行政许可论文范文

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1．1基本情况本次抽查的45份卫生行政许可案卷无试用听证程序等特别程序的案卷，无违反关键项的不合格案卷。各类案卷基本符合实体法、程序法及案卷管理的要求，案卷清晰整洁、内容齐全、书写规范，一案一卷，基本符合案卷管理的要求。从专业来看，公共场所许可案卷质量比放射诊疗许可案卷规范，而医政许可案卷相对较差［2］。从归口管理来看，由许可科独立制作管理的许可案卷比许可科和业务科室两个科室共同制作管理的许可案卷质量要高。

1．2许可主体合法和项目均以卫生行政部门的名义做出行政许可行为，出具的法律文书印章正确，行政执法人员均持有效执法证件;准予行政许可的事项基本在依法设定的许可事项范围内，许可的依据均是现行有效的法律、法规、规章，且在文书中都有载明所适用的法律依据。其中8份案卷存在未引用专业法律条款。

1．3许可实施程序主要体现在流程是否完整、是否在法定期限内受理行政许可申请、作出行政许可决定。参评案卷均能按照《行政许可法》的有关规定，履行受理、审查、决定、送达等程序，对申请材料不齐全或者不符合法定形式的，能当场告知申请人需要补正的全部内容，对符合要求的行政许可及时予以受理并在法定时间内办结，许可程序完整，重要文书均有体现，作出行政许可决定的审批程序比较严谨。在不影响许可质量的情况下，还能按照当地政府的要求尽量做到减少审批环节和缩短审批时限，提高办事效率。大多都能在法律法规及各级人民政府限定的时限内办结许可事项。有24份案卷在卫生行政许可资料接收、受理、审查、审批、许可决定、送达等实施程序环节上存在不规范现象。

1．3．1受理阶段申请资料不全。有4份案卷申请资料中房屋所有权证上载明的地址与租赁合同上、许可证上地址不符;4份案卷受理时未提交检测资料，无补证通知，案卷中提供的检测报告日期在许可证发放后，无情况说明;6份案卷申请材料中检测报告项目不全，如茶楼只有空气和茶具的检测报告，没有按照国家卫生标准进行检测。卫生设备和消毒设备清单填写不完整。3份案卷中放射工作人员资质证明材料不全，无放射防护建设项目竣工验收合格证明，以控制效果评价报告代替竣工验收合格证明;2份案卷申请资料未逐页加盖单位公章或签字。2．3．2现场审查有缺项。有12份案卷没有现场资料核查的环节和记载;3份案卷许可审查评分表上扣分项内容与现场审查记录不一致，与整改情况记录不符，前后矛盾;3份案卷许可审查文书上无执法人员证件号记载。

1．3．3内部审批不规范。有2份案卷审批时未载明确定的许可信息;8份案卷审批时未载明许可事项的审批依据;4份案卷审批流程表中只有部分环节的审查意见，经办人员没有填写意见。

1．3．4许可决定和送达有瑕疵。有8份案卷准予许可决定书上的内容不规范，缺少专业法律条款;4份案卷放射诊疗校验、公共场所复核等无行政许可决定阶段的文书或许可证复印件;10份案卷送达回证中只有准予许可决定书的送达，缺少了卫生许可证的送达;3份案卷送达回证上只有1名卫生监督人员签名。

1．4许可文书在卫生部2004年颁布的《卫生行政许可管理办法》中，卫生部给出的卫生行政许可文书样本只有9种，即:行政许可申请材料接收凭证、申请材料补正通知书、行政许可申请受理通知书、行政许可申请不予受理决定书、行政许可技术审查延期通知书、行政许可决定延期通知书、不予行政许可决定书、不予变更/延续行政许可决定书和行政许可证件撤销决定书。《卫生行政许可管理办法》第六十八条规定“除本办法规定的文书样本外，省级卫生行政部门可根据工作需要补充相应文书”［1］。而江苏省卫生厅没有对行政许可文书进行过统一规定。因此无印制机构落款的许可文书和在这9种行政许可文书以外的标注“江苏省卫生厅制”或“中华人民共和国卫生部制”字样的许可文书都属于无效文书。有7份案卷许可文书落款为当地卫生行政部门制定，符合许可文书使用要求。其余38份案卷中，有3份案卷许可文书没有任何制定机构落款，35份案卷部分许可文书模仿卫生部、江苏省卫生厅的落款制定，为无效文书。

1．5案卷归档案卷归档采用装订线，并贴标签，既规范又美观。绝大多数案卷做到了一案一卷，案卷封皮、文书资料统一规范，卷内目录齐全，卷内材料整齐完备，案卷装订基本符合要求，并指定专人负责保管。4份案卷没有逐页编写页码或者用铅笔手工标注;2份案卷卷内目录未标注对应页码;6份案卷题名表述不全，不能反映案卷内容;19份案卷装订线处没有立卷人签名或签章。

2讨论和建议

2．1卫生行政许可是卫生监督执法工作的重要组成部分行政许可案卷评查是《全面推进依法行政实施纲要》中确立的一项重要制度，是提高卷宗质量、规范行政许可行为、完善行政审批制度，规范执法监督行为的重要措施，对全面推进依法行政，提升镇江市卫生行政许可工作质量具有重要的意义。

2．2全面深化卫生行政审批制度改革落实“两集中、两到位”尤其是县区卫生行政部门，要改革现行行政机关行政许可的运作模式，落实“两集中、两到位”，即职能归并、项目进驻集中到行政服务中心，审批人员到位和审批权限到位。变数个内设机构多头审批为一个科(处)室统一办理［3］，统一由行政中心卫生窗口承担行政部门所有的行政许可职能，统一受理、统一办理、统一送达，实行行政许可职能归并［4］。

2．3完善卫生行政许可工作制度、规范建设要建立健全卫生行政许可工作规范，窗口工作人员行为规范，受理要求、一次性告知制度、双向承诺制度及持证须知制度。将许可稽查作为内部许可质量控制的重要手段。定期开展许可案卷评查工作，采取互查、评比等多种形式，提高许可工作人员的参与意识和积极性。将评查结果定期通报，与卫生监督年终工作成绩考核挂钩。

2．4开展知识和技能培训加强队伍建设通过此次评查，在一些案卷中也反映出部分执法人员的业务素质，还不能完全适应全面推进依法行政工作的需要，有的从事许可的人员法律专业知识不扎实，运用法律法规不熟练，直接影响了许可质量和水平。建议:一是要提高审办人员专业知识水平，这是提高卫生行政许可档案质量的前提条件［5］。要通过专题培训、讲座、观摩等各种形式对监督员进行法律法规知识和许可专业技能的培训，如对卫生许可审批程序培训，特别是包括申请资料的受理要求、现场核查及记录要求、许可档案规范要求的培训。二是提高审办人员法律法规知识水平，这是提高卫生行政许可文书质量所必须的条件［5］。将学习法律、法规知识与提高许可过程、工作质量紧密结合起来，切实保证学习效果，规范执法行为，切实提高审批人员制作行政许可案卷的能力和水平，不断提升我市的行政许可水平。

2．5建立考核制度规范案卷制作我市已经制定了《镇江市卫生行政许可文书规范》《镇江市卫生行政许可案卷归档要求》，并设计卫生行政许可案卷制作模板，统一标准，统一要求，统一管理，但少部分县区没有执行。建议建立健全考核制度，将卫生行政许可档案的质量作为考核卫生行政许可审办人员工作业绩的一项重要内容，使之制度化，将有助于规范卫生行政许可审办人员的行政行为［5］，规范案卷制作，提高案卷质量。

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行政许可，是行政机关根据行政相对人申请，依法赋予特定的行政相对人从事法律一般禁止事项的权利和资格的行政行为。行政许可制度是世界各国政府多年行之有效的宏观管理手段之一，几乎在行政管理的每一领域都被运用。

但行政许可是把双刃剑，如果运用不当，会阻碍经济和社会的发展。我国目前行政许可的范围太广，几乎是无所不包。据统计，国务院部门和省一级政府都各有审批事项2000多项，涉及到绝大多数政府部门和几乎所有行业。而在西方国家，许可之类的管制制度使用的范围是很窄的，通常主要用于对社会事务的管理上，对经济的管理很少采用行政审批的手段。

许可项目设置不当。设置行政许可的目的是为了对某些社会事务或经济活动进行管理，防止人们因自由从事有关事务而损害他人或公共利益。然而，现行的审批项目明显不当，一些不该进行审批的，政府也将它纳入审批范围，政府权力的扩大，势必以牺牲公民个人自由为代价。

费用过高。这已是一个不争的事实。从每年的国家财政收入中有相当一部分来源于行政收费可以看出，“管理就是收费”是对行政审批形象的描述。而在国外，行政许可是不以收费为目的的。

管理方式不当。中国对行政许可最有特色的恐怕就是所谓的“年检”了，即每年都要对已经办过证的事项进行再次审查。年检不仅是每年检查一次，更要命的是，几乎每一次的年检都等于重新要办一次证，年检的背后意味着企业或公民要为此交纳一笔可观的“年检费”，不收费的“年检”几乎不存在，年检实际上成了管理部门向企业或个人收取费用有效的合法途径。

中国政法大学教授马怀德认为：“政府不可能是万能的，也不应该要求它万能；否则，就会为此付出沉重的代价。”政府应该放弃很多它不应管，也管不好的事情，而将更多的精力主要放在社会公众事业上。尤其是中国已成功加入世贸组织，WTO规则中一条重要的原则就是保障司法审查原则，也就是说，在相关的贸易领域，任何影响利害关系人权益的政府行为都必须接受法院的司法审查。据此，一方面，目前我们很多涉嫌侵害公民合法权益的行政审批不改革将难以适应WTO规则的要求；另一方面，行政许可项目设置的不合理，范围过于广泛，也正影响和阻碍着我国经济的发展。

可喜的是，目前有关部门正着手清理和取消一部分行政许可项目。

2001年11月7日，国家计委率先宣布取消第一批五大类行政审批事项。紧接着，11月16日，国家经贸委宣布，第一批取消30项行政审批项目。

近两年，许多地方也对行政审批项目做了大幅度的削减，削减的幅度一般都在50％左右。

改革行政审批，笔者以为当着重在以下几个方面：

一是要清理和公开行政许可的依据。一个法治社会，政府权力要由法授，政府不能凭空制造自己拥有的权力。根据这一原则，那些没有法律依据的行政许可事项要坚决取消；同时，WTO规则要求政府行为要公开，一切未经公开的文件不能作为执法依据。因此，应抓紧清理行政许可项目，并及时公开已经取消的审批项目。

二要严格控制审批项目，规范审批程序。在立法时，要着重审议审批制度设置的必要性和合理性，对那些没有必要设置的项目要坚决不予通过。在审批程序上要规范，避免行政许可的随意性，“今天可以批准你，明天又说昨天批准的无效”，这样的事情再也不要重演了。

三要提高办事效率，建立便捷的审批通道。目前在很多地方都建立了行政服务中心，将有审批权的单位集中在一处办公，所谓“窗口式受理，大厅式办理，敞开式审批，一个来回办结”。虽然这不能从根本上解决审批事项过多过滥的问题，但在时下，这种方式还是方便行政对象办理行政审批事项的有效途径。

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（一）、行政许可的概念

《行政许可法》第二条规定：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

（二）、行政许可具有以下法律特征

1、行政许可的内容是国家法律禁止的活动。行政许可是在特定对象符合相关法律条件的情况下，对法律、法规和行政规章所设定的禁止内容的解除，允许其从事某项特殊的活动，使其享有特定权利和资格。例如：为了保证公共安全、维护交通秩序，国家通过考试等方式给符合一定技术的人发给驾驶证，赋予其驾驶汽车的权利。

