公务员考试申论热点点评之八

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“政府与中介组织”专题

范文：遏制中介腐败要先明确组织定位

近年来，随着中介组织的迅速发展和大量行政寻租与商业贿赂等腐败，借助中介之手来实现，我国社会中介组织腐败现象正日益严重。这是中国社会科学院近日向媒体披露的《社会中介组织的腐败状况与治理对策研究》中的重要结论。

现阶段我国中介组织腐败的行为，主要体现为行贿及帮助行贿、洗钱和参与侵吞国有资产等形式。在各种贪污腐败案件当中，利用会计师、评估师、行业协会等中介组织出具审计报告、财务资料、评估报告等文书的合法性，掩饰其贪污腐败等非法行为，以图蒙混过关、实现非法利益，已经成为某些官员寻租腐败颇为流行的惯常伎俩。

那么，如何有效遏制中介组织介入腐败的现象？笔者认为，不妨从以下几方面着手，多管齐下，综合治理。

其一，改变以往只盯大权在握的政府部门和财权在握的国有大型企业而忽视中介组织的倾向，将中介组织纳入寻租腐败的监控范围，强化对中介组织违规腐败活动的监控。抓紧查处腐败高发领域的中介违规活动。这些领域包括：重大工程投资建设、国有企业改制、土地转让评估、贷款抵押资产评估、公司上市及年度财务审计、政府采购等寻租腐败的重灾区。仅仅惩处政府官员受贿行为而不惩处中介组织的行贿行为，不足以消除腐败源泉。对于涉及腐败犯罪的中介组织及其负责人要依法严惩，决不姑息迁就。

其二，增强中介组织的独立性，深化产权改革，促进中介组织与国际接轨。准确界定政府与中介的关系，增强中介组织的独立性，是确保中介组织规范运作的前提条件。切断中介组织与行政权力的利益脐带，改变所谓二政府或准政府的定位，是避免其依托权力搞歪门邪道的重要前提。为此，要借鉴发达市场经济国家中介机构发展的经验，加快中介机构产权制度改革，积极探索建立有限责任制和合伙制中介机构，逐步实现中介机构兴办主体、投资主体和所有制结构的多元化，加强中介机构内部的监督制约。中介市场应逐步实行对外开放，与国际接轨，让国内中介机构与外国中介机构进行平等竞争，在竞争中得到发展和提高。

其三，完善中介组织监管体制，健全信息披露机制和奖惩机制。对于在竞争性领域从事营利性中介服务的中介机构，应建立司法诉讼和行业内自主监管相结合的监管体制。对于非营利性中介机构，应建立政府监管、行业自律和司法诉讼相结合的体制。建立健全中介机构执业的准则和标准体系，赋予行业自律机构和政府专业监管机构以业内处罚和行政处罚的权力。行业自律机构和政府监管机构要对中介机构执业情况进行定期或不定期的检查和稽查，发现问题及时处理。同时，要建立中介机构信用档案，认真记录中介机构从业情况，包括失信情况，并向公众和社会征信机构开放。授信人、社会公众和征信机构可以在不通知有关中介机构的情况下，对他们的信用记录进行查询。积极开展行业内的信用评级等活动，加强社会舆论对中介机构的监督。

其四，建立健全中介机构执业的法律制度规范。中介组织法律规范不健全是中介腐败愈演愈烈的重要原因。目前涉及中介组织活动的大部分领域尚缺乏完整的立法规定，因此应抓紧制定《民间组织法》、《社会中介组织法》、《中介组织促进法》等法律。此外，应进一步明确中介腐败的司法惩治标准，建议在民法、刑法及有关经济法中对中介机构违法及其认定，民事赔偿和刑事制裁的标准以及诉讼方式等作出明确规定；尽快填补有关中介组织行贿或者帮助行贿的界定、惩罚方面存在的法律漏洞；修改、补充和完善现有法规中的立法疏漏，以便于司法机关依法审理中介腐败型犯罪案件，从而从法律规范上加大对中介腐败行为的惩罚力度，增大中介腐败的风险成本。

