以党政问责开辟公权制衡的制度建设

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近日，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》由中共中央办公厅、国务院办公厅印发。这是对党政领导干部问责进入制度化时期的标志性文件。《暂行规定》明确指出，对决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响的，对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的等七种情形，将对党政领导干部实行问责。问责方式则包括：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职五种。

近年来，国内一系列重大食品卫生事故、安全生产事故、群体性事件接连发生，直接触发社会舆论对个中“人祸”的追究诉求。党政领导干部作为公职人员，担纲社会公共管理职责，司掌攸关重大的公权力，如何实现向党政领导干部的有效问责，成为当前政治生活中的公意焦点，直接影响公权力行使的道义底线。在此背景下，问责开始步入中国的政治生活舞台。

然而，这些伴随重大社会事件而生发的官员问责，很快暴露出制度支撑乏力的软肋。无论是由上级高层震怒而刮起的问责风暴，还是官员问责之后令人非议的异地升迁，或是以党纪政纪处分冲抵司法惩戒，都表明这种选择性问责和偶发性问责，仍然难以承当今日政治实践的重任。此番《暂行规定》出台，因应的正是公众对党政体系内部问责制度建设的吁求。

倘若要精准地认识《暂行规定》要义，那应该在制约公权的进度表上测算它的进程。毫无疑问，完善党政领导干部问责制度，加强对权力运行的制约和监督，是问责制本身走向规范化和制度化的进步之处。但是，直面中国政治生活中公权力得不到制衡的突出状况，无论党政问责、舆论问责还是其他什么问责，其最终目的都是要将不受约束的公权力赶入公意决定的牢笼。

因此，党政问责制度的完善，是附于公权力制约这一艰巨的政治蓝图之上的。在一切公权力归公众所有、一切公权力都应听命于公众的现代政治原则下观照，党政问责制度所强化的，应是公权力体系的内部监督。这种内部监督也许是有效的，但它必然是有限的。在制约公权的历史命题尚未完结之前，应该始终强调对公权的外部制约的重要性，至少是与党政体系内部监督的同等重要性。

就此而论，就有必要在坚持完善党政体系内部问责的基础上，探究包括媒体问责、人大问责等诸多公权监督方式在内的整体问责制度状况。党政问责，究其实，是党政体系内部上级向下级的问责，是在公权力内部以更大的权力制约较小的权力；媒体问责，则是公众知情权通过媒体公共平台而获得的延伸，是以公民权利来间接制约公权力；人大问责，则是公众通过严肃的政治委托，由民意机构向公权力发起的民主问责，是公权力直接面向公众而作出检讨。

在看到党政问责走向规范化和制度化的进步的同时，也要强调媒体问责和人大问责的某些制度需要完善。当前，媒体舆论监督的力度是持续增大还是相对减小，那种限制媒体向公权力问责的制度瓶颈是否有所突破还是原地踏步；人大问责这种宪政层面的公权力制约，是在持续地增强内力、完善机制，还是囿于现状，无所作为，这些都应该在党政问责所开启的权力制约命题中得到严肃的检视。因为，只有在强调党政问责的同时,进一步强化公众通过媒体舆论向公权力的社会问责，以及人大在代议制度下对公权力的民主问责，才能实现问责制度背后的权力制约初衷。

《暂行规定》虽然是针对党政领导干部问责的专条，但它所唤起的却是当前强化权力监督这一重大的制度建设。在与之适当的积极意义上，这种政策努力无疑富于进取，而在更加急迫的公权制衡的进程中，公众更期望这是从党政问责走向民主问责的重要一步。一切公权都应该向公众负责，在党政体系内部强化下级向上级负责的时候，它也同时嵌入在公众有权向一切公权力问责之中。就此而言，党政体系的内部监督，与公众参与的社会监督，以及人大、政协等专门机构的权力监督，都统摄于公权制衡这一艰巨的政治目标之下，并将以此获得公正的历史权衡。