2、行政许可是一种应申请的行为。行政许可是行政机关许可相对人以从事法律、法规和行政规章禁止公民、法人和其他组织所为的行为，作为行政许可相对人的公民、法人和其他组织要获得对此种禁止的解除，就必须具备相应法律、法规和行政规章规定的特定条件，并向行政机关作出相应的意思表示，这种意思表示的形式就是许可申请书，如《企业名称预先核准申请书》、《公司注册登记申请书》。申请人通过申请书向行政机关提出自己的许可请求，并说明自己所具备的相应法定条件。行政机关通过审查申请人的请求，并确定其具备了相应的条件后，才能授予许可。

3、行政许可是行政机关赋予行政相对人某种法律资格或法律权利的具体行政行为。行政机关赋予政行相对人的这种法律资格或法律权利通常只在一定的期限内有效。此种行政行为必须具备某种特定的形式要件，这种特定的形式要件就是许可证、执照，具体名称包括准运证、通行证、批准书、资质证书等等。

4、行政许可的事项必须有明确的法律规定，许可的范围不得超出法定界限。许可是建立在普通禁止基础上的解禁行为。如行政机关发放营业执照，是允许相对人从事某种经营活动，但同时也是禁止其他人随意从事经营活动，其他人非经行政机关允许，如从事相应经营活动即属无照经营的违法行为，将依法受到行政处罚。

（三）行政许可程序

许可程序是指行政机关实施行政许可的步骤、方式、顺序和时限。它是影响行政效率和申请人的一个重要因素；也直接影响相对人权益的得失。行政机关对相对人申请的批准或不批准，关系到相对人能否取得某种权利或资格，能否从事某种活动。从程序上对行政许可进行规范，是保证行政许可公正、合理的前提条件。现《行政许可法》的出台实施，对行政许可程序做了程序规定，行政许可程序，大致包括以下几个步骤：1、申请与受理；2、审查与决定（颁发或拒绝颁发许可证），及期限的规定；3、行政许可的变更与延续。

1、申请与受理。

申请是行政机关实施行政许可的前提条件。公民、法人或其它组织（申请人）要取得某项行政许可，首先要向行政机关提出申请。申请书需载明申请人的姓名或组织名称、住址或组织地址、申请许可的内容、理由及相关条件等。申请人向行政机关申请行政许可，除提交申请书以外，法律、法规通常还规定应同时提交有关文件材料，如申请从事食品服务的营业执照，必须同时提交卫生许可证和个人身体健康证。在申请某些附条件许可，即取得某一许可必须以拥有另一许可证为前提时，除提交上述有关文件、材料外，还必须提交作为取得相应许可前提的许可证（前置审批）。如动植物及产品入境时，在向海关申请前必须获得动植物检疫机关的检疫许可，否则海关对此申请不予接受。

行政许可申请的表现方式一般以书面材料提出，也可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。

行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当视其具体情况，分别作出处理。（1）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（2）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向其他行政机关申请；（3）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（4）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（5）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。

行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具书面凭证，加盖本行政机关专用印章并注明日期。

2、审查与决定（颁发或拒绝颁发许可证），及期限的规定。

行政许可机关收到申请后，依照法定标准及程序对申请人及申请事项进行全面审查。审查主要包括以下内容：

（1）申请人的资格。申请人必须有行为能力，能够独立承担民事、行政责任。（2）申请书及附录材料。行政许可机关确定申请人符合资格后还须对申请书的形式加以审查，如果认为申请书不规范，有权要求申请人补正或重新申报。（3）申请事项。行政许可机关应确定申请事项是否符合法律规定，是否有明确法律依据、是否具备法定条件等。（4）有关资格的许可还须审查申请人是否通过规定的考试、考核。（5）行政许可机关在书面审查申请合格的基础上，需要对申请材料的实质内容进行核实的，根据法定条件和程序，行政机关应当指派两名以上工作人员进一步进行调查核实（实地考察）。

行政许可机关通过以上的步骤对申请审查之后，一般作出两种决定。

一是决定准予行政许可。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的行政许可证件：（1）许可证、执照或者其他许可证书；（2）资格证、资质证或者其他合格证书；（3）行政机关的批准文件或者证明文件；（4）法律、法规规定的其他行政许可证件。行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。

行政许可机关认为申请符合法定条件和标准的，及时颁发许可证、营业执照。许可证、营业执照应载明：许可证名称、许可事项（许可的范围）、被许可人姓名、住址、许可有效期限、许可证编号（注册号）、许可日期等。

二是决定不予行政许可。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。如果行政许可机关在受理申请后的法定期限内未作出任何表示的，可视为不予批准或拒绝颁发许可证照（行政不作为）。

《行政许可法》同时规定行政许可机关应在法定的期限内（二十日），作出行政许可决定，特殊情况，经本行政机关负责人批准，可以延长十日。

3、行政许可的变更与延续。

取得行政许可的被许可人可以根据具体情况变化要求变更许可内容，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请，符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。行政许可机关在监督检查过程中发现行政许可不适当的，亦可主动变更，这种变更实质上是对原许可证的修改，一般需要许可机关审查后重新核发许可证。如果许可所依据的法律对许可的范围、条件或期限进行了修改或变更，许可机关应及时修改或更换许可证。

被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。

（四）特殊规定

1、《行政许可法》第四十六条、第四十七条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。

2、《行政许可法》还规定：有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。

行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

3、《行政许可法》第五十四条规定：赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定；赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。

4、《行政许可法》规定：直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的行政许可，应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。

行政机关实施检验、检测、检疫，应当自受理申请之日起五日内指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫。不需要对检验、检测、检疫结果作进一步技术分析即可认定设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范的，行政机关应当当场作出行政许可决定。

行政机关根据检验、检测、检疫结果，作出不予行政许可决定的，应当书面说明不予行政许可所依据的技术标准、技术规范。

5、《行政许可法》第五十七条规定；有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

（五）行政许可的撤销

《行政许可法》规定：作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销以下行政许可：（1）行政机关工作人员、作出准予行政许可决定的；（2）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（3）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（4）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（5）依法可以撤销行政许可的其他情形；（6）被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

二、法律赋予工商行政管理机关适用行政许可的范围。

从现行的工商行政管理机关法律、法规、行政规章来看，适用行政许可的范围主要涉及以下内容：1、市场主体申请准入，申请退出的行政许可；2、申请广告经营的行政许可；3、其他方面申请的行政许可。

（一）市场主体申请准入，申请退出的行政许可。

这主要包括。1、企业名称预先登记的行政许可；2、有限责任公司，股份有限公司设立、变更、注销登记的行政许可；3、分公司设立、变更、注销登记的行政许可；4、非公司企业法人，非公司企业营业开业、变更、注销登记的行政许可；5、外商投资企业设立、变更、注销登记的行政许可；外商投资股份公司设立、变更、注销登记的行政许可；6、合伙企业设立、变更、注销登记的行政许可；7、个人独资企业设立、变更、注销登记的行政许可；8、个体工商户开业、变更、歇业登记的行政许可；9、企业年度检验的行政许可。

1、企业名称预先登记的行政许可，《企业名称登记管理规定》第三条：企业名称在企业申请登记时，由企业名称的登记主管机关（工商行政管理机关）核定。企业名称经核准登记注册后方可使用，在规定的范围内享有专用权。第十八条：登记主管机关应当在收到企业提交的预先单独申请企业名称登记注册的全部材料之日起，十日内作出核准或者驳回的决定。登记主管机关核准预先单独申请登记注册的企业名称后，核发《企业名称登记证书》。《企业名称登记管理实施办法》第三条：企业应当依法选择自己的名称，并申请登记注册。企业自成立之日起享有名称权。

可以提起企业名称预先登记的申请人是：第一、内资企业（1）有限责任公司、股份有限公司：具有投资资格的公司、法人、其他经济组织和自然人。（2）内资非公司企业：具有投资资格的法人、其他经济组织（按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》登记的企业）。（3）私营企业（合伙企业、个人独资企业）：具有投资资格的自然人。第二、外资企业：外方为公司、法人、其他经济组织和自然人；中方为公司、法人及其他经济组织。第三、个体工商户：具有投资资格的自然人或家庭。《企业名称登记管理规定》第三十条：在登记主管机关登记注册的事业单位及事业单位开办的经营单位的名称和个体工商户的名称登记管理，参照本规定执行。

2、有限责任公司，股份有限公司设立、变更、注销登记的行政许可。

有限责任公司，股份有限公司设立登记的行政许可，《公司登记管理条例》第三条：“公司经公司登记机关依法核准登记，领取《企业法人营业执照》，方取得企业法人资格；第四条：工商行政管理机关是公司登记机关”已作了明确的规定。

有限责任公司，股份有限公司变更登记的行政许可，《公司登记管理条例》第二十三条：公司变更登记事项，应当向原公司登记机关申请变更登记。未经核准变更登记，公司不得擅自改变登记事项。公司变更登记事项主要涉及公司名称的变更、公司住所的变更、公司法定代表人的变更、公司注册资本的变更、公司经营范围的变更、公司类型的变更、有限责任公司股东的变更。

有限责任公司，股份有限公司注销登记的行政许可。《公司登记管理条例》第三十六条有下列情形之一的，公司清算组织应当自公司清算结束之日起30日内向原公司登记机关申请注销登记：(1)公司被依法宣告破产；(2)公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现；(3)股东会决议解散；(4)公司因合并、分立解散；(5)公司被依法责令关闭。经公司登记机关核准注销登记，公司终止。

3、分公司设立、变更、注销登记的行政许可。

分公司设立登记的行政许可，《公司登记管理条例》第四十条：公司设立分公司的，应当向分公司所在地的市、县公司登记机关申请登记；核准登记的，发给《营业执照》。

分公司变更登记的行政许可，《公司登记管理条例》第四十三条：分公司变更登记事项的，应当向公司登记机关申请变更登记。

分公司注销登记的行政许可。《公司登记管理条例》第四十四条：公司撤销分公司的，应当自撤销决定作出之日起30日内向该分公司的公司登记机关申请注销登记。申请注销登记应当提交公司法定代表人签署的注销登记申请书和分公司的《营业执照》。公司登记机关核准注销登记后，应当收缴分公司的《营业执照》。

4、非公司企业法人，非公司企业营业开业、变更、注销登记的行政许可。

非公司企业法人，非公司企业营业开业登记的行政许可，《企业法人登记管理条例》第三条：申请企业法人登记，经企业法人登记主管机关审核，准予登记注册的，领取《企业法人营业执照》，取得法人资格，其合法权益受国家法律保护。第三十五条：企业法人设立不能独立承担民事责任的分支机构，由该企业法人申请登记，经登记主管机关核准，领取《营业执照》，在核准登记的经营范围内从事经营活动。《企业法人登记管理条例施行细则》第三十条：登记主管机关根据申请单位的申请和所具备的条件，按照国家法律、法规和政策以及规范化要求，核准经营范围和经营方式。企业必须按照登记主管机关核准登记注册的经营范围和经营方式从事经营活动。

非公司企业法人，非公司企业营业变更登记的行政许可，《企业法人登记管理条例》第十七条：企业法人改变名称、住所、经营场所、法定代表人、经济性质、经营范围、经营方式、注册资金、经营期限，以及增设或者撤销分支机构，应当申请办理变更登记。

非公司企业法人，非公司企业营业注销登记的行政许可，《企业法人登记管理条例》第二十一条：企业法人办理注销登记，应当提交法定代表人签署的申请注销登记报告、主管部门或者审批机关的批准文件、清理债务完结的证明或者清算组织负责清理债权债务的文件。经登记主管机关核准后，收缴《企业法人营业执照》、《企业法人营业执照》副本，收缴公章。

5、外商投资企业设立、变更、注销登记的行政许可；外商投资股份公司设立、变更、注销登记的行政许可。《公司法》；《公司登记管理条例》；《中外合资经营企业法》；《中外合资经营企业法实施条例》；《中外合作经营企业法》；《中外合作经营企业法实施细则》；《外资企业法》；《外资企业法实施细则》；《企业法人登记管理条例》；《企业法人登记管理条例施行细则》。

