司法救助申请书范文
时间：2023-04-12 02:47:47
导语：如何才能写好一篇司法救助申请书，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
申请人：xx
申请事项：依法申请缓交诉讼费
事实和理由：
申请人诉 继承纠纷一案，贵院以依法受理，申请人已年逾七十，无生活来源，并且申请人身患多种疾病，生活不能自理，预交诉讼费确有困难，依照最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》第三条之规定，特向贵院提出司法救助申请，请于批准申请人缓交诉讼费。
此致
人民法院
申请人：xx
年 月 日
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篇2
关键词：社区；社会保障；经济发展
一、社区就业的分析
1.失业现象与失业预防
失业在市场经济条件下是一个普遍存在的现象。其原因有多种，如劳动力在数量上供大于求，劳动者的素质不适应生产发展的需要，都能造成失业现象的出现。就中国的情况看，失业的主要原因还是人口总量过多和劳动力素质偏低造成的。
在失业预防方面，社区可以做好如下工作：
（1）加强职前训练和在职培训属职业教育中的两个重要环节，此外还有就业培训，在失业预防中，职前训练和在职培训起着重要的作用。
（2）对企业解雇的约束。对企业解雇行为进行当限制是失业预防的措施之一，为了保障劳动者的就业权，防止企业随意解雇工人，许多国家制定了相应的法律，约束企业的解雇行业。
2.社区对失业人口的救助和就业促进
失业人口在失业保险期限内，享受国家保险待遇，超出保险期限仍未找到工作的，将失去保险待遇，而享受失业救济，其各种保障都将在社区内完成，因此社区对失业人口的救济和就业促进起到重要作用。
社区对失业人口保障工作主要表现在以下几个方面：
（1）失业者家庭救助和救济金的发放。失业者失业后，收入中断，家庭生活面临困境，因此，对失业者家庭的帮助主要通过两种渠道：一是失业救济金的发放，另一个是最低生活保障。
（2）对失业者的职业教育和培训。社区与劳动部门合作，参与失业者的教育培训工作，是大有可为的。既可以一个社区独办，也可以几个社区合办，组织本社区的下岗人员，根据市场需求，有针对性地学习各种职业技能和专业知识，既培养他们掌握一定的专业技术和技能，又能够培养他们的创业精神，提高其就业竞争力。
（3）收集就业信息，提供就业指导。社区应通过各种网络资源及时了解社会就业需求的信息，在社区内建立就业信息布告栏，及时向社区居民公布。同时，对经过就业培训的失业人员应根据其自身的技能和专长，积极地向劳动力需求单位推荐。特别是对那些失业时间较长，家庭生活困难，就业心情迫切的失业人员作为重点推荐对象，帮助这些人尽快实现再就业。
二、社区最低生活保障改良
享受最低生活保障待遇，必须经过一定的工作程序，这项工作程序的大部分在社区内进行，即对申请者的实际情况加以认定。这项工作一般被称为“家庭经济情况调查”。
（1）社区居委会要向所在社区居民公布市区政府关于最低生活保障制度的相关规定，使居民了解国家和省市的有关政策，同时要做好解释工作。
（2）需要社会救济的居民通过社区向有关保障部门递交申请书。社区工作者应检查申请填写的是否合格。申请书填写的内容主要有：家庭人口、工作人口、无劳动能力人口、家庭收入和支出状况等等。
（3）申请递交有关社会保障部门之后，社区要协助保障部门的调查人员，或者受保障部门委托，申请者家庭状况、工作单位进行详细调查。调查核实后，报有关部门审批，即可获得救济。
三、社区医疗改良
医疗保障是整个社会保障体系中非常重要的一项，其中以医疗保险为核心内容，以医疗救助为辅助，以各种医疗机构为载体，所形成的社会医疗保障体系。
（1）结合城市社区建立医疗机构已逐步深入到社区，在居民中间建立了第一道卫生与健康服务保障线，居民患的小伤小病可以不出社区得到及时医治，给轻病患者带来了极大的方便。同时，社区医疗机构可以在预防和控制传染性疾病发挥作用，如非典型肺炎的预防和控制中建立社区监控体系和快速反应机制等。
（2）社区中建立家庭病房，解决了老年人和行动不便者的就医困难。社区居民中的老年人，残疾人和其他行动不便者，因年龄大或身体原因，上医院就诊非常困难，特别是只打点滴、打针剂的老年患者，医疗过程非常简单，但去医院的过程却带来相当大的麻烦，建立家庭病房，为这些患者解除行程上的痛苦。
（3）社区法律援助。法律援助是世界各国普遍采用的一种司法救济制度，其基本含义是国家以制度化、法律化的形式，在司法运行的各个环节对因贫困或其他原因难以通过法律手段保障自己基本的社会权利的社会弱者，提供减费或免费的法律帮助。减免费用的项目有：诉讼费、律师服务费、公证和法律咨询服务费等。
四、老年日常需求设施改良
1.敬老院（托老所）
敬老院主要解决中、高龄老人、生病老人、和孤寡老人的生活照料，治病护理问题。敬老院应设有各种档次的老人住房，并带有卫生间，公共活动室，娱乐室，康复室，治疗室，护理室等建立社区老人活动中心。
2.老年医疗保健中心
老年医疗保健中心应是居家养老的必要保证，中心一般可与社区里的医院或门诊所建在一起，也可与敬老院、托老所建在一起。
3.社区老年服务中心
社区应增加建立和完善老年服务中心，全方位为老年人服务。中心应建立所在区域老年人的分布情况及老年人基本情况档案，建立为老年人服务网站，向老年人提供如下服务：①提供法律咨询；②提供钟点保姆上门服务；③购买东西上门服务；④提供病床护理人员；⑤提供做伴聊天人员；⑥过年过节看望；⑦为困难老人提供帮助等等。以上服务设施的建立和完善也为社区内提供大量就业岗位。
参考文献：
[1]郭文臣，陈树文.社区保障功能的再认识[J].大连理工大学学报（社会科学版）.2003（01）
[2]陈树文.社会保障中基本主体的责任分析[J].科研管理.2003（01）
篇3
关键词：公立医院 人事争议 解决途径
中图分类号：F243 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2013）03-244-02
随着医药卫生体制改革和事业单位人事制度改革的不断深入，使得以往相对简单的人事关系变得错综复杂，公立医院人事争议大量出现。妥善解决这些人事争议，对当前构建和谐医院具有重要意义。本文对公立医院人事争议的现状进行了研究，力图通过对人事争议解决的主要途径进行探析，并在此基础上提出相应的合理化建议。
一、人事争议概述
1.人事争议的概念。人事争议，广义上是指国家机关、事业单位、社会团体的工作人员与所在单位因录用聘用、职务任免、福利待遇、工资调整、奖励处分、辞退辞职等人事管理事项所引发，或者人事管理行为侵害相对人（工作人员）权益所引起的争议和纠纷。可见，人事争议在广义上的主体和争议事项是相当宽泛的。但是在实际处理纠纷的过程中，多从狭义的上来界定人事争议，人事争议是指事业单位与其工作人员之间因除名、辞退和辞职、离职发生的争议（法释[2003]13号文件第三条）。
2.人事争议的主体及受理范围。根据《人事争议处理规定》（国人部发[2007]109号令）的有关规定，人事争议的受理范围为：实施公务员法的机关与聘任制公务员之间、参照公务员法管理的机关（单位）与聘任工作人员之间因履行聘任合同发生的争议；事业单位与工作人员之间因除名、辞退、辞职、离职等解除人事关系以及履行聘用合同发生的争议；社会团体与工作人员之间因除名、辞退、辞职、离职等解除人事关系以及履行聘用合同发生的争议；军队文职人员聘用单位与文职人员之间因履行聘用合同发生的争议等。现阶段，公立医院人事争议的主体及争议焦点主要是编制内职工因除名、辞退、辞职、离职而发生的争议。
二、公立医院人事争议产生的原因
当前，随着事业单位人事制度改革的不断深入、国家人事政策及相关法律法规的逐渐完善以及医院工作人员维权意识的不断增强，公立医院劳动人事争议案件呈现出上升趋势，处理难度也逐渐加大。导致这种情况发生的原因主要有以下几个方面：
1.现阶段，正在不断深入的事业单位人事制度改革和卫生体制改革不可避免地带来人才流动，由此会产生各种矛盾与问题。由于人事制度改革过程中相关的法律法规政策还不尽完善，导致公立医院人事管理工作中的长期不规范。现实中，一些突出问题还存在相关法律法规缺失，医院工作人员与医院发生人事争议后长期无法有效解决，导致矛盾越发激化，难以处理。
2.医院和员工维护双方合法权益的意识增强，出现人事争议是社会进步的必然。公立医院人事管理工作涉及每个员工的切身利益，许多方面都容易产生纠纷，在过去计划经济年代，一些矛盾、纠纷被掩盖着。而在依法治国、依法治事的社会主义市场经济时代，在管理、执法、维护双方合法权益过程中，不可避免地出现人事争议，这是时代进步的必然反映。
此外，随着劳动者维权意识的不断提高，以及诉讼成本的降低，越来越多的劳动者选择使用法律武器维护自身利益。《劳动合同法》、《人事争议处理规定》以及《劳动人事争议仲裁办案规则》的相继出台，扩大了劳动者权利的保护范围；《诉讼费用交纳办法》的出台，降低了诉讼成本。
3.公立医院在自身人事管理上的不够规范，也是造成人事争议产生的主要原因。聘用合同不规范、辞退辞职手续不完善、历史遗留问题未解决是公立医院人事争议产生的主要问题。同时，由于医疗机构工作和人员构成的特殊性，劳动者工作时间的界定、专业技术职务的评定等都容易发生争议。
三、当前公立医院人事争议的主要类型
在国家改革开放日益深化，社会、经济蓬勃发展的大背景下，公立医院内部的人事制度改革也在向纵深发展，随之不可避免地产生了各种各样的人事争议。现阶段，我们可以对公立医院人事争议按照不同的角度分类。
1.按照人事争议涉及的职工人数，可以分为个人争议和集体争议。个人争议是指单个职工与单位之间的争议，集体争议是指多个职工就同一类行为或基于共同的理由与医院发生的争议。
2.按照人事争议的性质，可以分为权利争议和利益争议。权利争议是指因国家规定或聘用合同规定的权利义务发生的争议；利益争议是指对没有规定、约定的权利义务双方存在不同的要求发生的争议。
3.按照人事争议的内容，当前公立医院人事争议可分为以下类型：因职工流动产生的争议，包括医院职工辞职以及医院后勤部门因职能合并或社会化改革、外包等导致人员分流而产生争议等；因履行聘用合同产生的争议，包括执行聘用合同条款的争议，聘用合同变更、终止、续订的争议，解聘、辞聘的争议，违约责任的争议；国内外培训、深造产生的争议； 因人事管理发生的争议，包括专业技术职务资格按岗申报推荐、评审产生的争议，评优评奖产生的争议，兑现工资福利产生争议以及在公立医院人事管理中发生的其他争议。
四、公立医院人事争议的解决途径
现行人事争议解决机制是在事业单位体制改革和人事制度改革中诞生的一项人事管理创新制度。目前，已形成了人事争议协商、人事争议调解、人事争议仲裁、人事争议诉讼相互配合的制度体制，即人事争议发生后，当事人未达成和解，或不愿申请基层调解组织调解，或基层调解组织调解不成，需经人事争议仲裁委员会仲裁，才能向人民法院提讼；仲裁无需当事人达成仲裁协议，一方申请即可启动仲裁程序，另一方则被动强制地参加仲裁。此即事业单位人事争议“一调一裁两审”体制。
1.人事争议协商。《人事争议处理规定》第三条规定：“人事争议发生后，当事人可以协商解决；不愿协商或协商不成的，可以向主管部门申请调解。”相对于其他处理人事争议的几种制度，人事争议协商有较多自身的特点和优势主要有：（1）自愿性。当事人双方自愿是人事争议协商的基础和前提，是协商得以启动的必要条件，自愿性也是协商制度的性质所决定的。（2）灵活性与快捷性。人事争议的协商最能体现双方当事人的自由意志。与调解、仲裁、诉讼相比，协商具有自主、方便、灵活、快捷的特点，没有很多机构、规则、程序的约束。（3）非终局性。如果当事人双方选择了协商，但无法达成协议，那么当事人可以选择其他争议解决方式。
公立医院应积极建立和完善人事争议的协商机制，通过协商及时将人事争议化解在医院内部，尽可能减少对医院正常工作的影响。在人事争议的协商中，积极引入并发挥工会的建设职能和维护职工合法权益的职能。
2.人事争议调解。人事争议调解，是指人事争议调解组织，根据法律法规和政策规定，对申请仲裁的人事争议案件，在查明事实、分清责任的基础上，促使双方当事人互识互谅，达成协议，从而有效解决争议的活动。加强公立医院人事争议调解是规范人事管理，维护公立医院与工作人员合法权益的重要环节。
按照《关于加强劳动人事争议调解工作的意见》（人社部发[2009]124号）中有关“事业单位要积极建立由人事部门代表、职工代表、工会代表、法律专家等组成的人事争议调解组织”的要求，公立医院要相应建立人事争议调解委员会。为保证调节的公正性，调解委员会可设在工会，由工会代表、职工代表、医院代表以及相关方面的专家组成。在调解的过程中，调解委员会应当尊重当事人的处分权，不得将自己的意志强加于当事人。调解有利于消除双方的分歧和隔阂，维护稳定的合作关系，尽可能使人事争议由公立医院内部调解解决。如公立医院人事争议调解委员会未能成功调解，也可在上级卫生行政主管部门的指导和帮助下，进行人事争议调解。
3.人事争议仲裁。人事争议仲裁是指人事争议仲裁机构按照规定程序居中对当事人之间的人事争议进行审理，在查清事实、分清是非的基础上进行调解，或者按照适用法律、法规、规章、政策进行裁决的活动。人事争议仲裁是人事争议解决的必经途径，人事争议协商与调解只是双方当事人可供自愿选择的方式。凡是未经人事争议仲裁机构裁决的，当事人直接向人民法院提讼，人民法院不予受理。
