保护工作方针，全面开展了区域污染治理工作。

*年，在国家计委、国家环保总局的大力支持下，由国债投资1.1亿元在雅玛里克山腹地建设成日处理能力5万吨的雅山污水处理厂，把城市生活污水经过处理后进行绿化灌溉，为雅玛里克山绿化提供可靠而稳定的水源，现在雅山污水处理厂已完全能满足雅玛里克山的绿化需求。同时，*区从调整产业结构入手，指导帮助企业改进生产工艺、治理工业污染。支持*锂盐厂利用生产余热建设集中供热，减少区域锅炉污染源20余个；指导中泰化学开展清洁生产，将两台生产固碱炉更换为煤气发生炉，对化工塑水进行综合处理和回收利用，并将电石废渣进行回收利用，作为洁净煤生产添加剂和城郊拉沙取土坑的回填土。

（三）城市基础建设与环境综合整治相结合。

*区在城市建设中融入“经营城市”的理念，把城区园林艺术化、景点精品化、绿化特色化的城市建设目标与建设生态人居环境有机地融为一体。相继在全区开展了“梳妆打扮”工程、“亮化”工程、“蓝天”工程、“拆墙透绿”工程等，采取见缝插绿、拆房现绿、征地增绿、拆墙透绿、向立体要绿等多种途径，增加城区绿化量，采用乔、灌、花、草相结合，点、线、面相融合的方式，使*区绿化形成具有*地方特色的独特景观和公园景点、庭院绿化、街道绿带、街边游园、三小绿地等交相辉映的城区绿地体系。

在城市规划布局上，*以提高城市居住适宜型为核心，实施环保型生态小区的试点工程，逐步完善城区的园林、绿地、水体等生态支持系统，初步建成优美、舒适、文明的生态人居环境。

（四）倡导生态文化与强化生态保护意识相结合。

篇2

 

 AA同志有一个崇尚文明、积极进取、相敬相爱的家庭。夫妻敬业爱岗事业有成，儿子热情礼貌健康上进，老人安享幸福晚年生活，赢得了周围人们的赞美。AA同志和他的家人一起，严于律已，宽以待人，以德治家，谱写了一曲文明、健康的动人乐章，成为创建文明家庭的先进典型。2010年，荣获市教育系统“五好家庭”称号。

 

一、爱岗敬业，做好本职工作

 

他常常与同事们探讨，既要有仰望星空的人生理想，又要有脚踏实地的工作态度。从事教育工作多年来，不论是做校长还是任局领导，在工作中总是兢兢业业，勤勤恳恳，殚精竭虑，办实事，抓落实，为***教育发展，办人民满意教育做出了积极贡献。尤其是去年11月任我局党委书记以来，在上级领导的指导下，团结带领班子成员坚持“围绕教育抓党建，抓好党建促发展”的工作思路，以创先争优活动为契机，抓基层打基础，抓班子带队伍，抓亮点求突破，扎实推进党建工作，为推进我市教育事业稳步、协调、持续、健康发展，推进教育强市建设，提供了有力的思想、组织、作风保障。

 

二、重视学习，学以致用

 

AA同志身为局党委书记，在抓好局班子理论武装的同时，也坚持自学，将学习与修养心身、提升境界、工作研究有机结合。每天再忙也要读书看报，不断地进行知识更新，开拓视野，努力做学习型领导，专家型领导。积极参加廉政学法考试，出外考察，撰写学习考察报告心得多篇。作为市政协委员，他积极建言献策，在全市社情民意征集中，就湘江风光带、高家拗交叉路口的整治等提出的建议，均被采纳；同时积极参加各项调研，参与的城区基础教育基本情况的调研成果，还制作成了专题片，并被列为政协主席建议案。

 

三、廉洁自省，积极参与公益活动

 

一直以来，AA同志始终按照“八个坚持、八个反对”的要求，把“待人唯诚、处事唯公”作为自己的信条，坚持民主集中制，坚持以实绩和“德才兼备”的标准选人用人。工作中注重以德服人，坚持用“勤政、为民、务实、清正、高效”十字要求自己，发挥好干净干事的榜样作用。为人正直，与人为善团结关爱同志；廉洁奉公，严格自律作风正派。要求别人做到的，自己先做到，用人格力量来服众。在抗洪救灾、为四川汶川地震灾区募捐，为我市双联单位困难职工募捐等活动中，积极发动，带头慷慨解囊，扶危济困，起到了很好的表率作用。

 

四、夫妻互尊、互敬、互爱、和睦平等

 

AA同志工作任务重、时间长，照顾家庭的精力相对较少。他的妻子总是理解，支持，尊重丈夫，认为丈夫的工作有特别重要的意义，是为***教育事业谋发展，支持丈夫的工作实际上就是支持党和国家的教育事业。AA同志身为领导干部，接待任务、外出公差的工作多，经常不能正常回家，家庭的责任更多的落到了妻子身上，一个人承担起家庭的重任，辅导小孩，照顾老人，从无怨言。她的贤惠和支持，也得到了AA同志深情的回报。只要他有没有公务，总是准点下班，准点回家，承担起丈夫在家应承担的职责。对于孝敬老人、教育孩子，他与妻子一起商量，互相配合，二人互敬互爱互商互谅，成为人人羡慕的模范夫妻。AA同志经常告诫局里的年轻人，如果连自己的妻子都不能去爱，还怎么能要求他爱我们的党，我们的国家；如果连自己的孩子都不能去爱，还怎么能要求他爱我们的学生，我们的事业？

 

五、率先垂范，做儿子的楷模

 

为了使儿子能够更加健康的成长，夫起两人一方面洁身自爱，努力提高自身素质和品位，另一方面率先垂范，为儿子做出榜样。

 

⒈生活俭朴。AA同志与妻子物质生活追求淡泊，不慕新潮，不摆阔气，从不浪费，提倡节约，精打细算，用之有度。他们还经常教育儿子一菜一饭，当思来之不易。在他们的教育下，儿子衣着朴实大方，从不大手大脚乱花钱，养成了勤俭节约的好习惯。

 

⒉严于律己。为了以言行影响儿子，为儿子创造良好的成长氛围，夫妻俩在家讨论家务事，总是以公序良俗和法律法规为标准，努力做到非礼勿视，非礼勿听，非礼不行。他们从不玩牌赌博，不搞封建迷信，不作违法乱纪的事情。

 

⒊敬老尊长。自结婚起，夫妻两人就对双方父母十分尊敬和孝顺。不仅在生活上予以照顾，家中大小事也征询他们的意见，使他们觉得受尊重，在家里有地位，因而心情开朗。一家人从未红过脸，从未发生过争执。

 