以上十个法律、法规、行政规章相关的条款对外商投资企业设立、变更、注销登记的行政许可；外商投资股份公司设立、变更、注销登记的行政许可作了具体的规定。

6、合伙企业设立、变更、注销登记的行政许可。

合伙企业设立的行政许可，《合伙企业法》第十六条：企业登记机关应当自收到申请登记文件之日起三十日内，作出是否登记的决定。对符合本法规定条件的，予以登记，发给营业执照；对不符合本法规定条件的，不予登记，并应当给予书面答复，说明理由。《合伙企业登记管理办法》第三条：合伙企业经企业登记机关依法核准登记，领取营业执照后，方可从事经营活动。合伙企业应当在企业登记机关核准的登记事项内依法从事经营活动。

合伙企业变更的行政许可，《合伙企业法》第五十六条：合伙企业登记事项因退伙、入伙、合伙协议修改等发生变更或者需要重新登记的，应当于作出变更决定或者发生变更事由之日起十五日内，向企业登记机关办理有关登记手续。

合伙企业注销登记的行政许可，《合伙企业法》第五十七条、第六十四条规定：合伙企业因（1）合伙协议约定的经营期限届满，合伙人不愿继续经营的；（2）合伙协议约定的解散事由出现；（3）全体合伙人决定解；（4）合伙人已不具备法定人数；（5）合伙协议约定的合伙目的已经实现或者无法实现；（6）被依法吊销营业执照；（7）出现法律、行政法规规定的合伙企业解散的其他原因。合伙企业解散后应当进行清算，清算结束，应当编制清算报告，经全体合伙人签名、盖章后，在十五日内向企业登记机关报送清算报告，办理合伙企业注销登记。

7、个人独资企业设立、变更、注销登记的行政许可。

个人独资企业设立的行政许可，《个人独资企业登记管理办法》第三：个人独资企业经登记机关依法核准登记，领取营业执照后，方可从事经营活动。个人独资企业应当在登记机关核准的登记事项内依法从事经营活动。

个人独资企业变更的行政许可，《个人独资企业登记管理办法》第十三条、第十五条规定：个人独资企业变更企业名称、企业住所、经营范围及方式，个人独资企业变更投资人姓名和居所、出资额和出资方式，应当在变更事由发生之日起15日内向原登记机关申请变更登记。登记机关应当在收到变更申请之日起15日内，作出核准登记或者不予登记的决定。予以核准的，换发营业执照或者发给变更登记通知书；不予核准的，发给企业登记驳回通知书。

个人独资企业注销登记的行政许可，个人独资企业因：（1）投资人决定解散；（2）投资人死亡或者被宣告死亡，无继承人或者继承人决定放弃继承；（3）被依法吊销营业执照；（4）法律、行政法规规定的其他情形。登记机关应当在收到个人独资企业申请注销登记之日起15日内，作出核准登记或者不予登记的决定。予以核准的，发给核准通知书；不予核准的，发给企业登记驳回通知书。

8、个体工商户开业、变更、歇业登记的行政许可。

个体工商户开业的行政许可，《城乡个体工商户管理暂行条例》第七条：申请从事个体工商业经营的个人或者家庭，应当持所在地户籍证明及其他有关证明，向所在地工商行政管理机关申请登记，经县级工商行政管理机关核准领取营业执照后，方可营业。

个体工商户变更的行政许可，《城乡个体工商户管理暂行条例》第九条：个体工商户改变字号名称、经营者住所、组成形式、经营范围、经营方式、经营场所等项内容，以及家庭经营的个体工商户改变家庭经营者姓名时，应当向原登记的工商行政管理机关办理变更登记。未经批准，不得擅自改变。

个体工商户歇业登记的行政许可，《城乡个体工商户管理暂行条例》第十一条；个体工商户歇业时，应当办理歇业手续，缴销营业执照。自行停业超过六个月的，由原登记的工商行政管理机关收缴营业执照。

9、企业年度检验的行政许可，《企业年度检验办法》第十六条：登记主管机关对通过年检的企业，签署通过年检的意见。在其营业执照上加贴带有A、B标记的年检标识和加盖年检戳记后，企业取得继续经营的资格。

（二）、申请广告经营的行政许可。

《广告法》第二十六条：从事广告经营的，应当具有必要的专业技术人员、制作设备，并依法办理公司或者广告经营登记（申请广告经营许可），方可从事广告活动。广播电台、电视台、报刊出版单位的广告业务，应当由其专门从事广告业务的机构办理，并依法办理兼营广告的登记。

从《广告法》、《广告管理条例》及相关行政规章的规定，申请广告经营的行政许可涉及以下几个方面，1、店堂广告的行政许可；2、房地产广告发的行政许可；3、广告显示屏的行政许可；4、户外广告的行政许可；5、化妆品广告的行政许可；6、酒类广告的行政许可；7、临时性广告的行政许可；8、食品广告的行政许可、9、印刷品广告的行政许可、10、医疗广告的行政许可、11、烟草广告的行政许可。

1、店堂广告的行政许可，《店堂广告管理暂行办法》第五条：为推销商品、服务，在店堂建筑物控制地带自行设立的店堂牌匾广告（仅以企业登记核准名称为内容的标牌、匾额除外），应当向当地工商行政管理机关办理登记，同时提交下列证明文件：（1）营业执照或者其他关于法定主体资格的证明文件；（2）含有广告地点、形式的申请报告；（3）广告样件；（4）广告管理法规规定应当提交的其他证明文件。工商行政管理机关应当在申请人提交的证明文件齐备后予以受理，并在10个工作日内做出批准或者不予批准的决定。对批准设立的店堂牌匾广告核发《店堂牌匾广告登记证》。

2、房地产广告的行政许可，《房地产广告暂行规定》规定：房地产广告的，必须具备（1）房地产开发企业、房地产权利人、房地产中介服务机构的营业执照或者其它主体资格证明；（2）建设主管部门颁发的房地产开发企业资质证书；（3）土地主管部门颁发的项目土地使用权证明；（4）工程竣工验收合格证明；（5）房地产项目预售、出售广告，应当具有地方政府建设主管部门颁发的预售、销售许可证证明；出租、项目转让广告，应当具有相应的产权证明；（6）中介机构所的房地产项目广告，应当提供业主委托证明；（7）工商行政管理机关规定的其它证明（房地产广告的行政许可），方可广告。

3、广告显示屏的行政许可，《广告显示屏管理办法》第三条；未经工商行政管理机关批准，任何单位不得设置广告显示屏。

4、户外广告的行政许可，《户外广告登记管理规定》第四条：未经工商行政管理机关登记，任何单位不得户外广告。

5、化妆品广告的行政许可，《化妆品广告管理办法》第二条：凡利用各种媒介或者形式在中华人民共和国境内的化妆品广告，均属本办法管理范围（未经工商行政管理机关登记，任何单位不得化妆品广告）。

6、酒类广告的行政许可，《酒类广告管理办法》第三条：酒类广告，应当遵守《广告法》和其他有关法律、行政法规的规定（未经工商行政管理机关登记，任何单位不得酒类广告）。

7、临时性广告的行政许可，《临时性广告经营管理办法》第三条：下列活动涉及临时性广告经营的，主办单位应当向工商行政管理机关申请，经批准后，方可进行：(1)体育比赛、体育表演活动；(2)文艺演出、文艺表演活动；(3)影视片制作活动；(4)展览会、博览会、交易会等活动；(5)评比、评选、推荐活动；(6)纪念庆典活动；(7)广告管理法规规定应当经过批准的其他活动。

8、食品广告的行政许可，《食品广告暂行规定》第一条：食品广告，应当遵守《中华人民共和国广告法》、《中华人民共和国食品卫生法》等国家有关广告监督管理和食品卫生管理的法律、法规。

9、印刷品广告的行政许可，《印刷品广告管理暂行办法》第七条：未经工商行政管理机关登记，任何单位或者个人不得印刷品广告。

10、医疗广告的行政许可，《医疗广告管理办法》规定：未经工商行政管理机关登记，任何单位不得医疗广告。

11、烟草广告的行政许可（国家限制性广告），《烟草广告管理暂行办法》第三条：禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊烟草广告。第五条：在国家禁止范围以外的媒介或者场所烟草广告，必须经省级以上广告监督管理机关或者其授权的省辖市广告监督管理机关批准。烟草经营者或者其被委托人直接向商业、服务业的销售点和居民住所发送广告品，须经所在地县级以上广告监督管理机关批准。

（三）、其他方面申请的行政许可。

主要有以下几点：1、经纪资格认定的行政许可；2、申请开办商品展销会的行政许可；3、开办商品交易市场的行政许可。

1、经纪资格认定的行政许可，《经纪人管理办法》第五条：各级工商行政管理机关负责对经纪人进行监督管理。其主要职责是：（1）经纪资格的认定；（2）经纪人的登记注册；（3）依照有关法律、法规和本办法的规定，对经纪活动进行监督管理，保护合法经营，查处违法经营；（4）指导经纪人自律组织的工作；（5）国家赋予的其它职责。第六条：具备下列条件的人员，经工商行政管理机关考核批准，取得经纪资格证书后，方可申请从事经纪活动：（1）具有完全民事行为能力；（2）具有从事经纪活动所需要的知识和技能；（3）有固定的住所；（4）掌握国家有关的法律、法规和政策；（5）申请经纪资格之前连续三年以上没有犯罪和经济违法行为。

2、申请开办商品展销会的行政许可，《商品展销会管理办法》第五条：举办商品展销会，应当经工商行政管理机关核发《商品展销会登记证》后，方可进行。未经登记，不得举办商品展销会。

3、开办商品交易市场的行政许可，《商品交易市场登记管理办法》第二条：有固定场所、设施，有若干经营者入场，实行集中、公开交易的消费品市场、生产资料市场的开办、变更、注销，应当依照本办法办理市场登记注册。第四条：市场登记管理机关是国家工商行政管理局及地方各级工商行政管理局。各级工商行政管理局在同级人民政府的领导下，负责对各类市场的登记注册和监督管理。第十一条：市场经登记管理机关核准登记后，颁发《市场登记证》。

通过对法律赋予工商行政管理机关适用行政许可的分析，我们不难看出，法律在很大范围内赋予了工商行政管理机关行政许可的权利，作为行政执法人员必须认真的学好工商行政管理机关的法律、法规、行政规章，在工作中才能更好的执行好《行政许可法》。

2003年9月2日

参考资料：

（1）《中华人民共和国行政许可法》；

（2）《行政法学》—法律出版社，1998年7月第1版

（3）《法律辞海》—吉林人民出版社，1998年12月第1版

（4）《现行工商行政管理法律法规汇编》--经济管理出版社

1996年1月第1版

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企业行政管理以管理为主要内容，以协调为核心，以服务为根本，行政管理的实质就是服务。可以将企业行政管理职能分为四个方面：第一，企业行政管理要确立和选择组织目标，为企业实现既定目标做出规划和安排，确立计划原则，编制和实施计划。第二，负责企业的组织活动，企业必须设计和维持一种织物结构，以期实现企业的行政管理目标，并且对每一类业务进行分类，对结构进行调整，企业行政管理的组织活动为企业进行人员管理、指导和领导以及控制提供了前提条件。第三，指导和领导作用，就是要对企业的全体人员行为进行引导和施加影响，目的是使企业全体工作人员能够自觉、自愿地为实现企业目标而奋斗。第四，控制。所谓控制就是为保证企业行政管理工作能够顺利进行，要按既定目标和标准对企业的组织活动进行检查和监督。保证组织实际活动与成果预期目标相一致就是控制工作的目的。企业行政管理的每项职能之间都是相互影响、相互联系的，构成企业管理的有机体系，形成周而复始循环往复的过程。