——新东方刘源选编自：《法制日报》

社科院报告指出：一些中介组织正在沦为腐败中介

近年来，随着中介组织的迅速发展和大量行政寻租与商业贿赂等腐败借助中介之手来实施，我国社会中介组织腐败现象正日益严重。这是中国青年报记者日前从中国社会科学院独家获得的报告《社会中介组织的腐败状况与治理对策研究》中的重要结论。报告撰写者、中国社会科学院经济研究所副研究员林跃勤还强调，在我国商业贿赂、政府官员的寻租腐败等日益严重的贿赂腐败链条中，中介组织的影子越来越多，社会中介组织参与和引发寻租腐败的状况有愈演愈烈的趋势。

《社会中介组织的腐败状况与治理对策研究》是社科院廉政研究协调领导小组的课题之一，从2014年开始，该领导小组每年都会组织一系列贴近现实的廉政建设课题。

中介腐败三大行为：行贿、洗钱、侵吞国有资产

报告认为，在各种贪污腐败案件当中，利用会计师、评估师、行业协会等中介组织出具审计报告、财务资料、评估报告等文书的合法性，掩饰其贪污腐败等非法行为，以图蒙混过关、实现非法利益，是一些官员寻租腐败的惯常做法。报告将现阶段我国中介组织腐败的行为主要归纳为三大类，行贿及帮助行贿、洗钱和参与侵吞国有资产，损害股东和消费者权益。

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政社不分、行政干预为一些中介组织腐败提供了条件

报告分析中介组织腐败的原因时首先强调，政社不分、行政干预为一些中介组织违规腐败提供了条件。

我国中介机构绝大多数是在计划经济向市场经济转轨的过程中，基于政府改革所产生的政府权力转移而产生的，如公证、律师、会计师等，以及基于市场需要而产生的中介机构，如咨询、信息、经纪等中介机构。许多中介组织(如贸促会、工商会、行业协会等)本身就是依托政府成立的，或者带有官办、半官办、官民合办的色彩。一些中介组织表面上和原主管部门脱钩，但实际上“明脱暗不脱”；一些中介组织的领导由现任政府官员兼任，或者担任顾问、名誉会长，或者是刚刚卸任的官员担任，实际上造成了政府、中介合二为一，结成利益共享体。政府不仅控制了中介组织的人事任免权，还是社会中介组织的主要资金来源，中介组织只能成为政府的附庸。报告认为，这样的中介组织往往是一身二任的“双面人”：对政府代表企业，对民间代表政府，其从事的中介服务也带有某些政府行政干预的痕迹，一些中介组织甚至直接成为承担行政或司法部门某些管理职能的事业单位。事实证明，那些与政府关系密切，具有协调政府和企业关系、生产要素配置等的行业协会、专业评估审计类中介组织，即协调类与鉴证类这两类中介组织，最有条件和方便直接与政府打交道，并容易成为与权力机构和官员共同参与寻租、企业单位争租的传媒对象，即腐败平台。

同时，中介组织法律规范不健全也是中介组织腐败愈演愈烈的重要原因。多年来，除了《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，《审计法》、《注册会计师法》、《经纪人管理办法》，以及《证券法》、《仲裁法》、《招标投标法》、《拍卖法》等与社会中介组织活动相关的法律法规外，涉及中介组织活动的大部分领域还缺乏完整的立法规定，还没有统一的《民间组织法》、《社会中介组织法》、《中介组织促进法》等专门、完备的社会中介组织调节大法。

另外，报告还特别指出，加上中国反腐败历来重受贿而轻行贿，这在很大程度上放纵了中介腐败。如中国证监会对帮助上市企业搞欺诈的会计师事务所的处罚，仅限于警告、没收非法所得、罚款和撤销直接责任人的执业资格，最严厉的也不过是吊销许可证。与上市公司“圈钱”的暴利和股民的损失相比，这样的处罚显然偏轻，不足以起到震慑腐败的作用。

盯紧高发领域是遏制中介腐败的重中之重

林跃勤博士在接受中国青年报记者采访时表示，中介腐败不同于一般的行政腐败，它本身不是以资源配置行政审批权为手段，通过发放批文收取贿赂或好处费；它也不同于在为实现商品或服务销售、获得工程承包权、政府采购权等过程中给予回扣的商业贿赂；它具有自己的特点。