公立医院人事争议发生后，当事人从知道或者应当知道其权利受到侵害之日起60日内，以书面形式向具有管辖权（以级别管辖为主，以属地管辖为辅）的人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人在申请仲裁时，应提交仲裁申请书，并按被申请人人数递交副本。人事争议仲裁委员会自收到申请书之日起10个工作日内，认为不符合受理条件的，应当书面通知申请人不予受理，并说明理由；认为符合受理条件的，应当受理，将受理通知书送达申请人，将仲裁申请书副本送达被申请人。被申请人应当在收到仲裁申请书副本之日起十个工作日内提交答辩书。被申请人没有按时提交或者不提交答辩书的，不影响仲裁的进行。仲裁庭处理人事争议案件，一般应当在受理案件之日起90日内结案。需要延期的，经人事争议仲裁委员会批准，可以适当延期，但是延长的期限不得超过30日。
4.人事争议诉讼。人事争议诉讼是人事争议当事人不服仲裁裁决而寻求司法救助，从而保护其合法权益的法律行为。具体讲，就是指人民法院依法对人事争议案件进行审理和判决的司法活动，包括人事争议案件的、受理、调查取证、审判和执行等一系列诉讼程序。
目前，最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释[2003]13号）、《关于事业单位人事争议适用法律等问题的答复》（法函[2004]30号）是人事争议诉讼的直接依据。人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《劳动法》的相关规定，实体处理应当适用人事方面的法律法规的规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《劳动法》的有关规定。
五、妥善处理公立医院人事争议的几点建议
对于公立医院人事管理工作中出现的争议，如处理得当，则推动医院改革深入、促进管理上水平出效益；如处理不当，不仅对公立医院本身的发展造成影响，社会舆论也会对其发展产生不良影响，这从战略上对公立医院的长远发展也是十分不利的。因此，对公立医院人事争议应引起高度重视，努力减少和妥善处理人事争议。对此，提出以下建议：
第一，必须依法实施人事管理。公立医院人事管理不仅是公立医院管理的重要组成部分，而且是医院实现管理目标的重要保证。新时期公立医院人事管理工作要求遵循法制化、民主化、规范化原则以及公开、公平的竞争原则，以人为本，依法治事，依照政府的法律、法规、规章、规范性文件，实现科学的人事管理。
第二，加强人事争议调解。公立医院应将调解作为处理人事争议的基本原则和重要程序，建立和完善内部调解组织，强化调解在争议处理过程中的地位和作用。更多地采用调解方法，把矛盾化解在公立医院内部，解决在萌芽状态，尽可能降低人事争议对医院日常工作及发展、建设的影响。
第三，提高人事管理工作人员素质。公立医院管理人员特别是人事管理干部，是医院与员工的桥梁，其自身素质事关重大。管理人员应提高自身的思想道德素质和工作能力，创新管理工作的思想观念，探索更加灵活、新颖的工作思路，更好地执行国家的劳动人事法规、政策和规章，开拓性地做好管理工作。
第四，及时、积极应对人事争议。公立医院出现人事争议后，不要产生畏惧情绪，更不要出现“等”、“拖”、“靠”的心理，应做到充分重视、积极应对。尽早启动公立医院人事争议解决机制，积极通过医院内部的协商、调解机制解决人事争议，减少对医院正常秩序的影响。
参考文献：
1.黎建飞.劳动与社会保障法教程.北京：中国人民大学出版社，2008
2.陆敬波.纷争与和谐——劳动争议预防与处理实务精要.北京：中国劳动社会保障出版社，2009
3.徐颂涛，孙建立.中国人事制度改革.北京：中国人事出版社，2008
4.张勇敏.人事争议处理机制法律问题研究.浙江：浙江大学出版社，2010
篇4
1.充分认识贯彻落实人民调解法对加强和创新社会管理的重要意义。社会管理创新，是中央着眼于解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，更好地维护社会和谐稳定、实现社会长治久安做出的重大举措，对于维护重要战略机遇期社会稳定、促进经济社会又好又快发展具有十分重要的意义。当前，我省经济社会发展呈现出新特点、新情况，原有的社会管理模式已经不能适应形势发展需要，社会管理正面临着许多新的压力和挑战。人民调解是基层群众民主自治的重要形式，人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织，人民调解员来自群众、代表群众、服务群众，人民调解工作是党和政府联系群众、服务群众的桥梁和纽带，是群众工作的重要组成部分。人民调解法的出台，将“及时解决民间纠纷、维护社会和谐稳定”作为立法目的，进一步肯定了人民调解作为广大人民群众参与社会事务管理的重要形式，对于有效化解社会矛盾纠纷，切实加强和创新社会管理，维护社会和谐稳定具有重要意义。因此，新时期，各级法院、司法行政机关和广大人民调解工作者要认真贯彻调解优先原则，充分发挥人民调解的职能和优势，进一步提高认识，切实增强责任感、使命感，学习好、宣传好、贯彻实施好人民调解法，推进社会管理创新，努力为新建设营造和谐稳定的社会环境。
二、切实加强人民调解组织队伍建设
2.建立健全人民调解委员会。各地要按照人民调解法的规定和全省“基层人民调解组织建设年”活动的要求，进一步健全完善人民调解组织，扩大覆盖面。依法全面建立村（居）人民调解组织，对村（居）人民调解委员会建设情况进行调查摸底，没有建立的尽快建立，已经建立的要加以巩固、调整、充实，实现村（居）人民调解组织全覆盖。要鼓励和帮助企事业单位结合自身特点和实际，稳妥推进建立人民调解组织建设。要积极指导有关行业主管部门、社会团体着重加强专业性、行业性人民调解委员会建设。积极建立集贸市场、经济开发区、物业小区、接边地区等区域性人民调解组织及工会、妇联、工商、劳动争议、文化教育等行业性人民调解组织，努力推进医疗纠纷、交通肇事、劳动仲裁等专业化人民调解组织建设。
3.健全完善人民调解组织网络。村（居）和企事业单位人民调解委员会根据需要，可以在自然村、小区、楼院、车间等设立人民调解小组开展调解工作。乡镇（街道）人民调解委员会可以在有关机关、单位等设立人民调解工作室，调解特定的民间纠纷。要规范基层人民调解委员会名称。村（居）、企业事业单位、乡镇（街道）人民调解委员会名称由“所在村民委员会、居民委员会名称或者所在乡镇、街道行政区划名称或者所在企业事业单位名称”和“人民调解委员会”两部分内容依次组成。区域性、行业性、专业性人民调解委员会名称由“所在市、县或者乡镇、街道行政区划名称”、“特定区域名称或者行业、专业纠纷类型”和“人民调解委员会”三部分内容依次组成。
4.进一步提高人民调解员队伍。严格按照法定条件推选、聘任人民调解员。注意吸纳退休法官、检察官、警官以及律师、公证员、基层法律服务工作者和社会志愿者及政治素质好、有威望的宗教人士参与人民调解工作。努力建设一支善于做人民调解工作、有奉献精神、年龄和知识结构合理、专兼职相结合的调解员队伍。要继续加大对人民调解员分级培训工作力度，省级、州(市、地)级司法行政机关负责培训县级司法行政机关指导人民调解工作干部和司法所长，县级司法行政机关组织开展本行政区域内的司法所工作人员和人民调解员培训工作，特别要针对新选任、聘任人民调解员人员素质等基本情况，每年至少开展两次以上调解员的任职培训，每三年完成一次人民调解员轮训，不断提高广大调解员的政治素质、业务能力和调解技巧。按照《省人民调解委员会规范化分级达标验收标准》积极开展规范化调委会创建活动，做到调委会名称、印章、场所标识、徽章、工作程序、文书格式等规范统一，使各地调委会组织建设、制度建设、业务建设和队伍建设全面提升。
三、认真做好矛盾纠纷的预防和化解工作
5.全面做好人民调解工作。认真做好矛盾纠纷的排查、预防和化解工作是人民调解法赋予人民调解工作的重要职能，各地要认真做好矛盾纠纷的排查、预防和化解工作。广泛开展经常性的矛盾纠纷排查、及时发现倾向性、苗头性问题，做到底数清、情况明。切实做好矛盾纠纷化解工作，依法及时，就地调解矛盾纠纷，做到案结事了，防止纠纷激化。认真做好矛盾纠纷预防工作，及时发现可能导致矛盾纠纷的潜在因素，尽早采取有针对性的防范措施。
6.着力化解重大复杂疑难民间纠纷。研究当地矛盾纠纷发生的规律、特点，总结探索化解矛盾纠纷的新方式、新措施、新机制。结合今年我省开展的“争当人民调解能手活动”，提高调解员调解能力，着力化解本地区多年积累、长期未得到有效解决的矛盾纠纷；群众反映强烈、社会影响大的矛盾纠纷以及党委、政府交办的矛盾纠纷，对于重大、复杂、疑难矛盾纠纷，司法行政机关各级领导干部要加强督促指导，亲自参与调解，确保矛盾纠纷达到有效化解。
7.努力拓展人民调解工作领域。要主动适应新时期社会矛盾纠纷发展变化的新趋势，在做好婚姻家庭、相邻关系、损害赔偿等常见性、多发性矛盾纠纷调解工作的同时，积极在征地拆迁、教育医疗、道路交通、劳动争议、物业管理、环境保护等领域开展人民调解工作，扩大人民调解覆盖面。要集中时间、集中力量，深入开展形式多样、主题鲜明的人民调解专项活动，推动人民调解工作不断深入。
四、规范开展人民调解活动
8.完善人民调解受理方式。各级司法行政机关要认真指导人民调解委员会按照人民调解法规定，进一步完善人民调解受理方式。当事人书面申请调解的，应当填写《人民调解申请书》；口头申请的，人民调解委员会应当填写《人民调解受理登记表》。对于排查中主动发现的、群众反映的或者有关部门移送的民间纠纷，人民调解委员会应当主动进行调解。对于不属于受理范围的纠纷，人民调解委员会应当告知当事人按照法律、法规的规定，可以请求有关部门处理或者向人民法院提讼。
9.依法开展调解活动。人民调解员调解纠纷，应当严格遵循人民调解工作原则，主动告知当事人在调解活动中的权利义务，耐心听取当事人对纠纷实施的陈述，并进行法律政策和社会功德教育，帮助当事人明确其在纠纷中应当承担的责任和享有的权利，采取有针对性的措施防止纠纷激化。
10.规范人民调解协议。调解协议有给付内容且非即时履行的，一般应当制作《人民调解协议书》。当事人认为无需制作调解协议书的，可以采取口头协议方式，由人民调解员填写《人民调解口头协议登记表》。
11.督促当事人履行人民调解协议。人民调解委员会应当对人民调解协议的履行情况，适时进行回访，并填写《人民调解回访记录》。当事人无正当理由不履行人民调解协议的，应当督促其履行。发现人民调解协议内容不正当的，在征得各方同意后可以再次进行调解达成新的调解协议。
五、建立健全人民调解委员会工作制度
12.健全人民调解委员会工作制度。各级司法行政机关要按照人民调解法的立法原则和当地实际，对原有的规章、制度、规范性文件进行清理，建立完善与人民调解法配套衔接的规章制度体系。指导各地健全人民调解委员会工作制度。人民调解委员会要建立完善学习培训、社情民意分析、矛盾纠纷排查、重大纠纷集体讨论、重大疑难纠纷报告及档案管理制度，完善矛盾纠纷调处跟踪反馈机制、快速反应机制等，逐步形成与实际相结合的有效预防和化解矛盾纠纷的人民调解工作制度体系。
13.加强人民调解统计报送工作。人民调解委员会主持下达成的书面协议和口头协议都要进行统计，人民调解员调解每一件纠纷，都应当填写《人民调解员调解案件登记单》，人民调解委员会应当按期填写《人民调解委员会调解案件汇总登记表》，定期及时报送《人民调解组织队伍经费保障情况统计表》、《人民调解案件情况统计表》。
14.规范人民调解卷宗。人民调解活动一般应当制作调解卷宗，做到一案一卷。调解卷宗主要包括《人民调解申请书》或者《人民调解受理登记表》、人民调解调查（调解、回访）记录、《人民调解协议书》或者《人民调解口头协议登记表》等，纠纷调解过程简单或者达成口头调解协议的，也可以多案一卷，定期及组卷归档。
六、依法确认人民调解协议的法律效力
15.依法确认人民调解协议。人民调解协议是当事人在人民调解委员会的主持下，在平等协商的基础上自愿达成的纠纷解决方案，具有法律约束力。人民法院要通过依法确认人民调解协议的法律效力，加大对人民调解工作的司法保障。经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要并按照人民调解法的规定自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认的，人民法院应当及时受理；只有一方当事人申请或者双方当事人在人民调解协议生效后三十日之后提出申请等不符合司法确认申请条件的，人民法院应当告知当事人可以按照最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，向人民法院提讼或者另寻法律途径解决。人民法院在对当事人提出的确认申请进行审查符合司法确认条件的，应当及时以决定书的形式依法确认调解协议的效力；不符合司法确认条件的，应当及时作出不予确认的决定。人民法院依法确认人民调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向作出确认决定的人民法院申请强制执行。人民法院办理人民调解协议司法确认案件，不得收取费用。人民法院依法确认调解协议无效或者不予确认的，当事人可以通过人民调解变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提讼。