二、加强企业行政管理的意义

1.企业行政管理效率的提高

能够保证提升企业的竞争力。在企业的正常运行过程中，企业行行政管理效率的作用很强，只有不断提高企业行政管理的效率，才能够更好地保证企业各个环节的快速健康运行,进而能够提升企业的竞争力。

2.有助于增强企业的适应能力

企业行政管理正好与我国重大战略任务和战略思想相适应，这不仅仅是目前我国企业发展的需要，同样在企业中起到主要的指导工作，企业才能够更好更快的适应时代的发展。

3.实现企业的可持续发展

可持续发展是企业赖以生存的前提条件，现阶段，我国正处于社会主义初级阶段，企业行政管理部门应努力营造切合企业发展的各种环境，加强与相关政府部门的沟通和协调；实现企业的可持续发展。

三、加强企业行政管理的有效措施

1.建立健全企业行政管理的系统化模式

重视企业行政管理的重要地位。企业内部管理不可缺少的一部分是企业行政管理，企业制定的各项规章制度，如果在没有健全有效的内部管理情况下就不可能得到很好的执行，企业经营管理中的失误也不可能被经营者及时的发现，从而给企业带来败局。为了改变这种现状，企业行政管理的核心应该设置合理有效的行政管理结构体制和规章制度，使各部门各岗位在行政管理工作的协调下处于良好的运作状态。第一，要建立一整套的管理体系，从企业的上级部门到下级部门都有一个完善的流程，这个流程不仅要十分健全而且要十分明确。隶属关系一定要明确，主要是哪个部门应对哪个部门负责。这样做有两个好处，一是企业领导的一言堂现象可以被避免，以免导致管理上的混乱，二是明确责任制度以后，可以明确部门责任，可以清晰地建立起问责机制，企业的运行如果出现问题，可以由行政管理部门进行问责。第二，现代化资源要充分的利用。企业管理随着现代化网络的发展要充分地进行微机化系统化的运作。这样，可以把一系列的操作流程清晰化，简便化。这样的管理模式不仅可以提高管理效率，节省管理资源，同时企业的一系列事务也可以公开，将奖惩制度公布于众，真正地激励企业员工。

2.不断完善管理机制，加强企业行政管理

企业行政管理不到位，不利于企业的健康发展，会影响企业的管理效率。因此，在管理上，我们要改变以往机构臃肿、人员冗繁的行政管理状态，在行政管理上不断完善管理机制，进行有效的创新。加强企业行政管理，增强企业的行政管理能力，行政管理部门的监督工作要做好，同时，促进行政管理人员不断提高管理水平，建立完善的奖惩机制，提高行政管理工作效率。

3.创新企业人力资源管理

首先，优化企业人力资源管理理念。随着当前企业竞争的日益激烈，企业行政管理面临着前所未有的挑战。要想更好的深化企业行政管理，首要的就是创新人力资源管理理念，要从根本上改变陈旧的人力资源管理理念，与时展的潮流相适应；其次，深化企业人力资源的准入机制。在企业的发展过程中，根据企业发展的实际情况，优化人才引入标准，建立人才的激励机制，加强对企业核心职员的选拔和培养，要想办法防止优秀人才的流失，把重视人才和尊重人才落实到企业的实际行动中。要给予企业的关键人才充分的、全面的激励。保证有足够的能力吸引企业所需的各方面高素质人才到企业中来，并留住人才，为企业的发展提供可靠的人才保障和后备力量支持；再者，优化企业人力资源的薪酬激励机制。合理的薪酬激励机制一方面能够提高企业员工的积极性和主动性，另一方面能够为企业的长远发展注入更大的活力。最后，为企业职员建立合理双赢的职业生涯规划。一方面职业生涯规划有利于职员自身的分析、总结和定位，明确在企业中的发展方向，从而制定相契合的发展计划。另一方面也有利于企业将自身的发展和职员的发展相结合，以实现企业的可持续发展。

四、结语

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〔论文摘要〕 目前，我国尚没有从立法上对行政许可注销程序作出统一的规定，实践中也很不规范，这种状况直接造成了行政许可退出机制的无序状态。按照行政许可注销制度性质、价值的要求，建构我国的行政许可注销程序，应该从行政许可注销提醒预告程序、异议公告程序、清算程序、物品处理程序、公告程序、信息通报程序等方面着手。

如何对行政许可进行注销，现行《行政许可法》并没有作出明确的规定，只是对行政许可注销手续适用情形作了列举式规定，有关行政许可注销程序的内容被零星地规定在一些单行法律法规规章当中。行政许可注销程序的立法缺失直接导致了行政许可注销在实践中的不规范，同时造成了行政许可退出的无序状态，这非常有害于行政许可的规范化要求。以工商注销登记为例，公司符合法定注销条件而未能及时注销，这种只在形式上被宣告死亡但没有料理后事”的公司的大量存在，犹如恐怖分子的存在会增加民众的安全防御支出一样，会诱发市场各主体防御成本的急剧提升，从而减少交易数量，增加交易成本，降低交易效率。就整个市场的运行来说，这类公司的存在会增加公司之间在进行交易时的不信任感，从而增加交易支出。

为建立一套科学、合理、统一的行政许可注销程序，笔者认为，根据行政许可注销的性质、价值，并结合我国目前各个立法层面关于行政许可注销程序的规定，规范行政许可注销程序至少应当包括以下几个方面内容：

一、提醒预告程序构建

根据《行政许可法》的规定，行政许可相对人有权在行政许可有效期限到来之前的法定期限内，依法向行政许可机关提出行政许可延续申请。实践中，许多具备行政许可延续条件的行政许可相对人常常由于疏于对行政许可的延续，一不小心成为了“躺在权利上睡觉的人”。例如，根据北京市交通管理部门2002年统计，“从目前已注销的近13万名驾驶员档案来看,逾期没换证的占了绝大多数”，①基于权利可以放弃的原理，行政许可相对人完全可以通过积极或者消极的方式放弃行政许可延续申请权。但是，与此同时，基于增进民众福利这一政府终极价值，以及实现行政许可相对人利益保障最大化的考虑，行政许可机关应当建立行政许可注销预告程序，通过定期检索，对那些符合行政许可延续条件的行政许可相对人行使行政许可延续申请权进行善意的提醒，督促、提醒他们充分利用行政许可延续申请权，同时告知其未依法申请延续而导致注销的法律后果。

行政许可注销提醒预告程序的设置，有利于在行政许可机关与行政许可相对人之间建立起良好的互信互任的官民关系。目前，有些行政许可机关已经开始对行政许可注销延续预告程序进行实践上的尝试。例如，从2006年1月25日起，北京市交管局已经开始通过邮政商业信函局，定期向逾期未办理相关手续、即将被注销机动车驾驶证的驾驶人发出信函，书面告知并提醒当事人尽快办理相关手续。

二、异议公告程序构建

异议公告程序是指行政许可机关在对行政许可作出注销决定前，告知行政许可相对人拟作出注销决定的事实、理由与依据，告知行政许可相对人可以在规定的时间内通过行使陈述权、申辩权、听证权等方式提出异议的一种程序。“西方国家往往会在正式注销行政许可之前设立一个异议程序，例如《日本商业登记法》规定，登记官应当允许登记人在一个月期间内提出异议，如无异议则将注销登记通知当事人；如有异议，登记官则应以公报的形式公告注销登记。”②我国《行政许可法》并无对于行政许可注销异议公告程序的相应规定，“因而只能有待单行法根据不同领域的行政许可事项，就是否在正式注销许可证之前设立异议程序作出补充规定。”③在行政许可注销程序中，通过异议公告程序赋予行政许可相对人以丰富而饱满的程序权利，强化了行政许可相对人的程序权利保障，从而得以实现行政许可相对人异议权利与行政许可机关行政许可注销权力的平衡，促使行政许可机关作出正确的行政许可注销决定。这种程序的设置也体现了程序的本质特点即不是形式性也不是实质性，而是过程性和交涉性。

三、清算程序构建

清算程序是指行政许可机关在对行政许可作出正式注销决定前，行政许可相对人依法应该对自身拥有行政许可期间所形成的各种权利义务进行彻底清理，对各种法律关系进行清结的一种法律程序。一般而言，清算程序是主体资格类行政许可事项注销的必经程序，而对非主体资格类行政许可进行注销则不需要经过清算程序。根据我国相关法律的规定，主体资格类行政许可相对人在向行政许可机关申请注销行政许可之前，应当先组织清算。例如，《中华人民共和国公司登记管理条例》第43条规定，公司只有在清算结束以后才能向原公司登记机关申请办理注销登记，同时该条例第44条也明确规定清算报告是公司申请注销登记必须提交的材料之一。再例如，《基金会管理条例》第18条规定：基金会在办理注销登记前，应当在登记管理机关、业务主管单位的指导下成立清算组织，完成清算工作。

对于如何进一步合理设置行政许可注销中的清算程序，学界对此也展开了大量探讨，而讨论也主要是集中在对经营类主体资格的清算程序的完善方面。针对经营类主体资格清算制度存在的诸多问题而导致的经营类主体不愿主动组织清算，进而无法正常对行政许可进行注销的现状，许多学者提出了设想。例如，有学者认为应当通过简化清算程序，降低企业清算、注销成本，促成企业自愿清算和申请注销，同时采取公共托管制度，改革营业执照保管方式和企业信息查询体制，并启动依职权注销制度。也有学者认为可以通过运用说服、示范、教育、协商、劝告、建议等行政指导手段，对行政许可相对人进行引导教育，促使其依法进行清算。

服务型政府要求政府不应以管理者的身份自居，而应以服务者身份去为作为主人的人民提供各种服务。一个对公民负责的政府,必然是以公众为中心,为人民谋利益，服务于民的政府。就行政许可注销程序而言，由于行政许可是行政行为中比较典型的“复效”行为,行政许可注销不仅对行政许可相对人的权益产生影响,而且对其他利害关系人也产生影响。这是因为，从表象上来看，行政许可注销可能仅仅是行政许可相对人个体的事，但是当行政许可相对人不主动申请注销而造成行政许可法律关系各种信息不对称问题时，就会潜在地影响、威胁到其他社会主体利益的实现，因此，行政许可注销就会自然由个体的事转化为整个社会的事。为此，行政许可机关在实施行政许可过程中必须对各种利益进行有效均衡，不仅要关注与行政许可有直接关联的相对方之间的利益,而且还要注意强化对其他相对人的利益保护。由此可见，行政许可注销制度作为一项旨在确保社会公众利益的制度，行政许可相对人和政府都要承担起相应的责任。

基于构建服务型政府的要求，政府作为行政许可注销程序中的责任主体，在行政许可相对人对主体资格类行政许可进行清算时，行政许可机关应当对行政许可相对人开展的清算工作进行积极的引导、指导与监督，以此来切实保障所有特定与非特定利益关系人的利益。而当行政许可相对人不主动履行清算义务时，行政许可机关除了可以通过强制性制裁手段强制履行清算义务外，自身还应当积极主动地承担起有关行政许可清算的义务，当然这种义务仅仅是一种依职权启动的清算程序义务。在这种行政许可机关与行政许可相对人双重清算责任主体模式下，当行政许可相对人不依法组织清算导致行政许可注销无法有效进行时，行政许可机关可以通过作出强制性清算决定，强制启动清算程序，推动行政许可清算程序的有效运行。鉴于清算的复杂性与专业性，行政许可机关可以通过将清算业务委托给专业清算中心（公司）进行处理，而由行政许可相对人承担清算费用。

四、行政许可相关物品处理程序构建

行政许可失效后，作为行政许可效力外化的载体如果继续为行政许可相对人所拥有，就必然会造成行政许可法律关系中的信息不对称状态。这种信息不对称状态不仅会造成行政许可管理信息的失真，影响行政许可决策，而且更容易造成对一般公众的误导，影响社会交易安全。例如，2000年山东省某县吊销了377家企业的营业执照，工商部门收回22家企业的营业执照和98个印章，只占吊销企业的17%。未被收回的执照和印章往往会成为经济纠纷的源泉，虽然工商部门吊销执照需要进行公告，公告也具有法律效力，但这种公告一般只在当地报纸上刊登，相关信息的传递一方面在区域上过窄，另一方面在时间上也过短，所以往往导致绝大部分的市场主体不知情。在信息不对称的情形之下，这类已经失效的执照和印章使诈骗猖獗成为可能，从而损害潜在债权人的利益。