   4.邻里团结。虽为领导干部，但AA同志始终教育妻儿人活在这个世界，不可能独来独往，要与人为善，与邻里搞好团结，互帮互助，和谐共处。多年来，他的家庭一直信奉费这一原则，与邻里团结和睦，从无纠纷，受人欢迎。

篇3

一、深入学习，不断提高政治理论和业务水平

xxxx年，我积极参与中心组织开展的深入学习实践科学发展观等学习教育活动，认真学习党的xx大和xx届三中、四中全会精神，学习党的最新理论，学习有关政策法规和业务知识，不断提升自身综合素质和工作能力。特别是到办公室工作以来，我结合工作实际和工作职责，本着缺什么补什么的原则，边学习边熟悉工作，把学习贯穿工作始终，坚持带着问题学，开动脑筋学，努力向书本学、向领导和同事学，力求学以致用，推动工作。通过学习提高了自身综合素质和分析处理问题的能力。

二、xxxx年所做的主要工作

xxxx年，根据工作分工和自身承担的任务，主要做了以下几项工作：

1、抓好市长便民公开电话工作，充分发挥市长电话在关注民生、服务群众方面的作用。xxxx年8月份以前，我作为市长便民公开电话受理中心副主任，负责市长电话工作。在抓好日常工作的同时，我注重从多方面提高市长电话运行质量。一是加强对工作人员的政治业务培训，先后邀请公安局、教育局、房管局、劳动局等多个单位负责人为工作人员讲授相关政策和业务知识，提高了工作人员的业务能力和服务水平。二是切实解决了市长电话受话系统和转办系统的技术问题。针对市长电话系统陈旧，故障多发、群众打电话难等实际情况，租用联通公司呼叫平台，并开发了网上转办系统，使49个网络单位实现了网上转办和反馈，提高了工作效率。三是加大了对网络单位的协调和督办力度。在工作中，市长电话中心注重调动网络单位工作积极性，通过现场协调、跟踪督办、专项督办等措施，为群众解决了大量社会热点难点问题。四是继续坚持社会各界代表接听市长电话活动，邀请人大代表、政协委员、企业和群众代表走进市长电话中心，直接倾听群众呼声，零距离感受市长电话工作，很多代表对市长电话忙碌的工作情景印象深刻，称赞市长电话为群众解决了很多实际问题，切实发挥了关注民生、服务群众的作用。

2、认真做好办公室文字材料的起草、修订和审核把关工作。由办公室负责的文秘工作，xxxx年起草制发中心行政文件49个，党组文件23个；编发行政便民服务工作通报5期，行政便民信息20期40多条，以及各种工作总结、汇报提纲、工作反映、考察报告、领导讲话、领导署名文章、会议交流材料、通知、信函等文字材料60多篇，总计40多万字，及时总结反映了中心各个阶段的主要工作。并有多篇文稿被省、市政府信息采用。同时，认真做好上级机关和兄弟单位的来文、来电、来函的处理和拟办工作，全年共处理各类来文1100多件，保证了机关政令畅通和工作的高效运转。

3、精心筹备和组织好各类会务工作。xxxx年，中心先后组织召开了各类座谈会、征求意见会、工作通报会、总结表彰会、主任办公会、党组会议以及行政便民服务工作总结会、推进会、部署会、检查考核会等大小会议50多个，对这些事关中心形象和发展的大事，办公室都坚持做到会前精心筹备、会上全程服务、会后抓好落实，保证了会议的胜利召开和工作的顺利推进。

4、积极做好后勤保障和精神文明创建工作，为中心工作营造良好氛围。xxxx年，办公室认真落实优先保障窗口福利待遇、优先保障窗口工作正常运转的工作原则，坚持科学理财，节能降耗，严格管理，在财政部门取消各种补贴后，积极做工作想办法，协调各方支持中心工作，全额解决了窗口人员的服装费，按月兑现了窗口劳保用品和生日蛋糕，如期改造了供暖系统，购置了大量办公用品，为中心各项工作高效运转提供了坚强保障。

特别是在创建和保持省级文明单位工作中，办公室同志全身心投入，从最基础工作做起，整档案、抓环境、清理卫生死角、开辟文体活动场所、协调上下关系，在中心全体工作人员的共同参与努力下，连续两年顺利通过了省级文明单位复查验收。创建活动的开展，使中心办公条件不断得到改善，中心文化建设日益丰富多彩，增强了中心凝聚力和向心力。

5、全力筹建中心食堂，解决工作人员中午就餐问题。根据主任办公会议决定，办公室承担了筹建食堂的工作任务。为办好食堂，我做了大量工作：一是广泛深入调查了解了其他单位食堂筹办和管理经验，并多次进行试餐、召开座谈会征求意见，了解情况，为领导决策当好参谋；二是做好餐厅基础设施建设和餐具的购置工作；三是做好厨师的选聘工作，经多方面筛选比较，综合考察，最后选定五彩香饭店厨师作为中心食堂的承包商；四是做好食堂管理和餐票发放工作，确保食堂正常营业。目前，大部分同志对食堂还是满意的，没有提出具体的批评意见。

篇4

应台湾农场经营协会的邀请，2018年7月30日--8 月4日，由市政协牵头组织的福州市休闲农业交流团成员6人赴台湾考察学习。在台期间，先后参访了源鲜智慧农场 、新峰农场、茉莉花坛梦想馆、魔菇部落生态休闲农场、台一生态休闲农场、桃米生态村、花露休闲农场、坪林茶业博物馆等休闲企业。拜访了台湾农场经营协会、福建省长乐同乡会、马祖经贸交流协会，并分别召开了座谈会，就休闲农业发展模式、休闲农业用地、休闲农业资金筹措等问题进行座谈交流，深入了解台湾休闲农业的发展过程。考察期间，全体学员不仅虚心学习台湾发展休闲农业经验，而且不断探讨新问题，提出新思路，通过考察学习，开阔了视野，增长了见识，更新了观念，达到了学习交流、借鉴经验及寻找差距的目的。

一、台湾休闲农业发展情况

80年代初，台湾开始推广以观光、休闲、采摘为主要内容的观光农园。台北市政府率先在木栅推行“观光茶园”计划，标志着政府部门正式开始辅导休闲农业。到了80年代后期，政府又着力推行“农业+旅游业”性质的休闲农业。1990年台湾农委会设立了《发展休闲农业计划》，从技术、经费、宣传等方面加大了对休闲农业支持力度。1992年台湾农委会颁发了《休闲农业区设置管理办法》，规定面积50公顷以上为设置休闲农业区的条件，并编印指导教材。此后，台湾农业逐步从传统的种植农业到种植+观光农业，再发展到现代的种植+观光+休闲度假的农业结构。具有高观光品质、高服务与高附加值的经营模式，提供休闲服务，集农产品生产经营和三产服务业于一体。据相关统计截至2017年为止，台湾将近有600家休闲农场，全年共接待游客约5000万人次，营业总收入超过55亿元，休闲农业不仅解决了农产品滞销、农民和市场脱节的问题，还大大提升了农民的收入，改善了农民的生活水平。