16.坚持严格依法审查和简便、快捷的原则。人民法院审查人民调解协议效力时，应当坚持严格依法审查和简便、快捷的原则。在作出不予确认人民调解协议决定时应慎重。应鼓励和引导当事人选择人民调解途径化解矛盾纠纷，进一步发挥人民调解在化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中的积极作用。人民法院作出不予确认人民调解协议决定后，应将不予确认的理由和原因告知相关人民调解委员会，帮助人民调解委员会提高做调解工作的能力。对人民调解协议确认案件做到优先审查、优先立案、优先审理、优先执行。人民法院审理人民调解协议确认案件的期限一般为十五日，因特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长十日。在人民法院作出确认决定前，一方当事人或双方当事人撤回确认申请的，人民法院应予准许。
七、依法推进人民调解方式方法和工作机制创新
17.依法创新人民调解方式方法和工作机制。要坚持人民调解工作本质属性和基本原则的基础上，根据纠纷的不同情况，采用灵活多样的方式化解矛盾纠纷。要整合资源搞好调解，发挥律师、基层法律服务工作者、法律援助工作者的专业优势，积极参与人民调解，帮助解决疑难复杂的矛盾纠纷。要认真贯彻落实《省委办公厅省政府办公厅转发<省委政法委、省社会治安综合治理委员会、省维护稳定工作领导小组构建“大调解”工作体系有效化解社会矛盾促进社会和谐稳定的意见>的通知》精神，积极参与构建党委政府统一领导，综治机构综合协调，司法行政、部门和人民法院分别牵头，有关部门各司其职，社会广泛参与，人民调解、行政调解、司法调解既充分发挥作用、又相互衔接配合的“大调解”工作体系，充分发挥人民调解在“大调解”工作体系中的依托、前沿和基础作用，合力化解社会矛盾纠纷。要加强人民调解与诉讼间的有机衔接，强化人民调解协议效力，提高协议履行率。基层人民法院应当按照人民调解法规定，对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。对于人民调解员调解不成，终止调解后方式人提起民事诉讼的，基层人民法院应当及时受理。
八、进一步加强对人民调解工作的领导和指导
18.全面履行指导人民调解工作职责。人民调解法规定县级以上地方人民政府司法行政机关负责指导本行政区域内的人民调解工作；基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。各级司法行政机关、基层人民法院要认真履行职责，进一步加强对人民调解工作的指导，推动我省人民调解工作深入发展。司法行政机关要把指导人民调解工作列入重要议事日程，切实加强领导。要根据人民调解法的规定，结合当地实际，研究制定人民调解工作发展规划、工作制度和政策措施，并认真贯彻落实。要加强对人民调解委员会组织建设、队伍建设、业务建设和制度建设的指导，从实际出发，根据不同地域、不同层次、不同行业、不同领域人民调解组织的不同情况，有针对性的提出工作要求，做出工作部署，加强督促检查，努力提高人民调解工作水平。认真分析研究本地区民间纠纷特点和规律，指导人民调解委员会改进工作，认真总结和推广人民调解实践中的好做法、好经验，大力加以推广，充分发挥典型示范作用。
19.大力开展人民调解员队伍培训工作。县级司法行政机关要定期开展对人民调解员的业务培训工作，依法对本行政区域内的人民调解委员会的设立情况、人员组成情况进行统计，实行备案制度，将人民调解委员会以及人员组成情况和调整情况及时通报所在基层人民法院。乡镇（街道）司法所要加强对辖区内人民调解委员会工作的日常指导，切实提高工作水平，规范人民调解委员会的业务台账、调解文书和工作档案，督促建立和落实各项规章制度，定期组织评比考核，确保调解工作依法、规范进行。
基层人民法院按照人民调解法规定对人民调解委员会调解民间纠纷进行指导时，应当按照“不缺位、不错位、不越位”原则，既不能以审判权取代人民调解自治权，也不能混淆人民调解和司法调解的界限，做到指导方式合法灵活。指导深度合理到位。基层人民法院与司法行政机关应当加强协调与配合，在指导人民调解工作中实现优势互补，共同推动人民调解事业发展。基层人民法院可以通过参与司法行政机关举办的人民调解员培训班、组织人民调解员旁听法庭审理、依法确认人民调解委员会调解达成的调解协议具有法律效力、聘任人民调解员为人民陪审员等常态措施指导人民调解工作。基层人民法院还可以根据客观情形，针对民间纠纷在不同地区、不同行业的不同情形和人民调解组织形式、工作模式的发展变化，实施加强指导，确保在第一时间将民间纠纷，特别是可能激化的民间纠纷化解在第一现场。基层人民法院根据工作需要可以实行巡回指导的工作方式。基层人民法院应当设立专（兼）职人民调解指导员，对企业改制、征地拆迁、草场纠纷、劳动争议、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、知识产权、交通事故等可能引发的群体性民间纠纷，配合司法行政机关实施专项指导，及时沟通信息，专题研究，制定政策，化解矛盾。基层人民法院要积极引导当事人向人民调解组织申请调解，依法审理涉及人民调解协议的民事案件，依法开展司法确认等于审判职能相关的工作。各级司法行政机关要进一步加强与人民法院的协调配合，进一步完善统计通报、沟通信息、研究工作制度，加强在调解业务等方面的配合，形成工作合力，共同做好人民调解工作。
篇5
三部与公众相关的法规规章
劳动和社会保障部《最低工资规定》。该《规定》适用范围不仅包括企业，还包括民办 非企业单位、有雇工的个体工商户和与之形成劳动关系的劳动者，以及国家机关、事业单位 、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者。《规定》指出，劳动者在依法享受带薪年休 假、探亲假等国家法定的休假期间视为提供了正常劳动，用人单位必须依法应支付的不得低 于最低工资标准的劳动报酬。《规定》明确了最低工资标准测算方法，要求最低工资标准每 两年至少调整一次。对于违反规定的，劳动保障部门将责令用人单位按所欠工资的最高5倍 支付劳动者赔偿金。
建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局《城镇最低收入家庭廉租住房管 理办法》。《办法》指出，城镇最低收入家庭廉租住房保障方式应当以发放租赁住房补贴为 主，实物配租、租金核减为辅。实物配租要面向孤、老、病、残等特殊困难家庭及其他急需 救助的家庭。为了保证公平和公正，《办法》还要求，申请廉租住房的最低收入家庭，应当 提出书面申请，市、县人民政府房地产行政主管部门审核后，应当予以公示。有关部门可以 通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭收入和住房状况进行核实。
建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。该《规程》明确了行政裁决及强制拆迁的 程序，增加了行政调解程序，建立了拆迁听证制度，确立了拆迁补偿安置标准的裁决原则， 规范了拆迁强制执行行为。《规程》指出，因拆迁人与被拆迁人就搬迁期限、补偿方式、补 偿标准以及搬迁过渡方式、过渡期限等原因达不成协议，当事人可向市、县房屋拆迁管理部 门申请裁决。未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁 决申请前，应当进行听证。未经行政裁决不得实施行政强制拆迁，拆迁人、接受委托的拆迁 单位在实施拆迁中采用恐吓、胁迫以及停水、停电等手段，强迫被拆迁人搬迁或者擅自组织 强制拆迁的，由所在市、县房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，并依法予以处罚；触犯刑律的 ，依法追究刑事责任。
三部重要的行政性法规规章
国务院《地质灾害防治条例》。《条例》明确规定，国家实行地质灾害预报制度和地质 灾害调查制度。国务院国土资源主管部门会同国务院建设、水利、铁路、交通等部门，依据 全国地质灾害调查结果，编制全国地质灾害防治规划，经批准后公布。县级以上人民政府应 当将城镇、人口集中居住地区、风景名胜区、大中型工矿企业所在地和交通干线、重点水利 电力工程等基础设施作为地质灾害重点防治区中的防护重点。国家建立地质灾害监测网络和 预警信息系统，实行地质灾害预报制度。地质灾害预报由县级以上人民政府国土资源主管部 门会同气象主管机构。任何单位和个人不得擅自向社会地质灾害预报。对出现地质 灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县级人民政府应当及时划定 为地质灾害危险区，予以公告，并在地质灾害区的边界设置明显警示标志。
国土资源部《矿产资源登记统计管理办法》。与1995年《矿产储量登记统计管理暂行办 法》相比，修改和补充后的《办法》改变了以往矿产储量统计与开发利用统计分别进行、一 个部门多头统计和部分填报内容重复的状况，将原来实行的原矿产资源储量与开发利用两项 统计制度合并，建立了新的规范的矿产资源统计制度。同时，明确了矿产资源登记统计管理 的职责分工，并将矿产资源储量登记与评审备案、探矿权采矿权管理等紧密链接起来，同时 办理，既强化了国土资源主管部门对矿产资源登记统计工作的统一管理，便于登记工作的落 实，又简化了程序，提高了效率，进一步明确了矿产资源储量登记的作用。另外，新《办法 》还制订了新的指标项目，修改了有关专业术语和名称，增加了停办（关闭）矿山残留矿产 资源储量登记方面的规定。
国土资源部《海底电缆管道保护规定》。该《规定》对海底电缆管道的安全运行、海底 电缆管道所有者合法权益、海上作业与海底电缆管道的保护、海底电缆管道纠纷的解决以及 处罚做出明文的规定。《规定》指出，海上作业者在海上作业时钩住海底电缆管道的，应当 立即报告所在地海洋行政主管部门，不得擅自将海底电缆管道拖起、拖断或砍断。海上作业 者为保护海底电缆管道致使财产遭受损失，有证据证明的，海底电缆管道所有者应当给予适 当的经济补偿；但擅自在海底电缆管道保护区内从事挖砂、钻探养殖等海上作业的除外。单 位和个人造成海底电缆管道及附属保护设施损害的，应当依法承担赔偿责任。
四部与财经有关的法规规章
中国银行业监督管理委员会《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》。该办法对金 融衍生产品的管理进行了统一的规范，还首次对金融机构开办衍生产品的准入条件和开办程 序进行了明确规定，加强了衍生产品的准入管理。《办法》指出，申请开办衍生产品交易业 务的中国国内的金融机构，必须具备健全的衍生产品交易风险管理制度和内部控制制度；完 善的衍生产品交易前、中、后台自动联接的业务处理系统和实时的风险管理系统；配备相应 的人员和设施。外国银行分行申请开办衍生产品交易业务，应获得其总行对该分行从事衍生 产品交易品种和限额等方面的正式授权；除总行另有明确规定外，该分行的全部衍生产品交 易统一通过给其授权的总行系统进行实时交易，并由其总行统一进行平盘、敞口管理和风险 控制。银监会有权随时检查金融机构有关衍生产品交易业务的资料和报表，定期检查金融机 构的风险管理制度、内部控制制度和业务处理系统是否与其从事的衍生产品交易业务种类相 适应。
中国人民银行《中国银联入网机构银行卡跨行交易收益分配办法》。《办法》统一了发 卡行和中国银联在跨行交易中的收益分配比例和办法，规定ATM跨行取款交易收益分配采用 固定行手续费和银联网络服务费方式。持卡人在他行ATM机上成功办理取款时，无论同 城或异地，发卡行均按每笔3.0元的标准向行支付手续费，同时按每笔0.6元的标准 向银联支付网络服务费。暂不规定ATM跨行查询收费。POS跨行交易的商户也须按一定比例向 发卡行和银联缴纳服务费。
中国保险监督管理委员会《外国保险机构驻华代表机构管理办法》。与旧办法相比，新 《办法》明确了外国保险机构申请驻华机构的审批时间，规定了外国保险机构及相关称谓。 《办法》指出，“外资保险机构驻华代表机构”将改名为“外国保险机构驻华代表机构”。 按照中国入世承诺，新办法加入了保监会审批的期限的规定；对审批的程序进行了细化，明 确规定，正式申请表由保监会提供，保监会审批的期限为20日，20日内不能作出决定的，经 保监会主席批准，可以延长10日。对代表机构的展期，不再审批，对代表机构变更地址、更 换或增减代表、副代表、外籍工作人员，则由审批改为事后报告。
国家外汇管理局《关于规范非居民个人外汇管理有关问题的通知》。该通知对我国境内 非居民个人的外汇流入、流出，等各环节都进行了规范，并明确了银行的职责。《通知》指 出，外国自然人（包括无国籍人）、港澳台同胞和持中华人民共和国护照但已取得境外永久 居留权的中国自然人都是非居民个人。《通知》以1万美元和5000美元为界，分别规定了非 居民个人办理外汇收支、外汇划转、结汇、开立外汇账户、将外汇汇出境外应办理的相关手 续。银行应当按照本《通知》规定办理非居民个人外汇业务，并接受外汇局的监督、检查。
三部与海关相关的法规规章