在对行政许可进行注销时，注意强化对行政许可相关物品的处理已经为目前许多立法机关所认同，并被规定在各种层面的法律文件中。例如，《渔业捕捞许可管理规定》第30条规定，当持证人在办理渔业捕捞许可证注销手续时，应将渔业捕捞许可证交回发证机关。《中华人民共和国执业医师法》第16条规定，卫生行政部门在对医师执业资格办理注销注册手续时，应当收回医师执业证书。而对于实践中一些无法收回的行政许可证件、执照，有些立法规定行政许可机关要通过公告的方式宣布其失效。例如，《机动车登记规定》第27条第2款规定，在对机动车辆办理注销登记时，如因机动车灭失无法交回号牌、行驶证，车辆管理所应当公告作废。但是，总体而言，目前行政许可机关在办理行政许可注销手续过程中，对行政许可标的物的处理往往仅局限于对行政许可证件、执照的收缴。

笔者认为，在行政许可注销程序中，行政许可机关需要处理的与失效行政许可相关的物品，应当是所有与行政许可有关且能够外化为行政许可效力、容易造成公众误导的各种客观物品，其中不仅包括行政许可证件、执照，而且还包括行政许可决定法律文书、行政许可相对人印章、行政许可标的物等等。实践中，许多行政许可机关往往只是注意对行政许可证件、执照作出收缴、缴销等处理。事实证明，行政许可机关只对行政许可证照进行处理的做法并不利于行政许可注销制度消除信息不对称、保障交易安全目标的全面有效实现。例如，“原告郑州某公司与山西省某公司一直有经济往来,山西某公司经理于1997年持印章与郑州公司签订合同。当从郑州公司提走价值30万元的货后,此人下落不明。郑州公司起诉后,经查山西某公司早已于1995年被注销，类似案件相当多。在我国市场经济体制日趋完善特别是加入世贸组织后，类似情况本应彻底杜绝。但由于工商部门执法不严,使这些人钻了法律空子,直接扰乱市场经济秩序,损害了当事人的利益,给法院审判工作造成一定困难。”④

五、行政许可注销公告程序构建

行政许可注销程序中的注销公告本质上是一种行政处理公告，它是指行政主体通过公告形式，将其针对特定相对人作出的行政处理决定，向社会不特定公众公开。它是行政许可机关将行政许可注销决定这样一种事实状态向所有社会不特定主体进行告知的程序。由于行政许可注销决定的公告是一种公告信息的方式，因此它不是行政许可机关行使行政职权的行为。

行政许可注销公告的价值在于行政许可机关通过公告的方式，对行政相对人行政许可注销相关情况进行信息披露，从而达到让与行政许可相关的不特定的一般社会公众及时了解与知悉行政许可相对人所持行政许可变动情况的目的。因此，通过公告方式进行注销等相关信息的披露，不仅是行政许可机关践行行政公开原则的要求,而且更是消弥信息鸿沟，保护社会交易安全、降低交易成本的要求。社会与市场主体通过行政许可机关有关行政许可注销信息的权威公示，可以不必花费太多的时间与精力就能够对与行政许可有关的信息真伪进行有效鉴别。

在具体实行中，行政许可机关通过报纸、期刊等传统媒介方式对行政许可注销信息进行公告。但是，由于这些媒介存在着受众面小、时效性差等问题，宣传效果往往不是太理想。因此，为了最大限度地实现快捷的广而告知效果，结合行政许可电子化趋势，行政许可机关可以通过借助于现代网络这种发散式传播媒介，建立行政许可注销信息网络公告程序。例如，《注册会计师注册办法》第20条规定：省级注册会计师协会应当将注销注册的决定抄报财政部和所在地的省级财政部门、中国注册会计师协会，并自作出决定之日起10个工作日内将注销注册人员的名单在全国性报刊或者相关网站上予以公告。网上公告注销信息的价值不仅体现在降低许可成本，提高许可效益等方面，更为重要的是行政许可机关借助于现代科技的手段可以达到良好的宣传效果，更快、更好地消除行政许可法律关系中可能存在的信息不对称问题。如果把大众传播的传统媒介比作一只信息沙漏，那么新的传播技术结构就将是一种散布型的信息交流结构，可以把这种结构比作信息交流的一个矩阵，一张经纬交错的渔网或四通八达的蛛网。借助于这些现代蛛网式信息传播方式，行政许可注销制度的价值定能有效实现。

六、行政许可注销信息通报程序构建

行政许可注销信息通报制度，是指行政许可机关在作出行政许可注销决定以后，要将行政许可注销决定相关内容通报给与此行政许可相关的其他行政机关。行政许可注销信息通报制度的设置，有利于行政许可机关工更好、更精确地对行政许可实施管理。行政许可注销通报制度的价值主要体现两个方面，一是对本行政许可的管理，二是对与该行政许可有关的其他行政许可的管理。

（一）对于本行政许可的价值。在我国的行政许可实践中，有许多行政许可的监督主体与实施主体是相分离的，他们分属于两个不同的行政机关。例如，在相对集中的行政处罚法律关系中，许多行政许可的监督主体是与行政许可的实施主体相分离的。城市建设的规划许可证件是规划行政主管部门发放的，而对于违反规划许可法律的违法行为的监督处罚则是由城市管理机关来集中行使的。因此，在这种分离状态下，如果没有制度化的信息沟通渠道加以保障，当规划行政机关对规划行政许可作出注销决定以后，城市管理机关是无法及时有效地获得行政许可注销信息的。在这种情况下，城市管理机关就无法实施有效管理。因此，为了更好地实现行政许可规范管理，规划行政许可机关应当将注销的相关信息及时准确地告知城市管理机关，以利于其更好更准确地实施行政许可监督工作。行政许可注销信息通报程序的设置，有效缓解了行政许可实施主体与监督主体相分离所可能产生的张力，有利于不同阶段各项行政许可程序的协调。

（二）对与该行政许可有关的其他行政许可的价值。设置行政许可注销信息通报程序的另外一个重要原因就是规范前置型行政许可法律关系。目前，我国许多行政许可事项之间存在着紧密的关系，这种紧密型关系主要表现为前置型行政许可关系。例如，根据《集邮市场管理办法》的规定，行政许可申请人如想取得当地工商行政管理部门颁发的集邮票品集中交易市场企业登记，其首先需要在申请市场登记之前，向所在地省邮政行业管理部门审查批准，在取得《集邮票品集中交易市场开办许可证》后，方能向工商行政管理部门申请登记。再比如,根据《互联网信息服务管理办法》第7条的规定，从事经营性互联网信息服务的企业在向企业登记机关办理登记手续之前，首先应当向省、自治区、直辖市电信管理机构或者国务院信息产业主管部门申请办理互联网信息服务增值电信业务经营许可，在取得经营许可证后，方能申请企业登记。在前置型行政许可关系中，当作为前提条件的前置行政许可被行政许可机关依法注销以后，行政许可相对人基于这一已被注销的行政许可而取得的行政许可已经在事实上失去了存在的条件。因此，前置型行政许可的注销这一法律事实，必然会导致后一个行政许可的注销。通过行政许可注销信息通报程序，行政许可机关在收到前置型行政许可注销信息后，依法就能够及时展开行政许可的注销。例如，《农业机械维修管理规定》第25条第2款规定：农业机械化主管部门注销《农业机械维修技术合格证》后，应当自注销之日起5日内通知工商行政管理部门。被注销者应当依法到工商行政管理部门办理变更登记或注销登记。毫无疑问，行政许可注销信息通报程序对于行政许可前置程序的规范运行具有重要的理论与实践意义。

总之，责任行政或责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是对政府公共行政进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的要求并积极采取行动加以满足。针对我国目前行政许可注销程序建设非常薄弱可能会给民众利益带来诸多损害的问题，我们迫切需要在《行政许可法》基本原则、基本价值的指引下加紧完善我国的行政许可注销程序。

注释：

①肖雯慧.学了车没车开?有了本儿不审?九万司机驾驶证被注销〔N〕.北京日报,2002-03-06.

②③应松年，杨解君.行政许可法的理论与制度解读〔M〕.北京：北京大学出版社,2004.284.

④李留聚.被注销的营业执照应收缴〔N〕.人民法院报，2002-01-31.

参考文献：

〔1〕应飞虎.对不年检公司执照被吊销问题的法经济学分析〔J〕.深圳大学学报（人文社会科学版）,2002，（2）.

〔2〕蒋大兴.重整退市程序：善后工作如何完成〔J〕.工商管理，2004，（12）.

〔3〕王 芳.对运用行政指导手段规范市场主体退出行为的思考〔J〕.工商行政管理，2006，（3）.

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论文关键词 环境保护 救济途径 公法相邻关系 私法相邻权

饮用水水源变质，湖南省娄底市三元村民喝桶装水6年，维权招数使尽，无奈最后拉横幅请环保局长下河游泳。经调查，万宝新区一些建设项目垃圾，是该地区水质受到污染的一大原因。国家对于建设工厂许可有严格的审核制度，得到合法许可的工厂排污污染附近居民生活环境之时，居民又有何救济措施？下文将主要探讨公民居住环境保护领域中相邻权利的救济问题。

一、我国现有的保护邻人居住环境的公法法律规范

（一）“三同时”制度及其缺陷

我国《环境保护法》第26条规定：“建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环保部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”但随着时代变化，“三同时”制度瓶颈渐现。在环境保护单行法日臻完善，法律规定也更加具体的状态下，无法为各单行法提供一个可行的理论指导；“三同时”制度的规制客规定为“防治污染的措施”，然而随着我国建设项目数量的增加，“防止污染的措施”显然已经不足以满足现阶段的环境保护要求；?现行《环境法保护法》关于“三同时”制度的法规多是对“三同时”制度预防环境污染的相关法律责任进行规定，而对于环境破坏方面的规定较少。?

（二）《行政诉讼法》中相关法律规定与缺陷

从我国现行法规定上看，受行政行为效果影响的第三人（邻人）在其利益受到或可能受到行政机关的侵害时，有三种救济途径：参与行政许可、要求听证和提起行政诉讼。

这种一般性规定笼统而模糊。许可法中所涉及的“利害关系人”范围模糊不清。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第13条第1款第（1）项规定，被诉的具体行政行为涉及其相邻权的，公法、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。那么在许可法中的利害关系人应当也包括相邻人，然而根据环境被污染的形式不同，“相邻人”的概念和范围也应当不同。在污水排放污染之中，“相邻人”的范围应当包括污水排放河流流经的地区的所有居民，而不仅是排污工厂附近居民；在废气、烟排放污染之中，“相邻人”的范围应当包括气体、烟雾能扩散到的地区的所有居民，而不仅只是排放工厂附近居民。

《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。当工厂排污许可、建筑许可等在符合法律规定的条件下，实际上又造成相邻环境被污染的情况下，然碍于我国司法实践中的“公法优位说”，即在法律无明确规定情况下，行政机关的行政行为（建筑许可）具有限制邻人私法所有权的内容（妨害排除请求权或不作为请求权），这种情况下，排除了邻人私法相邻权救济途径。

二、德国的“相对双轨制”制度介绍，兼述德国公法相邻权

行政案件难受理、难息诉，公民的居住环境受到污染，相邻权被侵害之时，行政诉讼不能、私力救济不能的情况比比皆是。下文将介绍德国的“相对双轨制”制度及德国在公民相邻权受到侵害时如何救济的创新之处。

（一）德国的“相对双轨制”制度

对建筑计划和建筑许可进行区分：就建筑计划而言，如果一个建筑计划的内容与私法规定的与排放有关的相邻权保护的标准相冲突，要么从一开始就排除基于私法相邻权的请求权，要么私法中规定的相关标准就以公法计划法的观点来加以解释。在建筑许可程序中，邻人的私权事实上不需要被审查，所以建筑许可没有影响私权的效力，邻人可基于其私法相邻权排除公法上的建筑许可的效力。?