1.注重政策扶持引导。台湾“农委会”对发展休闲农业高度重视，在“农委会”下设立休闲农业管理及辅导处，各县市也相应设立休闲农业管理及辅导机构，从上到下形成了休闲农业管理和辅导体系，同时制定了一系列政策法规扶持休闲农业发展。先后出台了《发展观光农业示范计划》《休闲农业辅导管理办法》《发展休闲农业计划》《休闲农业区设置管理办法》《民宿旅游管理办法》《精致农业健康卓越方案行动计划》等扶持政策，并在台湾农场经营协会的辅导与协助下，休闲农业各项工作逐步走向正规化和程序化。台湾农业逐步从传统的种植农业到种植观光农业，再发展到现代的种植+观光+休闲度假的农业结构，使休闲农业的功能进一步得到了拓展。

2.注重突出主题创意。台湾休闲农业创意无处不在，主题创造经典，凸显地方风情，以深度开发见长，不求“大而全”，而是追求“小而美”。花露休闲农场场长陈基能提出，创意是立场之本，立志把花露农场建设成为世界上最精致最美丽花园。他创意的二便文化概念馆确实美，卫生间外的水龙头也很有型，男女卫生间的水龙头各用了翩翩飞舞的蝴蝶及象征智慧的猫头鹰造型，而男性卫生间更是有惊喜，每个小便兜都变成美丽的花朵，去小便就是去尽情地“浇花”。再如地震灾区桃米村蕴藏着丰富的生态资源，桃米拥有台湾原生23种青蛙，56种蜻蜓。桃米村民挖掘资源潜力，不断宣传各种各样的青蛙和色彩斑斓的蜻蜓，把两种小动物设计出各种可爱的卡通形象，遍布乡村醒目位置，鼓励村民动手，用纸、用布、用石头等乡村材料，制作手工艺品，很快使桃米村从一个地震废墟变成一个昆虫生态文化体验休闲区。

3.注重体验项目设计。台湾休闲农业内涵丰富，休闲项目精彩纷呈，不仅仅局限于吃农家饭，住农家屋，更加注重游客情感和生活的体验。如台一生态休闲农场，前身为 “台一种苗场”。2001年起开始发展农业观光，兴建了亮眼雅致且温馨舒适的花卉驿栈，充满浪漫与新奇感的水上花屋。兴建南芳花园宴会厅，其并推出花餐养生料理。花卉造景、自然生态与悠闲住宿，从赏景看花到自然学习再到体验农事，台一生态农场都让尽情享受其中的乐趣。从入口缓缓进入，花卉、植物融进建筑、屋顶、墙面。置身其中，仿佛参加一场小型花博展，所到之处，繁花盛开，花香四溢。精心规划的主题馆可谓别出心裁，不仅主题与文化结合，还利用多种农业废弃有机质打造基础设施，采用环保绿色建材兴修建筑物，自行培植花卉，自建花柱花屋，营造水上餐厅，让我们感受到台湾岛的生态风情。

 4.注重民宿发展。台湾第一个正式的民宿法在2001年颁布，到现在全台有2万多家民宿。民宿注重多样化发展，融合了当地的自然人文环境要素，再加上创意和美学元素，打造成了颇具特色、不同主题的民宿产品。有田园乡村主题、人文艺术主题、异国风情主题、原住民风情主题、家庭温馨主题、怀旧复古主题等等，给人一种“宿在民居、乐在乡野”的感觉。在经营理念上，趋向于隐逸，追求人与自然的和谐相处。民宿已成了主人个性的最佳秀场和吸引志趣相投之人的聚集地。如台一生态农场民宿整体建筑设计采用环保的绿色建材，精心营造“春露”、“夏荷”、“秋枫”、“冬恋”的季节楼层和欧式风格的水上木屋。晚上可以在露台上吃水果、看星星，如同在家中一样亲切。再如花露休闲农场设计了梦幻之城－－精油城堡。城堡房间设计非常现代化，原木床、高级纾压床垫、精油泡澡浴缸、落地景观窗台、落地玻璃，让你在床上或浸浴时既可欣赏原始的农村风貌，亦可远眺大雪山的美景。傍晚的夕阳，还有夜晚伴随着蛙鸣虫唱观星赏月，别有一番享受。

5.注重产品深度开发与推广。台湾利用食品加工技术、自动化技术等方面优势，根据企业的特点特色研发出自己的主导产品、系列产品、创意精品。如源鲜智慧农场采用农业4.0，植物工厂化、益生菌水耕蔬菜、利用Led照明模拟太阳光等技术，生产听音乐喝豆桨长大的绿色蔬果。再如魔菇部落生态休闲农场利用蘑菇做的黑美人菇饼干、杏鲍菇脆片饼干等各种零食，香皂、面膜和护手霜等深加工产品。

二、一些启示

通过考察学习台湾休闲农业发展经验，结合我市休闲农业现状，获得一些启示。

1.发挥政府的扶持引导作用。发展休闲农业既符合经营农产的根本利益，顺应城市居民休闲旅游需求的形势，又符合农村产业结构调整的基本方针。政府相关职能部门在休闲农业产业化进程中应积极推动休闲农业的发展。县、乡镇政府的主导作用体现在：一是积极引导，二是统筹规划，三是必要的政策和资金扶持。如切实加强农业基础设施建设，增加资金投入，改善农业生态环境，为休闲农业发展创造良好的外部环境。

2.突出休闲农业品牌创建。休闲农业旅游品牌，应当是一个持久而稳定可靠的品牌形象。在旅游消费者心中，树立对其的认知，进而形成一种差别。也正是这种差别才成为吸引旅游者的兴趣，提高其消费欲望，最终凝聚成休闲农业品牌的无形资产。因此，休闲农业项目的布局应注重与客源市场的联系，考虑项目所在区域的交通区位，还应考虑与其周围的其他休闲项目及名胜古迹等风景区的关系。各地应结合本地资源特点，发展有本地特色的休闲农业项目，避免与周围已有休闲项目开发上的雷同，力求与周围其他休闲项目相互协调、优势互补、相互促进。