国务院《中华人民共和国知识产权海关保护条例》。《条例》明确规定了知识产权海关 保护的范围以及期限。海关对与进出口货物有关，并受中华人民共和国法律、行政法规保护 的商标专用权、著作权和与著作权有关的权利、专利权实施保护，知识产权权利人可以按照 本条例的规定，将其知识产权向海关总署申请备案。知识产权海关保护备案自海关总署准予 备案之日起生效，有效期为10年，知识产权权利人可向海关申请扣留侵权嫌疑货物。
海关总署《海关关于加工贸易保税货物跨关区深加工结转的管理办法》。与旧办法相比 ，新《办法》做了较大的修改，并对转入、转出企业办理结转计划备案手续程序、办理结转 报关手续的程序进行了细化。《办法》指出，加工贸易企业开展结转的，转入、转出企业无 需经外经贸主管部门批准，只需经主管海关备案后，就可办理实际收发货及报关手续。《办 法》还规定了申请结转的加工贸易企业如有不符合海关监管要求，被海关责令限期整改，在 整改期内的；逾期未报核《手册》的；未按照本办法第五条规定填制结转货物收发货单的； 涉嫌走私已被海关立案调查，尚未结案的等四种情形，海关将不予受理。
海关总署《中华人民共和国海关对用于装载海关监管货物的集装箱和集装箱式货车车厢 的监管办法》。该办法加强了对集装箱制作、集装箱式货车车厢的制造或改装以及集装箱和 集装箱式货车车厢的维修的监管。《办法》规定，境内制造集装箱的工厂、境内制造或者改 装集装箱式货车车厢的工厂应持《工厂认可证书》，向其所在地海关申请递交申请书，经核 准后由海关颁发相应的核准证书，方可从事集装箱制造、集装箱式货车车厢制造、改装或者 维修。海关总署授权中国船级社统一办理集装箱我国海关批准牌照、境内装载海关监管货物 的集装箱式货车车厢的海关批准牌照。海关可以随时对维修工厂维修的安装海关批准牌照的 集装箱和集装箱式货车车厢进行核查。
篇6
为“争”父母，死磕到底
上世纪50年代初，江柏年和宋月英结婚了，婚后共生育了两子两女，分别是大女儿江涟（已于2013年1月去世）、大儿子江国文、小儿子江国武和小女儿江池。60年过去了，江柏年和宋月英都到了耄耋之年，头脑变得越来越迟钝，越来越糊涂。2013年3月，经医院诊治，江柏年被诊断患有认知能力障碍，宋月英被诊断患有阿尔茨海默病。2014年8月，大儿子江国文拿着医院的诊断书，带着父母来到复旦大学上海医学院司法鉴定中心为父母做精神鉴定，鉴定结论为：江柏年、宋月英存在老年性痴呆，评定为无民事行为能力人。
鉴定结论出来后，大儿子江国文向上海市嘉定区人民法院提起了诉讼，申请宣告其父母为无民事行为能力人，并指定其为父母的监护人。但在开庭当天，小儿子江国武并不同意由其哥哥江国文担任父母的监护人，认为哥哥是项庄舞剑，意在沛公，表面上是想担任父母的监护人，更好地孝顺父母，实质上是想侵吞父母的退休金和房产。根据《民法通则》第17条的规定，“对担任监护人有争议的，由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。”因此嘉定法院民一庭的肖法官依法只宣告了江柏年和宋月英为无民事行为能力人，并未对老夫妻俩的监护人予以指定。
2014年9月18日，大儿子江国文收到法院判决书后来到父母住所地所在的居民委员会，请求居委会指定其为父母的监护人。居委会在召开了居委会全体成员会议，决定指定大儿子江国文为父亲江柏年的监护人，小儿子江国武为母亲宋月英的监护人。
本以为居委会指定两个儿子各自为父母的监护人，公平中立，合情合理，既有利于赡养老人，也有利于分担职责，事情到了这一步也算了结了。但是，兄弟俩对居委会的指定均表示不服，又纷纷到嘉定法院提讼，要求撤销居委会的决定，指定自己为父母二人的监护人。兄弟俩你争我抢，大有鱼死网破、死磕到底之势，手足矛盾进一步升级。
胞兄胞弟的这两个案子再次送到了肖法官的案头。肖法官希望能公正高效地解决这个问题，更快更好地维护老人的权益，并且做到合理公平，让兄弟俩定纷止争。于是她立即着手处理案件，仔细审查兄弟俩的申请书以及证据材料，对江柏年一家的家庭情况以及子女之间的矛盾有了初步的了解。之后，肖法官和书记员一同前往居委会进行实地调查。她们不仅向居委会负责人了解了居委会做出决定的考量和依据，还向周围邻居详细了解了江国文和江国武两兄弟对父母的照料情况等，并做了调查笔录。
以照顾为名
2014年11月6日上午，该案完成调查，如期开庭。申请人江国文认为其照顾父母较多，看病送养老院皆由其操办，费用大多由其支付，而且除了江国武以外的近亲属均同意其为父母的监护人，因此其理应成为父母的监护人。同时江国文申请了证人潘琳琳（系大女儿江涟之女，即江国文、江国武的外甥女）出庭。潘琳琳认为大舅江国文适合担任外公外婆的监护人，因为大舅对外公外婆照顾居多，生病住院都是大舅陪同并承担费用，小舅很少看望外公外婆，即使看望停留时间也很短，在病房待个一两分钟，拍张照片就走人了。更甚的是一次外婆住院，外公骑自行车去看望外婆结果却因为健忘误骑到了江苏太仓市，还在太仓摔了一跤，被当地交警送到太仓医院。当地交警通知了小舅，小舅不仅自己没赶去接外公回来而且不通知家里其他人，直到晚上才匆匆赶往太仓接回外公。这些都足以证明小舅并不是真心关心外公外婆，而只是关心外公外婆的工资卡。同时在法庭上江国文还提出，由于其和妻子现在仍需工作，无暇全天照看父母，为此已将父母安排至养老院由专业人员照顾父母的日常生活起居。父母虽然退休后有退休金，但是退休金一直被弟弟江国武保管，至今未交出，即使弟弟如数交出父母的退休金，也无法完全满足父母入住养老院的费用，加之自己的经济能力有限，所以为更好地赡养老人，其决定将父母所有的一套住房出售，将取得的售房款用于父母养老支出。
原来，由于父母老年痴呆导致生活不能自理，哥哥江国文就于2013年1月和小妹江池商量由其保管父母的退休工资卡并用于父母养老。但是当弟弟江国武得知这个情况后认为哥哥又管钱又记账不公平，于是兄妹仨又书面协议由哥哥江国文保管工资卡密码，弟弟江国武保管工资卡、房产证等，每月给父母2500元生活费。谁知弟弟拿了工资卡、房产证后拒不缴出，父母养老成了难题。
小儿子江国武则认为由江国文担任父母的监护人不利于父母的身心健康和合法权益的保护，且自己对父母尽过孝心，经济能力又好，居住条件宽裕，能为父母提供较好的养老条件，因此法院应指定其为父母的监护人；至于潘琳琳所述的父亲误骑太仓，而其未及时接回是由于当天要给学生上课，工作较忙。而自己没有将父母的工资用于父母看病养老，是因为哥哥什么事情都不和其商量，其不知道父母的病情，而且父母的社保卡在哥哥那，当然由其带着父母去看病比较方便。
做监护人，是权利还是职责
听了兄弟俩以及证人的陈述，肖法官仔细思量，认为大儿子江国文不仅积极地陪同父母看病住院，而且承担了赡养费用，较好地履行了赡养义务。而小儿子不仅不照顾父母，还将父母的工资卡拿走拒不交出，也未将父母工资用于父母养老，在父亲走失时以工作繁忙为由未及时对父亲施予救助有怠于赡养之嫌，从维护老人权益出发，大儿子更适合担任父母的监护人。因此，法庭最终判决撤销居民委员会作出的指定江国武为宋月英监护人的指定，指定江国文为宋月英的监护人，并且驳回了小儿子江国武的诉讼请求。
该案的判决书给出了作出这一判决的理由：监护人的职责是保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。认定监护人的监护能力，应当根据监护人的身体健康状况、经济条件以及与被监护人在生活上的联系状况等因素确定。担任监护人并不是一种权利而是一种职责。
申请人江国文和江国武作为被监护人江柏年、宋月英的成年子女，均有担任监护人的资格。被监护人江柏年、宋月英年事已高，其近年来就医治疗主要由江国文陪同、护理并支付相应的钱款。目前，江柏年夫妇已被宣告为无民事行为能力人，客观上不适宜单独居住，现江国文将父母安排至养老院养老，由专业人员负责父母的日常起居生活，在子女均有工作，无暇全天候照看老人的情况下，也不失为一种合理的安排。且在江国武保管父母退休工资的情况下，江国文仍先垫付了父母就医治疗及入住养老院的费用，较好地履行了赡养义务。而江国武在得知患有老年痴呆症的父亲在异地受伤后，既未及时赶至医院照看，也未及时通知其他兄弟姐妹，显然具有懈怠履行赡养职责之嫌。现除江国武之外其余具有监护资格的近亲属均表示由江国文作为江柏年、宋月英的监护人，故有关部门指定江国文作为江柏年的监护人并无不当，指定江国武作为宋月英的监护人有失妥当。作为被监护人的子女，江国文与江国武应不计前嫌，相互配合，履行赡养义务，给予父母生活上的照顾、物质上的帮助、精神上的慰藉；作为监护人的江国文应更加努力，忠实履行监护职责，确保被监护人的合法财产和权益。
（文中当事人姓名皆系化名）
篇7
上诉制度是司法制度的重要构成部分，担负着多样化的司法功能，[1]并且需要在不同的价值目标之间进行平衡与取舍。[2]由于现代社会的急剧变迁，许多国家的民事上诉制度无论是在制度设计还是实际运作上均面临着种种问题，并进而影响着整个司法制度的有效运行。在我国，由于制度设计上固有的缺陷，加之司法实践中颇具中国特色的请示报告之风盛行，再审程序启动的随意性大，“终审不终”现象普遍存在，民事上诉制度在理论与实践两个层面均存在着比其他国家更加难以克服的问题。这种状况不但影响了对当事人合法权益的保护，而且损害了法院的权威，动摇了司法的根基。[3]学者普遍认为，我国民事上诉制度的改革与重构势在必行。[4]
在英国，民事上诉制度具有悠久的历史，早在普通法的形成的初期就形成了分别针对事实问题和法律问题的复查制度。不过这种复查制度存在明显的缺陷，其基本的特点是：对于不重要的、从判决的表面能发现的法律差错有很好的处理办法，但对于影响审理的进行以及陪审团活动的法律错误只有粗糙的处理办法，对于纯粹的事实方面的错误，则毫无办法。为此，英国《最高法院规则》在民事上诉制度中确立了“重新听审的方式”（bywayofrehearing）的基本模式，赋予上诉法院享有第一审法院所有的修改诉讼文件的全部权力，以及就事实问题接受新的证据的全部自由裁量权。[5]而在此后的相当长的一段时间内，英国的民事上诉制度一直未有重大的修改，系统的改革是随着英国大规模的民事司法改革，在改革理念的指引下逐渐展开的。
英国近年来在民事司法改革方面取得令世人瞩目的成果。[6]本文侧重介绍英国民事上诉制度改革的理念与规则，以期为我国民事上诉制度的重构提供一些参考和借鉴。
二、英国法院体系与民事上诉制度的基本架构
在英国，民事法院体系由郡法院、高等法院、民事上诉法院和上议院四级法院所组成。[7]其中郡法院负责受理一般的一审民事案件，而上诉法院、上议院作为主要的上诉审法院，基本上只受理上诉案件。至于高等法院，它既是重大、复杂民事案件的初审法院，同时也受理针对郡法院一审判决提出的上诉案件。在英国的民事司法架构下，当事人不服郡法院一审裁判的，可以向高等法院提起上诉；对高等法院一审裁判不服的，可以向上诉法院上诉；如果对上诉法院的二审判决不服的，还可以向上议院提起第二次上诉。通常认为，英国民事诉讼实行的是三审终审制；而就上诉审的审理对象而言，第二审原则上为法律审，一般不涉及事实问题，但在特定情形下亦涉及事实，第三审则为法律审。[8]当然，以上的说明只是对英国民事上诉架构的粗略勾勒，事实上英国民事上诉制度的内容相当繁杂，并且随着英国民事司法改革的深入而不断发展变化。
如前所述，郡法院是英国审理民事案件的基层法院。对于郡法院受理的案件标的额，最初有一定的上限限制（1977年为2000英镑，1981年提高到5000英镑），不过根据《1990年法院与法律服务法》，现在郡法院的民事案件管辖权不再受到金额上的限制，但是仍有地域上的限制，即当事人不能选择郡法院进行诉讼。当事人对郡法院地区法官的裁判不服的，只能向郡法院巡回法官提出上诉，上诉案件仍在郡法院进行审理。如果案件是由郡法院巡回法官适用多极程序或特别程序审理的，则可以上诉到上诉法院。除此之外，对郡法院的其他裁判，只能向高等法院提起上诉。
英国的高等法院是根据《1873年司法法》（theJudicatureAct1873）而建立的。作为民事法院，其管辖权在实质上不受任何限制。为了方便司法，高等法院分为大法官分庭（ChanceryDivision）、王座分庭（Queen’sBenchDivision）和家事分庭（FamilyDivision）三个分庭，行使平等的管辖权：王座分庭审理诸如违约和侵权的民事案件，只由一名法官审理。这些案件无一例外都由法官听审而无需陪审团，并且大多以调解或撤诉方式结案，只有1%的案件需要由法官作出判决。[9]王座分庭附属的商事法庭审理有关银行、保险、等方面的诉讼；海事法庭则负责审理由于船舶碰撞引起的人身伤亡、货物损失的赔偿诉讼以及有关船舶所有权、海难救助、船舶拖曳、船员工资等的海事纠纷；大法官分庭初审管辖权包括审理有关土地的转让分割、抵押、信托、破产、合伙、专利、商标、版权以及涉及公司法的案件。此外，大法官分庭的独任法官可以审理针对税务官作出的有关税务决定的上诉案件，以及来自郡法院的关于个人无清偿能力的上诉案件；家事分庭管辖一切有关婚姻的纠纷和事项（无论是初审或上诉），还审理有关婚生子女、未成年人的监护、收养等事项的案件，以及《1989年儿童法》、《1996年家庭法》等婚姻家庭法律所规定的诉讼案件。家事分庭由庭长和其他普通法官组成。根据《1978年家事诉讼与治安法院法》提起的上诉案件，通常由两名或更多的法官组成法庭审理。但如果上诉只涉及分阶段或一次性的费用支付问题，则将由一名法官独任审理。[10]根据《1989年儿童法》提起的上诉通常由一名法官审理，除非庭长另有指示。
