行政处罚论文范文
时间：2023-03-16 22:41:37
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行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政管理秩序的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴。行政处罚行为一种法律制裁，是对违反行政管理法规的行政相对人的一种惩戒、教育手段，目的是使相对人今后不再犯同一违法行为。因为行政处罚本身所具有的强制力，直接影响相对人权利义务，对相对人的声誉、财产、行为甚至人身自由产生不利后果的特点，使得行政处罚严格依法设定、执行、监督与救济，并遵守法定的行政处罚原则与适用原则。“一事不再罚”原则是行政处罚适用原则中重要的一项原则，定义在我国《行政处罚法》第二十四条为“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次经上行政罚款的行政处罚”。这一原则的规定主要是为了防止处罚机关对相对人同一违法行为的同一事实理由处以两次行政处罚，以获得不当利益，同时也是为了保障处于被管理地位的相对人法定权益不受违法的行政侵犯，使一定的违反行政管理法律法规的行为与一定的法律任相互挂钩，进而体现法律制度与行政管理的可预见性与稳定性价值。在行政的具体实施过程中，由于对这一原则的理解不尽相同，有的不属于“一事不再罚”的情形，有的存在重复处罚、多头处罚的情形。因此，明确这一原则，即明确对行政相对人的同一个违法的行为不得再罚，既是为了保护行政相对人的合法权益，理是为了体现公正。
关键词：行政行为一事不再罚行罚处罚行政相对人
一、关于“一事不再罚”原则的基本含义及其分析
所谓一事不再罚原则是指对当事人的同一个违法行为不得基于同样的事实和理由给予两次或两次以上的行政处罚。当前我国行政法学界关于这一原则具体含义在理解上有以下四种观点：
第一种观点：认为违法的某一违法行为，不管有几个法规、规章对同一行为规定了多少不同的处罚，违法人只能承担一次法律责任。
第二种观点：认为一事不再罚系指同行政机关（含共同行政机关），对同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚。即一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚，如果同一行政机关遇有行为人两个以上违法行为的，可以处罚两次或者两次以上；两个以上行政机关对同一速法行为触犯多种行政法律规范的，可以给予不同的处罚；某一违法行为触犯刑法而受刑罚并不排除违法者还应承担行政处罚责任。
第三种观点：认为对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚，已经作过行政处罚的，不应再实施行政处罚。一个违法事实分别触犯了几个行政法规，构成了几种违法名称，可以分别有几个行政机关来处罚，其中一个行政机关处罚了，别的行政机关不应该再处罚，即“先罚有效，后罚无效”。
第四种观点：对同一违法行为，一个机关已经给予处罚的，其它机关不应再次给予相同的处罚，否则就违背了过罚相当的原则。至于已经给予其它种类的处罚，则需要根据实际情况区别对待。
对以上观点的简要分析。
观点一：将“一事不再罚”绝对化，在实际执法过程中无法解决一种行为在违法行政法律规范同时又触犯了刑律的情况。若按照这一解释，某一行为在违反了行政法律规范同时又触犯了刑律的，将“重罚吸收轻罚”规律加以运用，则其就不在追究当事人的行政违法责任。这也与行政处罚法总则中的“一种法律不能代替另一种法律责任”原则相抵触。观点二：虽然没有抵触相应原则，但在实际中容易造成多头处罚、多头罚款的现象，那么，随着我国法制的日益完善，行政法律规范数量的增多，同一行为被处罚的现象及次数将不断增多，会造成行政相对人不堪重负，而且，不同行政机关的多头处罚也会必然缩小市场主体的活动范围，不利于社会主义市场经济的健康、持续及稳定发展。观点三：考虑到“同一违法事实”“同一理由”的违反同一法律规范和实施处罚的主体，有其合理的之处，但其忽视而了不同行政机关可否基于同一事实，但不同理由（不同的行政法律规范）予以分头处罚的现象。观点四：则没有注意到违法当事人的一个行为可能违反多种行政法律规范，引起了多个违法事实的现象。
综上分析各家观点，则学者们的争论主要在以下三个问题：1．何谓“同一违法行为”，即对“一事”的认定；2．什么样的情况下，对于同一违法行为，不得实施两次以上的行政处罚；3．在什么样的情况下，对于同一违法行为，可以由不同的行政主体实施两次以上的行政处罚。通过对这三个争论点的进一步论述，不仅能够明确一事不再罚原则的适用范围，也能更清晰的了解这一原则的内涵所在。
二、关于“一事不再罚”原则的适用范围问题
其一，关于行政违法行为与同一违法行为的认定。行政违法行为是指违反行政法律规范的行为。从我国有关行政管理方面的单行法律、法规及行政规章对行政违法的规定看，对于行政违法的标准，在不同法律、法规及行政规章中规定极不一致。有的规定相对人在客观上有违法行为即可以处罚；有的除违法行为外，其行为还必须达到一定程度才能进行处罚，有的规定除有违法行为外，相对人在行为时，主观上还须有故意等。总之，单行法律、法规及行政规章对于什么是应当行政处罚的违法行为并没有一个统一的标准，而是需要按照规范这一违法行为的单行法律、法规及行政规章的具体规定，去判断是否构成了违法行为。
同一违法行为是指同一行为主体基于同一事实和理由实施的一次。在这里，同一个违法行为即同一个违法事实，它既包括一个行为（或事实）违反一个法律，法规规定的情况（即同一性质的一个违法行为），也包括一个行为违反几个法律，法规规定的情况（即不同性质的一个违法行为），而不包括多个违法行为。从法律后果上看，同一违法行为有四种形式：1．一行为违反一个法律规范，由一个行政主体实施处罚；2．一行为违反法律规范，由两个以上行政主体实施处罚；3．一行为违反两个以上法律规范，由一个行政主体实施处罚；4．一行为违反两个以上法律规范，由两个以上行政主体实施处罚。前两种情况称之为纯单项违法行为，后两种情况可称之为同一多项违法行为。一事不再罚原则仅适用纯单项违法行为，后两种情况可称之为同一多项违法行为。一事不再罚原则仅适用纯单项违法行为，不应适用于同一多项违法行为。纯单项违法行为因其行为只触犯某一法律规定，故只能受一次行政处罚，无论是单处还是并处。当前，对同一违法行为，数个行政机关分别处罚的情况较多，不利于依法保护相对人的合法权益，有导致滥施处罚可能。正确适用一事不再罚原则，一般情况下，一个违法行为，则只能由一个行政机关处罚。
一事不再罚原则并不适用于同一多项违法行为。即这一情况是同一违法行为违反两个以上法律规范，由一个行政主体实施处罚，也就是规范竞合。这种情况由于立法的统一性不够造成的。随着行政管理的科学化程度和立法质量的提高，这种现象应当避免。至于根据哪个法律规范，给予怎么样的处罚，应该按以下规则办理：
1．特别法优于普通法。二者关系所反映法律规范规定不同受罚行为构成要件之间逻辑对比关系。重法优于轻法为例外，即当特别法在处罚上轻于普通法时，应适用普通法，这样有利于实现行政处罚目地，体现违法行为与处罚相适应的原则。
2．新法优于旧法。当行为所违反的两个以上的法律规范属于同一个效力等级，或者这些法律规范在规定受处罚行为构成上不存在属种关系时，行政主体根据新法优于旧法的原则，适用新法对违法行为予以处罚。另一种情况是对同一违法行为违反两个以上法律规范，由两个以上行政主体实施处罚。如违反许可法律规范的行为人，一个行为往往触犯数个法律规范，应由不同的主管部门分别处罚。为保护当事人的利益，唯一限制是，两个以上行政机关不得同时进行罚款处罚。除此之外，可以进行其他的行政处罚。
其二，违法行为是否受到行政处罚的认定。“一事不再罚”原则适用根本在于某个违法行为是否受到行政处罚。最终如何认定，可区分为两种情况：一是该行为只能由一个行政机关实施处罚的，该机关不得以任何理由给予当事人两次以上的处罚。这种情况下，行政机关对于当事人的违法行为是否被查处是很清楚的。如果要排除曾被查处的可能，举证责任在该行政机关；二是该行为可由两个或两个以上行政机关查处，那么甲机关是否给予了处罚？给予了何种处罚？乙机关则可能不知道。而一个违法行为是否受到过处罚，是当事人免除部分或全部责任的有利证据，若行政机关实施处罚阶段进行了告知，违法行为人应及时进行陈述和申辩，并出具相关证据材料，如果当事人不就违法行为是否受到行政处罚进行陈述和申辩，或陈述和申辩的理由不能成立，应视为当事人的该违法行为未曾受到过行政处罚。这个问题如果在行政诉讼阶段当事人提出的话，举证责任应在当事人，而不在行政机关。
其三，关于两次处罚的理由和种类。产生一事再罚的原因是多方面的，其中大量的一事再罚都由各行政主体自身违法引起。比如，某一行政主体在已经对相对人的同一个违法行为作出处罚的前提下再次为某种目的违法作出第二次处罚。再如，一行政主体已对相对人的某一个违法行为作出处罚，另一个行政主体基于错误的管辖再对该相对人作出处罚。这些出于行政主体自身违法引起的再罚直接违背处罚法定原则。纯正的一事不再罚源于立法上的策略和法理上的考量，其中因法条竞合引起的一事再罚是相当典型的形态。法条竞合是指同一行政违法行为因行政方面的立法对法条的错综规定，出现数个法条所规定的构成要件在其内容上具有从属、交叉，甚至完全重叠的关系，而这些法条往往赋予同一、同类或不同的行政主体行使行政处罚权的情形。如妇女屡教不改尚不够刑事处分的行为，既违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》构成治安违反，又违反国务院教养的有关规定构成违法，对此，公安机关和劳动教养委员会都有处罚权。所以行政权力的交叠，同一违法行为往往会因为不同的理由受到两个或两个以上行政机关的处罚。即如前所述的同一多项违法行为，而这些情形则不应视为违反了一事不再罚原则。我国《行政处罚法》规定的罚种有7种，其中罚款是各行政执法机关所公有的权力，也是在实践中使用最多的，为了防止重复处罚和多头罚款，一事不再罚原则在适用上仅限于罚款。该法所以对其他罚种不作规定主要是因为其他罚种不太可能在适用上出现重复，或即使出现重复也不太可能对当事人产生实际上的意义，如警告。
三、关于一事不再罚原则的例外情形
1．重新作出的行政处罚决定，如行政机关认为原行政处罚不当，撤销了原行政处罚决定；行政处罚被上的行政机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为，行政主体据此重新作出行政处罚决定，不违反一事不再罚。
2．行政处罚的并处。行为人的一个行为，违反了一个法规规定，该法规规定同时施国主体可以并处两种处罚，如可以没收并罚款，罚款并吊销营业执照等，这种并处亦不违背一事不再罚原则。
3．行政处罚的转处（换罚或易科）。在一些具体的行政法律规范中，规定了行政主体对行为人给予一种处罚后，处罚难以执行，行政主体可以改施另一种形式的行政处罚，这种转处的情况也不属于一事不再罚的范畴。
