深度剖析近7年公务员考试申论命题来源之2014版

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2014公务员考试申论

公务员考试之申论

2014年中央、国家机关公务员录用考试《申论》试卷

一、注意事项

1.申论考试是对考生阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。

2.作答参考时限：阅读材料40分钟，作答110分钟。

3.仔细阅读给定的资料，按照后面提出的“申论要求”依次作答。

二、资料

1.缓解和消除贫困仍然是中国今后一项长期的历史任务。为尽快解决在一定程度和特定地区仍然存在的贫困问题，我国于2014年5月召开中央扶贫开发工作会议，对21世纪前10年中国的农村扶贫开发工作进行了全面部署。这次会议后，我国正式颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2014-2014年)》，提出今后10年中国农村扶贫开发的目标任务、指导思想和方针政策。

2.经过20多年的努力，中国的贫困人口已基本解决了温饱问题，贫困地区的生产生活条件已经有了较大幅度的改善，抵御自然灾害的能力明显增强，具有了一定的发展能力；在过去扶贫开发的实践中，已创造和积累了很多成功经验，并探索出了一些行之有效的做法。这些都有助于使今后的扶贫开发迈上新的台阶。实践证明，经济增长是解决贫困问题的关键。根据测算，20世纪90年代中国农村贫困人口减少与经济增长的弹性系数为-0.8，即GDP每增长一个百分点，农村贫困人口就降低零点八个百分点。经济的稳步增长将扩大劳动力需求，有利于贫困地区劳动力的就业。同时，随着综合国力的不断增强，国家可以投入更多的力量促进贫困地区开发建设，为贫困地区的发展提供坚实的物质基础。

3.陕西是一个贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的欠发达省份。2014年全省贫困人口有817万，占全国贫困人口的9.1%；其中未解决温饱的382万，低收入的435万。全省50个县被定为国家扶贫开发重点县，27个县被定为省级扶贫开发重点县，10700个行政村被确定为扶贫开发工作的重点村。2014-2014年，陕西省以解决贫困人口的温饱和增加他们的收入为目标，整村推进，全面抓好移民扶贫、信贷扶贫、科技扶贫、外资扶贫和社会扶贫等项工作。到2014年底，陕西贫困地区人均占有粮食达到368公斤；人均纯收入达到1580元，较2014年增长17.9%。2014～2014年，陕西省共解决109万农村贫困人口的温饱问题，帮助161万低收入人口实现了脱贫。

4.市场经济是优胜劣汰的竞争性经济，它要求市场主体的平等地位和自主权。中国农民在与市场的强势主体进行竞争时，其不利因素是显而易见的。同时，农民的生产自主权也常遭到干预，有些乡镇政府常常打着农业结构调整的旗号强制农民种植指令性作物。在种田无利乃至亏本时，农民没有休耕的自主权，有些乡镇政府对那些自愿休耕的农民强行收取“撂荒费”。其实，即便农民拥有平等的市场主体地位，因为极其分散的小农经济必然在市场经济的竞争中走向破产和衰落。

5.农民的全面发展，离不开乡镇体制的重构。一位外国学者指出：“乡镇自主权在各种自主权中是最难实现的，也是最容易受到侵犯的。为了进行有效的防御，乡镇政府必须全力发展自己。”我国乡镇体制改革的成败和农民自由发展的程度，取决于国家宏观制度的设计和创新。从国家宏观层面上来说，要统筹城乡发展，尽快改变城乡二元结构，要普遍实行免费式义务教育。当前，有些地方进行了乡镇体制改革的试验，这说明我国正在实现从计划经济向市场经济的进一步转变，从传统人治向现代法治的进一步转变，从单纯追求经济增长向政治经济社会协调发展的进一步转变。

6.要集中力量继续重点帮助贫困群众发展有特色的种养业项目。依靠科技进步，优化品种，提高质量，增加效益。以有利于改善生态环境为原则，加强生态环境的保护和建设，实现可持续发展。以市场为导向，选准产品和项目，搞好信息服务、技术服务、销售服务。积极推进农业产业化经营。按照产业化发展方向和要求，对具有资源优势和市场需求的农产品生产，进行连片规划建设，形成有特色的区域性主导产业。引导和鼓励具有市场开拓能力的大中型农产品加工企业到贫困地区建立原料生产基地，为贫困农户提供产前、产中、产后系列化服务，形成贸工农一体化、产供销一条龙的产业化经营。增加财政扶贫资金和扶贫贷款。改善贫困地区的基本生产生活条件。以贫困乡、村为单位，加强基本农田、基础设施、环境改造和公共服务设施建设。到2014年，在国家重点扶持的贫困区域内，基本解决人畜饮水困难，做到绝大多数行政村通电、通路、通邮、通电话、通广播电视；做到大多数贫困乡有卫生院、贫困村有卫生室，基本控制影响贫困地区群众生活生产的主要地方病。