根据英国《1981年最高法院法》，上诉法院由大法官、上议院常任法官、高等法院首席法官、高等法院家事分庭庭长等法官组成。除此以外，上诉法院或高等法院的所有前任法官以及高等法院的所有现任法官，都可以被要求参加上诉法院的案件审理。前任的法官可以拒绝这一要求，但现任法官无权拒绝。上诉法院包括民事上诉庭和刑事上诉庭，其中民事上诉庭主要审理来自高等法院所属三个分庭以及郡法院的民事上诉案件。从1970年开始，在特定情况下，一些民事案件可以通过“蛙跳”（leapfrog）程序越过上诉法院而从高等法院直接上诉到上议院。这样的上诉必须满足以下两个条件：（1）审判法官发给证书、所有当事人同意、案件涉及重大公众利益问题或者法官受到高等法院或上议院先前判决的约束；（2）上议院同意受理。[11]
对于不涉及欧盟法律的案件，英国上议院是联合王国的最高上诉法院。上议院作出的司法决定只能被成文法或上议院在以后的案件中拒绝遵循先例的决定所。上议院议长是大法官，同时也是最高法院院长。协助大法官工作的人包括7—12名上议院常任法官以及任何现任或曾任高级法官职务的上议院议员，例如前任大法官或已退休的上诉法院法官。上议院常任法官是上议院终身议员，[12]他们经常被称作法律议员（LawLords）。上议院的初审管辖权十分有限，一般说来只对涉及贵族的爵位继承争议案件和侵犯上议院自身议会特权的案件行使初审管辖权。不过随着《1948年刑事审判法》的通过，上议院审判贵族犯罪的初审管辖权已被废除。任何民事案件要在上议院提起上诉，必须首先获得上诉法院或上议院的许可，其具体的程序现在由《2000年适用于民事上诉的上议院诉讼指引》（HouseofLordsPracticeDirectionApplicabletoCivilJustice，2000）所规定。
根据《1972年欧洲共同体法》，自1973年1月1日起英国成为欧共体成员国。这样，欧共体法院（TheCourtofJusticeoftheEuropeanCommunities）就取代上议院成为英国的终审法院。但是，欧共体法院仅处理具有欧洲因素的案件，对于国内案件，上议院仍是联合王国的最终上诉法院。而所谓的“涉及欧洲因素”，一般指涉及欧共体其他成员国公民人身权利和财产权利的案件。大多数提交到欧洲法院的案件都涉及商业贸易问题，但欧洲法院也就许多社会问题（如同工同酬、性别歧视等）作出过权威性裁判。[13]
根据英国《1833年司法委员会法》，枢密院成立一个专门的司法委员会（JudicialcommitteeofthePrivyCouncil），作为24个英联邦领地和6个英联邦独立共和国的最高上诉法院。为了方便司法，司法委员会设在伦敦。法庭应由至少3名委员会成员（实践中通常为5名）组成，并且这些委员一般都是上诉法院的常任法官，因此司法委员会作出的决定具有很大的权威性。但必须注意的是，委员会的决定对英国法院不具有绝对的拘束力。从技术上讲，委员会对一个案件所作出的决定不是判决，而只是向女王提出的建议。在司法实践中，这一建议需要通过枢密院令才能得到执行。[14]
劳工上诉法庭是根据《1975年劳工保护法》而建立的，它主要受理来自各种工业和劳动纠纷法庭的上诉案，其涉及领域很广，包括裁员补助、平等支付、雇佣合同、性别、种族和残疾歧视（限于劳动雇佣领域）、不公平解雇、非法扣减工资、雇佣保护等。除了藐视法庭的案件外，劳工上诉法庭对事实问题作出的裁判都是终局的。但是对于法律问题，当事人可以向上诉法院或苏格兰最高民事法院上诉，并可进一步上诉到上议院。
三、英国民事上诉制度改革的进程与理念
在英国，民事案件的上诉率一直居高不下，并且有大量的案件得不到及时的审结。1990年，法院总共审理了954件民事上诉案件，而其中的573件处于未决（outstanding）状态。而到了1996年，提起上诉的民事案件总数达到了1，825件，未决案件而随之增加到了1，288件。[15]为解决英国民事上诉案件数量不断增长以及由此带来的诉讼延迟等问题，英国司法大臣迈凯（Mackay）勋爵委任鲍曼（Bowman）勋爵对上诉法院民事审判庭进行综合性评审，并于1997年9月出版了《对上诉法院（民事审判庭）的评审》报告。在上述报告第二章“民事上诉制度的基本原则”（Principlesunderlyingacivilappealssystem）中，鲍曼勋爵对英国民事上诉制度改革的提出以下12项基本原则：
1．民事上诉，应符合沃尔夫（Woolf）勋爵建议的民事司法制度应具备的原则。[16]
2．上诉不视为自动进行的诉讼阶段。
3．对案件结果不满意的当事人，应有机会向上级法院上诉。上诉审法院将初步判断原审判决是否不公正，如不公正，则允许上诉程序继续进行。
4．上诉程序应尽可能将结果不确定和诉讼迟延降至最低。
5．上诉程序既具有私人目的，亦有公共目的。
6．上诉制度的私人目的在于，纠正导致不公正结果的错误、不公或不当的法官自由裁量。
7．上诉制度的公共目的在于，确保公众对司法裁判的信心，并在有关案件中阐明并发展法律、惯例和程序；以及协助维持一审法院和审裁处的水准。
8．对上诉的审理，应与上诉理由和争议标的性质相适应。
9．惟有提出了重要的法律原则或惯例问题，或者存在再次上诉的其他强制性理由，再次上诉方具备正当性。
10．向上诉法院提出的特定上诉，如可由比一审裁决的法院或法官具有更高管辖权的法院或法官审理，则通常应由下一级法院审理。
11．一般而言，上诉不应由仅包括担任上诉审法院法官助理的下级法院法官组成的法庭审理。
12．在特定情形下，审理上诉的法院应吸纳具备专业知识的法官。[17]
以上述12项基本原则为中心，《对上诉法院（民事审判庭）的评审》报告对英国民事上诉制度产生了深远的影响，该报告所提出的许多建议后来都载入1999年4月生效的英国《民事诉讼规则》（CivilProcedureRules，以下简称为新规则），并成为新规则第52章的重要内容。此外，1999年的《接近正义法》（AccesstoJusticeAct1999）也对英国民事上诉制度的变革产生了重要的影响。
四、英国民事上诉制度改革的主要内容——以新规则为中心
随着新规则的生效，英国的民事上诉制度发生了巨大变化。根据我国香港特别行政区2002年《民事司法改革中期报告》的归纳，新规则中有关上诉程序的改革集中于以下8个方面[18]：
1．当事人必须先取得法庭的许可才可以对原讼法庭的判決，向上诉法庭提出上诉；
2．拟提出上诉的任何一方，必须证明其上诉“有实在的成功机会”或证明“有其他充分的理由，令法庭不得不聆讯其上诉”，方可获法庭批准上诉许可；
3．针对案件管理决定而提出的上诉许可申请，原则上不会获得批准，除非该案涉及原则方面的争论，而且其重要性足令法庭认为，即使批准进行上诉对诉讼程序及诉讼费支出会造成影响，也是值得，则作别论；
4．此外，针对上诉判决而提出的上诉许可申请，原则上一般都不会获得批准，除非该案涉及在原则或常规方面的重要争论，如有其他充分的理由，令法庭不得不批准上诉，则作別论；
5．如引入向上诉法庭上诉必须申请许可的机制，容许上诉法庭在遇上一些相当于滥用法庭程序的上诉许可申请时，可无须进行口头聆讯便拒绝申请，但须容许申请人有最后机会向法庭书面说明，为何法庭不应在沒有进行口头聆讯下否決其申请；
6．若上诉许可的申请获准，上诉法庭可实施案件管理措施，以提高上诉聆讯的效率；
7．将上诉法庭的角色限于复核下级法庭的決定，但上诉法庭仍可行使酌情权将上诉视为重审；
8．上诉法庭的角色只限于复核下级法院的决定，这项规则在原讼法庭行使上诉司法管辖权的時候亦适用。
如果进一步概括，新规则对英国民事上诉制度的改革可以归纳为以下三个方面：上诉许可制度、上诉审案件管理、上诉审审理范围的限制。
1．上诉许可制度（therequirementforleavetoappeal）
所谓上诉许可，指当事人提起上诉需经原审法院或上诉法院审查，获得许可方可进入上诉程序的制度。目前，德国、日本、巴西等国家都实行了上诉许可制度，而英国新规则确立的上诉许可制度则是目前可以见到的有关这一问题最详尽、可操作性最强的规定，其成功的实践向我们展示了上诉许可制度对于民事上诉审程序中贯彻分配正义的诉讼理念的重要意义——与其说上诉许可制度限制了上诉权的使用，毋宁说它是一种起平衡作用的程序装置。[19]具体说来，英国上诉许可制度包括以下几方面的内容：
（1）上诉许可的提出。根据当事人提起上诉的对象，新规则就上诉许可规定了不同的情形。如果当事人针对郡法院或高等法院的一审裁判提起上诉，须经上诉审法院或原审法院许可。如果就上诉审裁判提起第二审上诉的，须经第三审法院许可。作为特例，郡法院或高等法院发出的拘禁令（committalorder）、拒绝签发人身保护令（refusaltogranthabeascorpus）或依《1989年未成年人法》第25条做出的住宿保障令（secureaccommodationorder），无须获得上诉许可。而之所以规定这样的特例，主要是考虑上述三种裁判都影响到当事人的人身自由，因此赋予当事人一种特别的权利。
（2）上诉许可申请的受理。当事人提起上诉许可申请，既可以向原审法院提出，亦可以向上诉通知书（appellant’snotice）载明的上诉审法院提出。如果当事人在审理程序中未以言词方式提出上诉许可申请，原审法院拒绝作出上诉许可申请或驳回上诉许可申请书的，当事人可依新规则第52.3条第2、3款申请上诉审法院作出上诉许可。如上诉人向上诉审法院申请上诉许可的，须以上诉通知书形式提出请求。
（3）上诉许可的理由。根据新规则第52.3条第6款，上诉许可的一般理由包括以下两项：第一，法官认为当事人提起上诉具有胜诉希望的；[20]第二，具备对上诉进行审理的其他强制性理由。另外，如果当事人提起的是第二次上诉，根据新规则第52.13条第2款，惟有上诉许可申请提出了重要的法律原则或惯例问题，或者存在第三审法院进行第三审的强制性理由，方得许可第二次上诉。另外，即使当事人提起第二次上诉符合有关的条件，上诉法院仍需要考虑其他因素，比如财力有限的当事人第二次上诉，上诉法院受理是否对其公正；法院是否可以采取其他救济措施等。
（4）上诉许可的审查。根据1999年《接近正义法》第54条第4款，上诉审法院可以不经听审程序而径行审查上诉许可审查。如果上诉审法院仅通过书面审查就驳回上诉许可申请，根据新规则第52.3条第4、5款，上诉人有权在通知书送达7日内要求法院通过听审程序重新审查上诉许可申请。但是如果当事人未申请重新审查的，期间届满该决定就具有终局效力。
（5）上诉许可做出时的事项限制。根据新规则第52.3条第7款，上诉审法院在做出许可上诉申请命令的同时，还可以就上诉审的争点（issue）进行限制。这样，在其后的上诉审中，法官就可以迅速地驳回当事人就其他争点进行审理的申请。不过在得到上诉审法院特别许可的情况下，当事人也可以在上诉审中提出其他的争点，但是这种申请被要求应该尽可能早地在诉讼的初期就告知上诉审法院及被上诉人。
2．上诉审的案件管理（CaseManagement）
作为普通法系民事诉讼的源头，英国传统上是一个实行典型对抗制诉讼模式（adversarysystem）的国家。在这种讼模式下，法院不能也不愿承担调查争点的职责，而仅仅是充当公平仲裁人的角色，法院以及法官以保障当事人的诉讼自由为已任，而不能对其有所限制。为了追求案件的公正，法官往往并不在意当事人所采用的是否过于繁琐与耗费。而当事人为了达到在经济上拖垮对手的目的，往往在包括上诉审的各种环节中滥用对程序的控制，造成诉讼不必要的拖延和费用。可以认为，对抗性诉讼模式与由此产生的诉讼文化成为英国民事司法制度所有弊端的深层次原因。认识到这一点，沃尔夫勋爵主张必须对英国现有的诉讼文化进行重大的变革，法官必须取代当事人对案件的各个阶段进行控制，即加强对案件的管理。当事人的诉讼行为只能在法官的管理下才能在法律规定的范围内实施。[21]为此，新规则第3.1条第2款在明确规定法院案件管理命令的范围的同时，还特别规定法院为管理案件和推进新规则的基本目标，可以采取其他任何程序步骤或作出其他任何命令。
（1）上诉许可程序中的案件管理
为了避免上诉许可制度的实施使当事人较之从前不采用该制度时承担更多的诉讼费用，新规则对上诉许可程序规定案件管理规则。首先，为了督促当事人及时提出上诉许可申请，根据新规则的诉讼指引（PracticeDirection）第52章第4.6条，当事人申请上诉许可，须通过言词方式，在作出拟上诉的的裁决之审理程序中提出。如果当事人在审理程序中未提出上诉许可申请或下级法院拒绝作出上诉许可，上诉审法院可以无需举行听审程序而径行对上诉许可申请进行审理。在英国的司法实践中，许多上诉案件是显无上诉利益（unmeritorious）可言的，当事人寻求上诉救济其实只是在滥用上诉程序，因此在这些案件中不赋予当事人口头听审的权利就直接拒绝其上诉许可申请被认为是正当的。[22]不过，一旦下级法院的拒绝上诉许可的决定是以书面方式作出的，则寻求上诉救济的当事人有权要求在上诉审法院通过口头的听审对其上诉许可申请进行审理。之所以这样做，英国政府出版的关于新规则的“白皮书”（WhiteBook）解释说：“这些规定的整体效果要让每一个在一审程序感到失望的当事人（通过不同的方式）至少在上诉审法院获得一次简易的听审，以使其主要的抱怨能够通过口头的方式得到宣泄。”[23]也正因为如此，上诉审法院举行这样的听审程序时，通常有比较严格的时间限制，法院可以不要求被上诉人参加，甚至也不需要通知被上诉人有这样的听审程序发生。
