海洋环境管理范文10篇

第一章总则

第一条为了防治和减轻海洋工程建设项目（以下简称海洋工程）污染损害海洋环境，维护海洋生态平衡，保护海洋资源，根据《中华人民共和国海洋环境保护法》，制定本条例。

第二条在中华人民共和国管辖海域内从事海洋工程污染损害海洋环境防治活动，适用本条例。

第三条本条例所称海洋工程，是指以开发、利用、保护、恢复海洋资源为目的，并且工程主体位于海岸线向海一侧的新建、改建、扩建工程。具体包括：

（一）围填海、海上堤坝工程；

（二）人工岛、海上和海底物资储藏设施、跨海桥梁、海底隧道工程；

第一章总则

第一条为了防治和减轻海洋工程建设项目（以下简称海洋工程）污染损害海洋环境，维护海洋生态平衡，保护海洋资源，根据《中华人民共和国海洋环境保护法》，制定本条例。

第二条在中华人民共和国管辖海域内从事海洋工程污染损害海洋环境防治活动，适用本条例。

第三条本条例所称海洋工程，是指以开发、利用、保护、恢复海洋资源为目的，并且工程主体位于海岸线向海一侧的新建、改建、扩建工程。具体包括：

（一）围填海、海上堤坝工程；

（二）人工岛、海上和海底物资储藏设施、跨海桥梁、海底隧道工程；

摘要:长期以来,我国政府在海洋公共产品领域担当了双重角色,既是生产者,也是提供者。但随着海洋开发与海洋管理的日益拓展和深入,面对环境的不确定性与信息的不完全性,政府自身的局限性使其难以通过“有形的手”使海洋资源的配置达到帕累托最优,导致海洋环境公共产品出现供给不适或不足。解决这一问题,需要在对海洋环境公共产品内涵进行深入研究的同时,重新界定政府在海洋环境公共产品生产与提供中的基本职能范围,确定其角色定位,以此促进海洋环境管理事业的和谐发展。

关键词:海洋环境管理;公共产品;生产者;提供者

Abstract:Foralongtime,theChineseGovernmenthasplayedadualroleintheareaofthepublicmarineenvironmentproductionasaproducer,andasupplier.However,withtheexploitationoftheoceanandthedevelopmentofoceanadministration,wheninthefaceofnewenvironmentsandtheinadequacyofinformation,thegovernmentcouldnotdistributetheoceanresourcestogettothePare-tooptimalitythroughitsvisiblehands,whichmaycausetheinconsequenceordeficiencyofthesupplyofthepublicmarineenviron-mentproduction.Inordertoresolvethisproblem,whendoingthedeepresearchintheconnotationofthepublicmarineenvironmentproduction,itneedstoredefinethebasicfunctionofthegovernmentintheproducingandsupplyprocessofthepublicmarineenviron-mentproduction,meanwhileconfirmitsrole.Itmeansalotactuallyinpromotingtheaccorddevelopmentofthemarine-environmentmanagement.

Keywords:marineenvironmentmanagement;thepublicproduction;provider;producer

随着海洋开发活动的纵深发展,人类利用海洋的能力与日俱增。但在此过程中所产生的海洋环论文境破坏问题也日益凸现。如何在海洋开发与海洋环境保护之间实现可持续发展,构建人类与海洋的和谐关系,成为海洋环境管理领域一个亟待解决的问题。长期以来,政府凭借着权力优势和公众人身份等特殊身份,以“命令—控制”的方式对各种涉海活动进行直接管理,取得了一定收效。但这并不意味着政府管理的完善性、唯一性和全能性。在现行的管理模式中,政府经常在海洋环境公共产品的供给上出现“越位”、“错位”和“缺位”,一方面,过多干预“私人产品”的生产和交换,另一方面,职责范围之内的公共产品安排却经常显得乏力。由此,我们认为,解决海洋环境公共产品的供给问题是现代海洋环境管理的关键,正确认识海洋环境公共产品的内涵以及政府在其中应有的作用,对解决海洋环境问题具有非常重要的现实意义。