3.完善休闲农业服务体系。休闲农业是一种观光、游览、度假的形式，旅游者是以体验农村和农民生活这种特殊的方式来休闲，而不是一般地到农村去观光或“学农”；尤其“农家乐”，是旅游者直接深入到农民家里，吃住在农家面对面地感受农村文化和农民文化。所以，一方面不应该游离于农民家庭之外，把城里的宾馆、标房简单“克隆”到农村；另一方面，作为一种休闲度假，必须对环境、接待、服务提出相应的要求，诸如环境整洁、居住干净、餐饮卫生、安全方便、基本设施保障等，以及接待人员自身的健康、礼仪和素质，让旅游者在农民家里既享受到规范的服务，又感受到宾馆旅舍所没有的家庭式温馨，因而能够充分放松、尽情休息。休闲农业要在服务上下大功夫，提高休闲农业层次，这也是一个地区休闲农业能否取得成功的关键因素之一。从观光线路的策划到每个景点内容的确定，从农业观光的导引介绍到田园风光的品味鉴赏，从日间的餐饮到夜晚的住宿，都需要一支专门的服务队伍。

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关键词：残疾人就业；残疾人就业保障金；征税模式

一、我国残疾人就业保障金征收问题

我国残疾人就业保障金征收政策从1992年起开始执行，2006年出现财政代扣，地税代征的征收模式，实施至今取得了一定的成绩。但是在具体施行中还存在一些问题和矛盾冲突，主要陈述如下：

（一）各地残疾人就业保障金征收覆率高低不一，受人为因素影响大

我国现有三种残疾人就业保障金征收方式，从实施效果来看，残疾人联合会征收方式征收效果明显弱于地税代征、财政代扣的征缴方式，因此国内只有少数几个省市采取残疾人联合会征收方式。但是这并不能说明地税代征、财政代扣的征缴方式的实施效果就一定很好。各地征收方式与其征收覆盖率的之间并没有直接的相关性。

在大多数省市，地税代征方式是国内残疾人就业保障金的主要征收方式取得了显著成就。如陕西省安康市在“代扣代征前后保障金征收覆盖面提高66.5%，征收率提高39%；”。吉林省黑龙江省情况亦是如此。但是也有实行代扣代征后效果不明显的。如南京市在2006年实行代扣代缴政策后，当年残疾人就业保障金征收覆盖面仅30%，与南京市实行代扣代缴前覆盖率相差不大。

（二）残疾人就业保障金征收手段存在软弱性

由于残疾人联合会属于民间组织，没有行政权力。在保障金的审核过程中，参加审核的用人单位数量不确定。同样，在征缴过程中，用人单位拒缴现象非常普遍。笔者在新疆残疾人联合会的实际调查过程中了解到，在地税代征实施的地区，保障金征收数量的多少与当地残疾人联合会工作人员的人情关系和工作努力程度有直接关系。因为在保障金审核、缓缴、减交、免交审核，保障金的奖励、惩罚负责机关都在残疾人联合会，残疾人联合会不具有行政权威，征收手段具有软弱性。地税机关的数据资料和法院的强制执行均取决于残疾人联合会工作的有效性。且地税是保障金的代征机关，税务工作人员没有职责内工作的急迫性和积极性，也没有相关的绩效考核系统，所以只征收按时缴纳的用人单位，并不会参与相关催缴工作。可以说，残疾人联合会征收手段的软弱性造就了用人单位保障金缴纳的随意性。

（三）用人单位存在残疾人就业安置和残疾人就业保障金缴纳困难现象

目前从全国来说，党政机关、事业单位安置残疾人就业比例不足。据资料统计，我国残疾人公务员录取比例仅为0.03%。福建省2009年年底，全省申报的公益岗位安排残疾人就业的只有五千多人，按比例安排残疾人就业率仅为0.038%，只有省直单位按比例安排残疾人就业率达到1.08%。

用人单位存在残疾人就业保障金缴纳困难现象，其原因除了用人单位本身可能由于自身财政困难或自身行业是国家拨款难以缴纳外，用人单位对残疾人保障金征收合理性的疑问使得很多单位认为没有必要缴纳残疾人就业保障金。很多用人单位认为残疾人就业扶助是国家的责任，需要国家进行全力支持，征收保障金是把本是国家的责任强加到用人单位身上。再者，用人单位对残疾人就业保障金的征收方式表示疑问，认为如果保障金缴纳如果是社会义务的话，应该用征税的方式进行，征费的方式不具有权威性。最后，用人单位普遍认为国内不是所有地方都征收保障金，且保障金缴纳比例不同，不同地区的征收费率不同，对用人单位具有不公平性。

二、我国残疾人就业保障金征收问题原因分析

制度是一个组织运行过程中必须共同遵循的规则，一个设计良好的制度可以提高组织的工作效率，降低工作成本，避免工作中出现的利益纠纷。因此笔者将从制度层面分析我国残疾人就业保障金征管出现问题的原因。

（一）各地残疾人就业保障金征收政策碎片化

我国残疾人就业保障金征管政策立法的低层次性导致各地方政府机构有权利对其具体实施政策进行修改。因此国内各地在残疾人就业保障金的征收范围、征收主体、征收程序、征收管理和使用范围均有几种不同的类型。如各地残疾人就业保障金的征收范围上大致都指定在国家企事业单位，但在具体范围的界定上有三种不同做法。在残疾人就业保障金的征收标准上各省市、自治区、直辖市各有不同，甚至在黑龙江省、天津市、四川省等地区下辖的下级行政区域相关政策各有不同。在残疾人就业保障金的征收使用范围上也存在“原样照搬型”、“有限扩大型”和“无限扩大型”三种类型。

残疾人就业保障金在各地实施政策的差异性一方面意味着保障金征缴相关政策更迅速的在各地实施，另一方面也意味着保障金实施的地区企事业单位的保障金缴费待遇存在不公平性，在地级市范围内、省级范围内甚至是全国范围内的保障金征缴工作程序、规则的不统一。这样的不统一会造成各地区高一级行政区域内相关机关征缴成本的提高、征收效率的下降，难以实现残疾人就业保障金的地市级统筹、省级统筹甚至全国统筹。

（二）残疾人就业保障金的征收政策指向模糊

此外，各地在残疾人就业保障金的征缴更存在政策指向模糊的特征。例如保障金的征收时间国家在残疾人就业保障金的征收开始年限上亦没有硬性规定，各地残疾人就业保障金不仅征收数量不一，征收起止年份也不一样。有的地方如广东省的南海、顺德和的拉萨甚至到2010年才开始征收残疾人就业保障金，在此之前南海、顺德已经十年没有征收残疾人就业保障金了。

在残疾人就业保障金的监督检查方面，《残疾人就业条例》和《残疾人就业保障金管理暂行规定》没有明确规定，只有北京、湖北等极少数省份给出明文文件加以规定。在残疾人就业保障金的征收使用信息透明化建设方面上面，除山东省、湖北省具体规定了信息公开政策外，其他各省市级相关文件均没有此类规定。