4．执行罚与行政处罚的并处。执行罚是对拒不履行法定义务的人，由主管行政主体采取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段。这时的罚款是一种强制执行的方式，目的在于促使义务人履行义务，不在于惩罚违法者，可以与对违法者的行政处罚一并适用，而是这种罚款还可以连续多次适用，直到义务人履行义务为止。
5．行政处罚中的专属管辖。行政处罚中的有些处罚种类专属于某特定行政主体，如吊销企业执照专属于工商部门，行政拘留专属于公安部门，则对当事人的同一违法行为在有关部门处理后，还需要作出专属于特定行政主体的行政处罚种类的，则可根据有关法律规定，由享有专属管辖权的行政主体再次处罚。
6．一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的，由有权机关依据各自的法律规定实行多重性质不同的法律制裁，不受一事不再罚的限制。对此，笔者前文已作论述。
7．多个不同的违法行为违反同一种行政法规范的，可以由行政主体分别裁决，合并执行。每一种违法行为均应依法给予一次处罚，不适用一事不再罚。超级秘书网
四、结语
对相对人的同一违法行为不得再罚，既是为了保护相对人的合法权益，更是为了体现公平、公正。相对人实施了一个违法行为，如果可以反复多次地进行行政处罚，即可以多次追究相对人的法律责任，对相对人是不公平的，法律制裁也缺乏严肃性和确定性。笔者认为，在《行政处罚法》立法过程中提出“一事不再罚”原则的动机是为了消除不同行政机关对同一违法行为重复处罚的现象，而没有考虑到这种重复处罚背后的不重复性、复杂性。所以理论上对一事不再罚的理解的不统一，实际执法部门在实践中也感到困惑，为了使行政处罚法的精神能在执法实践中得到真正彻底的贯彻，尽快统一关于这一原则的理解和认识，是非常必要的。
参考文献资料：
1杨解君肖泽晟《行政法学》，法律出版社，2000年版
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6杨解君《行政法学》，中国方正出版社，2002年版
7朱新力《论一事不再罚原则》，《法学》，2001年第11期
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(一)烟草专卖行政处罚自由裁量权行使中的问题1．行政处罚显失公正由于我国烟草方面的法律法规对烟草行政处罚中的违法行为性质认定规定模糊，没有具体的可操作性，导致各省市烟草专卖管理机关在具体的烟草行政处罚案件中，各自为政，具有较大的自由裁量权，大多数行政执法人员都是根据本省市的惯例进行判断。即使是同一省市制定的裁量标准，也存在处罚幅度的不协同。例如，以《重庆市各级烟草专卖行政主管部门涉烟行政案件裁量权基准》为例，A县杨某初次涉嫌无烟草专卖零售许可证经营烟草制品的违法行为，涉案金额是5000元人民币，按照重庆此规定，A县烟草管理部门对杨某按照该规定C1的情节处以涉案金额40%的罚款，也就是2000元，而该市B县在同样性质、同样涉案金额的情况下，处以涉案金额50%的罚款，也就是2500元，两者相差500元。在实际工作中发现，很多无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的当事人总共的涉案金额也不足500元。这种裁量明显不公平。即使是同一县域内的两个完全相同的案件，其处罚额度也没有统一的标准，大多数时候都是取决于案件处理员当时的主观意志［3］。2．行政处罚程序存在自由裁量权滥用我国《烟草专卖法》和《烟草专卖法实施条例》等法律法规颁布以来，对规范烟草专卖管理机关实施行政处罚行为、程序以及完善依法行政等各个方面产生了积极影响。工业和信息化部制定的《烟草专卖行政处罚程序规定》也详细具体规定了烟草专卖行政处罚的程序，为行政相对人的知情权、申辩权、陈述权等切身权利提供了有力的法律保障。但是，在具体的实践过程中，《烟草专卖行政处罚程序规定》也存在缺陷和不足，法律条文缺乏可操作性，行政机关的自由裁量权过大。例如，该规定第五章规定了听证条件，但是没有规定举行听证的期限等，这些都非常容易导致烟草专卖管理机关滥用自由裁量权。又如，该规定对注销许可证的程序缺乏清晰的规定，实践中各省市制订的规范也缺乏具体操作性。此外，一般程序和告知程序等方面自由裁量权也明显过大。
(二)烟草专卖行政处罚自由裁量权存在问题的原因1．烟草专卖法律法规及规章比较完善但法律条文不具体我国烟草专卖法律法规中关于行政处罚的条款规定过于笼统、抽象，各省市制定的裁量基准弹性大，具体实践中主观性太强，进一步加剧烟草专卖管理机关自由裁量权的不公平性。2．烟草专卖行政处罚中程序制约不充分长期以来，我国一直是重实体、轻程序的国家，行政程序立法非常滞后。目前，我国缺乏系统完整的行政程序法，烟草专卖行政处罚更是严重匮乏行政处罚程序法，程序缺失或错位，不仅不利于指导行政处罚，而且容易导致行政处罚的不公正，引起人们的不满。我国法律法规在授予烟草专卖管理机关行政处罚自由裁量权时，没有对处罚的程序进行明确具体的约束和限制，无法从程序方面来遏制行政处罚自由裁量权滥用的行为，也就会加剧烟草专卖行政处罚自由裁量权的滥用［5］。3．烟草专卖行政执法人员素质偏低基层一线的烟草专卖管理机关的执法人员，普遍缺乏基本的业务素质和员工精神，工作懈怠，执法为民的意识缺失，一些执法人员没有接受过正规的大学专业知识教育，同时缺乏深入的、全面的业务培训，导致烟草专卖行政处罚自由裁量权的滥用。
二、规范烟草专卖行政处罚中自由裁量权行使的对策
(一)完善烟草专卖法律法规及规章我国现有的烟草专卖法律法规弹性条款太多，授予烟草专卖管理机关过宽的自由裁量权，行政处罚的幅度和行政处罚的范围都非常宽泛，实践中缺乏可操作性，也是我国烟草专卖法律法规存在的重要问题。我国应该根据烟草专卖行业发展的实际需要，进一步规范烟草专卖行政处罚自由裁量权，对烟草专卖自由裁量权的广度和幅度进行严格规范和控制，完善现有烟草专卖法律法规和规章制度。第一，对必须授予行政处罚自由裁量权的情形赋予适当的合理的自由裁量权，对于已经赋予但是不符合社会发展需要的自由裁量权进行修改，各级烟草主管部门要对本单位的裁量权的合法行使进行及时地、严格地自我审查和控制。第二，提高自由裁量权的可操作性和处罚幅度的协同性。对烟草专卖行政处罚自由裁量权概括、抽象的原则规定，进行适当的修改，作出明确的规定。比如，可以根据违法行为的后果、情节以及主观恶性等因素，在裁量档次基础上，对烟草专卖行政处罚的处罚进行统一规定，降低滥用自由裁量权的概率。因此，即使是在制订了裁量基准的基础上，各省市内一线执法单位之间的处罚幅度要尽量达到协同，还要按照案件性质的危害性进行进一步的统一。比如，对上述杨某，可以对其初次无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的违法行为按照最低的40%进行处罚;对于初次具有烟草专卖零售许可证而异地进货的当事人，出于对其性质和与烟草管理部门的客户关系考虑，可统一按照低位处罚;对于生产、销售假冒伪劣烟草专卖品的行为和跨境跨区域的烟贩子，则可以统一按照高位处罚。这样协同统一的裁量既可以促进社会和谐，又可以严厉打击严重扰乱市场的不法分子，同时实现了市内各区县、各区县管辖范围内处罚幅度上的协同，有利于推动社会和谐建设和促进社会公平正义。
(二)实行严格的烟草专卖行政处罚程序1．进一步落实情报公开制度情报公开制度是指行政行为的依据、内容、程序等环节除了法律规定不能公开的以外，都应该向社会公众公开，情报公开制度在烟草专卖行政处罚中有着非常重要的作用。我国《行政处罚法》和烟草专卖法等相关法律法规都明确规定，行政处罚的依据必须向社会公布，没有经过公布的规定，不能作为行政处罚的根据。情报公开制度能够让行政相对人知道自身的合法权利和烟草专卖管理机关具备哪些权力，从而严格按照行政程序对烟草专卖行政处罚自由裁量权的滥用进行遏制。2．严格履行告知说明理由制度告知说明理由制度是指行政主体在作出影响相对人权益的决定时，应该告知相对人行政决定的内容，并说明法律依据和事实依据。我国烟草专卖管理机关对行政相对人作出行政处罚决定前，应该告知相对人行政处罚决定的事实、理由和依据等，并告知相对人享有的权利。该项制度能够确保行政处罚自由裁量权的合理行使，从而控制自由裁量权的滥用。
(三)加强烟草专卖行政执法队伍建设基层一线烟草专卖机关应该科学选拔执法人员，不能把其他部门“不要”的员工都往专卖部门安置;加强对执法人员的业务能力培训，提高执法人员法律素养，树立执法为民的意识，正确使用职权［7］。同时，要建立烟草专卖执法人员考核制度，完善激励淘汰机制，根据考核结果来决定执法人员的奖惩和升降等，对行政违法的执法人员进行处罚，从而加强烟草专卖行政执法人员的能力，有效遏制行政处罚自由裁量权的滥用。
三、结束语
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（一）审批阶段审批阶段包括法宣科召集相关人员审批、经办人下达文书、是否听证等几个环节。法宣科审议：法宣科负责召集由立案科室负责人、主管局长组成的行政处罚审议小组会确定拟处罚的意见和额度。经办人下达文书，此环节可自动生成送达回证文书，文书内容包括处罚告知书、听证告知书等。告知：立案科室根据审议意见书面向当事人告知给予行政处罚的事实、理由、依据和依法享有陈述、申辩、听证的权利。听证：凡适用听证程序的案件当事人要求听证的，由法宣科负责组织听证，立案科室应预先做好听证的举证材料准备，系统可生成听证通知书。
（二）决定阶段决定阶段包括填写立案呈报表、各级领导审核、制作行政处罚决定书、下达文书、是否强制执行几个环节。立案呈报：经办人根据上述审批阶段形成的意见填写立案呈报表。各级领导审核：立案呈报表需要经过科室负责人、法宣科负责人、局长进行审批。制作行政处罚决定书：立案科室工作人员负责制作行政处罚决定书。下达文书：执法文书由立案科室负责依照规定格式起草制作，7个工作日内送达当事人，并取得当事人签收的送达回执，当事人拒收可采取留置送达，也可以用邮寄挂号信方式送达。应在系统中填写送达回证。强制执行：立案科室负责行政处罚决定书的执行当事人逾期未申请行政复议，未提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，将相关材料提交法宣科，申请人民法院强制执行。应在系统中填写《行政强制执行申请书》。
（三）结案阶段结案阶段包括填写结案报告、案卷归档两个环节。结案：在行政处罚决定执行后10个工作日内，由法宣科负责，立案科室参与编写结案报告。归档：案件办理完毕后，由法宣科负责整理办案过程的所有文件和证据，制作案卷，经法宣科主管局长核准后归档。
二、系统功能性需求
某市环保局行政处罚管理系统将实现某市环保局行政处罚过程中所涉及到的填写各类表单，各级领导审批，以及最后的归档和数据统计、查询的功能。某市环保局行政处罚管理系统将包括案件管理、统计查询和系统管理三部分。
案件管理：管理环保局日常行政处罚的整个流程，通过可视化的方法把复杂的流程简单化，使用户能够按照业务流程的执行步骤来完成日常的工作，并得到相关数据和表单。业务流程按照阶段分为：立案阶段、审批阶段、决定阶段和结案阶段。