1海洋环境公共产品的内涵1.1海洋环境公共产品的内容公共产品(pubilcgoods)通常和私人产品(privategoods)相对称,其定义有多种,比较经典的是萨缪尔森的定义:“公共产品是这样一些产品,无论每个人是否愿意购买它们,他们带来的好处不可分割地散布到整个社区里。”[1]但事实上,萨缪尔森所定义的是纯公共产品的概念,即每个人对产品的消费不会导致他人对该产品消费的减少,具有非排他性、非竞争性的特征。而在现实经济社会中,这种纯公共产品并不多见,大部分公共产品都是以另外两种“准公共产品”的形式出现:一是使用上不能排他,但在消费上具有竞争性,如地下水、地下石油等所谓公共池塘资源。二是指在使用上可以排他,但在一定限度内消费上不具竞争性,如收费公路、有线电视、图书馆等。根据这一分析,海洋环境公共产品主要是指用于海洋环境保护和海洋污染防治、与海洋环境状况密切相关的各种政策制度、服务项目和基本设施等,包括海洋环境纯公共产品和海洋环境准公共产品两部分。在我国现阶段,其主要包括以下几方面的内容。(1)海洋环境管理的基本政策、法规,海洋环境管理规划和制度体系。如《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中国海洋21世纪议程》等。(2)海洋环境管理的具体政策、规划、海洋环境质量标准等。如《海洋倾废管理条例》、《海洋标准化管理规定》、《海洋法石油工业含油污水排放标准》,海洋污染控制规划、污染治理规划、污染调查监测规划、海洋环境科学技术发展规划和海洋环境质量标准、海水水质标准、船舶排污标准、海上石油平台含污水排放标准、海洋污染调查规范等。(3)海洋环境保护的基础设施、环境工程项目等。1.2海洋环境公共产品的特征除公共产品所通有的非排他性、非竞争性和拥挤性(准公共产品的一般特点)外,海洋环境公共产品还具有不同一般的特征,即高综合性和低掌控性。所谓高综合性是指目前海洋环境公共产品的供给实际上涵盖了与海洋开发、海洋运输、海洋资源甚至是陆上环境都相关的多个领域,涉及到众多管理部门,必需一套完善的综合协调机制,例如,为防治海洋溢油污染,2004年,我国成立了由包括国家海洋局、外交部、公安部、财政部、交通部、农业部、国家安全生产管理监督局、国家海关总署、国家民航总局和国务院新闻办公室等10个国家政府部门以及总参作战部、海军司令部等两个军队部门在内的“海洋石油勘探开发重大海上溢油应急协调领导小组”,制定了《全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划》。所谓低掌控性则是指因海洋环境的影响因素组成非常复杂,人类对其掌控能力远低于陆上领域,所以,海洋环境公共产品的供给成本高而风险大,受益几率相对低,且投资回收期长。在这种情况下,一般市场行为主体可能因为缺乏经济实力而无法投资,或者因为缺乏稳定预期而不愿投资。

摘要:长期以来,我国政府在海洋公共产品领域担当了双重角色,既是生产者,也是提供者。但随着海洋开发与海洋管理的日益拓展和深入,面对环境的不确定性与信息的不完全性,政府自身的局限性使其难以通过“有形的手”使海洋资源的配置达到帕累托最优,导致海洋环境公共产品出现供给不适或不足。解决这一问题,需要在对海洋环境公共产品内涵进行深入研究的同时,重新界定政府在海洋环境公共产品生产与提供中的基本职能范围,确定其角色定位,以此促进海洋环境管理事业的和谐发展。

关键词:海洋环境管理;公共产品;生产者;提供者

Abstract:Foralongtime,theChineseGovernmenthasplayedadualroleintheareaofthepublicmarineenvironmentproductionasaproducer,andasupplier.However,withtheexploitationoftheoceanandthedevelopmentofoceanadministration,wheninthefaceofnewenvironmentsandtheinadequacyofinformation,thegovernmentcouldnotdistributetheoceanresourcestogettothePare-tooptimalitythroughitsvisiblehands,whichmaycausetheinconsequenceordeficiencyofthesupplyofthepublicmarineenviron-mentproduction.Inordertoresolvethisproblem,whendoingthedeepresearchintheconnotationofthepublicmarineenvironmentproduction,itneedstoredefinethebasicfunctionofthegovernmentintheproducingandsupplyprocessofthepublicmarineenviron-mentproduction,meanwhileconfirmitsrole.Itmeansalotactuallyinpromotingtheaccorddevelopmentofthemarine-environmentmanagement.

Keywords:marineenvironmentmanagement;thepublicproduction;provider;producer

随着海洋开发活动的纵深发展,人类利用海洋的能力与日俱增。但在此过程中所产生的海洋环论文境破坏问题也日益凸现。如何在海洋开发与海洋环境保护之间实现可持续发展,构建人类与海洋的和谐关系,成为海洋环境管理领域一个亟待解决的问题。长期以来,政府凭借着权力优势和公众人身份等特殊身份,以“命令—控制”的方式对各种涉海活动进行直接管理,取得了一定收效。但这并不意味着政府管理的完善性、唯一性和全能性。在现行的管理模式中,政府经常在海洋环境公共产品的供给上出现“越位”、“错位”和“缺位”,一方面,过多干预“私人产品”的生产和交换,另一方面,职责范围之内的公共产品安排却经常显得乏力。由此,我们认为,解决海洋环境公共产品的供给问题是现代海洋环境管理的关键,正确认识海洋环境公共产品的内涵以及政府在其中应有的作用,对解决海洋环境问题具有非常重要的现实意义。