三、我国残疾人就业保障金征收问题解决对策

笔者认为我国残疾人就业保障金征收问题出现的根本原因在于其政策设计不完善。因此，笔者将直接从我国残疾人就业保障金征收模式设计的完善上解决我国残疾人就业保障金征收问题。

（一）完善保障金征收管理程序

残疾人就业保障税的征收机关是各地税务机关，征收基金入库然后交由相关残疾人就业管理机关使用。税务机关征收力度大，效率高，成本低，且税务机关只管征收，不管使用，可以有效避免征收工作人员的一些寻租行为。纳税单位可以直接到税务机关进行税款的申报工作，简化了纳税程序。

税款入库后，残疾人就业服务机构按照税法规定使用基金。真正实现税款的收支两条线管理。残疾人就业服务机构和审计机构可以担任征收监督责任，进行征收的外部监督。此外，税法中可以明文规定税款征收、使用信息透明原则，以有利于社会大众对税收进行社会监督。

我国残疾人就业保障金征税模式，按年征收，本年征收上一年的残疾人就业保障税，可以采取纳税申报和源泉扣缴相结合的征缴办法。残疾人就业保障税可以由纳税单位自己到税务机关申请纳税，也可以税务机关根据用人单位留存数据核定其纳税数额。对没有特殊情况，拒缴残疾人就业保障税的单位纳税数额核定后，实行一次性扣缴。

（二）建立残疾人就业保障金征管绩效评估系统

我国现有残疾人就业保障金征缴制度各地实施效果差异巨大的原因之一就是因为没有建立完善的保障金征管绩效评估系统。各地不同区域间残疾人就业保障金数量的征多征少与各地按比例就业率的提高与否没有直接的比较系统。建立保障金征管绩效评估系统有利于提高相关工作的人员的工作积极性和工作效率。

我国残疾人就业保障金的征收最终目的是促进残疾人就业率的提高，而非残疾人就业保障金税款的量的增多。所以在建立残疾人就业保障金征管绩效评估系统的时候要正确估计残疾人就业保障金的税收效应。

（三）建立健全残疾人就业保障金征管监督监察制度

我国残疾人就业保障金最好建立完善的内部监督和外部监督制度，主要从完善监督制度和建立保障金征管透明制度两方面做起。在完善监督制度方面，国家应统一设立独立的保障金监督立法，理顺现有监督制度。此外，还要在法条中明确加入群众监督和舆论监督等社会监督方式。在加强监督制度建设的同时，最好还要建立保障金征管信息透明制度建设。信息透明制度是社会监督施行的前提条件。

（四）建立我国残疾人就业保障金预算制度

我国应建立专门的残疾人就业保障金预算管理制度，不仅可以解决我国残疾人就业使用率过低和使用超出国家规定范围的现象，还可以解决我国残疾人就业保障金上下级之间因提成比例不同出现的利益冲突和同级管理机构之间出现的拒绝同级之间资金互助的现象。同时最好在全国范畴内统一核算，统一管理，这样有利于我国残疾人就业保障金统筹层次的提高。

参考文献：

1.黄忠全.钟祥市赴成都、安康学习残疾人就业保障金征收工作的考察报告[R].湖北省残疾人联合会，2010.

2.关于我省残疾人就业保障金尽快由地税部门代征的建议[R].海南省2010年政协提案，2010.

篇6

酌定不起诉即不起诉裁量是我国检察官自由裁量权的重要组成部分。酌定不起诉权的充分合理行使，对于提高诉讼效率、节约诉讼资源、保障人权、控制犯罪、维护公平正义具有重要意义。但是，出于对司法擅断的高度警惕和戒备，酌定不起诉权的行使存在适用范围狭窄、监控严密、运用不充分等现象，既不利于现时的司法，也不符合世界发展的潮流，更不能适应形势发展的需要。笔者认为，在不起诉裁量权的行使与制约这一对矛盾中，裁量权的制约固然重要，但在我国已经建立起严密的监控体系的情况下，检察官不起诉裁量权的充分合理行使应当予以重视和强调。

一、不起诉裁量权就是酌定不起诉权

1996年修订后的刑诉法规定了三种不起诉，即绝对不起诉、酌定不起诉和存疑不起诉。只有在酌定不起诉中，检察机关才有自由裁量的权力。刑诉法第141条规定：“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实充分，依法应当追究刑事责任的，应当做出起诉决定”，刑诉法第142条2款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以做出不起诉决定”。结合以上两条内容，在犯罪嫌疑人的行为情节轻微，已经触犯刑律，应追究刑事责任的情况下，检察机关有两种选择，或是认为其应受到刑罚处罚而将其提起公诉，或是认为其不应受刑罚处罚（而非不应追究刑事责任）而做出不起诉处理。很显然在这种情况下，检察机关在法律规定的范围内，依据犯罪嫌疑人应不应受到刑罚处罚这一总标准，而需要选择做出一种决定，就是典型的自由裁量。

对于刑诉法第142条一款规定的绝对不起诉来讲，由于犯罪嫌疑人的行为符合刑诉法第15条规定不追究刑事责任，因此只能做出不起诉决定，这是一种法定的不起诉，检察机关没有裁量的余地。

对于存疑不起诉来讲，其属不属于自由裁量权？有人认为，根据刑诉法第140条三款“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以做出不起诉的决定”的规定，立法表述中使用的是“可以”（如同酌定不起诉中的表述），而非“应当”，那么在“可以”的情况下，检察机关就有两种选择，既可以提起公诉，也可以做出不起诉决定，所以存疑不起诉属于自由裁量权的内容。笔者认为，单从字面上理解，上述说法或可成立，但是通过分析不难发现其论之谬。根据刑诉法第140条一款的规定，在案件证据不足的情况下，“不符合起诉条件”，显然不能依照刑诉法第141条的规定提起公诉，而因为法律又不能再退回补充侦查或者做撤案处理，对此只有唯一结果——做出不起诉决定。因此，在存疑不起诉的情况下，检察机关能且只能做出不起诉决定，而无其他选择的可能，所以它不属于自由裁量权，实质上也是法定不起诉的一种。如果允许检察机关自由裁量，将不符合起诉条件的案件提起公诉，不仅有有罪推定之嫌，而且浪费诉讼资源，实质上是对法律不负责，是公诉权的滥用。鉴于此，笔者建议，应当比照刑诉法第162条第三项“证据不足，不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足，指控的犯罪不能成立的无罪判决”的规定，将第140条三款中的“可以”修改为“应当”。