（2）上诉审理中的案件管理
当法院作出上诉许可，案件进入上诉审程序进行实质审理时，同样必须对案件进行有效的管理以确保当事人已经为上诉程序的顺利进行作了充足的准备，并且将当事人之间的言词辩论控制在必要的限度内。为此，诉讼指引第6.4条规定上诉法院可以向上诉人送达一份上诉问题调查表，要求上诉人向上诉法院提供其为进行上诉审理所准备的各种信息。具体说来，上诉问题调查表须载明的事项包括：（1）如上诉人委托诉讼人的，其律师对上诉审理程序的时间预估（timeestimate）；（2）如证据笔录与上诉相关的，若上诉案卷中没有证据笔录的，则确认已做出提交证据笔录之命令；（3）确认上诉案卷副本已准备就绪，并应可提交上诉法院使用，并保证已按上诉法院要求提出上诉案卷。就上诉案卷而言，可接受程序笔录之影印件；（4）确认上诉问题调查表及上诉案卷已送达被上诉人，并载明送达日期。
时间预估是上诉问题调查表的核心内容，如上诉人不同意有关时间预估的，根据诉讼指引第6.6条，须在收到上诉问题调查表之日起7日内通知法院。如被上诉人未提出上述通知书的，则推定其接受律师代表上诉人提出的审理程序时间预估。
“白皮书”在强调上诉听审中准确时间预估对提高上诉审效率的极端重要性的同时，也认识到要保证这样的时间预估的准确性是困难的。不过，“尽管存在这样的困难，对立的法律顾问仍然需要运用他们的经验努力作出他们的判断。更为重要的，法律顾问之间要进行必要的交流以确定上诉听审可能的进程及其时间。如果法律顾问对上诉听审的时间预估未付出认真的努力，可以认为是抛弃了他们对法庭应担负的职责。”[24]
（3）上诉判决前的案件管理
当上诉案件经过了实质审理，并且上诉法院已就判决准备就绪时，如果上诉法院希望被告知判决作出之后当事人要寻求的结果性命令（consequentialorders），诉讼指引第15.12条规定上诉法院可以在宣告判决前2个工作日内向上诉人的律师提出书面判决副本，但有一个限制条件：在预定的宣告判决1个小时前，当事人的律师不得将判决内容告知其当事人。因此，在实践中判决的第一项目皆标明如下字样：“未经批准的判决：不得复制或在法庭上使用。”英国之所以规定这种制度，主要的目的是为了在法院进一步进行合议时让上诉人的律师能够就未决的争点进行有效的准备。因此，一旦当事人没有委托诉讼人，根据诉讼指引第15.14条，则可与其他当事人的律师一起获悉判决副本，但在宣告之前判决仍属保密。
（4）对案件管理决定的上诉
根据诉讼指引第4.4条，当事人可以就当事人的案件管理决定（注意这里的案件管理决定包括了一审案件中法院所做的所有案件管理决定）提出上诉。但为贯彻民事诉讼基本目标，法院只能对大量案件管理决定中的一小部分给予上诉许可。当事人申请法院对案件管理决定做出上诉许可的，法院只能基于如下的因素进行自由裁量：A.有关事项是否足够重要，以致支出上诉费用为合理；B.上诉的程序法律后果是否比案件管理决定更为重要；C.在开庭审理时或开庭审理后，对有关事项作出决定是否更加便利。
3．上诉审审理范围的限制——上诉法院的角色定位
根据理论界的一般看法，当今世界各国民事上诉制度可以分为复审制、事后审制与续审制三种模式：复审制是指上诉审法院从头开始审理，当事人和法院均得重新收集诉讼所需要一切证据，而不论一审法院的裁判正确与否，也不问第一审法院所使用的诉讼资料为何的制度；事后审制是指第二审法院专门以审理第一审法院的判决内容及诉讼程序有无错误为目的，仅审查第一审所使用诉讼资料及当事人的主张，而不使当事人在第二审中再提出新的事实与证据的一种制度；续审制则是指第二审法院续行第一审程序，审理时不仅承续第一审程序的全部诉讼资料，当事人还可提出新的证据支持其主张。
英国民事上诉的传统模式，根据成文法的规定，似乎可以认为采用的是复审制。因为根据《最高法院规则》O59r3（1）的规定，上诉法院处理上诉，以重新听审的方式进行。“这就是说，上诉法院与过去的普通法法院不同，现在不像过去那样限于认为原审理有缺陷时，才命令进行新的审理（newtrial）。如果自从原来的听审之时起，当事人的权利由于具有追溯既往效力的立法的制定而受其影响，或者案件事实方面发生重大的改变，上诉法院应该考虑这些新的情形。”此外，按照《最高法院规则》O59r10(2)，当事人在上诉审中可提出关于事实问题的新的证据，这些新的证据通常包括“自从审理之后发生的事实”与“关于非接着发生的事实”两大类。[25]
必须指出的是，在英国的判例法上，上诉审中提出新证据的做法逐渐受到限制，其中最具代表性是通过1954年的LaddvMarshall案所形成的“LaddvMarshall规则”。根据该规则，在上诉审中，只有当新证据属于下列情形时才可以被接受：（a）在下级法院的听审中虽经合理的努力仍难以获得；（b）将很有可能对案件产生重大的影响；（c）具有明显的可信性。这样做的目的主要是督促当事人在一审中就尽可能地提出证据，而避免有意将争点留到上诉审，以期获得证据突袭的效果。
在对英国民事司法改革具有决定性意义的《接近正义》最终报告中，沃尔夫勋爵将上诉法院审理上诉案件可能的模式区分为以下三种情形：[26](a)完全的重新听审（completerehearing）。这意味着整个案件将被重新听审（即便这并非应一审案件的原告，而是应上诉人的要求）。上诉法院将不受下级法院行使裁量权的约束。一旦二审审理开始，口头证据将被重新审理。事实上，这与其说是上诉不如说是第二次的听审。(b)重新听审（rehearing）。这种模式已经在《最高法院规则》Order59,rule3(1)中得到了使用，也就是说上诉审理的范围受到上诉人请求的约束，所有证据的提出与案件的审理可以通过书面的方式进行审查，法院可以直接作出判决以撤销下级法院的判决。但是口头证据将不会被听审并且仅在有限的情况下当事人才可以提出新的证据。（c）对裁判的审查（reviewofthedecision）。如果认为裁判确有错误，将发回下级法院进行重新的审理，它更接近于司法审查或民事案件的“废弃案件程序”（cassation）。”
现在，随着新规则的生效，我们不难发现立法者已经明确地将英国所有法院在审理上诉案件时的角色定位明确地指向了上述的第三种选择，也就是说尽管法院亦拥有重新审理上诉案件的自由裁量权，但原则上上诉审将被限定在对下级法院裁判的审查上。作为此论点最好的论据，新规则第52.11条规定：“（1）任何的上诉皆限于对下级法院裁判进行审查，除非——（a）有关诉讼指引就特定类型的上诉作出特别规定；[27]或（b）法院认为，在自然人上诉的情况下，重新举行听审符合司法利益的。（2）除另有指令外，上诉审法院不接受——（a）言词证据；或（b）在下级法院未提出的证据。（3）下级法院的裁判具有如下情形的，上诉审法院应支持上诉——（a）确有错误；或者（b）在下级法院进行的诉讼程序中，因存在严重的程序违法或其他违法，而导致裁判不公的。（4）上诉审法院基于证据，如认为适当时，可进行事实推定。（5）在对上诉的审理程序中，当事人不得依赖上诉通知书中未载明的事项，但上诉审法院许可的除外。”这里所谓的“严重程序违法”，通常是指存在错误引导陪审员、不当地认可证据或未对正当的证据予以采纳等情形。[28]而上诉审在进行事实推定时，既可以基于一审中所提出的文书，也可以基于下级法院的法官所认定的事实。[29]
新规则对民事上诉审理范围的限制一方面使上诉审模式出现由复审制（如果可以这样认为的话）向续审制的转变，另一方面更以成文法的形式认可与发展了“LaddvMarshall规则”，事实上在某种程度上这种上诉模式已经接近事后审。英国在民事上诉模式上这种改变是如此深远，以至于“白皮书”的编辑者认为，“引述任何以前规则的权威性做法也不可能帮助法院解决在适用诉讼指引第52.11条可能出现的各种问题。”[30]根据2002年8月英国大法官办公厅发表的《进一步调查：民事司法改革的持续评估》的说明，这种改革最直接的影响，是使民事上诉案件急剧地减少了。[31]
五、结语
“对于发展中国家的法律改革，比较法研究是极有用的。通过比较法研究可以刺激本国法律秩序的不断的批判，这种批判对本国法的发展所做的贡献比局限在本国之内进行的‘教条式的议论’要大得多。”[32]他山之石，可以攻玉。我国的司法改革在立足本国国情、重视本土资源的同时，还应当借鉴外国司法改革的经验教训。如果仅仅局限于对本国司法制度的考察，我国的司法改革将很难取得突破性的进展。
考察英国民事上诉制度的改革，我们清晰地看到一种“从理念到规则”的进程，即在全面审视与深刻反思本国民事上诉制度之缺陷的基础上，根据本国国情设定改革的目标与原则，并在该目标和原则的指引下逐渐展开具体的规则设计。其中引人深思的一点经验是，英国所确立的民事上诉制度改革目标和原则，并不囿于上诉制度本身，而是蕴涵着该国民事司法改革的整体理念，从而使上诉规则的设计能够与民事诉讼的其他制度相互协调与配合。把握这样一种改革进程，不仅有助于我们深刻理解英国民事上诉改革措施的原因并进行理智的借鉴或移植，同时也在无形中为我国民事上诉制度的重构昭示着一种进路。
（作者系厦门大学法学院教授、西南政法大学博士研究生，通讯地址：361005福建省厦门市厦门大学法学院
注释：
[1]一般认为，上诉审制度的功能包括吸收不满、纠正事实错误、促进法律适用的统一以及巩固司法体系的合法性等。参见[美]罗杰•科特威尔著，张文显等译：《法律社会学导论》，华夏出版社1989年版，第269~271页。
[2]这种矛盾根据英国学者StuartSime的解释，是在鼓励判决的终局性与纠正判决的错误之间求得平衡（balancebetweenencouragingfinalityandcorrectingmistakes）。参见StuartSime，APracticalApproachtoCivilProcedure，BlackstonePressLimited，2000，p489.
[3]近年来，在各种报刊上经常可以看到这方面的报道。例如：《三级法院，四个判决，八年官司，一张白纸》，载《南方周末》1998年6月5日；《两审终审制：无法终审的现实》，载《中国律师》1999年第10期；《诉讼七年还在二审，如此延宕谈何效率》，载《法制日报》2001年3月24日。
[4]参见陈桂明：《我国民事上诉审制度之检讨与重构》，载《法学研究》1996年第4期；张家慧：《改革与完善我国现行民事上诉制度探析》，载《现代法学》2000年第1期；杨荣新、乔欣：《重构我国民事诉讼审级制度的探讨》，载《中国法学》2001年第5期；傅郁林：《审级制度的建构原理——从民事程序视角的比较分析》，载《中国社会科学》2002年第4期。
[5]沈达明编著：《比较民事诉讼法初论》，中国法制出版社2002年版，第598-600页。
[6]参见齐树洁：《接近正义：英国民事司法改革述评》，载《人民法院报》2001年9月12日。
[7]有关英国法院体系的具体论述，参见齐树洁主编：《英国证据法》，厦门大学出版社2002年版，第2~11页。
[8]徐昕著：《英国民事诉讼与民事司法改革》，中国政法大学出版社2002年版，第366~367页。
[9]TerenceIngman，TheEnglishLegalProcess，BlackstonePressLimited，2000，p19.
[10]FamilyProceedingRules1991,SI1991,No.1247,r8.2
[11]参见何勤华主编：《英国法律发达史》，法律出版社1999年版，第478页。
②AppellateJurisdictionAct1876，S.6.
[12]徐昕著：《英国民事诉讼与民事司法改革》，中国政法大学出版社2002年版，第10页。
[13]TerenceIngman，TheEnglishLegalProcess，BlackstonePressLimited，2000，p96.
[14]CatherineElliot&FrancesQuinn，EnglishLegalSystem，PearsonEducationLimited，2000，p376.
[15]沃尔夫勋爵在其《接近正义》（AccesstoJustice）的中期报告中指出，民事司法制度应具备的原则包括确保诉讼结果的公正性与公平性、以合理的速度审理案件、诉讼程序为当事人所理解、节约司法资源与组织案件的管理等。具体内容可参见齐树洁主编：《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2002年版，第552页。
[16]参见徐昕：《英国民事诉讼与民事司法改革》，中国政法大学出版社2002年版，第364-365页。
[17]CivilJusticeReform:InterimReportandConsultationPaper，HKSAR，2002civiljustice.gov.hk/civiljustice（2002年9月9日）
[18]王建源：《论民事上诉制度之重构——以上诉权为中心》，全国法院系统第十四届学术研讨会论文（2002年）。有关英国分配正义哲学的论述，参见齐树洁主编：《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年版，第46~48页。
[19]所谓“具有胜诉希望”，根据沃尔夫勋爵（LordWoolf）的解释，要求这种希望是现实的（realistic），而不是空想的(fanciful)。SeeSwainvHillman[1999]CPLR779.