1海洋环境公共产品的内涵1.1海洋环境公共产品的内容公共产品(pubilcgoods)通常和私人产品(privategoods)相对称,其定义有多种,比较经典的是萨缪尔森的定义:“公共产品是这样一些产品,无论每个人是否愿意购买它们,他们带来的好处不可分割地散布到整个社区里。”[1]但事实上,萨缪尔森所定义的是纯公共产品的概念,即每个人对产品的消费不会导致他人对该产品消费的减少,具有非排他性、非竞争性的特征。而在现实经济社会中,这种纯公共产品并不多见,大部分公共产品都是以另外两种“准公共产品”的形式出现:一是使用上不能排他,但在消费上具有竞争性,如地下水、地下石油等所谓公共池塘资源。二是指在使用上可以排他,但在一定限度内消费上不具竞争性,如收费公路、有线电视、图书馆等。根据这一分析,海洋环境公共产品主要是指用于海洋环境保护和海洋污染防治、与海洋环境状况密切相关的各种政策制度、服务项目和基本设施等,包括海洋环境纯公共产品和海洋环境准公共产品两部分。在我国现阶段,其主要包括以下几方面的内容。(1)海洋环境管理的基本政策、法规,海洋环境管理规划和制度体系。如《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中国海洋21世纪议程》等。(2)海洋环境管理的具体政策、规划、海洋环境质量标准等。如《海洋倾废管理条例》、《海洋标准化管理规定》、《海洋法石油工业含油污水排放标准》,海洋污染控制规划、污染治理规划、污染调查监测规划、海洋环境科学技术发展规划和海洋环境质量标准、海水水质标准、船舶排污标准、海上石油平台含污水排放标准、海洋污染调查规范等。(3)海洋环境保护的基础设施、环境工程项目等。1.2海洋环境公共产品的特征除公共产品所通有的非排他性、非竞争性和拥挤性(准公共产品的一般特点)外,海洋环境公共产品还具有不同一般的特征,即高综合性和低掌控性。所谓高综合性是指目前海洋环境公共产品的供给实际上涵盖了与海洋开发、海洋运输、海洋资源甚至是陆上环境都相关的多个领域,涉及到众多管理部门,必需一套完善的综合协调机制,例如,为防治海洋溢油污染,2004年,我国成立了由包括国家海洋局、外交部、公安部、财政部、交通部、农业部、国家安全生产管理监督局、国家海关总署、国家民航总局和国务院新闻办公室等10个国家政府部门以及总参作战部、海军司令部等两个军队部门在内的“海洋石油勘探开发重大海上溢油应急协调领导小组”,制定了《全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划》。所谓低掌控性则是指因海洋环境的影响因素组成非常复杂,人类对其掌控能力远低于陆上领域,所以,海洋环境公共产品的供给成本高而风险大,受益几率相对低,且投资回收期长。在这种情况下,一般市场行为主体可能因为缺乏经济实力而无法投资,或者因为缺乏稳定预期而不愿投资。

摘要:长期以来,我国政府在海洋公共产品领域担当了双重角色,既是生产者,也是提供者。但随着海洋开发与海洋管理的日益拓展和深入,面对环境的不确定性与信息的不完全性,政府自身的局限性使其难以通过“有形的手”使海洋资源的配置达到帕累托最优,导致海洋环境公共产品出现供给不适或不足。解决这一问题,需要在对海洋环境公共产品内涵进行深入研究的同时,重新界定政府在海洋环境公共产品生产与提供中的基本职能范围,确定其角色定位,以此促进海洋环境管理事业的和谐发展。

关键词:海洋环境管理;公共产品;生产者;提供者

Abstract:Foralongtime,theChineseGovernmenthasplayedadualroleintheareaofthepublicmarineenvironmentproductionasaproducer,andasupplier.However,withtheexploitationoftheoceanandthedevelopmentofoceanadministration,wheninthefaceofnewenvironmentsandtheinadequacyofinformation,thegovernmentcouldnotdistributetheoceanresourcestogettothePare-tooptimalitythroughitsvisiblehands,whichmaycausetheinconsequenceordeficiencyofthesupplyofthepublicmarineenviron-mentproduction.Inordertoresolvethisproblem,whendoingthedeepresearchintheconnotationofthepublicmarineenvironmentproduction,itneedstoredefinethebasicfunctionofthegovernmentintheproducingandsupplyprocessofthepublicmarineenviron-mentproduction,meanwhileconfirmitsrole.Itmeansalotactuallyinpromotingtheaccorddevelopmentofthemarine-environmentmanagement.