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自产品召回制度被引入我国以来，无论是学界还是立法与执法实务界，对产品召回的功能与法律属性均缺少基础研究，导致产品召回在立法和执法中的偏差。只有明确产品召回所涉及的权利、义务、责任的基本属性，才能准确把握召回在产品质量责任体系和政府质量监管体系中的功能、作用与地位。
(一)产品召回是企业基于民事义务而衍生的行政责任作为一种新的法律制度，产品召回是企业的法定义务还是法律责任?是民法上的义务还是行政法上的义务?是私法调整的范畴还是公法调整的范畴?违反义务者应承担民事责任还是行政责任?这些问题是对产品召回制度进行准确定位的基本问题。对召回制度的法律属性，王利明教授曾有精辟的论述，他认为“召回不是生产者的法律责任，而是一种法定义务”，“法律责任是行为人不履行义务而承担的不利后果，这种后果体现了法律对行为人的否定性评价和制裁”［1］。企业主动或按主管部门的要求实施缺陷产品召回时，是企业在履行法律为其设定的普遍性义务，是一种有利于社会的正常商业行为，体现了企业对社会和消费者负责任的态度，不能理解为对企业作出了法律意义上的否定性评价、实施了法律制裁，由此可见，产品召回显然是一种法定义务而非法律责任。至于这些义务与责任的归属，则兼具民事与行政的双重属性。产品召回义务主要是民事义务，责任却主要是行政责任。产品召回义务因平等民事主体间的合同和交易行为而产生，是基于民事法律关系而产生的义务［2］。召回制度的作用对象是民法所规范和保护的对象，履行义务的手段如停止侵害、修理、更换、退货等均是民法中的救济手段，召回义务具有典型的民事义务的特征。除民事义务外，企业也承担一定的质量信息收集、产品风险评估、召回计划报批等行政义务，但这些义务只是召回民事义务的附加性义务，不能否定召回作为一种民事义务的实质。企业拒不履行产品召回义务应承担的责任主要是行政责任。首先，从所保护利益的指向上看，民事责任立足于保护单个民事主体的利益，产品召回的主要目的是保护不特定多数人的利益和公共利益，已超越民事责任所保护的利益范畴。其二，责任启动的方式不同。民事责任是一种消极的责任，当事人不主张就不会有人被追责。产品召回则由政府主动介入并要求企业实施，是一种积极的责任。第三，救济的途径不同。民事责任为事后救济，主要通过诉讼实现。召回是一种预防性措施，对可能存在的风险预先予以消除，通过政府主动管理和执法来实现，与民法中的救济途径完全不同，可见，召回不是民事责任。当生产者不履行召回义务时，主管部门有权责令生产者召回，此时，民事义务转换为行政义务，违反了行政义务必然要承担相应的行政责任，这种行政责任主要是通过给予行政处罚来体现的。生产者承担行政责任的同时，并不免除其应承担的民事责任，对产品存在的缺陷，生产者仍应采取检查、维修、退货、换货的违约责任方式进行缺陷消除，对未召回缺陷产品导致的损害承担更严厉的侵权赔偿责任①，因此，召回引发的责任是以行政责任为主的混合责任。上述情况表明，召回是基于生产者的民事义务而衍生的行政责任，正是这一有别于传统产品责任制度的特质，使召回制度成为一种基于发挥市场机制作用的政府产品质量监管制度，成为同时弥补产品质量面临的市场失灵和政府监管失灵的有效工具，成为建设以市场为导向的政府质量安全监管体制的重要手段。以下的讨论，都是围绕召回制度的这一特质进行的。
(二)产品召回已成为国际通行的政府产品质量监管模式美国的汽车产品质量监管已非常成熟，采用了所谓的“自愿认证，强制召回”监管模式［3］。这种模式有以下特点:一是市场准入的门槛低，没有严格的许可条件及发证审查。企业自我声明车辆符合联邦标准等相应的汽车安全标准，政府仅进行形式认证就允许从事汽车生产。二是不以生产环节为监管重点。在正常情况下，政府主管部门不对生产者的生产过程进行日常监管，也不对未投入流通的产品进行抽样检验。三是以召回为手段开展监管和执法。政府主管部门会对上市销售的整车及零部件进行抽查，如果发现存在不符合认证标准的问题，或者在事故分析、消费者举报中发现某类汽车可能存在缺陷，则通知或责令制造商对涉嫌的缺陷产品进行调查、评估、召回。四是以民事赔偿为主要惩戒手段。美国已发展出严厉的民事赔偿制度，在主管部门或法院的主持下，产品事故的责任人可能会支付超出实际损害数倍乃至上百倍的惩罚性赔偿，以达到惩戒、制裁效果。虽然美国《国家交通及机动车安全法》也设置了“行政罚”和刑事处罚②，但只是针对企业违反产品召回义务以及召回的附加性义务而设置的，法律没有授权政府主管部门对生产缺陷产品的企业直接作出行政处罚从而形成以自愿认证为准入条件，以产品召回为监管和执法手段，以民事赔偿为制裁措施的汽车产品政府监管模式。从美国《消费品安全法》、欧盟《通用产品安全指令》等国外产品责任法的规定来看，除食品、药品等少数特殊产品外，政府产品质量的监管执法模式大多如此。可见，产品召回是欧美发达国家最主要的政府产品质量监管方式，没有作用、地位与之相近的其他监管和执法方式，这些国家不存在产品召回与行政处罚的冲突和矛盾。
(三)召回制度只能是我国产品质量监管制度的一个组成部分自改革开放以来，针对落后的产品质量状况和经济、技术基础，我国逐步建立起了一套独有的政府产品质量监管模式。有别于主要发达国家的做法，我国的产品质量监管、执法突出政府的主导作用，强调以生产环节为重点，对生产者实施全方位、全过程的严格监控，采取了一系列针对生产经营过程的直接干预措施，如日常监管巡查、定期或不定期产品质量监督抽查、要求企业建立和实施各种质量管理制度等;在食品等行业，甚至要求实现全产业链的无缝监管;对企业存在的各种产品质量问题，强调通过行政处罚实施严格制裁，达到维护经济秩序和惩戒违法行为的目的。中西方两种监管模式的优劣难定，但已经导致了产品召回在我国角色模糊、地位尴尬、作用有限等后果。在中外政府职能和产品质量监管模式存在根本性差异的条件下，如果只注重学习借鉴国外产品召回的具体做法，将产品召回制度与我国现行监管体系设计成两套独立并行的系统，会不断产生冲突。在现行监管体系不可能推倒重建的情况下，必须将产品召回制度作为现行监管体系的一个组成部分来设计和构建，才能发挥产品召回制度潜在的重要作用。必须将召回制度融入现行监管体系的原因还在于，离开现有行政执法体系的支持，产品召回制度在我国很难顺利实施。企业是否愿意实施召回是基于对召回成本与收益的判断［4］，即是主动召回的损失大，还是不召回的损失大。①国外绝大多数召回均由企业主动提出、自愿实施，召回的产品数量大、品种多，召回使用频繁，与各国完善的产品责任法律制度有很大的关系。例如，在美国，不主动履行缺陷汽车召回义务时，可能受到最高不超过1500万美元罚款的“民事处罚”以及15年以下监禁的刑事处罚②，一旦引发事故，将招致大额民事赔偿。面对巨大的违法成本，生产者愿意以更小的代价主动实施召回。我国没有高效的民事、刑事处罚制度和司法体系，只能以行政处罚作为促使企业实施召回的强制性保障。③
二、产品召回与行政处罚的基本关系形态
召回制度在我国不能形成一种独立的质量监管执法模式，只能作为现行质量监管体系的组成部分来发挥作用，这就使召回和行政处罚的关系显得重要而复杂。对于已经和今后可能出现的两者关系，可以归纳为:平行的关系、递进的关系、交叉的关系、聚合的关系和补充的关系。
(一)平行的关系平行的关系是指缺陷产品只处于生产、销售、消费三个环节中的某一个环节时，只单独适用召回或者行政处罚进行处理，召回和行政处罚处于平行状态。具体而言，有以下几种情况:第一种情况:当产品已交付消费者，处于消费或使用状态时，只适用召回进行处理，不应同时适用行政处罚。《汽车召回条例》等法规、规章中虽然没有明文规定，但实际上已采纳这一原则，这种安排有利于鼓励企业实施主动召回。召回是为了防范和化解风险，以较小的社会总成本避免大规模的实际损害发生，相较于已有的民事救济手段和行政执法手段更具优势，法律制度应充分肯定和鼓励。如果在企业主动召回缺陷产品后再作行政处罚，相当于对应作肯定的行为作出一个否定性的评价，这是自相矛盾的。《药品召回管理办法》对此有不同的规定④，“企业违法造成上市药品存在安全隐患，依法应当给予行政处罚”，但“采取召回措施主动消除或减轻危害后果的，按《行政处罚法》从轻减轻处罚，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，即召回只是作为依法从轻、减轻、免除处罚的情节。《药品召回管理办法》的规定是不适当的，对主动召回只作了规则层面的判断，没有作价值层面的判断。在召回制度实施得较好的国家，生产者主动实施召回后，一般都不再给予其他的制裁和处罚［5］。第二种情况:生产者生产的产品存在缺陷但尚未出厂销售，只能适用行政处罚以追究生产者的责任。此时，没有可供召回的产品，当然不可能进入召回程序，《产品质量法》、《食品安全法》等法律法规对此已有明确规定。第三种情况:用何种方式处置销售者手中的缺陷产品较为复杂。根据《汽车召回条例》第3条的规定，“召回是汽车产品生产者对其已售出的汽车产品采取措施消除缺陷的活动”，在这一规定中，“生产者已售出的汽车产品”会让人产生两种理解，我们只能结合《产品质量法》对销售者产品质量责任的规定以及国际通行做法来理解和适用。《产品质量法》已明确规定，对销售者销售影响安全、健康的不符合国家强制性标准的产品或者以次充好、以假充真、以不合格产品冒充合格产品的行为，应给予行政处罚。从国外的相关规定来看，《欧盟通用产品安全指令》设置了“召回”与“撤回”两种处置程序⑤，召回针对已交付消费者的缺陷产品，撤回针对已上市销售但尚未售出的产品，其第8条还规定主管部门有权“在需要进行各种安全性评估的时期内，检查、控制或临时禁止产品的供应、供货或产品上架”等适当的措施，已相当于我国的行政执法行为。美国对已出厂未交付的缺陷汽车的处理，则是由制造商以出厂价格加上交通费和合理的赔偿回购该车辆，即用“回购”的方式处理。无论是“撤回”还是“回购”，都没有对销售者手中的产品适用召回程序。我国对销售者未售出的产品也应直接适用行政处罚程序，利用行政执法手段更能及时有效地控制风险、消除危害。
(二)递进的关系召回与行政处罚的递进关系，仅限于生产者拒不履行召回义务的情形。在生产者回而拒不主动召回、不完全召回时，政府主管部门应当责令企业实施召回;企业如果仍不实施召回，由主管部门依法给予行政处罚。《汽车召回条例》第24条就为汽车生产者拒不召回的行为设定了较重的行政处罚，对企业不履行警示、通知、公告、备案、报告等召回附加义务的行为，《汽车召回条例》也设定了相应的行政处罚。①此时，行政处罚依据其强制力和制裁性作为召回实施的最终保障手段，企业的责任随召回义务的不履行程度而递进。平行与递进的关系是召回与行政处罚的基本关系形态，我国现有的召回立法是按照这两种关系状态来设定规则的。但这两种关系不能涵盖现实生活中召回与行政处罚关系的全部形态，对其他关系形态的遗漏，是我国召回立法不足和僵化的直接原因。