通过以上分析，笔者认为不起诉裁量权指的就是酌定不诉权，本文就是以此展开的。

二、不起诉裁量权适用现状

我国不起诉裁量权的适用具有两个显著特征：

（一）监控的严密性

在我国，已经建立起比较严密的监督制约体系，足可防范不起诉权的滥用。这种严密性表现在五个方面。

1、检察委员会讨论决定不起诉制度。

《人民检察院刑事诉讼规则》第289条规定：“人民检察院对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，经检察委员会讨论决定，可以作出不起诉决定”。可见，不起诉裁量权只能由检察委员会集体行使，而不能由检察长、办案人员个人决定，其权力行使主体的集体性很大程度上防范了不起诉权的滥用可能。

2、不起诉决定前的外部意见介入制度。

一是听取被害人、犯罪嫌疑人意见制度。刑诉法第139条规定：“人民检察院审查案件，应当讯问犯罪嫌疑人，听取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托的人的意见。”通过全面深入听取当事人意见，有助于检察机关公正、合理地做出不起诉或起诉决定。

二是不起诉公开审查（听证）制度。《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》规定，人民检察院对于拟做不起诉办理的案件，以公开的形式听取侦查机关（部门）、犯罪嫌疑人及其法定人、辩护人、被害人及其法定人、诉讼人的意见。不起诉公开审查活动，允许公民旁听；可以邀请人大代表、政协委员、特约检察员等人士参加；新闻记者可以旁听和采访；可以邀请有关专家参加；对于涉及国家财产、集体财产遭受损失的案件，可以通知有关单位派代表参加。不起诉公开审查是检务公开、司法民主化的体现，也是对不起诉权运用的有效监督。

三是人民监督员制度。最高人民检察院于2003年10月了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》。人民监督员的一项重要职责就是对拟做不起诉的案件进行独立评议监督。实行人民监督员制度，增设了一条倾听人民群众意见、接受人民群众监督的渠道，增强了办案工作的透明度，顺应了诉讼民主的要求，对于公正、合理行使不起诉权及其他检察权具有重要作用。

3、不起诉决定做出后的外部制约机制。

一是被害人的申诉、自诉制度。刑诉法第145条规定：“对于有被害人的案件决定不起诉的，人民检察院应当将不起诉决定书送达被害人。被害人如果不服，可以自收到决定书后七日以内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉。人民检察院应当将复查决定告知被害人。对人民检察院维持不起诉决定的，被害人可以向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。”《人民检察院刑事诉讼规则》第300条还补充规定，被害人对不起诉决定不服，收到不起诉决定书超过七日后提出申诉的，由做出决定的人民检察院控告申诉部门受理审查。根据这些规定，被害人的申诉、自诉可以引起对不起诉规定的审查制约。

二是被不起诉人的申诉制度。刑诉法第146条规定，对于人民检察院做出的酌定不起诉决定，被不起诉人如果不服，可以自收到决定书后七日以内向人民检察院申诉。人民检察院应当作出复查决定。《人民检察院刑事诉讼规则》第303条还补充规定，被不起诉人在收到不起诉决定书后七日以内提出申诉的，由做出不起诉决定的人民检察院的控告申诉部门审查是否立案复查。

三是复议、复核制度。刑诉法第144条规定，对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉的，应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉决定有错误时，可以要求复议，如果意见不被接受，可以提请上一级人民检察院复核。《人民检察院刑事诉讼规则》第298条补充规定，人民检察院应当在收到要求复议意见书后的30日以内做出复议决定，通知公安机关；上一级人民检察院应当在收到提请复核意见书30日以内做出复核决定。经复核改变下级人民检察院不起诉决定的，应当撤销不起诉决定，交由下级人民检察院执行。

四是司法审查制度。根据刑诉法第145条、第170条的规定，对人民检察院做出的不起诉决定，被害人不服可以向人民法院提起自诉，人民法院可以受理。在人民法院受理后，不论做出何种结论，那么就意味着审判权介入了公诉权领域，实质上是对不起诉裁量权的合法性、正当性的司法审查。

4、检察机关内部的监督机制。

一是向上级人民检察院的备案制度。《人民检察院刑事诉讼规则》第292条规定：“人民检察院根据刑事诉讼法第一百四十条第四款、第一百四十二条第二款对直接立案侦查的案件决定不起诉后，审查起诉部门应当将不起诉决定书副本以及案件审查报告报送上一级人民检察院备案。”有的地方还规定，检察机关直接立案侦查作不起诉的案件和公安、安全、监狱立案侦查作酌定不起诉的案件需要层报省级人民检察院公诉处备案。“备案”就意味着不起诉决定将受到审查。

二是向本院纪检监察部门备案制度。有些地方如河南省就有检察机关内部执法办案监督的规定，不起诉案件应当向本院纪检监察部门备案，纪检监察部门可以实施办案同步监督、回访监督、案件调查监督和专项监督。

三是上级人民检察院纠错制度。《人民检察院刑事诉讼规则》第306条规定：“最高人民检察院对地方各级人民检察院的起诉、不起诉决定，上级人民检察院对下级人民检察院的起诉、不起诉决定，如果发现确有错误的，应当予以撤销或者指令下级人民检察院纠正”。

5、其他非制度化监控措施。

除了上述监控制度外，司法实践中还有许多针对不起诉裁量权的监督制约措施也在发挥作用。如高检院组织的集中教育整顿活动、“强化法律监督，维护公平正义”教育活动、一些地方党委政法委组织的执法检查、地方人大开展的检察工作评议和个案监督，以及检察机关公诉部门定期开展的案件质量检查等，均把不起诉案件作为检查的重点。另外有的地方的检察机关采取自侦案件不起诉决定权上挂一级、人为确定不诉率等措施，以防范不起诉裁量权的滥用。所有这些措施——系统内与系统外的、经常性与临时性的、制度化与非制度化的、事中与事后的，组成一张层层交织的极其严密的监督制约之网，将我国检察官不起诉裁量权的行使置于全方位的监控之中。