Keywords:marineenvironmentmanagement;thepublicproduction;provider;producer

随着海洋开发活动的纵深发展,人类利用海洋的能力与日俱增。但在此过程中所产生的海洋环论文境破坏问题也日益凸现。如何在海洋开发与海洋环境保护之间实现可持续发展,构建人类与海洋的和谐关系,成为海洋环境管理领域一个亟待解决的问题。长期以来,政府凭借着权力优势和公众人身份等特殊身份,以“命令—控制”的方式对各种涉海活动进行直接管理,取得了一定收效。但这并不意味着政府管理的完善性、唯一性和全能性。在现行的管理模式中,政府经常在海洋环境公共产品的供给上出现“越位”、“错位”和“缺位”,一方面,过多干预“私人产品”的生产和交换,另一方面,职责范围之内的公共产品安排却经常显得乏力。由此,我们认为,解决海洋环境公共产品的供给问题是现代海洋环境管理的关键,正确认识海洋环境公共产品的内涵以及政府在其中应有的作用,对解决海洋环境问题具有非常重要的现实意义。

1海洋环境公共产品的内涵1.1海洋环境公共产品的内容公共产品(pubilcgoods)通常和私人产品(privategoods)相对称,其定义有多种,比较经典的是萨缪尔森的定义:“公共产品是这样一些产品,无论每个人是否愿意购买它们,他们带来的好处不可分割地散布到整个社区里。”[1]但事实上,萨缪尔森所定义的是纯公共产品的概念,即每个人对产品的消费不会导致他人对该产品消费的减少,具有非排他性、非竞争性的特征。而在现实经济社会中,这种纯公共产品并不多见,大部分公共产品都是以另外两种“准公共产品”的形式出现:一是使用上不能排他,但在消费上具有竞争性,如地下水、地下石油等所谓公共池塘资源。二是指在使用上可以排他,但在一定限度内消费上不具竞争性,如收费公路、有线电视、图书馆等。根据这一分析,海洋环境公共产品主要是指用于海洋环境保护和海洋污染防治、与海洋环境状况密切相关的各种政策制度、服务项目和基本设施等,包括海洋环境纯公共产品和海洋环境准公共产品两部分。在我国现阶段,其主要包括以下几方面的内容。(1)海洋环境管理的基本政策、法规,海洋环境管理规划和制度体系。如《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中国海洋21世纪议程》等。(2)海洋环境管理的具体政策、规划、海洋环境质量标准等。如《海洋倾废管理条例》、《海洋标准化管理规定》、《海洋法石油工业含油污水排放标准》,海洋污染控制规划、污染治理规划、污染调查监测规划、海洋环境科学技术发展规划和海洋环境质量标准、海水水质标准、船舶排污标准、海上石油平台含污水排放标准、海洋污染调查规范等。(3)海洋环境保护的基础设施、环境工程项目等。1.2海洋环境公共产品的特征除公共产品所通有的非排他性、非竞争性和拥挤性(准公共产品的一般特点)外,海洋环境公共产品还具有不同一般的特征,即高综合性和低掌控性。所谓高综合性是指目前海洋环境公共产品的供给实际上涵盖了与海洋开发、海洋运输、海洋资源甚至是陆上环境都相关的多个领域,涉及到众多管理部门,必需一套完善的综合协调机制,例如,为防治海洋溢油污染,2004年,我国成立了由包括国家海洋局、外交部、公安部、财政部、交通部、农业部、国家安全生产管理监督局、国家海关总署、国家民航总局和国务院新闻办公室等10个国家政府部门以及总参作战部、海军司令部等两个军队部门在内的“海洋石油勘探开发重大海上溢油应急协调领导小组”,制定了《全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划》。所谓低掌控性则是指因海洋环境的影响因素组成非常复杂,人类对其掌控能力远低于陆上领域,所以,海洋环境公共产品的供给成本高而风险大,受益几率相对低,且投资回收期长。在这种情况下,一般市场行为主体可能因为缺乏经济实力而无法投资,或者因为缺乏稳定预期而不愿投资。

一、建立山东碧海行动联席会议制度

（一）依照朱镕基总理和国务院其他领导同志关于渤海碧海行动重在扎实、抓落实的指示精神，加强山东碧海行动的组织协调，建立山东碧海行动联席会议制度。

（二）联席会议由省人民政府领导主持，成员包括沿海各地市人民政府、省环保局、省计委、省经贸委、省财政厅、省海洋与渔业厅、省交通厅、省农业厅、省建设厅、国家海洋局北海分局、山东海事局、烟台海事局和海军青岛基地的负责同志。参加联席会议的各委、厅、局和其他单位各指派一名处长为联络员。