（二）德国公法相邻关系制度简要介绍及其优越性

就公法相邻关系的构成要件而言，德国学者劳夫认为，一种公法规范是否构成公法相邻关系规范应当具备三个构成要件：（1）行政许可前：确保邻人参与到许可程序中；（2）行政许可中：存在关于听证程序义务的规范，如赋予邻人提出异议的权利等；（3）行政许可后：邻人有权请求行政机关对违反公法规范对邻人造成损害的土地所有权人进行干预。

环境公法相邻关系请求权在应对环境公害等问题上相对于民法相邻关系更具优越性。

首先，行政许可前确保邻人参与到许可程序中来，并赋予邻人在许可程序中提出异议的权利，在异议不成立时邻人有权提出行政诉讼；其次，具体化了私法相邻关系中模糊的概念。《物权法》第90条?的规定中“依照国家规定”这一表述中，“国家规定”可以理解为环境法体系中污染防治的法律规范或者包含有污染防治条款的法律规范的总和；?最后，注重主动干预，许可保留以及邻人对许可程序的参与权能够有效防止可能对环境造成不可逆转的危害情况的发生。

三、我国环境领域公法相邻关系制度建设的思路

经过对德国相邻关系法的研究和我国实际情况，下文将通过案例形式将构想的环境领域公法相邻关系制度进行介绍。

（一）特殊领域公法排除或限制私人请求之法律规定

案例a：主管行政机关依据相关法律（已对私法上的请求权进行了限制或排除）批准了某居民区附近建一屠宰场。当地居民要求停建，因为这不符合当地同性性要求，理由是畜生的叫声和它们发出的气味将严重妨害本地区。该地区的居民的停建要求不会被满足。当地居民仅能要求采取保护措施或者补偿。

工业生产乃国民经济的基础，赋予受害邻人对大工业生产广泛的排除妨害请求权使得经济公益与环境私益不得平衡。公法相邻关系则能恰当调整。比如，私法相邻关系保护在某些领域被公法排除适用或者受到限制，企业可以信赖行政机关的许可，建设该设施，而不必担心私人提出请求权导致其中断。德国《联邦公害防治法》第14条?规定，在一个计划得到公法许可情况下邻人基于民法典第1004条的排除请求权被否定。德国的司法实践将这一思想扩大适用到了公法上的企业、或者虽然是私营的，但是被国家用来服务于公共利益的企业（例如煤气公司、发电厂）、或者是国家实行的措施（例如高速公路建设）。?看似公法排除私人请求权堵塞了邻人私法上的排除请求权，但实质在公法上的许可程序中，有可能受干扰被侵害的相邻人基于公法相邻权，在许可程序中有参与权以及对颁发的许可提出异议和无效控告的权利。

法律明确规定公法中的计划或者可具有排除私法相邻权的效力，是因为考虑到私法相邻权与公法相邻权的冲突问题，公法上的行政许可具有排除以下领域邻人基于私法请求权所享有的不作为或者排除请求权的效力：（1）由行为所引起的对相邻土地重大干扰侵入的情况，此处参考的是《德国基本法》第14条第2款“所有权应服务于公共福利”的观点。（2）一个计划获得公法许可情况下邻人私法相邻权被排除，德国《联邦公害防治法》第14条以及德国原子能法第7条、航空运输法第11条也属于这类规范。（3）服务于公众利益、对公众生活具有重大意义的企业所应起的干扰侵入。

案例a中，行政机构已经事先对司法上的抗辩进行了审查，只要这种抗辩数以一般的法律抗辩，而不是基于特殊的法律“依据”（例如合同），当地居民只能要求采取保护措施或者补偿。

（二）私法请求权与公法请求权相对的双轨制

案例b：E计划在某地区进行建房计划，建造的工厂排废标准符合公法制定的标准，然在建房过程中会发生噪音，定违背私法相邻权所规定的相关法律，经过充分考量，有关部门给E了许可且加以解释，现邻居N以该房屋建设产生噪音为由要求E停止施工。此案中，N只能采取公法救济。

案例c：所有权人E的建房计划获得了行政许可。在开挖工作开始之后，他的邻居N依据私法相邻权要求E立即停止施工，因为在E的不动产上的开挖活动不仅导致N的房屋开裂，开挖噪音也已超过忍耐限度，造成E精神上的伤害。E坚持认为，他的建房计划是得到行政部门批准的，因此N无权禁止他的开挖活动。此案中，邻居N可以依据民法相邻权要求不作为。

在上述两个案例中，在法律对公法上的计划或许可是否具有影响私法相邻权的效力没有规定的情况下，似乎产生一个问题，若邻人选择私法相邻权保护方式，公法上的建筑计划或建筑许可就会被自动排除。

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关键词：相邻关系；法律调整；公法相邻关系法

在我国，一提起相邻关系法律保护问题，人们一般首先想到的是民法上的相邻关系或相邻权制度，很少有人提到涉及公法的相邻法制度。近年来，随着我国城市住房制度的改革，以住宅小区为模式的居住形态逐渐替代了以往院落结构的居住形式，随之而来的是不断涌现的新型相邻关系纠纷，这使得原有民事法律及司法解释对相邻关系的规定显得愈加笼统与浅显。民法相邻关系法的这些规定不仅十分简单，而且对某些重要的相邻关系也未涉及，使法律对社会生活的调整留下了相当大的空白。我们只有赋予相邻关系理论新的内涵，才能为当前实践中的相关问题提供行之有效的理论支持。

一、民法对相邻关系的调整及缺陷

（一）传统理论对相邻关系的调整

不动产相邻关系，简称相邻关系，为罗马法以来物权法中一项重要的制度。它是相邻近的不动产所有人或利用人之间，一方所有人或利用人的支配力与他方所有人与利用人之间的排他力相互冲突时，为调和其冲突以谋共同利益，而由法律直接规定的权利义务关系。[1]简而言之，相邻各方在对各自所有或使用的不动产行使所有权或使用权时，因相互间相邻关系依法应当给予对方方便或接受限制而发生的权利义务关系，便是不动产相邻关系。“相邻关系制度，其功能在于扩张一方的所有权、限制他方的排除请求权，课以作为或不作为义务并设补偿制度，以实现双方当事人利益关系之平衡。”[2]

我国的民事法律对相邻关系的调整散见于《民法通则》、《民通意见》及《物权法》中。民法通则只规定了一条处理相邻关系的基本原则，即第83条：不动产的相邻各方，应当按照有利于生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行等相邻关系。最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见也仅仅用6个条文规定了4类的土地相邻关系，它们分别是：相邻截水、排水、用水、流水相邻关系；通行相邻关系；防险相邻关系和地界竹木归属的相邻关系。2007年10月1日开始实施的《物权法》对相邻关系的调整也有涉及。

（二）传统理论对新型相邻关系调整的缺陷

民法上的相邻关系或相邻权制度对相邻不动产纠纷的调整起着不可代替的作用。然而，随着社会的发展和科技进步，仅仅依靠民法相邻关系制度远远不能解决相邻土地的空间利用和邻人利益保护问题。近年来，随着我国城市发展脚步的加快，以住宅小区为模式的居住形态逐渐替代了以往院落结构的居住形式，随之而来的是不断涌现的新型相邻关系纠纷，相邻关系中邻人权利的侵害不仅有私人行为还有公法主体的行政行为，因此，民法相邻关系制度对新型的相邻关系纠纷的调整越来越力不从心。

如在“富顺县永年镇农机管理服务站诉肖顺明案”中，[3]原告(富顺县永年镇农机管理服务站)经批准于2000年4月开始修建职工集资综合楼。在施工中，被告(肖顺明)以该施工造成自己房屋墙体拉裂、地基下陷，影响安全为由，阻止原告施工，二者由此发生纠纷。富顺县人民法院经审理认为：原告经有关部门批准取得合法手续后，在规划用地范围内修建职工集资综合楼符合法律规定，受法律保护，被告阻挡原告施工无法律根据，应当停止，并赔偿因此给原告造成的损失。在该案中，法院明确认为，行政机关的建筑许可(建设用地规划许可、建设工程规划许可和建设工程施工许可)具有排除邻人基于所有权所享有的妨害排除和不作为请求权。邻人若想排除该侵害行为，只能通过提起撤销建筑许可之诉予以解决。

上述案例极具代表性，现代社会，随着经济的快速发展，城市发展日新月异，城市土地资源更显稀缺，为了使整个城市土地空间得到最有效率的利用，必须从整体上对城市土地空间加以规划和控制，于是涉及公法行政行为的新型相邻关系就出现了。由于民法相邻关系法依其规范的性质和目的，不能有效解决新型的相邻土地利用问题。因此，公法对相邻关系的调整显得愈加重要。

二、公法对现代相邻关系调整的必要性

相邻法主要涉及不动产的利用和保护问题，而在不动产特别是土地法领域，公法与私法的相互渗透在现代社会是一个不可避免的趋势。在日常生活中，经常会出现这样的问题：建设者在证件许可齐备的情况下建造建筑物或其他工程设施，该建筑物或设施损害了邻人的利益（如邻人的通风、采光或安全），邻人要求拆除建筑物或请求赔偿，而建筑者则以该建筑物系在建筑主管机关的许可下建造的，以合法建筑予以抗辩，由此引发纠纷。该纠纷引发的法律问题主要有两个：一是受害的邻人能否提起撤销建筑许可之行政诉讼，即是否享有公法上的相邻权；二是该建筑许可是否有排除邻人基于民法所有权所享有的排除妨害请求权或不作为请求权。该纠纷所提出的问题，无不涉及公法所调整的范围。

在相邻保护问题上，仅仅依靠传统民法相邻法已远远不能因应社会发展的需要，也与现在法律发展相去甚远。随着限制私法权利（主要是所有权）的公法规范的日益增多，对私人（邻人）权利的侵害主要不是私人行为而是公法主体的行政行为，而对来自这些公法主体的行政行为的侵害，仅仅依靠民法的救济手段显然是不充分的，有必要赋予邻人主观的公法权利，即公法相邻权。借助这种公法相邻权，邻人就可以事前参与行政行为的制作之中并提出异议以及在异议不成立时提起行政行为无效或撤销之诉，或者事后请求行政机关对侵害其权利行为进行干预。只有通过这些公法相邻权，邻人才能够获得有效的保护，上述两个问题才可以得以解决。

私法相邻关系法的漏洞可以通过公法相邻关系法加以补充。有一些涉及邻人利益的问题在民法相邻关系法中没有或不宜规定。如有关 建筑间距、建筑物高度以及一般性的有关建筑利用和建筑设施之建造的方式等问题，都没有规定在民法相邻法中，而是通过公法的《民用建筑物设计通则》、《城市居住区规划设计规范》加以规范的。这些规范通常被认为具有第三人保护的性质。通过《民用建筑物设计通则》、《城市居住区规划设计规范》和其他法律之公法相邻保护规定来解决因建筑物、栅栏、树木等阻碍采光和通风的问题(消极性妨害)，或者因在邻地附近建筑丑陋建筑物、支撑墙、破烂物而损害美感(观念性妨害)问题，既能实现有效的保护，也得以有明确的制定法上根据。