(三)交叉的关系缺陷产品同时存在于生产、销售、消费等多个环节时，召回与行政处罚处于交叉的关系。对生产、销售环节的缺陷产品应适用行政处罚，对交付消费者或用户的缺陷产品应适用召回，这在理论上已比较明确，但实际实施过程中却出现大量的问题。我国产品质量立法较为陈旧，没有涉及召回这种新的监管执法方式;在召回的立法中，召回与行政处罚被设计成两个绝对平行、相互独立而封闭的体系(对拒不召回实施行政处罚除外)。立法上的相互割裂，加上部门的权力分割与利益的影响，导致召回与行政处罚无法根据实际需要交替适用、协同实施、互为支撑。一方面，在执法部门查处的生产、销售假冒伪劣产品案件中，几乎从未对已交付消费者、用户的缺陷产品发出警示、启动召回，消费者的利益没有通过政府执法活动得到有效保护。另一方面，召回主管机构在实施汽车、玩具等产品召回时，很少安排或通报当地执法部门对生产、销售环节的缺陷产品及时进行查处，违法企业没有受到必要的处罚。召回与行政处罚缺少必要的交叉与衔接，影响了政府产品质量的执法力度，留下了较大的监管漏洞，使产品召回与行政处罚这两种监管手段的作用不能充分发挥。立法机构和主管部门需要尽快厘清并处理好两者的交叉关系，作出相应的明确规定，形成完整的产品质量责任体系和监管、执法体系。
(四)聚合的关系聚合的关系，是指在特定条件下，企业既应承担拒不履行产品召回义务而产生的行政责任，又承担因生产、销售假冒伪劣产品而产生的行政责任，是一种特殊的责任竞合。此时，生产者既存在拒不履行召回义务的违法行为，也存在生产、销售假冒伪劣产品的违法行为，对这两种行为设置的行政处罚构成要件、制裁目的全然不同，是两个独立的违法行为，应分别予以定性与处罚，不能相互替代或吸收。②企业因生产、销售假冒伪劣产品而接受行政处罚时，主动对已售出的缺陷产品实施召回，被召回的产品是否应纳入涉案的问题产品进行处罚?答案应该是否定的。不将已通过召回处理的产品作为涉案物品，有利于保护消费者的利益，有利于降低行政成本，有利于增加政府监管的合理性。笔者认为，不仅不应将已通过召回进行处理的产品纳入处罚的范围，如果召回达到了消除危害后果等效果，还应在决定行政处罚时，依照《行政处罚法》的规定，将召回的情况作为从轻、减轻的情节予以考虑。
(五)补充的关系补充的关系，存在于产品召回与行政处罚的方法、手段层面，是在分别实施召回与执法过程中手段与方法上的相互补充、借用。目前存在4个方面的补充关系:一是手段的互补。召回的程序规定过于简单，缺陷调查偏重于技术调查，调查的强制性和时效性明显不足，在企业不配合或者弄虚作假时，无法及时查明真实情况。如果此时启动行政处罚程序，使用行政处罚案件调查的手段与方法，能够更有效地查明缺陷的存在及其程度、范围。二是规则的互补。对一些没有具体规定的产品召回附加性义务，如风险警示义务、产品缺陷跟踪义务、真实标注义务等，可以依据现有的产品质量法律规定来督促企业实施。三是证据的共用。召回程序与执法程序中形成的大多数证据可以共用，如检验报告、鉴定结论及调取的各种物证、书证，从而可以避免重复调查、检验。四是信息的共享。产品召回的相关信息和行政处罚的信息应当充分共享，最好能在同一信息平台上运行。以上5种关系，可以比较全面地反映现阶段产品召回与监管、执法体系的相互关系，从以上关系出发，我们可以更好地设计产品质量与召回的法律制度，更加有效地执行和实施这些制度。
三、缺陷产品召回制度之完善构想
(一)完善产品质量责任制度产品召回制度的作用大小，在很大程度上依赖于一个国家产品责任制度的完善程度。20世纪80年代的《工业产品质量责任条例》首次提出产品质量责任的概念，确立了我国独有的产品责任制度，确立了责任人的民事责任、行政责任和刑事责任3种责任方式［6］。从形式上看，我国产品质量责任的责任形式最为齐全，责任体系最为完备，但由于实施中一直没有处理好民事责任和行政责任的关系，其实际效果并不理想。国外的产品责任以民事责任为主，我国的产品质量责任以行政责任为主，民事责任被忽视甚至被排斥。民事责任是产品质量责任中的基础性责任，以补偿性为特点;行政责任和刑事责任是派生性责任，以惩戒性为特点。责任人理应先行承担补偿性责任，然后承担惩戒性责任。如果越过补偿性责任直接承担惩戒性责任，生产者、销售者没有承担全部的责任，消费者成为质量问题的净受损者，政府部门在实质上承担了部分企业责任，最终将导致产品质量责任无法落实。进入2000年以来，有关部门不断加大对质量违法行为的行政处罚和刑事处罚力度，但仍然不能遏制质量问题频发的态势，政府部门仍然被指责为监管执法不力，这在很大程度上是由于责任配置的混乱造成的。产品召回的引入正好可以对民事责任的缺位加以弥补，更加符合我国公众对政府转变职能的期待。召回制度是政府用行政性手段，以公权为后盾督促企业履行民事义务、落实民事责任的一种新的产品质量监管执法模式，与传统民事责任相比，变事后救济为主动预防，可以显著降低消费者个人和社会的维权成本;与传统的行政执法相比，首先补偿消费者的损失，促使生产者直接对消费者负责，通过消费者的积极维权加大对违法者的制裁力度。在企业成为真正的产品责任主体后，政府则退居中立的裁判者地位。因此，建立和运行产品召回制度，将对产品质量责任体系的完善发挥关键作用。
(二)完善召回的法律体系本文的重点不是召回法律体系的完善问题，这里只简单提及。召回的法律体系应从5个方面予以完善:一是建立产品召回的通用程序。《特别规定》及《侵权责任法》等对产品召回作出了原则性规定①，但对于召回管辖的主体和层级、涉及的产品范围未作限制性规定，很可能造成实施中的混乱。二是设立产品缺陷认定的通用标准。已有的缺陷认定标准本身就不统一，如《食品安全法》53条将缺陷食品定义为“不符合食品安全标准”的食品，以符合性为唯一标准;《汽车召回条例》则确立了符合性及“其他危及人身、财产安全的不合理危险”的二元标准。②应尽快明确缺陷认定的通用标准，特别是“其他不合理危险”的认定方法和技术规范。三是进一步明确主动召回和责令召回的相互关系。目前的召回立法对主动召回和责令召回相互转换与衔接的规定比较生硬，启动责令召回比较困难。四是改变单一的“召回管理”立法模式，立法重点不宜全部放在调整召回的管理关系上［2］358－62，在以后制定更高层级的法律规范时，应全面规范涉及召回的基本权利义务关系，全面设定相应的民事责任、行政责任和刑事责任。五是进行拓宽召回范围的研究。我国不但存在严重的产品缺陷问题，也存在严重的质量欺诈问题，如伪造冒用厂名、厂址、质量标识、商标等。这些问题同样大范围地侵犯消费者权益，可否采用召回的方式加大对制假者的制裁力度，值得研究。
篇5
（一）本案违法事实清楚，证据充分本案进行了多次、全方位的调查。制作有多份《现场检查笔录》、《询问笔录》，收集有《附属医院诊断证明书》（复印件）、徐某某《住院病历》（复印件）、某高校附属医院患者徐某某费用汇总（总金额：12732．72元）等证据。固定了该附属医院的违法行为和违法所得，多个证据相互印证，证据客观、合法、关联，做到了事实清楚，证据确凿。
（二）本案适用法律准确，处罚得当某高校附属医院未取得职业病诊断机构批准证书为患者徐某某出具“矽肺Ⅰ期”诊断证明书的行为，违反了《职业病防治法》第四十四条第一款“医疗卫生机构承担职业病诊断，应当经省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门批准”的规定，根据该医院违法事实、性质、情节和社会危害程度，参照《河南省卫生行政处罚裁量标准》，将违法行为确定为严重违法行为。依据《职业病防治法》第八十条“医疗卫生机构未经批准擅自从事职业健康检查、职业病诊断的，由安全生产和卫生行政部门依据职责分工责令立即停止违法行为，没收违法所得；违法所得5000元以上的，并处违法所得2倍以上10倍以下的罚款”的规定，参照《河南省卫生行政处罚裁量标准》，给予了没收违法所得12732．72元、并处违法所得2倍罚款计25465．44元的行政处罚。处罚不仅符合《职业病防治法》的规定，也符合《河南省卫生行政处罚裁量标准》的规定，并考虑了教育与处罚、监督与服务相结合的原则，处罚得当。
（三）本案行政处罚程序完整、合法执法过程严格按照《中华人民共和国行政处罚法》和《卫生行政处罚程序》的规定，卫生监督员出示了证件后，依法进行了现场卫生监督检查，依法调查取证。在作出行政处罚决定之前依法下达了《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知当事人所享有的陈述申辩权和听证权。当事人未进行陈述申辩，也未提出听证。经领导批准下达了《行政处罚决定书》，送达当事人。在处罚的内部程序上，受理、立案、合议、调查终结报告、法制审查、领导审批、复核、结案等程序完备。当事人自觉履行了处罚决定，按时缴纳了违法所得和罚款，期间形成的《河南省政府非税收收入专用缴款通知书》和《河南省罚没收入统一票据》均入卷备查，体现了“罚款决定与罚款收缴分离”制度。另外，根据《河南省行政执法条例》和洛阳市委、市政府的有关规定，本案属重大行政处罚，在处罚决定前，经过了市政府批准。
二、办案体会
（一）本案是质量较高的、典型的行政处罚案卷，被河南省卫生厅评为“十大精品案件”。评选专家给予的评价是“该案卷事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律依据正确，体现了处罚裁量标准制度、行政处罚主办人员制度和罚缴分离制度，行政执法文书较为规范，案卷资料完整，装订规范”。这个荣誉的取得得益于洛阳市卫生局、卫生监督局领导对行政处罚工作的一贯重视，得益于法制审查人员对法律精神的执着的坚持，得益于办案人员认真的工作态度和高超的执法水平。洛阳市卫生监督局处罚工作的重心，已经从“办铁案”转变到办“精品案件”上来，力争使每个案件称为“精品”、“标杆”、“范例”。但是，该案也存在一些不足，例如没有委托人授权委托书、《合议记录》没有记录合议人员的具体意见等问题，监督局领导召开专题会议，进行了热烈的讨论、反思，表示举一反三，认真纠正，防止类似问题再发生。
（二）本案是继河南张海超开胸验肺事件后的又一起典型的医疗机构无资质违法进行职业病诊断的案件。从当前的执法环境来看，卫生监督执法“如履薄冰”，整日“胆战心惊”。本案虽然是一起简单的违法案件，但是，从张海超事件的教训中，办案人员也意识到潜在的危机。卫生局、卫生监督局领导高度重视，指派监督局主管副局长亲自督导办案，成立了专案组，认真研究，沉着应对，对案件的顺利告结起到了重要的促进作用。在上级领导的正确领导下，办案人员认真调查、严肃办案、端正作风，良好的沟通技巧、扎实丰富的专业理论知识和执法艺术，得到了被处罚人、投诉人和用人单位的一致认可。本案从“暗流涌动”开始，而以“风平浪静”结束，维护了社会稳定，维护了法律的尊严，规范了医疗秩序，保护了劳动者的合法权益，充分体现了卫生监督卫士的风采。
（三）卫生监督员扎实的职业病防治与职业病诊断专业知识，保证了案件的顺利进行。卫生监督是专业性很强的行政执法。在三甲医院医疗专家团队面前，监督人员凭借扎实的职业病防治专业知识和法律知识，明确指出临床医师在职业病诊疗中存在的问题，医师在了解到病人有职业病接触史的情况下，应当首先采用非损伤性的检查，在排除职业病、粟粒性肺结核等疾病后，才适用于损伤性检查（开胸探查），进一步明确诊断。本案中由于医院采用了损伤性检查，后期拍摄肺部CT检查时，由于创伤面炎性浸润，CT影像片上出现了大量的炎性浸润阴影，影响到患者矽肺级别的定性。临床医师对卫生监督员的意见心服口服，消除了对立情绪，积极配合调查，纠正存在的问题。
篇6