（三）联席会议的任务是：研究审定有关山东海洋环境保护的方针、政策和“山东碧海行动计划”；指导、组织、协调和监督行使海洋环境监督管理权的部门和沿海地方各级人民政府的海洋环境保护工作。

（四）联席会议办事机构的设立在省环保局。

二、成立山东碧海行动技术组

一、现行海湾河口水环境管理体制存在的主要问题

随着海洋经济发展以及陆源污染不断转移,海湾河口水环境污染日趋严重,这与我国现行海湾河口水环境实施分散型管理体制有着重要的关联性。

(一)多头管理且缺乏综合协调的管理机构

中华人民共和国海洋环境保护法»第五条规定,依法对海洋环境实施管理的部门有环境保护部、国家海洋局、国家海事局、国家渔业渔政局、军队环保部门以及沿海县级以上地方人民政府海洋环境监督等管理部门。可这些管理部门所涉及的管理职责却不够明晰,海洋水环境保护主管部门是谁,哪些部门共同参与,如何进行协同管理等方面尚未有明确的细化界定,对跨区域、跨行政部门的海洋水环境保护工作也应有明确指定而不应由“有关沿海地方人民政府协商解决或国务院环境保护行政主管部门协调”,①这就给如何有效理顺海洋环境保护和海洋资源开发的关系带来难题。以长三角海湾河口为例,现行海洋水环境保护工作涉及江苏省、浙江省和上海市等区域,具体的管理机构分别有“两省一市”的环保厅、海洋渔业局、水利厅、水务局、海事局、驻沪海军等单位,查看上述部门网站的具体工作职责,几乎每个部门都或多或少涉及到海洋水环境保护和海洋资源开发工作,至于是海洋水环境保护为主还是海洋资源开发为主就没有进行明确界定,而且在如此之多的管理部门中,未界定哪个部门是海洋水环境保护的主管部门,也没有设立一个综合协调“两省一市”海洋环境保护工作管理机构。以浙江省区域内杭州湾为例,涉及水环境管理的行政部门有省海洋渔业局、省环保厅、省水利厅、省海事局、省气象局等等,还加上沿海县级以上地方人民政府设置的专门行驶区域内的海洋水环境管理的部门,在如此多的管理机构中没有界定主管部门,也没有设立一个能综合组织、统筹协调的管理机构。现行这种模棱两可的海湾河口水环境管理体制,是直接导致现阶段海洋水环境整体污染治理缺乏统一规划以及许多跨区域、跨部门的水环境治理问题难以得到及时有效解决的一个重要原因。

(二)执法部门间的利益博弈加剧

尽管2013年国务院将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责进行了整合,重新组建了国家海洋局并以中国海警局名义开展海上维权执法。可从实际行政执法结果看,涉海行政执法部门依然较多,主要包括隶属国家海洋局的中国海监大队、隶属农业部的渔业局、隶属海关总署的海关缉私局、隶属交通部的中国海事局以及隶属公安部边防管理局的中国海警,号称“五龙治海”。多支海上执法队伍的并存,一方面增加了相关管理成本,另一方面,容易形成管理上的混乱和职责上的认定不清。在具体的执法过程中,各执法部门间经常会出现利益博弈现象,常常是有利则互不相让,无利则互相推诿,一旦碰到棘手问题就出现相互扯皮现象,时常呈现出由“五龙治海”到“五龙闹海”的执法格局,这既浪费了人力、物力、财力,又影响了海洋水环境最终的执法效力。[2]从长三角海湾河口实际看,由于区域涉及江苏、浙江和上海,因而在水环境治理具体执法过程中,不仅同样出现有利相争,无利推诿现象,而且还出现了陆域与海域管理相互扯皮的现象,诸如“海洋部门不上岸、环保部门难下海”等现象在长三角海湾河口区域也时有发生。这种重利益博弈、轻执法效力的做法严重影响了长三角海湾河口乃至我国海洋水环境整体污染治理。

摘要:长期以来,我国政府在海洋公共产品领域担当了双重角色,既是生产者,也是提供者。但随着海洋开发与海洋管理的日益拓展和深入,面对环境的不确定性与信息的不完全性,政府自身的局限性使其难以通过“有形的手”使海洋资源的配置达到帕累托最优,导致海洋环境公共产品出现供给不适或不足。解决这一问题,需要在对海洋环境公共产品内涵进行深入研究的同时,重新界定政府在海洋环境公共产品生产与提供中的基本职能范围,确定其角色定位,以此促进海洋环境管理事业的和谐发展。