三、我国公法相邻关系法的实证分析

（一）公法相邻关系法的理论基础

我国现行的公法相邻保护制度所涉及的相关规定主要包含在以下法律中：

1、《行政诉讼法》及最高法院的相关解释。《行政诉讼法》与公法相邻保护问题有关的规定有第2条、第11条和第27条。第2条一般性的规定了公民、法人和其他组织的行政诉讼权利。第11条规定了行政诉讼的受案范围，尽管该条没有直接涉及侵害第三人（邻人）的利益保护的规定，但在第1款地8项和第2款作为兜底条款，为作为第三人的邻人提起行政诉讼留有一定的空间。不过，这个空间又被随后的第27条加以限制，“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”从该条规定来看，似乎又否认第三人（邻人）享有独立的诉权。可见，《行政诉讼法》仅仅在一个十分有限的范围内对第三人（邻人）予以保护。

最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第13条第1 款第1项明确提到相邻保护的问题，即“被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”第三人可以提起行政诉讼。以此规定，如果某一具体的行政行为（如行政许可）侵害了邻人依民法所享有的相邻权，该邻人就可以通过行政诉讼的途径获得公法上的救济。根据行政诉讼法的规定，邻人此时可以提起变更或撤销行政行为之诉给付诉讼（请求行政机关对侵害其相邻权行为进行干预）来保护自己的权利。

2、《行政许可法》。行政许可法所涉及的事项通常是一些直接涉及国家安全、公共安全、生态环境的保护以及直接关系到人身健康、生命财产安全等特定的活动和设施。这些活动除了有可能对国家安全和社会公共利益造成损害之外，还可能对活动的直接直接实施者以及与其相关的其他第三人（包括邻人）造成影响和损害。所以，在行政许可的设定和实施时，必须将所有相关者的利益都考虑进去。就涉及第三人利益保护而言，《行政许可法》规定了以下几种制度：（1）、公布、公开和公示制度。通过这种制度，第三人（邻人）就可以及时知道行政机关的许可行为有没有违反法律法规的规定，及时的发现行政许可的结果是否侵害了自己的权利，以便及时地寻求法律的救济。所以，可以较肯定的认为，这些规定具有保护第三人（包括邻人）利益的目的，属于公法相邻保护规范。（2）、第三人参与制度。通过该参与权的行使，邻人就可以参加到行政许可行为的制作过程中，表达自己的意见，主张自己的权利，防止有损于自己利益的许可行为发生。（3）、第三人听证制度。第三人（邻人）听证制度赋予第三人更充分的发表意见和主张权利的机会，并且听证的结果不是仅仅给行政机关提供参考，而是行政许可制作的基本依据。所以，邻人这种公法上的听证权利也是邻人实现利益保障的有效手段，也是公法相邻权的一项重要内容。

此外，我国的《城市规划法》、《建筑法》、《民用建筑物设计通则》、《城市居住区规划设计规范》等法律法规中也有涉及相邻关系调整的条文。

（二）我国公法相邻关系法在实践中的缺陷

从我国现行法规定上看，受行政行为效果影响的第三人(邻人)在其利益受到或可能受到行政机关的侵害时，有三种可资救济的途径：参与行政许可、要求听证和提起行政诉讼。这三项制度构成我国公法相邻关系制度的一般规定。但是，此项制度缺乏具体内容，可操作性不强。

依《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条和第13条第1款第1项规定，邻人在所有情况下都事先被规定为与行政行为有法律上的利害关系的第三人，也就是说享有一般性的公法上的相邻权。有了这个一般性的法律规定，就可免去对具体规范做是否具有保护第三人(邻人)目的的审查，只需要审查该行政许可(规划许可)是否有侵害邻人相邻权的事实即可。我国目前保持这种公法相邻权的一般性规定具有一定的好处，因为从我国一些具体的公法相邻关系法，如《城市规划法》、《建筑法》、《民用建筑物设计通则》、《城市居住区规划设计规范》等的规定看，并没有明确赋予邻人对规划许可或建筑许可等行政行为享有参与、听证或提起行政诉讼等公法相邻权的规定，因此也无法通过解释得出该规范具有保护第三人(邻人)的目的。在这种情况下，通过公法相邻法的一般性规定，可以有效地弥补这些规范对邻人利益保护的不足。但另一方面也应看到，这种一般性规定尽管具有普遍适用性及补充具体法律规范缺漏的作用，但也存在内容空洞、不易操作等问题，所以有必要通过具体规范予以充实和完善。例如，对建筑许可，除了规定邻人享有一般性的参与权和听证权以外，还必须针对建筑许可自身特点对这些公法相邻权利进一步具体化，如规定通知邻人参与的方式(书面或口头)、邻人提出异议的时间及逾期不提出异议的后果(失权效果)、邻人提起撤销建筑许可的条件等等。而所有这些内容在我国《城市规划法》和《建筑法》中都没有规定。

四、完善相邻关系的公法调整机制

公法对相邻关系的调整，并不必然排斥传统私法相邻关系理论对相邻权的保护。作为传统民法调整的有力补充，公法相邻关系法与民法相邻关系法尽管各自规范的对象和目的不同,但二者在功能上具有很强的互补关系。因此，要想完善相邻关系的公法调整机制，必先协调好私法相邻关系法和公法相邻关系法之间的关系，发挥两者的互补作用。其次，要处理好政府部门在相邻关系中的角色问题。

（一）完善立法，建立系统的相邻关系调整体系

笔者认为，完善相邻关系的公法调整问题首先应通过立法方式加以协调。在公法立法时，如果公法行为涉及第三人的私法相邻权，应将这种私法相邻权纳入其考量的范围 ，作为发放行政行为的一个标准或条件；如果公共利益与邻人私法利益不能同时兼顾，可以在法律中明确规定，该类企业或设施的行政许可具有排除或限制邻人私法相邻权的效力。同样，在私法相邻关系立法时，为了避免与公法规范冲突，可以赋予一些公法规定优先适用的效力，或者，私法相邻关系内容依公法规定予以解释，如将公法规定的不可量物侵入的极限值或标准值作为判断不可量物侵入是否重大的标准等。我国目前还没有这样的法律规范(冲突规范)。其次，如果法律对解决公法相邻关系法与私法相邻关系法的冲突没有明确规定，在司法实践中也不能一律地主张行政许可具有排除私法相邻权的效力，或私法相邻权完全不受行政许可效力的影响。如果行政许可行为没有违反法律规定，且行政机关的行政许可是在充分考虑了第三人(邻人)的利益，且在保证第三人(邻人)充分行使其公法相邻权(参与权、听证权)基础上制作的，此时可以接受行政许可的优先效力，第三人(邻人)只能通过提起行政复议和行政诉讼方式获得救济；否则，行政许可不发生排除或限制私法相邻权的效力。

（二）建立私法相邻关系法的“抑制型”保护与公法相邻关系法的“预防型”保护互补机制

私法相邻关系法对(邻人)私权的保护，除不作为请求权具有损害预防的作用之外，无论是排除请求权、相邻法上的补偿请求权、还是侵权法上的损害赔偿请求权，都是在于排除或补偿事后所发生的损失。这说明，私法相邻关系法的保护主要是一种“抑制型的”保护。这种保护对具有公益性的利益特别是小区资源环境的保护而言显然是不充分的，因为环境的破坏一般具有不可回复性之特点，所以环境保护的有效性和重点在于事前预防，而非事后补偿。

私法相邻关系法这种“抑制型的”权利保护之不足，可以通过公法相邻关系法来得以弥补，因为后者通常具有“预防型的”保护特点。这种特点主要体现在以下几个方面：(1)、许可保留。立法者颁布了大量的服务于设施安全和环境保护的公法，在这些法律中,对一些具有潜在威胁人们生命财产安全和破坏环境的营业或设施，必须在得到许可以后才能进行。通过这种许可，行政机关就可以将那些可能具有重大安全隐患和严重破坏环境的营业和设施事先排除。(2)、邻人对许可程序的参与权。通过这种参与程序，邻人可以对有违其利益的建筑计划和营业设施提出反对，在反对无效时，可到行政法院提起许可撤销之诉；对不需要许可的营业或设施，有请求行政主管机关予以干预的权利。借助上述权利的行使，可以很好地起到事先防止损害发生的作用。(3)、空间计划。通过空间计划可以对一个地区的空间发展进行事先的谋划，有效地预防或减少不可量物侵入对周围邻人的影响，避免累积性排放所造成的重大的环境污染。

因此，丰富调整手段，建立私法相邻关系法的“抑制型”保护与公法相邻关系法的“预防型”保护互补机制，是完善相邻权保护制度的有效举措。

（三）相邻关系中政府的角色：维护公共利益，被动介入邻里纠纷

行政部门应从实际出发制定处理相邻权纠纷的详细标准。如何才能及时公平合理地处理相邻权纠纷，一个重要的条件就是相关行政部门应当从实际出发，认真研究实践中出现的新课题，有预见性地制定相关的认定标准，例如光的折射流明度、异味散布的浓度、噪音的分贝数、停车位或建筑物与相邻方的合理间距等等。在制定标准的过程中不但应进行相关的试验，或借鉴国外的一些先进经验，还要根据具体国情及各地的生活习俗，制定出具有中国特色的量化标准。另外，对相关法规进行广泛的宣传，使得社会对其有充分的了解，一旦出现相邻关系矛盾，处理机关就可以做到有法可依、有据可查，以达到合法、合理、公平、妥善解决矛盾的目的。

相邻关系不仅是法律关系，它实际还体现了在群体社会中人与人之间的心理包容度。对于局部微小的开发行为，只要在邻里可容忍的范围内，通常不会引起法律纠纷。而在许多国家的规划管理中，针对相邻关系的变化而不涉及公共利益的情况下，政府通常采取不主动作为的态度，比如英国和我国香港地区的规划实践中，针对居住区内微小的改建行为，如果邻里没有举报，一般政府不干预。在开发控制过程中，政府还可以采取免责措施将相邻关系置于法律的管制框架下，而不是行政管辖的制度下。[4]如在苏格兰，规划申请的邻里通告是申请人的责任，在提出规划申请时，需要向规划部门证明邻里以及相关利益人已经被告知。[5]比如在北京，政府并不直接干预住改商的问题，住改商的申请人只要获得有利害关系的业主同意，并提供住所所在地居民委员会或业主委员会出具的、有利害关系的业主同意将住宅改变为经营性用房的证明文件等，登记机关即予办理登记注册。政府不是全能的管理者，以有限介入相邻关系的方式来应对城市建设中各种纷繁复杂的开发行为，可以避免公共资源的浪费，同时提高管理的效率。

参考文献：

[1]陈华彬.物权法研究[M].北京:法律出版社,2009.

[2]水中石.不动产相邻关系研究[D].中国优秀博硕士学位论文全文数据库 (硕士), 2006 .

[3]祝铭山.相邻关系纠纷[M].北京:中国法制出版社,2004.