一、执罚机关庞杂、职能交叉的现象仍没有改变，而且还被披上一层合法的外衣。
为了表述方便，我们将具有行政处罚权的行政机关或被依法授权、委托的组织成为执罚机关。在现行《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托，又变相的取得了执罚权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。据统计，我国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门，执罚队伍过多过滥，造成大盖帽满天飞，老百姓形容为“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”。由于执罚队伍庞杂，不可避免的造成职能交叉、重叠。对某些违法行为，由于执法风险大，利益小，导致执罚部门互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执罚部门又相互争权，竞相处罚。同时，由于执罚部门过多，又在某些部门形成执法人员数量不足的形象，执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务，以应付上级的检查。
《行政处罚法》第十六条虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但因为该法律条款非强制性条款，每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性，肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使，这样，执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加，一些新的执罚部门就会不断出现，执罚队伍将更加混乱。
二、行政处罚决定权交由行政机关行使，是导致行政权力极度膨胀的重要根源之一。
行政处罚是对公民或组织人身、财产、行为的限制和剥夺，是一种惩罚权，应属司法权的范畴。而我国现行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成的，过分强调了行政权威，而忽视了国家权力分权制衡的原则，一些行政机关借助历史机遇，获取大量的行政处罚权，通过多年的苦心经营，不进行政职权遍布公法领域，而且还将触角逐步伸向私法领域，一行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷。
行政机关千方百计争夺行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性，确保自己在历次政府机构改革中能够保住一席之地，这也是政府机构改革似乎走不出膨胀-----精简-----再膨胀-----再精简的怪圈的一个重要原因。另一方面，拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。我国现有行政执法部门的经费名义上是执行收支两条线，但真正落实的仅是少数。大多数执罚部门经费短缺，必须靠上级财政部门的罚款返还来弥补。更有一些执罚部门的经费实行自收自支，靠直接坐支罚款收入来维持。这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象，一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可罚，由此形成了“养违法”的现象。如某地公安派出所为罚款创收，竟然招聘女做诱饵，钓客来，创造了执罚机关执罚创收的奇闻。利益的趋势只能驱使行政机关更加愿意滥用行政处罚权，总是千方百计的保留和争取更多的行政处罚权，从而引发行政权力的再度膨胀。
三、现有行政权力不能满足行政处罚的需要，起不到真正惩罚违法，纠正违法，保护第三人合法权益的目的。
现有行政机关的大部分行政权力是与其行使宏观调控、社会管理和公共服务等职权相匹配的，劝导性、指导性较强，法定强制力相对司法权而言比较弱。目前，除公安、海关等少数行政执法机关拥有对人、对物的行政强制权外，其他机关一般不具有这种行政强制权。而现行行政处罚过程中，又不能没有上述权力的保障。诸如现行行政除案件的相对人作伪证；向行政机关提供假证；拒不提供有关材料、信息；拒绝行政机关检查；拒绝接受行政执法机关的行政调查等诸多现象，在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予以解决，寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序，导致行政执法人员或采取非法手段行使行政权，或渎职、失职不作为。这两种做法都是对法治社会的一种践踏。要改变这种状况，必须对现有体制进行彻底改革。
我国现有行政处罚案件有相当多的都和第三人权益受到侵害相联系。第三人希望国家在对违法行为进行处罚的同时，能够使自己受侵犯的权利得到救济。显然，这种救济最终还需司法权来保障。而我国现有行政保护制度中，如商标权保护、消费者权益保护、治安案件人身伤害赔偿等，虽然赋予相应行政机关在进行行政处罚的同时，可以对涉及民事赔偿的部分一并做出处理，但并没有法律最终强制力。而且，一些行政机关担心引起行政诉讼，也不愿意履行这部分职权，使这类法律规定形同虚设。
而且，现行行政处罚程序所设置的一般程序，诸如立案、调查、内部法制核审、处罚告知、听证、决定处罚、强制执行、行政复议、行政诉讼等程序繁琐，虽然耗费大量政府资源，反而很难达到预期目的
我们知道，行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求，必须体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。我国目前的政府机构改革虽然蕴含着较为深刻的制度创新思想与举措，但仍是一种过渡性的改革，其直接目的不过是在于解决目前较为突出的矛盾，具有头痛医头，脚痛医脚的性质，而缺乏前瞻性与预防性。法律体制改革必须具有前瞻性，行政处罚体制改革也同样如此。是体制改革迁就于行政处罚现状，还是行政处罚改革适应时代的发展，确实是一个值得考虑问题。我们应该借鉴包括西方法制社会在内的所有人类文明成果，结合我国实际，与世俱进，建立一套新的能够适应现代法制社会要求的行政处罚体制，而不是修修补补，应付了事。具体而言：
一、将现有执罚部门适当集中，仅赋予其当场行政处罚权和一般程序调查权、行政处罚建议权。除公安、海关、税务部门外，其他部门执法权全部合并，统一交由各级人民政府行使。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，各级人民政府是国家行政机关，享有包括行政执法权在内的国家行政权力。但实际上各级政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成部门林立，权力分散。行政处罚体制改革就是要还完整行政权与政府。将行政处罚案件调查权与决定权分离，是按照行政权与司法权分工原则，将行政处罚决定权从现有行政权力中剥离出来。
考虑到目前违法行为大部分属于性质轻微的状况，可以授权行政机关行使相对人没有异议的当场处罚权，但仅限于案件事实简单清楚，不需要另行调查取证，仅处以警告或一定数额以下的罚款的行政处罚。除此之外，行政机关只能依法对违法行为进行行政调查，并提出行政处罚建议。
二、专门成立行政法院，由其行使行政处罚决定权、行政强制措施决定权、行政处罚强制执行权。依托现有人民法院的行政庭，单独成立行政法院，由行政法院的行政法官根据行政机关的申请，针对违法行为签发行政调查令，行政执法人员持行政调查令对违法行为人或组织进行强制性的行政调查，必要时可以申请行政法官签发行政强制措施令，对涉案物证进行查封、扣押。由于一切活动都是由行政法官决定，既保证了司法权对行政权的时时监督，又赋予了行政调查行为的权威性。违法相对人的一切拒绝、阻挠调查行为都可被视为是妨碍司法行为而受到追究，从而解决了现行行政处罚手段过软的弊端。行政法院通过对行政机关收集的证据和处罚建议的审查，听取违法相对人的陈述和申辩，独立行使行政处罚决定权。对行政法院做出的处罚决定，只有违法行为人可以上诉。逾期不上诉的行政处罚决定即发生法律效力，违法行为人必须履行，拒不履行的，由行政法院强制执行。
三、行政处罚案件的权由县级以上人民政府法制机构行使。县级以上人民政府法制机构仅负责诉讼程序的操作，不参与行政调查取证，代表国家对行政处罚案件向行政法院提讼。
对现有行政处罚体制的改革，由于涉及到行政权、司法权的重新分配，牵扯到许多部门的利益，肯定会有很大的阻力。但这应是我们今后改革的方向。我们应当先从理论上、思想上掀起一场大讨论，百家争鸣、百家齐放，使之更加完善，然后以法律的形式予以确立。只有断然废除一切不合理的体制，重新确立一套完善、科学的运作制度，才会使政府在管理社会和经济事务中发挥更大的作用。
参考文献
1、胡锦光著《行政处罚研究》法律出版社
2、应松年主编《行政法学新论》中国方正出版社
3、钟明霞《我国行政处罚法的缺陷分析》（《法学》杂志1998年第4期）
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关键词：储蓄银行；现状；前景；发展；战略
2007年3月20日，中国邮政储蓄银行成立仪式在北京举行。邮政储蓄银行的成立，面临着新的发展机遇和诸多挑战，如何把握机遇顺利完成从只存不贷的储蓄机构向商业银行的转型。这就要求邮政储蓄银行要充分认识到自身的优势和不足，准确进行市场定位及发展战略思考。
1邮政储蓄银行的发展历史
邮政储蓄银行是由原来的邮政储蓄变身而来，期间经历了一段很长的发展历程。回顾邮政储蓄银行的历史，梳理其一路走来的发展脉络，可分为以下五个阶段。第一阶段(1898.1.22—1949.10.31)：成立邮政储金汇业局，开办汇兑业务及邮政储金业务。第二阶段(1949.11.1—1953.8.31)：撤销邮政储金汇业局，在中国人民银行统一指导下由邮政系统接管并受人行委托办理个人储蓄、汇兑业务。第三阶段(1949，9.1—1986.3.31)：1953年9月1日，邮政停办储蓄业务。第四阶段(1986.4.1—2006.12.31)：全面开办邮政储蓄业务，由代办转为自办，经批准，着手准备邮政储蓄银行筹建事宜。前四个阶段取得诸多成果：业务经营范围不断扩大；系统改造工程取得多项突破；业务发展规模已位居全国第五位；经营模式由代办转为自办；适时调整经营战略，逐步向商业银行转型。第五阶段(2006.12.31至今)：中国邮政储蓄银行成立，邮政储蓄进入了商业银行发展阶段。
邮政储蓄银行的成立，是我国邮政体制改革取得的又一重大阶段性成果，也是在国家金融监管部门的指导下，金融体制改革取得的又一项重要成就。2008年7月，邮政储蓄银行在全国的36家一级分行、312家二级分行、20089家支行已全部挂牌成立。
截至2008年8月末，邮政储蓄存款余额为19820亿元，是中国第五大存款机构，邮政绿卡发卡量达2亿张。成为中国第三大发卡银行机构。