关键词:海洋环境管理;公共产品;生产者;提供者

Abstract:Foralongtime,theChineseGovernmenthasplayedadualroleintheareaofthepublicmarineenvironmentproductionasaproducer,andasupplier.However,withtheexploitationoftheoceanandthedevelopmentofoceanadministration,wheninthefaceofnewenvironmentsandtheinadequacyofinformation,thegovernmentcouldnotdistributetheoceanresourcestogettothePare-tooptimalitythroughitsvisiblehands,whichmaycausetheinconsequenceordeficiencyofthesupplyofthepublicmarineenviron-mentproduction.Inordertoresolvethisproblem,whendoingthedeepresearchintheconnotationofthepublicmarineenvironmentproduction,itneedstoredefinethebasicfunctionofthegovernmentintheproducingandsupplyprocessofthepublicmarineenviron-mentproduction,meanwhileconfirmitsrole.Itmeansalotactuallyinpromotingtheaccorddevelopmentofthemarine-environmentmanagement.

Keywords:marineenvironmentmanagement;thepublicproduction;provider;producer

随着海洋开发活动的纵深发展,人类利用海洋的能力与日俱增。但在此过程中所产生的海洋环论文境破坏问题也日益凸现。如何在海洋开发与海洋环境保护之间实现可持续发展,构建人类与海洋的和谐关系,成为海洋环境管理领域一个亟待解决的问题。长期以来,政府凭借着权力优势和公众人身份等特殊身份,以“命令—控制”的方式对各种涉海活动进行直接管理,取得了一定收效。但这并不意味着政府管理的完善性、唯一性和全能性。在现行的管理模式中,政府经常在海洋环境公共产品的供给上出现“越位”、“错位”和“缺位”,一方面,过多干预“私人产品”的生产和交换,另一方面,职责范围之内的公共产品安排却经常显得乏力。由此,我们认为,解决海洋环境公共产品的供给问题是现代海洋环境管理的关键,正确认识海洋环境公共产品的内涵以及政府在其中应有的作用,对解决海洋环境问题具有非常重要的现实意义。

1海洋环境公共产品的内涵1.1海洋环境公共产品的内容公共产品(pubilcgoods)通常和私人产品(privategoods)相对称,其定义有多种,比较经典的是萨缪尔森的定义:“公共产品是这样一些产品,无论每个人是否愿意购买它们,他们带来的好处不可分割地散布到整个社区里。”[1]但事实上,萨缪尔森所定义的是纯公共产品的概念,即每个人对产品的消费不会导致他人对该产品消费的减少,具有非排他性、非竞争性的特征。而在现实经济社会中,这种纯公共产品并不多见,大部分公共产品都是以另外两种“准公共产品”的形式出现:一是使用上不能排他,但在消费上具有竞争性,如地下水、地下石油等所谓公共池塘资源。二是指在使用上可以排他,但在一定限度内消费上不具竞争性,如收费公路、有线电视、图书馆等。根据这一分析,海洋环境公共产品主要是指用于海洋环境保护和海洋污染防治、与海洋环境状况密切相关的各种政策制度、服务项目和基本设施等,包括海洋环境纯公共产品和海洋环境准公共产品两部分。在我国现阶段,其主要包括以下几方面的内容。(1)海洋环境管理的基本政策、法规,海洋环境管理规划和制度体系。如《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中国海洋21世纪议程》等。(2)海洋环境管理的具体政策、规划、海洋环境质量标准等。如《海洋倾废管理条例》、《海洋标准化管理规定》、《海洋法石油工业含油污水排放标准》,海洋污染控制规划、污染治理规划、污染调查监测规划、海洋环境科学技术发展规划和海洋环境质量标准、海水水质标准、船舶排污标准、海上石油平台含污水排放标准、海洋污染调查规范等。(3)海洋环境保护的基础设施、环境工程项目等。1.2海洋环境公共产品的特征除公共产品所通有的非排他性、非竞争性和拥挤性(准公共产品的一般特点)外,海洋环境公共产品还具有不同一般的特征,即高综合性和低掌控性。所谓高综合性是指目前海洋环境公共产品的供给实际上涵盖了与海洋开发、海洋运输、海洋资源甚至是陆上环境都相关的多个领域,涉及到众多管理部门,必需一套完善的综合协调机制,例如,为防治海洋溢油污染,2004年,我国成立了由包括国家海洋局、外交部、公安部、财政部、交通部、农业部、国家安全生产管理监督局、国家海关总署、国家民航总局和国务院新闻办公室等10个国家政府部门以及总参作战部、海军司令部等两个军队部门在内的“海洋石油勘探开发重大海上溢油应急协调领导小组”,制定了《全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划》。所谓低掌控性则是指因海洋环境的影响因素组成非常复杂,人类对其掌控能力远低于陆上领域,所以,海洋环境公共产品的供给成本高而风险大,受益几率相对低,且投资回收期长。在这种情况下,一般市场行为主体可能因为缺乏经济实力而无法投资,或者因为缺乏稳定预期而不愿投资。