（二）行使的不充分性

刑诉法修订施行后，由于对不起诉裁量权的价值缺乏认识，对免诉权的取消心有余悸，重惩罚轻教育的观念严重，自由裁量的能力不够等原因，许多检察机关消极行使不起诉裁量权。许多案件即使符合轻罪不起诉的条件也不适用不起诉的方法处理。酌定不起诉的案件，在许多省市被控制在4%、5%左右，适用率极低，运用极不充分。①在英国，据统计，其检察官决定不起诉的比率一般为12%.②在日本，由检察官裁量而作出的不起诉在刑事诉讼实务中被广泛运用。1994年，日本检察厅共办理案件2126988件，其中不起诉案件为658163件，占全部案件的30.9%；起诉犹豫（相当于我国的酌定不起诉）案件621463件，占全部案件的29.2%，占全部不起诉案件的94.4%.随后几年，日本的起诉犹豫占全部不起诉案件的90%左右，占全部案件的25—30%左右。③在美国，近90%的刑事案件通过诉辩交易处理。在我们看来诉辩交易就是根据被告人的认罪态度裁量对其某些罪行不起诉（对事不起诉），其如此广泛的适用完全可以反映美国检察官不起诉裁量权的适用之广。④相比之下，我国检察官自由裁量权的使用率明显偏低，运用明显不充分。同时，从另外一个视角看，我国不起诉裁量权的行使不充分性也非常明显。据全国法院司法统计公报，2002年刑事案件被告人判决生效情况统计表显示，当年的生效判决共计493500件706707人，宣告无罪4935人，免予刑事处罚11266人；给予刑事处罚690506人，其中，缓刑117278人，拘役45438人，管制9994人，单处附加刑12121人，上述无罪、免予刑事处罚、役刑、缓刑、管制五项共计201032人，占生效判决总数的28、4%.这一数字，除去法院判决错误，对绝对不起诉、存疑不诉错误起诉外，应该客观地讲，有相当比例是可以作酌定不起诉的。这实质上是放弃职守的表现，浪费诉讼资源，降低诉讼效率，其法律效果和社会效果无从谈起。

不起诉裁量权行使的不充分性还可以从其他方面得到印证。1997年至今，我国公诉转自诉案件的情况极少，许多地方没有发生一起。这也说明，检察机关在适用不起诉时，掌握的标准很高，对被害人的意见充分尊重，甚至把被害人意见作为重要或唯一的标准，凡被害人对不起诉有意见的，均提起公诉。这种做法不仅有其片面性，而且从某种角度说，是检察机关放弃了依法行使检察权的表现。

三、我国不起诉裁量权适用的展望

（一）充分认识不起诉裁量权的价值，确立“充分合理适用”不起诉裁量权的指导思想，变消极行使为积极行使

不起诉裁量权适用的现状折射出人们对不起诉裁量权采取的是一种消极的“少用、慎用”的态度，指导思想是“控”和“防”。笔者认为，这种指导思想和司法现状不符合刑事诉讼的规律和要求，必须代之以“充分合理适用”的指导思想，即应当是“放”而不是“收”，应当是“扩”而不是“缩”。

1、充分合理运用不起诉裁量权符合世界潮流。

二战后，“联合国1948年所通过的《世界人权宣言》，以及成为世界各国宪法原则的尊重个人的精神，对刑法内容的理解有显著影响。……非犯罪化立法运动在蓬勃展开，同时，在人道主义的旗帜下，……缓用和慎用刑罚等也成为各国刑事立法的指针。”⑤随着世界范围内目的刑、教育刑的新派刑罚理论的倡行，诉讼经济观念的树立，特别预防刑事政策的贯彻，诉讼制度正朝着非诉讼化、轻刑化和简易化发展，各国检察官自由裁量权的运用呈现出扩大趋势，特别是体现起诉法定主义与起诉便宜主义相结合的不起诉裁量权更是受到重视。1990年联合国《关于检察官作用的准则》第18条规定，根据国家的法律，在充分尊重犯罪嫌疑人和被害人人权的基础上适当考虑免予起诉、有条件或无条件地中止诉讼程序，或使某些刑事案件从正规的司法系统转由其他办法处理。⑥

2、充分合理适用不起诉裁量权有利于实现公正和效率。

不起诉裁量权强调特殊预防和公诉个别化，是在坚持合法性原则的前提下，充分考虑案件的具体情况，包括犯罪嫌疑人的个体情况、被害人及社会大众的态度和诉讼代价等，分析起诉的必要性，权衡起诉或不起诉对于社会公共利益的影响，从而在个案上体现具体的正义，有利于实现刑事诉讼的目的。⑦同时，将一定数量的案件过滤在审判程序之外，既可以减少审判工作量，也可减少公诉工作量，还减少了当事人的诉累，有利于提高诉讼效率，有利于减少诉讼成本，有利于节约诉讼资源。不仅具有提高效率的价值，而且也在更大程度上实现了社会正义。

3、充分合理适用不起诉裁量权有利于犯罪控制。

实践证明，不起诉的特殊预防效果优于缓刑，有利于犯罪控制。日本学者及从事司法实务的专家均认为，由检察官行使自由裁量权而作出不起诉处分与起诉到法院判缓刑相比，在保障人权和控制犯罪方面，更能发挥好的作用。1980年被检察官裁量不起诉的人员，在三年内的重新犯罪率为11.5%，而同期被判处缓刑及刑满释放人员的再犯罪率分别为21.5%和57.2%.⑧

与短期自由刑（管制、拘役）相比，它则可避免“交叉感染”的弊端，同样有利于特殊预防。而单处附加刑，尤其是罚金刑与没收财产刑，在笔者看来，完全可以赋予检察机关非刑罚方法处置权，在审判程序之前解决。

4、充分合理适用不起诉裁量权有利于人权保障。

不起诉的比免予刑事处罚有利于人权保障。对于犯罪嫌疑人而言，首先它迅速结案，解除诉讼期限过长给其造成的精神痛苦；更重要的是，避免了被定罪后，在从业、就学资格的许多限制乃至剥夺。⑨

由上所述，笔者认为我们必须高度重视不起诉裁量权的价值，克服“不起诉多就意味着是减少打击力度、放纵罪犯，意味着执法随意和检察权滥用”的观念。如果不充分合理适用不起诉裁量权，将不该起诉的提起了公诉，那么不起诉的重要价值就无以体现，刑事诉讼目的就不能实现，这才是一种不认真履行职责、不严格执法的表现，实质上就是对公诉权的滥用。

（二）适度扩大不起诉裁量权的适用范围，赋于检察机关法定的非刑罚处置权

刑诉法第142条二款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”据此规定，只有当犯罪情节轻微、依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚这两个条件同时具备时，方可适用酌定不起诉。如果犯罪情节较重，即使存在“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的情形（如行为人犯罪情节较重，但犯罪后有重大立功表现），检察机关也无权作出不起诉决定，只能提起公诉。很显然，我国检察机关不起诉裁量权的适用范围仅限于轻微犯罪，属“微罪不起诉”、“微罪不检举”。与美、英、日等国相比，我国不起诉裁量权的适用范围比较狭窄。同时，与我国曾经实行的免诉制度相比范围也小。1979年《刑事诉讼法》第101条规定：“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以免予起诉。”由于可以免除刑罚的情形是由刑法总则规定的，只要符合刑法总则规定的可以免除刑罚的情形，免诉可以不受犯罪性质、犯罪情节的限制。关于这一适用范围的规定，笔者认为是合理的。免诉制度的问题在于其不应当具有定罪的性质（被称为对定罪权的侵犯），而不在于其适用范围的宽泛。免诉权的取消或曰改造，并不能否定其合理部分。