2008年，邮政储蓄信息系统实现了公司业务与个人储蓄业务、外币系统与本币个人储蓄业务系统、汇兑系统与公司业务系统的互通，实现了储蓄统一版本的再次升级，实现了储蓄历史数据系统上线及物理大集中，为向功能全面的商业银行转型奠定了良好的信息技术基础。
由邮政储蓄银行的发展历程可以看出：邮政储蓄银行是一家极具成长潜力的银行，在中国邮政集团公司的大力支持下，经营模式、产品开发、风险控制能力等方面都在不断发展，尤其值得一提的是邮政储蓄银行的信息化建设，目前邮政储蓄银行已建成全国最大的个人金融交易网络。形成全国网点面最广、交易额最高、交易质量最好的个人金融服务网络优势。
2邮政储蓄银行的现状分析
2.1邮政储蓄银行的优势
2.1.1渠道优势
邮政储蓄银行拥有得天独厚的网络优势，目前，提供邮政储蓄服务的营业网点有3.6万个，提供汇兑服务的营业网点有4.5万个，其中两万个网点可以办理国际汇款业务。巨大的网络遍布全国，沟通城乡。其中有近60％的储蓄网点和近70％的汇兑网点分布在农村地区，成为沟通城乡居民个人结算的主渠道。通过大规模的信息化建设，建成了我国覆盖城乡网点面最广、交易量最多的个人金融计算机网络系统。真正实现了“绿卡在手，走遍神州”。
2.1.2资产优势
新组建的邮政储蓄银行，其邮政储蓄存款余额约占全国城乡居民储蓄存款总额的十分之一，并且没有不良资产，为全面拓展商业银行资产类业务打下良好基础。
2.1.3信誉优势
多年来，邮政储蓄所提供的基础金融服务已深入人心，享有“绿色银行”的美誉。在网络、产品、客户等方面已经形成了自己的特色，具备一定的竞争能力，成为重要的零售金融机构。通过长期不懈地强化服务意识、改进服务方式，邮政金融树立了良好形象，得到社会各界的好评。
2.1.4成长期优势
该优势主要体现在两个方面：一是服务领域逐步拓展，形成了基本满足市场需求、品种日益丰富的金融系列产品；二是经营规模不断扩大，成为我国金融市场的重要组成力量。截至2008年8月末，邮政储蓄存款余额为19820亿元·是中国第五大存款机构；邮政绿卡发卡量达2亿张，成为中国第三大发卡银行机构。
2.2邮政储蓄银行存在的问题
2.2.1网点布局及网点建设尚待优化
在金融市场，城市金融资源一直是各家银行的必争之地。目前，邮政储蓄银行无论从网点布局还是网点的硬件设施，都不如其他商业银行，距真正成为城市金融行业中有一定竞争实力的零售银行、社区银行还存在较大差距。
2.2.2经营模式限制了其发展
出身于邮政企业管理的邮政储蓄经营模式与专业的商业银行经营模式存在较大差距，主要表现为：自主运用资金能力不足，资产负债结构需要调整。营销机制仍主要为全员揽收模式，缺乏市场竞争力。这些都限制了邮政储蓄银行高效的专业化运作。
2.2.3人力资源紧缺制约了其发展
虽然近年来邮政储蓄已在加强职工金融业务素质培训方面做了许多努力，但仍缺乏懂金融、会管理的专业人才。很难满足银行商业化发展的需要。
2.2.4尚未建立合理的法人治理结构、内部控制和风险防范机制
自2006年邮政储蓄银行着手进行“内控评价”体系的建立和推行，到目前逐步推行以“全员、全面、全流程风险管理”的内部控制制度建设以及风险合规部门的建立，都显示了邮政储蓄银行对风险管控工作的重视。但尚未真正建立起符合现代金融企业制度和商业银行运行管理要求的法人治理结构、内部控制和风险防范机制，并且在一定程度上阻碍了其发展。
从以上分析可以看出，在20多年的发展历程中，邮政储蓄银行一方面积聚了一定的网络和产品、品牌优势，也存在着诸如人员素质、网点布局及硬件、经营模式、内部控制和风险防范机制等方面的问题和不足。在未来企业的发展中，邮政储蓄银行如何定位，怎样发展，都要在充分考虑现有情况的基础上进行战略选择。
3邮政储蓄银行的发展战略
通过对邮政储蓄银行的成长脉络及其现状进行分析可以看出，作为一个有成长潜力，但自身优势又存在一定制约因素的企业。邮政储蓄银行要想获得稳健发展，应在充分借鉴同业先进经验的基础上。循序渐进，走出一条有自己特色的发展道路。结合邮政储蓄银行发展历史及自身特点。笔者认为。邮政储蓄银行在转型期可通过“三步走”发展战略来完成从一个只存不贷的储蓄机构到专业化现代银行的转型。
3.1探索适合农村的金融业务模式，走好支持“三农”发展这步棋
早在2000年4月19～21日的海口“全国邮政储蓄业务发展座谈会”上，当时的国家邮政总局就确定了大力发展农村邮政储蓄的战略。邮政储蓄银行成立后，仍然坚持“支持‘三农’发展”的金融发展战略，明确了邮政储蓄银行的这一社会责任。主要从两方面落实对“三农”发展的扶持。
一是依托网络优势，布局农村金融市场。设立农村金融服务部门，积极完善网络服务功能，面向“三农”开展业务。
邮政储蓄2／3的网点分布在县及县以下农村地区，特别是一些偏远地区，邮政储蓄是当地居民唯一可以获得的金融服务。因此，从满足广大农村群众日益增长的基础金融需求，发挥邮政储蓄在农村的网点优势出发，应不断完善农村网点功能，增加业务产品，进一步加大邮储资金支农力度，逐步扩大农村基础金融服务的覆盖面，尤其是要有针对性地逐步开办农户小额信贷、乡镇小企业贷款等业务，全方位地向“三农”和国家基础建设项目提供资金支持。
二是加快信息化建设步伐。立足城市，面向农村。
在2001年5月的全国储汇局长座谈会上，当时的邮政总局确定了加快城市邮政储蓄发展和信息化建设的战略。
邮政储蓄银行转型初期，在战略布局上实行“立足城市、面向农村”的经营方针。在发挥长期以来形成的网络覆盖面广的业务优势，服务农村、城市社区和中小企业，实现城市、农村协调发展。这是对“依托网络优势，布局农村金融市场”战略的进一步完善和发展，依托不断优化的信息技术，在城市和农村之间建立起金融桥梁。
3.2把握城市和农村两大市场。完成由邮政储蓄机构到零售银行的转变
2006年，全国邮政储汇专业工作会议在北京召开，总公司提出了邮政金融资产负债业务协调发展战略：继续做好做大传统负债业务，大力发展中间业务，审慎发展资产业务。这是邮政储蓄向商业银行转型的探索，更为成功转型打好业务基础。
邮政储蓄银行在成立之初便有明确的市场定位：充分依托和发挥网络优势，完善城乡金融服务功能，以零售和中间业务为主。为城市社区和广大农村地区居民提供基础金融服务，与其他商业银行形成互补关系，支持社会主义新农村建设。
邮政储蓄在前期努力做坚城市和农村两大市场的基础上，变革为专业银行，尤其是资产负债结构优化及管理模式变革，要逐步以专业化的金融管理理念管理银行。同时积极优化资产负债结构，主要着眼于以下三方面：
3.2.1优化资产负债结构
在负债业务方面，要努力实现以储蓄存款为主，向储蓄和理财、结算业务、商务汇款、中间业务等方面并重的转变；资产业务方面。大力发展公司业务存款，循序渐进扩大贷款规模，以保证资产质量。
3.2.2实施错位竞争，服务中小客户，做强城市市场
目前，城乡一体化进程还处于起步阶段。城市业务在金融市场仍将长期处于绝对优势，更是各家金融机构的必争之地。在转型期间，邮政储蓄银行要加快城市网点建设，优化网点布局，改善网点服务设施，提高网点服务质量，提高城市网点竞争力。发挥比较优势，实施错位竞争。服务中小客户，要继续整合保险、基金、理财类业务，进一步开发适合高端客户的金融产品，努力探索私人银行发展模式，逐步进军城市高端客户市场。
3.2.3积极学习同业先进管理经验，逐步推行“流程银行”建设
2005年10月，中国银监会主席刘明康在上海银行业首届合规年会上指出：“当前几乎所有中资银行的业务流程都存在着重大弊端，仍只是‘部门银行’而不是‘流程银行’，导致针对客户需求的服务、创新和风险防范等受到人为的限制，出了问题部门间相互推卸责任，难以查处。”这是国内金融界第一次明确提出“部门银行”、“流程银行”的概念。此后，“流程银行”理论逐步为国内银行业所接受并着手将其变为现实。
“流程银行”就是推行以客户为中心的业务流程再造，实现流程化管理的银行。是业务流程再造理论在商业银行领域的实践，是一种现代商业银行管理模式。具体而言，“流程银行”是指围绕客户的需求，通过根本性变革，建立贯穿前中后台，高效、灵活、创新的各类流程，变革组织架构、资源配置与考核体系，创新企业文化，体现核心竞争力，并能实现良好经营绩效的商业银行。
目前邮政储蓄银行仍是“部门银行”的管理模式，而“部门银行”存在的诸多弊端已经无法适应当前的经济环境，因此，要积极开展组织形态的创新，将“流程银行”从理念逐步演变成现实，通过优化流程来优化企业的组织形态，以期更好地适应当前的经济环境，更有效地提升商业银行的核心竞争力。当下复杂多变的经济环境和银行自身的成长都要求其变革为能适应现在竞争环境的“流程银行”。这也正是“流程银行”理念为众多商业银行认可并逐步推行的原因之一。
在此阶段，邮政储蓄银行需要经过自身的不断努力，逐步增强参与金融市场竞争的能力，积累足够的贷款客户资源和商业化运作经验，通过建设“流程银行”，实现邮政储蓄银行的流程化管理。逐步建立起科学的、符合市场及客户需求的、能够稳健经营的专业银行管理模式。
3.3从零售银行转向全能的现代化商业银行，真正把邮政储蓄银行做大做强
从长远来说，邮政储蓄的最终选择将是现代化商业银行。
从邮政储蓄银行的实力看，它不可能也不应该永远满足于“社区”银行和零售银行的角色定位，全方位经营的现代化商业银行业务将是其必然选择。只有商业化才能使邮政储蓄银行获得与一般商业银行平等的竞争地位和竞争环境。所以，从长期看，邮政储蓄银行将逐步形成参与金融市场竞争的能力，从而为其最终的商业化奠定基础。在这一阶段，邮政储蓄银行需要做好以下几方面：
一是加大“流程银行”建设力度，全面推行流程再造·实现向现代化商业银行管理模式的转变。“流程银行”建设是一个动态过程。是随着企业战略目标的提升而不断优化和变革的企业管理模式。在适应银行未来发展趋势的道路上，“流程银行”建设是一个永久性话题。科学合理的流程结构是银行协调运营的保障体系，集约高效的流程运作是银行价值创造的综合实力，全面有效的流程管理是银行风险控制的有力武器，追求卓越的流程改进是银行持续发展的有效动力。
二是充分借鉴国际先进银行的发展经验，发挥网点布局优势，大力发展零售银行业务；结合中国金融市场发展实际，将以收费业务为主体的中间业务作为行业业务结构转型的重点并加以推进。
三是借助经济快速增长和资本市场长足发展的历史机遇，拓展财富管理业务，开辟新的利润增长空间，完善自身商业化运作机制。
目前，国际国内银行业的发展呈现出许多新特征，比较突出的是资本性、技术性两大脱媒，以及信息化生存、资本化运作、综合化经营、国际化发展四大趋势。这些将必然导致国内间接融资比例下降、批发业务比例下降、零售业务和中间业务贡献率上升三大结构变化。这些变化对各商业化银行的经营管理形成了巨大压力。
4结论
篇8
第一条、为妥善处理社会保险行政争议，维护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督社会保险经办机构（以下简称经办机构）依法行使职权，根据劳动法、行政复议法及有关法律、行政法规，制定本办法。
第二条、本办法所称的社会保险行政争议，是指经办机构在依照法律、法规及有关规定经办社会保险事务过程中，与公民、法人或者其他组织之间发生的争议。