实施碧海行动计划，一靠强化环境管理，二靠资金的有效投入，三靠科学技术进步。通过科学技术进步，优化经济结构，转变经济增长方式，走可持续发展道路，促进经济发展与海洋环境和资源承受能力平衡的良性循环，求得近岸海域环境问题的根本解决。强化环境管理和依靠科技进步，必须建立在加强海洋环境科学研究和技术创新的基础之上。总结历史经验，海洋环境科学研究滞后于海洋资源开发利用和沿海经济、社会发展水平，是造成海洋环境污染和生态破坏的主要因素之一。因此，必须把海洋环境科学研究摆到十分重要的位置，并不断提高研究的创新水平。

海洋环境科研要为提高海洋环境管理和宏观决策、实现碧海行动计划目标和实现经济、社会可持续发展服务。其任务是：进行基础理论研究，探索污染物在海洋环境中迁移转化的规律，为制定海洋环境保护法规、标准和控制海洋污染提供科学依据，为应用技术开发提出理论依据和方法；进行应用技术研究，在改善经济结构过程中，寻求对污染实行源头和全过程控制的最佳模式和高效、低耗污染防治方法；开展海洋环境综合性、预测性研究，从发展战略上，进行人口、资源、发展与环境的关系研究，为制定海洋环境保护规划和海洋经济和海洋环境的宏观决策，提供科学依据。

实施碧海行动计划的技术支持涉及的内容包括环境监控的软件建设、污染治理及生态恢复工程的实用技术和设备的筛选、重大环境问题的研究等。其核心是利用高新技术的力量使碧海行动计划顺利实施，采取科学有效的措施改善及恢复海域的生态环境。

第一节*-*年的技术支持行动计划

一、海洋环境监测能力建设计划

（一）监测站位方案

国务院第148次常务会审议通过了《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（以下简称《条例》），以国务院第475号令公布实施，并于2006年11月1日起施行。这是我国海洋环境保护事业的一件大事，对防治海洋工程污染损害海洋环境，实现海洋资源环境永续利用和海洋经济可持续发展提供了法律保障。

一、《条例》出台实施的意义

《条例》出台一是激活了《海洋环境保护法》，极大促进了海洋环境管理事业。《海洋环境保护法》是一部涉及海洋污染控制和海洋生态系统保护等诸多内容的综合性的环境法律。由于这部法律对海洋环境问题作了较为全面的规定，涉及海洋环境管理的诸多内容，诸如对陆源河口及排污口、海洋石油平台、海洋倾废、海洋工程、海岸工程、船舶及港口等六大主要污染源的控制，对海洋养殖业的合理规范，对珊瑚礁、红树林和海洋自然保护区等海洋生态系统的保护等等。但多是原则规定，可操作性不是很强，需要较多配套的行政法规对其中涉及的各方面内容予以明确具体的规范。而《条例》是自《海洋环境保护法》修改后出台的第一部配套的行政法规。这部法规的制定为具体、有效实施《海洋环境保护法》创造了良好的开端。二是更进一步实现以法规的强制力推广和强化人们的海洋环境保护意识。一个时期以来，海洋工程存在着较为严重的无序、不科学建设的问题。最为突出的是乱围填海、炸岛、违法设置排污口等，尤其是用垃圾填海，导致了海洋生态系统破坏严重的隐患，随着污染物在海洋中的不断扩散和污染物化学反应的不断加剧，将严重影响未来我国的海洋环境。《条例》的出台，将有助于依法严格管理和控制不合理的海洋工程项目建设，有利于教育人们热爱海洋，提高全民海洋环境保护意识。三是为建设海洋经济强省和实施海洋可持续发展战略奠定了良好而重要的基础。实践证明，不合理、不科学的海洋工程建设已经给我省的海洋生态环境系统造成了极为严重的损害和破坏，直接影响着我省海洋经济强省的建设与海洋可持续发展战略的实施。《条例》的出台，有利于遏制违法的海洋工程建设，养护海洋渔业资源，保障海洋生态系统安全，促进海洋经济与海洋环境相和谐。