一方面，中介组织腐败因为权威而更加隐蔽。报告认为，协会、鉴证类等中介机构肩负着政府指定的责任，履行部分准政府职能，其活动具有法定权威性，为其违规谋利提供了方便条件。另一方面，由于中介机构与政府及司法机关存在千丝万缕的联系，中介机构参与的公共权力控制者的“寻租行为”往往受到权力寻租者的庇护，而且中介机构具有信息、专业技能优势，从而使得其非法行为具有合法面目和难以调查核实。而即使核实了，但由于中介组织本身不具有行政职能，把主管政府机关、执法部门当作保护伞、“护身符”，拉政府大旗作虎皮，狐假虎威，不容易成为被追究责任的主角。

针对中介腐败的特点，报告提出了多条对策建议，其中特别强调应该强化对中介组织违规腐败活动的监控，特别抓紧查处腐败高发领域的中介违规活动，这些领域包括：重大工程投资建设、国有企业改制、土地转让评估、贷款抵押资产评估、公司上市及年度财务审计、政府采购等寻租腐败的重灾区。

报告还强调，准确界定政府——中介的关系，增强中介组织的独立性是确保中介组织规范运作的前提条件。中介组织脱离政府或准政府地位，是避免其依托权力搞垄断服务和搞歪门邪道的重要条件。

此外，林跃勤博士在接受中国青年报记者采访时表示，行贿与受贿行为是一对腐败的孪生兄弟，行贿经常诱导、催生受贿，直接或间接行贿是中介腐败的重要手段。“过去治腐的重心往往集中在受贿方面，而对行贿处罚存在疏忽或偏轻，使中介行贿或帮助行贿处于法律惩罚的盲区。仅仅严厉惩处官员受贿行为而不惩处中介组织的行贿行为，不足以消除腐败源泉。”林跃勤说，“因此，需要尽快填补有关中介组织行贿或者帮助行贿的界定、惩罚方面存在的法律漏洞，修改、补充和完善现有法规中的疏漏之处，在新出台的法律法规中加入相关条款。通过从法律规范上加大对中介腐败行为的惩罚力度，使其欺诈腐败的预期成本大于其造假腐败收益，降低其违规犯法冲动，从而为预防、发现和打击中介违规、腐败奠定严密的法制基础。”

报告还建议，应该采取包括行政处罚、民事赔偿和司法制裁相结合的组合拳，加大对中介腐败的预防和治理力度，特别是民事赔偿的方法，目前在我国运用较少。报告认为，经济赔偿对中介机构欺诈违规腐败活动具有较大的威慑作用，在涉及股市方面尤其如此。从目前我国证监会对违规公司的处理来看，一般是以行政处罚为主，以民事赔偿与刑事处罚为辅，制度设计不尽合理，效果也并不理想。因此，应该依据中介机构参与违规违法行为对国家、单位集体或者个人造成的损失情况，按照责任大小由负有责任的中介机构和人员承担相应的经济赔偿，其中应该加大中介单位负责人和直接责任人的赔偿比例。报告认为，这样能从经济利益角度对中介机构和人员形成很大的约束

服务型政府与中介组织的良性互动

建立服务型政府是科学发展观的一个重要体现。我国建立服务型政府的核心在于，政府与中介组织之间能够形成共生共长、相辅相成的良性互动关系。政府职能转变是当前政治体制改革的关键和核心，中介组织是社会利益关系日趋多元化和复杂化的要求和产物。

政府职能转变是当前政治体制改革中把握行政规律的结果，而其转变的关键是中介组织的建立。究其原因，是由二者之间的良性互动关系所决定的。

（一）中介组织是政府与社会的联结纽带

从社会方面来说，如何提高培育中介组织是构建社会主义和谐社会的关键。现代社会的发展，必须建立政府与社会的互动模式，需要一个善于调动、开发和利用各种社会资源及其能动性的社会管理新体制。这一新体制的核心在于，政府与社会中介组织能够形成共生共长、相辅相成。