[20]AccesstoJustice—FinalReport，Chap1，para3.
[21]CivilJusticeReform:InterimReportandConsultationPaper，HKSAR2002civiljustice.gov.hk/civiljustice（2002年9月9日）
[22]WhiteBook52.3.8
[23]WhiteBook52.3.32.
[24]沈达明编著：《比较民事诉讼法初论》，中国法制出版社2002年版，第605-606页。
[25]WFR，p161，§32.
[26]根据诉讼指引第52章第9.1条，如对行政官员、其他人士或机构作出的裁决提起上诉的，且行政官员、其他人士或机构存在下列情形之一的，则对上诉的审理应重新举行听审程序：（1）作出有关裁决未举行听审程序的；（2）举行审理程序并作出有关裁决，但所适用的程序未考虑有关的证据的。
[27]TanfernLtdvCameron—MacDonald[2000]1WLR1311.
[28]TheMouna[1991]2Lloyd’sRep221.
[29]WhiteBook52.0.12.
篇8
一、指导思想以党的十七大会议精神为指针，以《中华人民共和国义务教育法》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要》等精神为指导，全面落实科学发展观。深入贯彻“依法治教，以防为主，防治结合，综合治理”的控辍方针，以实现“一个都不能少”为目标，采取以法治辍、以情劝学、以资助学以及转变教育观念、改革教育方法、改善师生关系等措施，持之以恒抓好控辍保学工作，全面实现我区义务教育健康、稳定、协调、持续发展。
二、目标任务各级部门要按照《中华人民共和国义务教育法》及相关文件要求，进一步明确各部门在保证学生入学、控制学生辍学方面的要求、责任和工作职责，逐年制定控辍保学工作方案，逐级签定控辍保学责任书，把控辍保学各个环节的工作落到实处，切实保证贫困生不失学，学困生不流失，农民工随迁子女和城市的孩子享受一样的公平教育。各部门要进一步提高认识，加强领导，加大宣传力度，健全组织机构，建立科学有效的管理机制，完善控辍保学工作网络。确保全区初中入学率为100%、三年保留率达到99%以上（城市100%，农村平川99%，山区丘陵98%）；全区小学入学率、巩固率均要达到100%。
三、保障措施
（一）强化法治意识，全面落实控辍工作责任教育部门要认真落实“入学通知书”、“辍学儿童少年就学通知书”、“适龄儿童少年辍学处罚裁定书”、“适龄儿童少年辍学处罚裁定强制执行申请书”、“义务教育证书”等五书制，对限制子女上学或随意让学生辍学的家长或监护人，要由当地乡镇人民政府（街道办事处）及教育局给予批评教育，责令限期送子女或被监护人到校就学；对胁迫、诈骗义务教育阶段的适龄儿童、少年失学、辍学或非法雇用儿童、少年的法定监护人、社会个体、集体，工商、劳动、司法等部门要依法制止，并对责任人予以相应处罚，情节严重构成犯罪的，要依法追究法律责任；对因为教师体罚、变相体罚或随意停止学生就学等行为造成学生流失的，区教育局要采取措施，保证学生就近返校就学，同时对学校及责任人严肃批评教育，情节严重的依法追究校长和责任人的行政责任或法律责任。
（二）实施“有效教学”，解决学生“厌学”和“退学”问题要全面贯彻国家的教育方针，面向全体学生，全面提高每一位学生的素质。加强教师职业道德建设，教师要有敬业爱生的职业责任感，悉心教导，不抛弃，不放弃每一位学生；加强教学常规管理，教师要以育人为本，精心备课，认真批改作业，热情辅导学生；加强课堂教学改革，采取灵活多样的教学手段，课堂以学生为主体、教师为主导，充分调动学生的学习积极性和主动性；大力加强校本教研、联片教研、网络教研，提高教师整体素质，提高课堂教学效果和质量，减轻学生过重的课业负担；要建立和完善对学习困难学生的帮教和救助制度，做好帮教转化工作；要建立和完善多尺度、多形式评价学生的激励机制，为学生搭建展示各种才华的平台，使他们能够进得来、跟得上、学得好、留得住。
（三）加强学校管理，营造良好的学习氛围随着城镇化进程的加快，中小学生就学呈现出从农村向城市流动，从经济较薄弱的地区向发展较快的地区流动的趋势。要认真研究新情况，完善中小学学籍管理制度和办法，进一步加强义务教育阶段学籍管理。区教育局要继续对学生入学、流动、流失等情况进行及时规范记录，逐一审批备案，形成完整的工作档案，及时掌握学生流向。特别要注重加强对民办学校、农民工子女、农村留守儿童等薄弱环节的管理。严格和完善学籍管理审批手续，使中小学学籍管理覆盖区域内所有学校，监控学生就学的整个过程，不留盲区和死角。要进一步完善义务教育学籍管理电子档案，促进义务教育管理规范化，提高普及水平。要加强对农村寄宿制学校的管理，严格按照国家和省规定的标准建设教学用房、学生宿舍、食堂以及卫生设施，严格管理，为学生提供安全卫生的学习和生活环境。积极开展“六大创建”活动（即创建文明宿舍、文明班级、放心食堂、卫生厕所、绿色校园、平安校园），积极开展“四姿、三声、两操、一活动”（“四姿”就是培养学生正确的握笔姿势、正确的坐姿、正确的站姿和优美的舞姿；“三声”就是让校园洋溢着琅琅的读书声、嘹亮的歌声和激越的运动呐喊声；“两操”就是早操和课间操；“一活动”就是课外活动），为学生营造良好的学习环境和氛围，让校园充满生机，让学生健康成长，使学生在学校能感受到家的温暖，从而达到控辍保学的目的。
篇9
[关键词]公益信托；信托法；慈善活动；信托；慈善信托
[中图分类号]D922.282 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X（2012）07-0175-06
胡卫萍（1972-），女，华东交通大学教授，硕士生导师，主要研究方向为民商法学；
杨海林（1988-），男，华东交通大学硕士生，主要研究方向为民商法学。（江西南昌 330013）
本文系国家社科基金项目“中国慈善事业法律体系建构研究”（项目编号：lOCFX065）、江西省研究生创新基金省级项目“我国公益信托的运行现状及法律对策思考”（项目编号：YC 2011-S084）的研究成果。
信托是英美法系所特有的一种财产权法律制度，它通过信托财产的移转，使同一财产的财产权益由不同人分别拥有，即信托人（委托人）为第三人（受益人）的利益将财产转让于受托人，受托人拥有管理处分信托财产的权利，可以经营管理、出卖抵押等，但信托财产所生之管理责任与风险负担，归属于受托人；而信托财产所生之利益，则归受益人享有，受托人须按协议将全部或部分信托财产及其收益最终交付受益人，实现受益人财产的保值增值。在英美法系的这种财产制度下，受托人成为信托财产的法定产权所有人，即普通法上的所有权人；而信托人或受益人则成为衡平法上的所有人，实现责任与利益的分离。2001年4月28日通过的《中华人民共和国信托法》（简称《信托法》），作为以规范信托行为，保护信托当事人的合法权益为内容的基本法律，使信托制度有别于其他财产制度，在我国信托法制的发展中发挥了重要作用。公益信托作为不以营利为目的的民事信托的重要组成部分，在慈善活动的开展中扮演重要角色。
一、我国公益信托的立法和运行现状
公益信托，作为以慈善公益目的而持有财产的信托，自诞生之始已经过了400多年的发展历程，有着悠久的历史和传统，在促进社会保障、扶贫济困等方面具有重要作用。但我国《信托法》第6章中，仅对公益信托的适用范围、设立程序、基本规则、监管机构权限和信托监察人设置进行了规定，并没有对公益信托做出明确的概念定位。
（一）公益信托的法律原理
公益信托，也被称为慈善信托，是为了慈善、宗教、学术以及其他社会公益事业而设立的，以慈善、公益为目的，为社会非特定多数人受益而设定的专项性信托，与私人信托中受益人的特定性不同。公益信托在社会中的运行模式通常表现为，由委托人出于公共利益的需要，捐献或者提供一定的财产作为信托财产；受托人按照有关公益信托协议的规定，以自己的名义管理该财产，并将信托财产利益用于指定的公益目的，进行救济贫困、救助灾民、扶助残疾人，发展教育、科技、文化、艺术、体育、医疗卫生、环境保护等公益活动，使社会公众或者一定范围内的社会公众受益。
公益信托作为民事信托基本构成，其成立除了要符合信托设立的基本条件，如“信托财产独立性”的要求，还要满足公益信托成立的特别要件。所以，公益信托特点主要表现为“信托目的必须是慈善目的”，“信托必须满足公共利益的要求”，且“必须具有绝对公益性”。这是公益信托区分于其他信托种类最关键的因素，也成为公益信托的本质属性、核心价值的体现。当然，公益信托也因为涉及社会公共利益、社会公正和诚信，还显示出“要式性”特征，即任何一项设立公益信托的信托行为，都必须采取书面形式，而不能采取口头形式。
1.公益信托法律关系的主体。公益信托法律关系的主体包括委托人、受托人和受益人，以及公益信托的管理者（有关管理机构）、公益信托的监督者（信托监察人）等。其中，委托人是具有完全民事行为能力的自然人、法人或者依法成立的其他组织。受托人是受委托人指示，接受信托财产，对该财产进行管理和处分；受托人是具有完全民事行为能力的自然人、法人。且应当经有关管理机构批准才可担任。受益人则是在公益信托中享有信托受益权的贫民、灾民、残疾人或者教科文卫、艺术、体育、环保等公益事业组织，且受益人往往为不特定的多数人，这是与私益信托的最大区别。由于受益人范围较宽，人数较多，对其权利的救济有时并无太大的可操作性，所以各国信托法一般都规定了公益信托管理者、监察人制度。由管理者、监察人对信托资金的运营、使用进行监督管理，以信托行为监察和严格信息披露制度等，保障公益信托活动的有效运行。
2.公益信托财产的确认。根据信托制度原理所确立的信托财产独立原则，委托人一旦将信托财产转移给受托人即丧失对信托财产的所有权。受托人虽然取得了信托财产的所有权，但这仅仅是一种形式上、名义上和暂时性的所有权，仅享有对信托财产的占有、使用和处分的权利，并无收益的权利，他对信托财产处置受到信托目的的严重限制。受益人虽然对信托财产享有信托利益，但这种权益只有在他根据受益权所享有的信托利益请求权实现以后才可真正实现，在此之前，信托财产并不是受益人的自有财产。公益信托也不例外，其信托财产有别于委托人、受托人和受益人的财产，仅限于受托人因承诺信托而取得的财产以及因其管理、使用、处分或者其他情形而取得的财产。且法律、行政法规禁止流通的财产，不得成为公益信托财产；法律、行政法规限制流通的财产，依法经有关主管部门批准后，才可以作为公益信托财产。同时，如果法律、行政法规规定该信托财产应当办理登记手续而未办理的，该公益信托不产生效力。需要特别强调的是，公益信托的信托财产及其收益，必须用作公益目的，不得挪作他用。
（二）我国公益信托制度的立法概况
我国有1.67亿老年人口，8300多万残疾人，7100多万低保对象，70多万孤儿，每年由于各种原因还需要救济的群众8000多万；除此之外，还有2亿多的流动人口，以及远远超过这个数字的留守儿童、老人和妇女…，有超过总人口10%以上需要社会救助的庞大人口。这么庞大的贫困人口以及老年人、残疾人、孤儿等特殊困难群体，面临生存、发展的挑战，公益需求巨大。
虽说早在2001年的《信托法》中，我国就已在相关条款中围绕公益信托问题进行规定。如《信托法》第62条明确规定：“公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构（以下简称公益事业管理机构）批准。未经公益事业管理机构批准，不得以公益信托的名义进行活动。公益事业管理机构对于公益信托活动应当给予支持。”确立了我国公益信托的“批准设立”原则，较一般信托的“合意设立”原则要严格得多。而《信托法》第64、65、66、67条规定，则要求“公益信托的受托人未经公益事业管理机构批准，不得辞任”，不允许任意更改公益信托的受托人；同时要求公益信托应当设置信托监察人，以保障信托活动公益目的的实现；确定公益事业管理机构为公益信托的监察机构，以实现政府机关对公益信托的监管作用。而对公益信托活动的开展，我国《信托投资公司管理办法》第17条规定：“信托公司可以根据《信托法》等法律法规的有关规定开展公益信托活动”，明确了信托投资公司能够从事慈善公益信托活动。
但除此之外，我国直接关于公益信托的法律规定并不多；对公益信托资金的运营管理，也主要参照《信托投资公司管理办法》、《信托投资公司资金信托管理暂行办法》中关于信托资金运营的管理规定。而新修订的中国人民银行《信托投资公司管理办法》、《信托投资公司资金信托管理暂行办法》，都仅为公益信托制度中的受托人的设置提供了一种可能性选择，规定了信托公司作为公益信托的受托人，通过开展其业务活动履行公益信托受益人的义务。2008年四川汶川地震之后，中国银监会办公厅为了鼓励发展灾后公益信托事业，紧急《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》，再次针对信托公司作为受托人这种模式作出规定，但该规范性文件还是无法全部解决公益信托制度的操作性问题，尤其是公益事业监督管理机构的范围、信托监察人的职责、税收政策等问题，直接从公益信托法律特性角度进行的专门规定还未曾涉及。所以，我国关于公益信托的法律规定主要集中于《信托法》这一基本法中，且多为原则性规定，并未详细、具体规范公益信托主体及其组织形式、业务和相应的管理行为，仅为公益信托提供了基本的法律关系构架。