本办法所称的经办机构，是指法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险事务的工作机构。
第三条、公民、法人或者其他组织认为经办机构的具体行政行为侵犯其合法权益，向经办机构或者劳动保障行政部门申请社会保险行政争议处理，经办机构或者劳动保障行政部门处理社会保险行政争议适用本办法。
第四条、经办机构和劳动保障行政部门的法制工作机构或者负责法制工作的机构为本单位的社会保险行政争议处理机构（以下简称保险争议处理机构），具体负责社会保险行政争议的处理工作。
第五条、经办机构和劳动保障行政部门分别采用复查和行政复议的方式处理社会保险行政争议。
第六条、有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议：
（一）认为经办机构未依法为其办理社会保险登记、变更或者注销手续的；
（二）认为经办机构未按规定审核社会保险缴费基数的；
（三）认为经办机构未按规定记录社会保险费缴费情况或者拒绝其查询缴费记录的；
（四）认为经办机构违法收取费用或者违法要求履行义务的；
（五）对经办机构核定其社会保险待遇标准有异议的；
（六）认为经办机构不依法支付其社会保险待遇或者对经办机构停止其享受社会保险待遇有异议的；
（七）认为经办机构未依法为其调整社会保险待遇的；
（八）认为经办机构未依法为其办理社会保险关系转移或者接续手续的；
（九）认为经办机构的其他具体行政行为侵犯其合法权益的；
属于前款第（二）、（五）、（六）、（七）项情形之一的，公民、法人或者其他组织可以直接向劳动保障行政部门申请行政复议，也可以先向作出该具体行政行为的经办机构申请复查，对复查决定不服，再向劳动保障行政部门申请行政复议。
第七条、公民、法人或者其他组织认为经办机构的具体行政行为所依据的除法律、法规、规章和国务院文件以外的其他规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以向劳动保障行政部门一并提出对该规范性文件的审查申请。
第八条、公民、法人或者其他组织对经办机构作出的具体行政行为不服，可以向直接管理该经办机构的劳动保障行政部门申请行政复议。
第九条、申请人认为经办机构的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内向经办机构申请复查或者向劳动保障行政部门申请行政复议。
申请人与经办机构之间发生的属于人民法院受案范围的行政案件，申请人也可以依法直接向人民法院提起行政诉讼。
第十条、经办机构作出具体行政行为时，未告知申请人有权申请行政复议或者行政复议申请期限的；行政复议申请期限从申请人知道行政复议权或者行政复议申请期限之日起计算，但最长不得超过二年。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
第十一条、申请人向经办机构申请复查或者向劳动保障行政部门申请行政复议，一般应当以书面形式提出，也可以口头提出。口头提出的，接到申请的保险争议处理机构应当当场记录申请人的基本情况、请求事项、主要事实和理由、申请时间等事项，并由申请人签字或者盖章。
劳动保障行政部门的其他工作机构接到以书面形式提出的行政复议申请的，应当立即转送本部门的保险争议处理机构。
第十二条、申请人向作出该具体行政行为的经办机构申请复查的，该经办机构应指定其内部专门机构负责处理，并应当自接到复查申请之日起20日内作出维持或者改变该具体行政行为的复查决定。决定改变的，应当重新作出新的具体行政行为。
经办机构作出的复查决定应当采用书面形式。
第十三条、申请人对经办机构的复查决定不服，或者经办机构逾期未作出复查决定的，申请人可以向直接管理该经办机构的劳动保障行政部门申请行政复议。
申请人在经办机构复查该具体行政行为期间，向劳动保障行政部门申请行政复议的，经办机构的复查程序终止。
第十四条、经办机构复查期间，行政复议的申请期限中止，复查期限不计入行政复议申请期限。
第十五条、劳动保障行政部门的保险争议处理机构接到行政复议申请后，应当注明收到日期，并在5个工作日内进行审查，由劳动保障行政部门按照下列情况分别作出决定：
（一）对符合法定受理条件，但不属于本行政机关受理范围的，应当告知申请人向有关机关提出；
（二）对不符合法定受理条件的，应当作出不予受理决定，并制作行政复议不予受理决定书，送达申请人。该决定书中应当说明不予受理的理由。
除前款规定外，行政复议申请自劳动保障行政部门的保险争议处理机构收到之日起即为受理，并制作行政复议受理通知书，送达申请人和被申请人。该通知中应当告知受理日期。
本条规定的期限，从劳动保障行政部门的保险争议处理机构收到行政复议申请之日起计算；因行政复议申请书的主要内容欠缺致使劳动保障行政部门难以作出决定而要求申请人补正有关材料的，从保险争议处理机构收到补正材料之日起计算。
第十六条、经办机构作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达行政文书，申请人不服提起行政复议的，只要能证明具体行政行为存在，劳动保障行政部门应当依法受理。
第十七条、申请人认为劳动保障行政部门无正当理由不受理其行政复议申请的，可以向上级劳动保障行政部门申诉，上级劳动保障行政部门在审查后，作出以下处理决定：
（一）申请人提出的行政复议申请符合法定受理条件的，应当责令下级劳动保障行政部门予以受理；其中申请人不服的具体行政行为是依据劳动保障法律、法规、部门规章、本级以上人民政府制定的规章或者本行政机关制定的规范性文件作出的，或者上级劳动保障行政部门认为有必要直接受理的，可以直接受理；
（二）上级劳动保障行政部门认为下级劳动保障行政部门不予受理行为确属有正当理由，应当将审查结论告知申请人。
第十八条、劳动保障行政部门的保险争议处理机构对已受理的社会保险行政争议案件，应当自收到申请之日起7个工作日内，将申请书副本或者申请笔录复印件和行政复议受理通知书送达被申请人。
第十九条、被申请人应当自接到行政复议申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提交答辩书，并提交作出该具体行政行为的证据、所依据的法律规范及其他有关材料。
被申请人不提供或者无正当理由逾期提供的，视为该具体行政行为没有证据、依据。
第二十条、申请人可以依法查阅被申请人提出的书面答辩、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
第二十一条、劳动保障行政部门处理社会保险行政争议案件，原则上采用书面审查方式。必要时，可以向有关单位和个人调查了解情况，听取申请人、被申请人和有关人员的意见，并制作笔录。
第二十二条、劳动保障行政部门处理社会保险行政争议案件，以法律、法规、规章和依法制定的其他规范性文件为依据。
第二十三条、劳动保障行政部门在依法向有关部门请示行政复议过程中所遇到的问题应当如何处理期间，行政复议中止。
第二十四条、劳动保障行政部门在审查申请人一并提出的作出具体行政行为所依据的有关规定的合法性时，应当根据具体情况，分别作出以下处理：版权所有
（一）该规定是由本行政机关制定的，应当在30日内对该规定依法作出处理结论；
（二）该规定是由本行政机关以外的劳动保障行政部门制定的，应当在7个工作日内将有关材料直接移送制定该规定的劳动保障行政部门，请其在60日内依法作出处理结论，并将处理结论告知移送的劳动保障行政部门。
（三）该规定是由政府及其他工作部门制定的，应当在7个工作日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。
审查该规定期间，行政复议中止，劳动保障行政部门应将有关中止情况通知申请人和被申请人。
第二十五条、行政复议中止的情形结束后，劳动保障行政部门应当继续对该具体行政行为进行审查，并将恢复行政复议审查的时间通知申请人和被申请人。
第二十六条、申请人向劳动保障行政部门提出行政复议申请后，在劳动保障行政部门作出处理决定之前，撤回行政复议申请的，经说明理由，劳动保障行政部门可以终止审理，并将有关情况记录在案。
第二十七条、劳动保障行政部门行政复议期间，被申请人变更或者撤销原具体行政行为的，应当书面告知劳动保障行政部门和申请人。劳动保障行政部门可以终止对原具体行政行为的审查，并书面告知申请人和被申请人。
申请人对被申请人变更或者重新作出的具体行政行为不服，向劳动保障行政部门提出行政复议申请的，劳动保障行政部门应当受理。
第二十八条、劳动保障行政部门的保险争议处理机构应当对其组织审理的社会保险行政争议案件提出处理建议，经本行政机关负责人审查同意或者重大案件经本行政机关集体讨论决定后，由本行政机关依法作出行政复议决定。
第二十九条、劳动保障行政部门作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书。行政复议决定书应当载明下列事项：
（一）申请人的姓名、性别、年龄、工作单位、住址（法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名、职务）；
（二）被申请人的名称、地址、法定代表人的姓名、职务；
（三）申请人的复议请求和理由；
（四）被申请人的答辩意见；
（五）劳动保障行政部门认定的事实、理由，适用的法律、法规、规章和依法制定的其他规范性文件；
（六）复议结论；版权所有
（七）申请人不服复议决定向人民法院的期限；
（八）作出复议决定的年、月、日。
行政复议决定书应当加盖本行政机关的印章。
第三十条、经办机构和劳动保障行政部门应当依照民事诉讼法有关送达的规定，将复查决定和行政复议文书送达申请人和被申请人。
第三十一条、申请人对劳动保障行政部门作出的行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
第三十二条、经办机构必须执行生效的行政复议决定书。拒不执行或者故意拖延不执行的，由直接主管该经办机构的劳动保障行政部门责令其限期履行，并按照人事管理权限对直接负责的主管人员给予行政处分，或者建议经办机构对有关人员给予行政处分。
第三十三条、经办机构或者劳动保障行政部门审查社会保险行政争议案件，不得向申请人收取任何费用。
篇9
我国目前的道路运输管理体制中，县级以上地方道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作，包括行政许可、监督检查、行政处罚等，其日常的执法活动必须按照行政法及道路运输有关法规、规章中的行政程序进行。
所谓行政程序是指国家行政机关在行使行政权力，实施行政活动过程中所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和，即行政主体实施行政行为的空间与时间表现形式。
在我国存在着重实体轻程序的现象，法律文化传统一向不重视程序法规范的作用。目前的现状是行政权力膨涨，运用混乱、控制不力，公民的合法权益得不到有效的保护;同时生产力发展水平落后，社会主义市场经济体制的建设要求能有高效率的行政权力行使。
基于此，行政程序的作用表现在两个方面：一是限制行政权力的恣意行使，防止对方当事人的合法权益遭受行政权力的侵害;二是使行政决定具有确定性、合法性，维护行政权力、提高行政效率。