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一、行政服务中心存在的问题

(一)体外循环审批方式比较普遍。由于受传统观念和行政审批运转方式的限制，尚有一些审批部门或单位及行政审批项目未能入驻行政服务中心办理，即使入驻中心的一些审批部门或单位，往往“只挂号、不看病”，形成“体外循环”的审批模式，办事效率低下，承诺时限失控。申请人跑了窗口又跑部门，“一站式”服务变成了“多此一站”，中心成了徒有其名的“收发室”。

(二)行政服务中心体制不顺。行政服务中心是事业编制，而进驻窗口办事的工作人员来自各执法部门，他们在人事机构编制上要归原单位管理，而日常工作要归中心负责人管理。形成了管人的似乎不再管事，管事的不能真正管人。中心出现了“事业管行政”，“无权管有权”，“无法（无法律依据）管有法”的现象。

(三)行政服务中心职能定位不明确。行政服务中心与政府之间、行政服务中心与窗口部门之间、行政服务中心与监察部门之间也存在着职责不清的问题，问责机制很难建立，行政服务中心的各项功能很难落实。

(四)进驻行政服务中心的审批事项不到位。有些部门在选择进驻事项上往往“避重就轻”，或者把有些行政审批环节下放给其下属的事业和企业单位，逃避监督。

(五)行政服务中心监督协调难度大。尽管行政服务中心在名义上拥有“考核、管理、协调、服务”的职能，但实际上，中心和窗口单位由于不是上下级领导与被领导关系，这些职能在实际工作中往往流于形式，缺乏保障。遇到不同部门意见相左时，如互不让步又没有上级领导出面协调，中心常常陷入两难境地。尤其是实行垂直领导的机构的许可审批事项直接牵涉到上级机关的审批，中心很难协调。

(六)法律制度不完善。行政服务中心作为一个机构，其存在和发展缺乏有效的法律依据和制度保障。行政服务中心之所以能够在很短时间内建立并运行，主要是通过市委、政府的强制命令和行政干预，具有很强的人治色彩。

（七）电子政务建设相对滞后。行政服务中心电子政务建设目前还难以满足群众需要，行政许可事项还不能实现网上办理，而且政务公开程度不高，信息更新不及时，不能适应当前信息化社会发展的要求。

（八）部分审批部门领导的观念还不能适应发展的需要。尽管行政服务中心已经成立，但是有些部门领导的思想观念并没有随之真正转变，还是用过去分散、封闭、串联审批时期的思想认识、管理方法来认识和管理今天的行政许可。由于行政审批项目背后一般都有或多或少的收费，权力寻租使得审批权力和部门利益密切相关。这种不正当的部门利益甚至个人化的利益，是各类审批项目和审批环节进驻中心的阻力所在。

二、推进行政服务中心发展的对策建议

加快行政服务中心发展，急需从法律、制度上明确行政服务中心的法律地位和职能权限，理顺行政服务中心的组织机构，实行相对集中行政许可权，彻底解决目前存在的多头、重叠、分散、低效的问题，打造统一、精简、优质、高效的行政审批制度。但是实行相对集中行政许可权，按照《行政许可法》规定，需要经国务院批准。同时，从我市行政审批的现实情况来看，行政审批既有本级政府部门的审批，也有垂直管理部门的审批，既有技术性较强的审批，也有非技术性的审批。在目前这种情况下，将为数众多的行政审批事项集中于一个行政组织行使，目前难以做到。因此，必须立足现状，在现行法律的框架下，做好下列工作：

（一）明确行政服务中心的职能定位。目前，在没有实行相对集中许可权的情况下，行政务服务中心作为方便企业和群众办事、提高办事效率，提供公共服务的一个平台，将需要行政部门审批的事项集中到中心办理。行政务服务中心的定位应当是：一是综合协调，负责在申请人与行政服务中心部门之间出现分歧时的协调；涉及两个以上部门行政审批的前后审批工作之间的协调；对重大事项联合踏勘的组织协调工作。二是绩效考核，行政服务中心需要对进驻中心的部门、人员、以及窗口是否实行ab角、办理时限、一次性告知等业务进行考核。三是综合服务，目前行政服务中心只是提供了一个平台，应当本着便民、高效的原则，探索新的服务项目，拓展新的服务功能。如在中心设立中介机构窗口，为申请人提供前置或后续的诸如土地评估、测绘，安全评估等技术服务。四是受理投诉，接收并反映或处理申请人对行政服务中心工作人员的举报投诉。建议进一步完善行政服务中心的职能，有必要在条件成熟的时候通过立法的方式明确政务服务中心的职能定位，

（二）优化办事程序，再造审批流程。行政服务中心建设必须与行政审批制度改革相结合，把能够集中办理的行政审批项目纳入行政服务中心统一办理。将行政服务中心的现有受理窗口进行科学整合，变部门受理窗口为审批项目受理窗口。除单一的审批项目独立设置窗口外，对一个审批项目需要二个以上行政机关审批（如工商注册登记、建设项目审批等）项目，按审批的项目设立窗口，由行政服务中心设立的窗口一次性告知申请者应当提交的材料，对材料齐全的予以受理，分发到进驻行政服务中心的有关审批部门单位，将需要多个部门单位协同办理的事项，在不同部门之间“串联”办理事项的流程进行重新设计，运作方式由 “串联”办理转变为窗口内部之间运作的“并联”办理；将部门各自为政转变为与协办单位横向联系、分工协作；将窗口受理转变为窗口办理，实现由行政服务中心“全程”的“并联式”服务。克服各职能部门办事流程重复交叉设置问题，压缩办事环节，缩短审批时限，形成统一规范的行政审批流程。

（三）加强电子政务建设，提高行政服务中心效率。行政服务中心建设与发展电子政务相结合是未来发展的趋势，要加强行政服务中心网络平台建设，大力推进网上行政审批工作，将传统的审批方式与网上审批相结合，构建起“网上收件、限时办结、在线监督”的网络化审批模式，实现行政审批“一表通、一网审、一次结”。要大力推进政务公开进程，依托政务中心平台建立重大公共事务公示、听证等制度，提高政府运作的透明度，保障公民对公共事务管理的知情权、参与权和监督权。

（四）提高行政服务中心管理水平。行政服务中心是由各窗口单位构成的松散型机构，必须根据“一站式”审批、“一条龙”服务集中办公模式的特点，摒弃传统指令式管 理方式，将制度管理、机制管理向文化管理转移，以中心文化建设为载体，积极摸索以人为本的管理新方法。

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1.坚持规范性文件备案审查制度、重大行政处罚备案审查制度和行政执法情况统计报告制度。根据形势变化，年内修订完成《区交通局行政执法职责汇编》、《区交通局行政执法职权和责任分解》及有关行政执法监督制度，健全法制工作制度。

2.建立健全行政执法责任制。认真做好行政执法评议考核各项工作，按照市对我局行政执法评议考核的要求，加强执法监督，落实行政执法责任制，不断提高依法行政水平。

3、积极做好行政复议应诉工作。

二、做好规范执法工作

1.全面落实行政处罚裁量基准制度。认真贯彻落实《市交通行政处罚裁量基准制度》，实施行政处罚要充分考虑违法行为的法定从重、从轻或减轻情节，依法确定相应的处罚基准，坚持在事实和法律面前人人平等原则，在行政处罚文书中说明裁量理由，做到处罚合法适当。

2.认真落实重大行政处罚案件集体讨论研究制度。认真贯彻落实《关于进一步规范执法活动的通知》，坚持重大行政处罚案件分级审签研究制度。同时针对疑难复杂案件在决定做出前邀请有关专家进行研究论证，促进对法律知识的理解和运用，保证依法行政落到实处。

3.规范执法文书。根据市行政处罚和行政许可案卷评查标准，进一步完善我局执法文书，规范执法文书制作归档。年内在全局开展一次行政许可、行政处罚文书案卷评查活动，不断提高文书制作水平。

三、严格依法行政，加强交通运输环境综合整治

严格依照《中华人民共和国道路运输条例》、《市出租汽车客运管理条例》规定，继续查处未取得经营许可从事道路运输经营的“黑出租”、“黑班车”、“黑线路”和“黑摩的”，规范执法行为，严格依法行政，建立长效治理机制。认真贯彻落实新颁布的《省治理超限和超载运输办法》，加强货运源头治理力度，严格执行超限车辆有关检测、卸货规定，定期开展超限车辆集中整治，保持公路运输安全有序。

四、加强执法培训，夯实执法队伍基础

贯彻执行区政府《关于进一步加强依法行政的实施意见》，认真落实《交通行政执法十条禁令》，提高执法人员的综合素质，做到规范执法、文明执法、廉洁执法、安全执法。

1.建立健全执法人员法制教育培训考核长效机制，坚持法律知识培训制度、季度考试考核制度、岗前学法和岗位学法制度等。坚持学用结合，提高学习效果。分层次举办各类执法人员培训班，开展执法技能比赛、案卷评查、案例研讨等活动，全面提升执法人员的执法能力。年内拟举办3次行政执法培训班或岗位技能竞赛。

2.做好执法证件胸牌管理工作。规范执法证件、胸牌号码的发放、审验等工作，建立行政执法人员证件、胸牌管理动态档案，认真做好执法证的换发、审验和新增执法人员岗前培训、考试发证工作。根据上级统一部署，年内做好ic卡式执法证件换发、审验工作。

3.积极开展依法治理调研活动。通过开展交通依法行政论文征集活动，探讨新形势下依法行政存在的突出问题，面临的困难，寻求解决的对策，推动全局依法行政工作上新台阶。

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【摘要】程序性裁量在行政程序中的存在及其效应一般来讲，一个完整的程序都要经历启动程序、选择适用程序、选择行为手段、作出决定、送达等环节。在每一个环节中，法律、行政法规赋予行政主体不同的职权。我们将以此为出发点和考察对象，去探讨论证程序性裁量的存在及其产生的效应。

【关键词】程序性裁量 在行政程序中的存在及其效应 一个完整的程序都要经历启动程序 选择适用程序 选择行为手段

【本页关键词】论文写作 期刊征稿 论文投稿

【正文】

二、程序性裁量在行政程序中的存在及其效应一般来讲，一个完整的程序都要经历启动程序、选择适用程序、选择行为手段、作出决定、送达等环节。在每一个环节中，法律、行政法规赋予行政主体不同的职权。我们将以此为出发点和考察对象，去探讨论证程序性裁量的存在及其产生的效应。（一）是否启动程序的裁量行政执法程序的启动通常有两种方式，一是依职权启动，一是依相对人申请启动。依职权启动程序主要存在于损益性行政行为（也称负担性行政行为）当中，如行政强制、行政处罚、行政收费等。依申请启动程序主要存在于授益行政行为中，如行政许可等。在此，我们仅以行政处罚程序的启动为考察对象。《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第十二条规定，工商行政机关依据职权或者根据当事人的申诉、控告等途径发现、查处违法行为。第十三条规定，工商行政管理机关查处违法行为，应当立案；适用简易程序的除外。根据上述规定我们可以看出，达到什么标准才能启动程序，法律、法规、规章都没有明确规定。行政处罚程序的启动，通常要建立在对案件线索判断的基础上，如日常检查中当事人的行为是否有违法的嫌疑，当事人的举报是否切实可靠等等。在此，行政执法人员拥有裁量空间。（二）选择适用程序的裁量我们讨论的程序选择主要是针对普通程序和简易程序的选择适用。在工商行政处罚领域，法律、行政法规从立法的角度规定了适用简易程序的标准，除此之外的则适用普通程序。根据《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》，适用简易程序必须符合的条件是：1.违法事实确凿；2.有法定依据；3.对公民处以50 元以下、对法人或者其他组织处以1000 元以下罚款或者警告的行政处罚。任何行政处罚决定的作出，都必须经历以下几个环节：启动程序现场检查（初步调查）选择适用程序（是否需要立案调查）调查取证作出处罚决定。通过这个流程图我们可以得出以下结论：首先，工商执法人员在选择适用程序前，先要判断“违法事实是否确凿、情节是否简单”。由于案件还没有经过调查取证环节，因此对案件情节的判断很大程度上取决于执法人员的主观判断；其次，程序的选择先于行政处罚决定做出，案件是否最终会对公民处以50 元以下、对法人或者其他组织处以1000 元以下罚款的，在行政处罚决定作出前只能依赖执法人员的经验判断。滥用该程序性裁量将导致作出的处罚决定与其适用的程序相矛盾。笔者在调研中翻阅了大量的案卷，发现滥用该程序性裁量的情况在执法中普遍存在。在笔者搜集到的当场处罚决定书中，有些处罚决定远远超出了法律、法规的范围，最多的一例罚款额达三万元。这些现象的存在不能不引起我们的思考。普通程序设计的首要目的在于保护相对人的合法权益不受国家行政权力的非法侵害。法律规定行政机关在作出对相对人不利的决定前，不仅要有事实依据和法定依据，还应当给予相对人陈述、申辩的权利，为此，立法专门规定了听证制度、回避制度、公开制度等等。程序性裁量的滥用直接剥夺了当事人的相关程序性权利。（三）选择行为手段、方式的裁量对行为手段、方式的选择，是行政执法中最典型的程序性裁量之一。

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