（三）我国公益信托活动的运行状态
我国公益信托的法律规定少，且未详细、具体规范公益信托主体及其组织形式、业务和相应的管理行为，导致实践中相关制度缺乏具体的操作性。面对目前我国各方面的巨大公益需求，我国公益信托立法规定过于原则，公益信托问题的设定“大而泛之”，公益信托立法呈现滞后状态。这已在相当程度上影响了我国公益信托事业的发展。以至于从《信托法》正式实施到现在10多年的时间里，我国公益信托项目一直较少，直到第5年才出现了一只真正意义上的公益信托产品——中融国际信托投资有限公司作为受托人的中华慈善公益信托。该公益信托获得国家民政部和银监会的批准，该信托资金的收益将全部运用于“残疾孤儿手术康复明天计划”。但是该信托的运行及实施状况并未向社会公开，具体情况不得而知。而云南国际信托投资有限公司分别于2004年和2006年发行的公益信托产品“爱心成就未来一稳健收益型”集合资金信托计划和“爱心稳健收益型”集合资金信托计划。但是这一信托并非实质意义上的公益信托，应被称为附带捐赠合同的私益信托更为适宜。汶川地震之后，“西安信托5·12抗震救灾公益信托计划”、“百瑞信托郑州慈善公益信托”，以公益信托方式推进灾区的教育事业，被视为真正意义上的公益信托在我国的尝试。
其中，“西安国投5·12抗震救灾公益信托”，成立于2008年6月6日，是一项信托期限为3年，信托规模为1000万元人民币的慈善公益信托，受托人为西安国际信托有限公司，西安希格玛有限责任会计师事务所为信托监察人，信托主要目的是陕西地震灾区的希望小学建设及校舍修复工程。在该公益信托存续期间，受托人可以通过运用以国债为代表的，经过中国银监会允许的一系列流动性充分且风险较低的金融方式实现信托财产的安全和保值增值。在信托资金运营中，由信托监察人信托监察和陕西省人民政府民政厅行政监管的双重模式进行公益信托资金监管。而“百瑞信托郑州慈善公益信托”，成立于2008年10月16日，这是由郑州慈善总会和百瑞托有限责任公司共同推出的一项为期10年的公益信托计划。该信托主要针对的是我国四川灾区及我国贫困地区的教育援助，特别是针对适龄儿童返校继续学业的计划。该公益信托采取以百瑞信托为发起人向社会公开募集的开放式方式，将参与该项慈善信托的资金起点设定在100元人民币，极大地增加了该公益信托的民众参与度，使慈善公益信托不再是以社会富裕阶层为主要参与对象的慈善活动，真正意义上增加了全社会对这项新兴慈善行为实施方式的参与热情。且在该公益信托的监管方面，信托的监察人由郑州慈善总会来担当，郑州市民政局成为监督管理机构，形成自我监督和政府监督并行的局面。
虽然目前我国能以公益信托行为模式实施的公益信托项目为数不多，但每一公益信托项目的推行，都在极大程度上激发了公众的公益热情，促进了我国慈善事业的发展。而每一公益信托项目在实施、开展的过程中，都希望能有一部丰富完善的法律规定为公益信托活动的开展提供法律依据，这样才能保障信托活动有序开展、慈善公益目的得以实现。
二、我国公益信托法律运行不佳的原因
我国《信托法》及其相关配套法律法规对公益信托的过于原则的规定，使《信托法》在实施10年之后，公益信托实践才初见端倪。公益信托立法的滞后，不能为公益信托活动提供细致、有效的法律支撑，已严重影响着我国慈善公益信托的运行状态，难以适应我国慈善公益事业发展的需要。我国公益信托活动的立法现状和运行状态中呈现的尴尬局面，究其根源，是公益信托法律原理的模糊认识所致，即我国公益信托法律原理的模糊定位，影响着我国公益信托的立法进程和运行步伐。
（一）我国社会各界特别是广大捐赠者对公益信托法律原理认识不清
公益信托制度本是英美法系国家土生土长的一项法律制度，有400多年的发展历史，“信托财产独立”就是英美法系普通法和衡平法的“双重财产所有权”的产物，人们对信托行为的属性非常了解、熟悉，公益信托行为也成为人们从事慈善公益活动的主要行为模式，甚至习惯、惯例。而在我国，信托制度是一个“舶来品”，因人们对其缺乏了解、认识不清，短期内得不到广泛适用纯属正常。且从日本的情况看，公益信托制度引入日本后在长达50年的时间内没有得到适用。在首例公益信托出现后，其独有之价值与优势才为人们所认识，并得到社会各界的普遍接受。2001年《信托法》颁布实施时，很多人对“信托”本身并不了解，公益信托行为的独特价值和优势也无从谈及，更别说关注公益信托活动的立法进程，努力推进公益信托事业的运行步伐了。
（二）公益信托法律原理定位模糊，影响了公益信托活动功能的发挥
我们知道，“信托财产独立”是信托行为顺利实施的根本保证，公益信托也不例外。但我国《信托法》对信托财产本身的归属一直没有一个清晰的定位，信托法律关系的阐述也一直众说纷纭，委托人、受托人、受益人权利义务内容并不确定。这些都直接影响到公益信托制度的立法确认，不能为公益信托活动提供一个较为细致的行为规则，使公益信托制度在设立环节、监督机构、税收优惠等方面太过“原则”、缺乏明确的法律规定。如公益信托活动的开展需要设置公益信托事业管理机关，但我国目前并未设置统一的公益信托事业管理机关，导致公益信托活动开展时，因找不着该信托事业管理机关、或因审批程序和标准的差异而使公益信托活动“搁浅”，影响到公益信托水平，无法充分保障受益人利益。而信托公司作为受托人运行公益信托时，还存在银监会、公益事业管理机构等多个监管机构，容易造成监管上的混乱，势必加大设立公益信托的难度，增加公益信托设立的运行成本，使我国公益信托难以推广。且我国《信托法》中对信托监察人承担该诉讼职责的规定过于原则，公益信托监察人的产生方式、职责范围也未理清，议事规则亦为空白，一定程度上影响了信托监察人履行职责的积极性，易发生监察人与受托人串通、私吞信托财产等行为，使信托监察风险增大，难以平衡当事人权益、维护受益人利益。
另外，公益信托本身是一种慈善行为，除了依靠自觉自愿，制定适当的税收优惠政策是必要的，其他各国均给予公益信托较大程度上的税收优惠政策。但我国这方面的税收激励制度是不足的，鼓励公益信托的税收优惠政策激励程度也不高，在一定程度上影响了公益信托相关当事人的积极性，未能为公益信托活动的开展设置一个良好的法律氛围，影响了人们参与公益信托活动的积极性，妨碍了公益信托活动的有效运行。所以，公益信托法律原理的认识不清、模糊定位，是影响我国公益信托立法进程和运行步伐的根源。而这些问题的解决。要依赖立法机关修改、完善《信托法》以及与公益信托相关的法律法规，为公益信托活动的开展创造良好的制度空间，确立统一的市场准入和活动规则，增强监管的一致性和权威性；并通过公益事业实践大力推广公益信托，引导人们逐渐认识、熟悉并适应公益信托制度。
三、完善我国公益信托法律制度的策略分析
公益信托活动作为公益慈善行为的重要组成部分，在我国慈善事业的发展中发挥着举足轻重的作用。而要保障我国公益信托活动的良性运行，首先需要对公益信托的法律原理有一个准确把握，从立法上为公益信托活动提供明确、规范的法律依据。
（一）修改《信托法》，明确公益信托法律原理
《信托法》颁布之后，信托当事人间的关系、信托财产的法律地位，信托制度的功能等都有了明确的法律规定，对实现信托市场规则的统一、配套制度的完善和各方面利益的平衡具有重要作用，对我国公益信托制度的发展具有重要意义。但信托法源于英美法系国家，其本身的制度设计和理论阐释都是在英美法体系下进行的，信托财产权利的归属也就只能在衡平法和普通法所有权的二元结构中得到合理解决。而大陆法系的所有权制度，使我国缺乏信托财产独立的基础，更无法明确界定信托财产归受托人所有。所以，引进英美法的信托制度，不能生硬地将其与大陆法系的物权、债权和人身权进行比照而硬性将其归入其中之一种；而应依据信托活动的独特作用，遵循信托制度的本质，特事特办，从信托制度赖以生存的法律环境考虑，冲破大陆法系绝对所有权制度的局限，明确信托财产归受托人所有，确定受益人收益权、受托人信义义务等内容，从特别法角度将信托财产界定为作为一种游离于“一物一权”等传统物权上的新型财产权，保障信托制度移植后的信托特质不改变。公益信托的法律原理亦是如此。在《信托法》修订中，我们应明确公益信托合同签订、委托人将信托财产移转于受托人后，该信托财产所有权就移转于受托人，委托人也退出信托活动范围；受托人凭借移转而来的信托财产所有权，对信托财产拥有充分的处置权，但他在处理信托财产时，必须遵循信托合同的公益目的，保障信托合同中不特定多数的困难主体受益。所以，为促进公益信托活动的发展，我们首先要做的事是修改《信托法》，明确公益信托法律原理，确定信托财产独立于受益人的自有财产。在公益信托的有效运行中，只有信托公司可以用“信托合同”的形式受托管理资产，提供信托财产独立性所体现的“隔离”功能。同时通过设立公益信托监察人和严格的信息披露制度保证其完全服务于该信托的公益目的，保障公益资金运作的透明性和安全性，更好地保护公益资金不受损和不被非法挪用，为公益信托活动提供明确的法理依据。
（二）制定公益信托操作规则，把握公益信托行为规范
我国《信托法》对公益信托做了较为原则的规定，并未涉及公益信托的具体操作规则。为规范我国公益信托活动，使其有条不紊地运行，在《信托法》中，除了明确公益信托的法律原理，我们还应进一步确定公益信托的操作规则。
1.放宽公益信托的设立条件。在公益信托的设立上，可参照英美法系登记设立的做法，实现公益信托设立许可制到注册登记制的转变，加强对公益信托成功设立之后的监管，不是从一开始就给公益信托的设立制定很高的门槛，将其挡在公益事业的门外，阻止其发挥公益效用，而是放宽公益信托的设立条件②，放宽受托人资格，开放信托行业的准入和退出门槛，给委托人选择受托人的充分自由，将更多的社会资源用于公益事业，进一步保障受益人的合法权益。
2.完善公益信托财产的登记制度。为适应公益信托事业的发展，我国可考虑对《信托法》第10条进行司法解释，在解释中明确信托财产登记的内容，保障公益信托财产独立。如在登记中，注明委托人、受托人、受益人等当事人的基本情况；提供申请书、信托合同、受托人和委托人的身份证明、委托人的权利凭证等信托财产登记必备文件，并对财产的范围、数量和转移情况进行概述，确定公益信托财产范围、管理方式和权限；强调信托目的和信托期限，让第三人能够查询得知受托人处分信托财产是否违背信托目的，避免在信托期限届满后再与第三人进行信托财产的交易而产生纠纷等。
3.设立专门公益信托监管机构。我国公益信托目前的主要监管机构是公益事业管理机构（民政部门、中华慈善总会等），其监管核心是对公益受托人的信托活动进行监管。但这些监管机构本身并不熟悉金融信托市场，尤其是公益信托受托人是以营利为目的信托公司时，无法发挥对受托人的有效监管职能。且我国当前公益信托运行还存在银监会和各个目的事业的监管机关共存的现状，所以有必要建立一个统一、专门、专业的公益信托监管机关，负责公益信托的批准登记和监督管理工作，而不是将监管职权分散于各个目的的事业主管机关，成为避免以公益信托为名而谋私利的重要保障。
4.明确公益信托监察人的选任和职责。针对公益信托监察人立法现状呈现的“规定过于简略、内容过于原则”的缺陷，因而本文提出以下建议：第一，明确信托监察人的准入资格和任职条件，确定信托监察人须具备相应的知识水平、信用水平和道德水平，规定信托监察人的选任方式、辞任和解任标准等；第二，健全公益信托监察人职权方面的规定，赋予其查阅、摘抄、复印受托人管理信托事务的账目等资料的查阅权，要求受托人定期汇报信托财产经营情况的监督权、相关法律文书认可权、诉讼权等权利的行使；第三，明确监察人的构成及其议事规则，根据公益信托基金规模的不同，对监察人的人数要求做出不同的规定；第四，强化公益信托监察人的义务与责任，明确公益信托监察人的忠实义务，通过建立完善公益信托的行政、民事、刑事责任体系，促使信托监察人忠实勤勉地履行职责，为受益人争取最大的利益。
（三）完善公益信托配套制度，烘托公益信托活动氛围
为调动大家参与慈善活动，进行公益信托的积极性，排除公益信托活动开展的一些障碍，我国应完善公益信托活动的相关配套制度的建设，以烘托良好的公益信托活动氛围，促进公益信托活动的良性运行。如在公益信托的税法保障上，尽快建立、健全公益信托税收优惠法律制度，对公益信托从设立、运营到终止环节的税收优惠做出全面的规定，认定公益信托的免税条件，特别要明确委托人向营利性受托人经营的救灾赈灾公益信托捐款以及营利性受托人经营的公益信托本身享有税收优惠的问题。同时，简化公益信托税收征管程序，为公益信托的委托人、受托人提供纳税申报、税收减免以及退税等方面的便利和快捷，还可考虑免征印花税、契税、所得税、营业税、商品流转税等税收，为公益信托活动的有效运行提供一个良好的法律环境。同时，设置税收优惠滥用的处罚机制，明确相应的法律责任。