与计划经济体制下的“大政府、小社会”的国家模式不同，市场经济体制下的国家模式特征在于“小政府、大社会”。在传统的政府职能体系中，对于社会事务可说是万能的，政府凡事都在进行干预，这就牵扯到一个政府的效率问题。政府职能转变，是政府行为退出一些领域以后保障社会活动有序化的重要方式，也是社会自主性的表现。政府职能转变的目标，就是要理顺政府、中介组织和社会三者之间的职能分工，政府主要发挥其宏观调控的优势，承担起宏观职能；中介组织承担起政府与社会联结桥梁的职能；市场因其利益导向的特点，适合具体完成各项微观经济。这样政府、社会与市场紧密相连，共同完成各项职能。而在这个目标完成过程中，发展中介组织是完成这个转变的关键。

（二）中介组织的发展是政府职能转变的基础和前提

在行政体制转型时期，转变政府职能，发展中介组织，二者呈现出一种双向互动的关系。要使行政体制改革取得成功，需要的是二者相互促进和共同发展。政府职能转变需中介组织来参与，这是因为中介组织是政府职能转变的土壤，若离开中介组织，那么易出现权力真空。政府职能的转变必须由中介组织来作为替代者，这是由中介组织的性质决定的。中介组织处于政府与社会之间，既不是非赢利的政府，又不是以追求利益最大化为目的的市场。如前所述，政府向社会分化职能必须由中介组织作为媒介和载体，向市场分化职能又需中介组织作为中介将二者联结起来，这两个作用缺一不可。

（三）政府职能转变是中介组织发展壮大的关键

只有发展中介组织，才能提供职能转变赖以生存的土壤；同时，要想推动中介组织的发展，又需要政府职能的转变，否则中介组织的发展便失去了动力，成为无源之水而走向衰亡。中介组织是随着政府职能的转变而逐渐发展起来的，它是为了承担政府所分化出的一部分职能，以使政府与社会合作得以实现而建立起来的。

（四）实现服务型政府与中介组织的良性互动的一系列软环境

为了实现服务型政府与中介组织的良性互动，一定要以公共财政为载体。公共财政就是政府用纳税人的钱和相应的财税政策制度，来帮助解决社会大众和各方面共同关心的问题，为大家办实事，办好事，为全体国民谋福利。如何制定正确的政策并得以顺利贯彻，是实现公共财政的关键。社会的财政管理能力是由人和物这两个基本要素构成的复杂的社会合力。人是第一位的，所以建立一支具有合理的知识结构，科学的专业知识，稳定的人员代谢这样的公务员队伍是公共财政得以实现的重要保障。

我国传统的社会管理模式是由政府对一切社会事务“大包大揽”，等级性的行政联系通过各种形式的单位以及农村组织渗透到整个社会，社会组织实质上承担着国家行政机关的部分功能，成为一级政权的附属物。这种社会管理方式的直接后果是，不仅政府背上了沉重的财政负担，而且社会成员因为只有依附于某一个组织才能获得必要的生活资料和发展资料，个人的自由选择权无从体现，从而导致既不利于个人发展，也不利于整个国家政治生活的发展。伴随着企业制度、住房制度、医疗制度和福利制度等一系列改革措施的实施，传统的无限政府正在向有限政府转变。这是政府权力定位上的一个里程碑式的变化。当前，利用社会自身的力量和政府合作来有效提高社会管理效率，已经成为社会发展的内在要求。在如何提高政府管理社会的能力这一问题上，合理发展社会中介组织是一条很好的道路。小政府大社会，我们要采取切实有效的措施，将政府部分冗余职能进行外移，将政府包揽一切的权力还权于社会和市场，要充分发挥市场的积极作用，保证市场的主体地位，进一步增强社会自治能力，加强社会自治作用，充分调动社会各方面的积极性和创造性大力发展社会中介组织的的功能，解决社会问题和社会矛盾，从而推动经济、社会和文化的和谐发展，实现又快又好的科学发展。

当前，中介组织的问题在于政府的越位和失位造成其功能的扭曲。因此，通过制度化的途径建立起二者良性的互动，让政府和社会走向善治，是当代中国改革实践的一个重要环节，也是实现科学发展观的一个重要课题。