二、《条例》的主要内容和实施中应当重视或解决的问题

《条例》共计八章59条，是在认真总结涉海工程环境污染防治实践经验的基础上制定的，从海洋工程污染预防、海洋工程建设和运行中的污染控制到海洋工程的排污管理、海洋工程造成的污染事故的预警和控制，实行了全过程的监督管理，并明确了相应的法律责任，即：事前评价（报告书编制内容、单位的相关资质、评价中的部门协作机制、环评权限、重新评价等），事中监视监测，事后监督（后评估、排污费征收、总量控制、三同时制度、排污报告制度、废弃拆除设施的报批制度），责任承担。针对实践中存在的问题，完善了海洋工程环境影响评价制度，加强了对海洋工程建设、海洋工程运行过程中污染损害海洋环境的监管，加大了对海洋工程运行后排污行为的监管，细化了有关海洋工程污染事故的预防和处理措施。从总体上讲，《条例》有几个方面的突破：一是明确了海洋与海岸工程界定（第三条内容）；二是落实了“一条龙”管理原则。实现海洋工程污染防治、环境保护的全过程；三是深化了监督检查的权限与范围。从操作层面上讲，将海洋工程环保管理的原则、内容都具体化、程序化了，可操作性很强。第一，关于海洋工程建设前的海洋影响评价制度。在海洋工程建设之前进行海洋环境影响评价，从源头上控制和减轻海洋环境污染。《条例》规定，一是要求海洋工程必须做环境影响评价，并明确规定了评价的原则和要求；二是明确了海洋工程建设环境影响报告书和核准的权限和期限；三是完善了海洋工程环境报告书重新核准的规定。第二，海洋工程在建设和运行过程中对它的污染损害的监管措施。加强对海洋工程建设运行过程中污染损害的监管，是防止海洋工程污染损害海洋环境工作的中心环节，因此《条例》做了四项规定。一是明确海洋工程保护设施“三同时”制度，二是对海洋工程环境的影响实行后评价制度。三是补充了对不同海洋工程污染损害海洋环境的特别管制措施，比如围填海工程的核准权限与听证要求等。四是明确凡是使用期满需要弃置、拆除或者改作他用的海洋工程要经过海洋行政管理部门的批准。第三，海洋工程运行后对它的排污行为要进行监管。这是防治海洋工程污染海洋环境中的一个关键，也是规范日常排污行为的需要。因此《条例》做了四方面的规定。一是明确要求海洋工程排污必须进行报告。二是海洋工程排污核定和排污费收支要实行严格的监管。三是对海洋油气勘探开发中的废物加强管理。四是对污染物的排放实行限排和禁排制度。第四，关于海洋工程污染事故的预防和处理。为了防止减少海洋重大污染事故的发生，及时处理海洋工程污染损害海洋环境的突发事件，提高应急反应能力，《条例》做了三方面的具体规定。一是明确海洋工程污染损害海洋环境应急预案的编制要求。二是规定了污染事故的报告制度。三是对污染事故的应急处理做了具体明确的规定。此外，《条例》还根据《海洋环境保护法》的规定，进一步深化了行政监督检查权，明确了违法行为的法律责任，强化了海洋主管部门的行政执法检查手段。为了有效的防止企业污染损害海洋环境，《条例》进一步明确了民事责任，要求造成海洋环境污染事故的建设单位必须排除危害，造成损失的要赔偿损失，以加大违法行为的成本。

但是回过来讲，尽管《条例》对海洋工程建设项目的污染防治问题做出了较为明确、具体的规定，但仍有一些不足与应注重之处。如①《条例》中没有明确定义海岸线，而海岸线是划分海洋工程和海岸工程的基础，也是明确海洋工程主管部门和海岸工程主管部门职责划分的依据之一。②排污口的设置管理。根据《海洋环境保护法》的规定，排污口应当深海设置、远距离达标排放。这样就涉及到离岸排放的管道，使得排污口的建设既涉及陆源污染控制也涉及海上污染控制，既涉及海岸工程管理的有关问题，也涉及海洋工程管理的有关问题，以及其他海洋环境监督管理部门诸如海事、军队等的有关管理职责。③围填海、滩涂改造、海上堤坝等工程。这些工程建设一是可能造成对海岛、海岸线的破坏，使海洋生物的栖息环境受到严重的恶化；二是造成海洋生态系统和海洋资源的严重损害，最突出的问题是破坏滨海湿地、红树林；三是可能造成对海洋环境或者海洋生态系统的污染。有些地方围填海工程使用的填海物质是工业固体废物或者城市垃圾，使得潜在的污染将会对海洋生态系统造成巨大的破坏。④挖沙、炸岛采石、海上水产加工船等问题。⑤公众参与、听证（对象、程序、内容、意见采信）制度和征求有关部门意见（第十条第二款）。⑥编制环境影响报告书所使用的调查监测资料应符合国家海洋主管部门的要求（我省海洋环保条例已有明确，要通过海洋计量认证的业务机构所采集的数据）。⑦《条例》实施初期环境影响报告书审核、核准的衔接。