笔者认为，应当取消“犯罪情节轻微”的限定条件，扩大不起诉裁量权的适用范围。一是“依照刑法规定，不需要判处刑罚或者免除刑罚”的情形，绝大多数必然是“犯罪情节轻微”，只有极少数情况下属于犯罪情节较重但有其他免罚条件的情形，因而其适用范围的扩大只是适度扩大。二是适度扩大不起诉范围，有利于有效打击严重的有组织犯罪。如对在犯罪组织中虽有较重罪行但是确有重大立功表现的成员，通过适用不起诉给其出路，就能有效分化、摧毁其犯罪组织。三是适度扩大不起诉范围，适应形势的发展。随着刑事案件的不断上升，审判压力越来越大。借鉴国外的经验，有必要扩大不起诉适用范围而减轻法院压力，从而有利于控制和打击严重犯罪。四是适度扩大不起诉范围，留有一定的余地，有利于维护特定情形下的国家利益。

在扩大不起诉裁量权适用范围的同时，必须从立法上赋于检察机关一定的非刑罚处置权。即在刑事诉讼法第142条明确规定：对被不起诉人，可以根据案件的不同情况予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失（尽管《人民检察院刑事诉讼规则》第291条已有规定，但这一规定缺少法律上的依据，刑法第37条的规定只赋予人民法院有上述权力，而不包括检察机关），或者予以罚款（针对应当判处罚金、没收财产等情况）。

（三）明确不起诉裁量适用标准，增强指导性

虽然我国不起诉裁量权的适用有法定的条件，具体在何种情况下应当提起公诉，在何种情况下应当不起诉，则无一个较为明确的参考标准，许多检察人员无所适从。笔者建议，可以借鉴国外的做法，制定一个统一的比较明确的指导性的标准。如日本刑事诉讼法第248条规定：“根据犯人的性格、年龄、境遇、犯罪的轻重及情况、犯罪后的情况，没有必要起诉的，可以不提起公诉。”⑩英国1994年《刑事起诉规则》第6条规定了“公共利益检验”，列举了反对起诉的公共利益因素：①法庭很可能会罚交很小或象征性的罚金；②因错误判断或者误解而犯下的罪行；③造成的损失或伤害较轻，而且是一个单独事故的结果；④在罪行发生与审判的日期之间曾有很长的拖延；⑤被人是老年人；⑥被告人已弥补了所造成的损失或伤害等共8项。⑾在美国，检察官在审查决定是否起诉时，考虑的因素包括：①是否有充分的法律依据；②何种措施最能达到快速合理地处理案件；③是否有利于被告人进行改造；④有无充分的理由交付审判。⑿

我国不起诉的参考标准应当包括以下内容：一是犯罪情节轻重（危害利益、危害行为、危害结果、主观罪过等）；二是犯罪嫌疑人的情况（偶犯还是有前科、是否是未成年人或老年人或残疾人、性格情况、平时表现、家庭状况、生活环境等）；三是被害人和犯罪嫌疑人的意见；四是社会公众的反映和意见；五是有利于一定时期的刑事政策的运用；六是诉讼成本的考虑。值得注意的是，对上述因素，必须全面考虑，合理斟酌，在平衡各种利益后得出最佳结果，而不能抓住一点，失之片面。

（四）充分发挥不起诉裁量权监督制约机制的作用

如前所述，笔者认为我国已经形成了比较严密的不起诉裁量权的监督制约机制，并且有力地发挥了监控作用。因此，从总体上来讲，并不需要再过多地进行制度设计，增加监督制约方式。否则，过多的程序性的限制不仅不利于不起诉权的充分发挥，而且也必然增加检察机关的诉讼成本，以致于不能充分实现不起诉权的价值。笔者认为，当前需要解决以下三个问题：

一是要注意对各项监督制度、措施进行整合，真正形成具有系统性、逻辑性、协调性的完备的监督制约体系。

二是要完善有关监督制度。比如被害人的自诉制度。对于检察机关作出的不起诉决定，被害人不服可向人民法院起诉，但是刑诉法对其提出自诉没有规定期限。这样，只要在追诉时效内，被不起诉的案件始终处在一种随时可能被重新起诉的不确定状态。不起诉决定并不能确定地终结刑事诉讼，其效力存在严重的不稳定性。很显然，这不利于不起诉权的充分行使。笔者建议，刑事诉讼法应明确规定被害人提起自诉的期限：对于被害人不经申诉，直接向人民法院起诉的，其提起自诉的期限为3个月（自收到不起诉决定书之日起）；对于被害人向人民检察院申诉的，应当在收到人民检察院复查决定书3个月内向人民法院起诉。超过期限，人民法院应当不予受理。

三是要废除一些不利于不起诉权充分合理发挥的措施。如人为确定不诉率、对自侦案件不起诉行使权上挂一级等。

（五）大力提高检察官的整体素质和执法水平

自由裁量权充分合理行使的前提是要有高素质、职业化的司法队伍。法律适用是一项复杂劳动，需要必要的知识、丰富的经验和一定的智慧。在法律适用中，自由裁量权的行使相对于严格规则的适用，则更加不易。自由裁量权以合法性为前提，追求合理性的结果，它是一种更高的执法要求和境界，是高超的执法艺术，它建立于司法官员深厚的法学素养、娴熟的法律技巧和强烈追求公平正义的良知之上。只有如此，司法官员在面对一个个具体的案件时，才能驾驭复杂的案情，才能在众多利益的平衡中做出一个最具合理性的结论，从而最大程度地实现公平与正义。离开高素质、职业化的检察队伍，不起诉裁量权就不可能得到充分合理行使，要么是不起诉权的滥用，要么是不起诉权废而不用。因此，必须下功夫通过采取有效措施全面提高检察官的整体素质和执法水平，从而充分合理地行使不起诉裁量权，最大限度地实现诉讼价值。

注释：

1、参见陈光中主编：《刑事诉讼法实施问题研究》，中国法制出版社，2000年版，第170页。

2、参见中国政法大学刑事法律研究中心：《英国刑事诉讼制度的新发展──赴英考察报告》，《诉讼法论丛》第2卷，第335页。

3、参见宋英辉：“日本刑事诉讼的新发展”，《诉讼法论丛》第1卷，第159页。

4、参见王以真主编：《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社1990年版，第262页。

5、（日）大谷实著，黎宏译：《刑法总论》，法律出版社2003年版，第21页。