例如，《行政处罚法》第一条就表明了立法目的是保障和监督行政机关有效实施行政管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。《道路运输条例》第一条规定保护道路运输有关各方当事人的合法权益。《道路运输行政处罚规定》第一条规定保护道路运输经营者、旅客、货主和其他当事人的合法权益。
为体现上述精神，道路运输行政法规及规章设立了一系列具体的程序来规范行政权力的运行，略述如下。
1 简易程序和普通程序
行政处罚种类繁多，它对行政相对人利益的影响很大，因此需要对这种权力的行使规定一个正式而严格的程序以保障相对人的切身利益。然而，其中一些较轻的处罚如警告、小额罚款等对当事人的利益影响甚小，而正式、严格的行政程序一般手续繁琐、费用较高，国家所付出的较之当事人受到保护的利益更大。《交通行政处罚规定》第十条规定了道路运输行政处罚简易程序即：违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下，对法人或其他组织处以一千元以下罚款或警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。第十五条规定交通管理部门必须对案件情况进行全面、客观、公正地调查、收集证据;必要时，依照法律法规的规定可以进行检查即为道路运输行政处罚的普通程序。两种程序的不同在于普通程序有着严格的调查、质证、抗辩、决定、送达等规定，而简易程序较为简便，可以当场作出决定。
2 听证程序
其目的在于保护行政相对人的重大利益，因为听证能扩大相对人的行政参与权，收集各方面意见和建议便于行政决策切实可行，通过为当事人提供辩论、陈述自己观点的机会以避免行政机关片面地作出行政决定。
《交通行政处罚程序规定》第二十五条确定了行政处罚的听证程序。在普通程序基础上，对交通管理部门作出责令停产停业、吊销证照、较大数额罚款等行政处罚《交通行政许可实施程序规定》规定行政许可的听证程序法律、法规、规章规定实施交通行政许可应当听证的事项，或者交通行政许可实施机关认为需要听证的其它涉及公共利益的行政许可事项〔第二十条〕;交通行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益冲突的，实施机关在作出交通行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权力。
听证程序的核心是抗辩，即当事人可以对于自己不利的证据提出异议并要求指控方加以证明，同时可以提出利于自己的证据。当事人通过这种参与、介入对行政行为的事实和理由加以论证，防止了行政专横和自由裁量权的恣意行使，保持了行政权力与相对人权利的平衡。
3 申辩和质证程序
《交通行政处罚程序规定》第十一条规定当事人有权进行陈述和申辩。执法人员必须充分听取当事人意见，对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核，当事人提出的事实、理由和证据成立的，应当采纳。《交通行政许可实施程序规定》第十四条规定申请人有权进行陈述和申辩。
这些规定，一方面可以使行政主体在作出行政处罚决定时注意到以事实为根据，以法律为准绳，促使依法行政;二是允许当事人申辩、质证，可以澄清事实、避免失误、维护当事人合法权益;三是可以促进法治观念的形成。当事人在申辩质证过程中，可以增强维护主体权利的意识，受到生动的法制教育，有利于法治观念的培养。
4 职能分离程序
(1)办案与决定处罚相分离。在普通程序中，规定由执法人员调查或检查、收集证据，而由行政机关负责人对调查结果进行审查并作出处罚决定，重大复杂的违法行为导致的行政处罚还应由行政机关负责人集体讨论决定。在听证程序中，要求听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。
(2)罚款决定的机关与收缴罚款的机构相分离。作出罚款决定的机关不得自行收缴罚款，由当事人在规定时间内到指定的银行交纳罚款。同时罚款必须全部上交国库，任何行政机关或个人都不得以任何形式私分截留。
5 说明理由程序
《交通行政处罚程序规定》第十一条规定执法人员当场作出行政处罚决定前，应当讲认定的违法事实处罚的理由和依据告知当事人。第二十条交通管理部门告知给予处罚的事实、理由和依据。《交通行政许可实施程序规定》第十七条规定实施机关依法作出不予行政许可的决定的，说明理由
理由，是行政决定作出者对法律、政策和自由裁量权所持的观点的解释说明，也就是对行政决定的事实依据和法律政策适用及其相互之间的对应关系的认识。行政机关如果不对这种理由作出说明，就会使得行政权力行使趋于草率、专横，当事人往往也无法明了其理由及行政机关所执行的法律政策的意义，不利于法律和政策的顺利实施。因此说明行政处罚决定的理由有助于限制自由裁量权力的恣意行使、促进合理、谨慎行政，有助于行政处罚决定的可靠性、稳定性，对人民法院的司法审查也有助益能成立。
6 资讯公开程序
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论文摘要 对行政执法实践中的3个问题,即责令改正、通报批评、罚金3种处罚是否属于行政处罚种类的问题进行分析,以期能为行政执法尺度的确定和执法工作实践提供参考。
《中华人民共和国行政处罚法》的第8条规定了行政处罚的种类共7项,前6项明确规定了行政处罚常用的处罚种类,而第7项只是笼统地规定:“法律、行政法规规定的其他行政处罚”,在行政法学上规结出行政处罚种类共四大类,即申诫罚、财产罚、行为罚、自由罚。申诫罚是指行政机关向违反行政法律规范的行政相对人提出警戒或者谴责,申明其行为违法,教育行为人避免以后再犯的一种形式。它区别于其他种类处罚的特点在于对违法行为者实施的是精神上或者名誉、信誉等方面的惩戒,而不是对行政相对人的其他实体权利的剥夺或者限制,因此申诫罚更能体现教育与处罚相结合的原则。财产罚是指强迫违法的行政相对人交纳一定数额的金钱或者剥夺其原有财产的行政处罚。这种处罚的特点是对违法的相对人在经济上给予制裁,迫使行政相对人履行金钱给付义务。财产罚是目前应用最广泛的一种行政处罚,如罚款、没收违法所得、没收非法财物。没收指对非法收入应采取没收措施,而罚款是处罚违法相对人的合法收入,这是罚款与没收的主要区别。行为罚(能力罚)是对行政相对人的行为权进行限制或者剥夺的一种制裁措施。这里所说的行为主要是指经行政机关批准同意从事某项活动的权利和资格。没有这种资格就意味着违法。如暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、责令停产停业。自由罚(人身罚)是限制或者剥夺违法行为人的人身自由的处罚。自由罚的实施使行政相对人的人身自由受到限制,也就是行政相对人在短时期内将失去人身自由,如行政拘留。除了上述《行政处罚法》规定的常用处罚种类外,许多单行法律、法规规定了责令改正、通报批评等,下面将就这些规定是否行政处罚进行探讨。
1责令改正是否为行政处罚的种类
许多学者们和执法工作者持不同意见,有的人认为责令改正不是一种行政处罚,因为《行政处罚法》中没有规定,因此它只是行政措施或行政命令,或者是行政强制,而有的人认为,它是一种行政处罚,因为它是行政机关向行政相对人书面文书送达的,并且对行政相对人具有约束力,要求相对人必须执行的。《行政处罚法》除了规定6种基本行政处罚种类外,还规定:法律、行政法规规定的其他行政处罚、行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。另如《中华人民共和国种子法》第10章法律责任第62条规定,违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令改正,处以1 000元以上10 000元以下罚款:①经营的种子应当包装而没包装的。②经营的种子没有标签或者标签内容不符合本法规定的。③伪造、涂改标签或者试验、检验数据的。④未按规定制作、保存种子生产、经营档案的。⑤种子经营者在异地设立分支机构未按规定备案的。
这些规定中的“责令改正”是不是一种行政处罚呢?笔者认为如果由行政处罚机关没对行政相对人下达处罚决定之前,单独口头或者以文书下达的“责令改正通知书”就不是行政处罚,只是起要求违法的行政相对人纠正其违法行为的作用,具有教育意义;如果单行法条款中规定了责令改正,行政处罚机关对行政相对人以行政处罚决定形式书面下达的,那就是行政处罚。地方法规中规定的“责令改正”是不是行政处罚呢?如《江苏省种子条例》第6章法律责任第42条规定,违法本条例第6条第2款规定,未经批准采集或者采伐省重点保护的天然种质资源的,由县级以上地方人民政府农业或林业行政主管部门责令改正,没收种子和违法所得,处以违法所得1倍以上3倍以下罚款;没有违法所得的,处以1 000元以上20 000元以下的罚款。按理《江苏省种子条例》只是地方法规,只能规定6种基本的处罚种类,但是该条例的第1条规定,根据《中华人民共和国种子法》和有关法律、行政法规的规定,结合本省实际,制定本条例。《行政处罚法》第11条规定,地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律行政法规对违法行为作出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。该条例的这条规定,实际上是对《种子法》第61条第3项作出的具体规定。另外,在法律和行政法规的法律责任或者罚则中规定类似于责令改正的,应一并如上理解。
2通报批评是否为行政处罚的种类
对于通报批评,在法学界也有不同的看法,有的人认为通报批评不是行政处罚的一种,而是一种机关内部指出错误的方法,不具有处罚性,有的人认为通报批评是一种行政处罚,一旦作出将会对行政相对人的名誉、信誉等产生影响。笔者认为,通报批评用于单位内部上级处理违纪的下级,或者党和行政机关内部监察部门或者纪委处理违反纪律的人,这时只是一种行政处分,不是行政处罚。当行政机关对违法的行政相对人使用通报批评时,是否是行政处罚呢?按照《行政处罚法》的第8条第(7)项规定,先看一个例子。《中华人民共和国审计法》第6章法律责任第43条规定,被审计单位违反本法规定,拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的,或者提供的资料不真实、不完整的,或者拒绝、阻碍检查的,由审计机关责令改正,可以通报批评,给予警告;拒不改正的,依法追究责任。这条规定中包含警告,也就是行政处罚的一种,笔者认为,单独对违法行政相对人以书面形式通报批评时,不是行政处罚,只是行政机关利用责权对违法的行政相对人一种警示,利用其声誉对其施加压力,迫使其停止或者改正违法行为。但是如果行政机关将通报批评写入行政处罚决定中,并在一定范围内书面通报批评的,就是行政处罚。因此,通常有人把通报批评同警告一起,作为申诫罚的2种最重要的形式。其实,警告通常仅限于直接告知违法行为人,而通报批评告知的范围较广泛,不仅限于告知行为人自己,还包括告知与行为相关的公民、法人和其他组织。