7.要鼓励多种所有制经济组织参与扶贫开发。除了政府动用资源进行扶贫外，国家将进一步动员社会各界参与扶贫，增加社会扶贫的资源。根据扶贫开发规划，继续做好东部沿海发达地区对口帮扶西部贫困地区的东西部扶贫协作工作，进一步扩大协作规模，增强帮扶力度。鼓励农民发展生态农业、环保农业。转变贫困地区群众的生育观念，积极倡导贫困地区的农民实行计划生育，把扶贫开发与计划生育结合起来。要开展扶贫领域的国际交流与合作。在扶贫领域，世界银行与中国的合作最早，投入规模最大。世界银行与中国目前已经开展的西南、秦巴、西部三期扶贫贷款项目，援助总规模达6.1亿美元，覆盖9个省区、91个贫困县，800多贫困人口。一些国家、国际组织和非政府组织也与中国在扶贫领域开展了广泛的合作。联合国开发计划署在中国开展了一些扶贫开发和研究项目。欧盟、英国政府、荷兰政府、日本政府、德国技术合作公司、亚洲开发银行、福特基金会等也都在中国开展了扶贫开发项目，并取得了很好的成效。

8.由于农民没有制度化的权益表达渠道，也缺乏有效的司法救济，不堪重负和欺压的农民只能选择越级上访；而农民越级上访一旦成功，县乡村三级具体责任人就可能遭受丢掉“乌纱帽”等重大损失。在这种背景下，打击报复上访的农民代表就显得尤为突出。为防止权益受损害的农民“运用法律武器”到法院起诉，一些基层政权明确要求法院在农民负担、计划生育、社会治安综合治理等方面不予立案。这样一来，保障在“全社会实现公平和正义”的法院就对最需要司法救济的受害农民关紧了大门，由此造成了遍布全国各地的农民上访现象。

9.一位外国学者在谈到中国农民权利问题的时候，曾回顾了美国对黑人权利保护的问题。在美国内战之前，法律上规定黑人不能享有白人同样的权利，在这后即便是法律做了修改，形式上是平等了，但是一百多年来，美国的黑人事实上还是没有享受到平等权利。解决美国黑人的平等问题，用了非常多的时间，很多人、很多职业团体都参与到这个过程中。举一个例子，在教育方面，以前黑人和白人不能同校，后来就这个事情上诉到最高法院，最高法院裁定黑人和白人应当同校，不应给白人和黑人分别建立一套教育体制。即便最高法院做了这种裁决，但实施起来也非常困难，五十年过去了，这个裁定虽得以实现，但仍然存在问题。

10.我国农民对国家经济发展的贡献是双重的。广大农民工为务工地城市做出了贡献，为推动社会发展提供了强有力的经济支撑。同时，这些农民工所创造的价值也带回家乡，给家乡的经济发展以有力的支撑。因此在经济欠发达的地区，提出了“劳务经济”这个词，农村剩余劳动力的转移带动了当地经济发展。以河南省信阳市为例，它外出人口是180万，其中农民工是147万，最近一两年来，每年所创造的，据不完全统计，带回家乡的大体上是64个亿。信阳市的市级财政收入才11个亿，农民工创造的价值相当于它的6倍。四川是全国劳力输出最多的省份，每年有800多万实现异地就业，通过邮局寄回家乡的资金每年约200亿元。

11.信阳市的务工者都集中在珠三角、长三角和京津沪，在这三大经济圈，信阳的农民工是做了很大贡献的。从另外一方面来看，河南信阳外出农民工解决了147万余人的就业，这减缓了政府多大的压力!如果按每一个岗位每年5万元钱来计算，政府安排这么多……。新世纪、新阶段，农民工应作为工作阶段的新成员，按照社会主义市场经济这个规则，给予他们合法的经济地位和社会地位，包括他们的政治地位。

12.一位学者指出，农民工问题是中国的大问题。过去讲过农民是中国革命的根本问题，实际上今天农民问题仍是中国建设的根本问题。他认为，促进城市经济发展、沟通城乡贸易，都是农民工完成的，许多犯罪活动也是农民工干的，出现这种情况的一个原因就是农民工的权利没有得到保障。他还认为，农民工的作用，非常了不起。首先作为广大农民解决思想的一个主体力量，他们把城市的许多观点、想法带到农村，带给父母，带给兄弟姐妹，使农民开拓了眼界，知道了自己的地位、自己的弱势。同时他们又是带领广大农民奔小康的主体力量。他们不仅繁荣了城市经济，还繁荣了农村经济，引进了一些基本技术，把更多的兄弟姐妹带到了城市。

13.2014年审计署大规模扶贫资金审计，缘于新疆的一次扶贫资金调查。2014年10月，新疆自治区监察厅、扶贫厅、计委、财政厅、审计厅、农行自治区分行联合组成扶贫资金检查组，对和田、喀什、克州、阿克苏等地区的8县1市1998年至2014年的以工代赈资金和财政扶贫资金的管理使用，扶贫贴息贷款的投放和回收，1998年至2014年三项扶贫资金审计中发现的违规违纪问题的整改情况以及山东省援助资金的使用情况进行了检查。结果发现违反规定、挪用扶贫资金的问题突出：不执行项目审批计划，随意变更扶贫项目和资金用途。另外，还存在挤占扶贫资金、帐目不清等问题。据不完全统计，8县1市中，2014年前被挤占挪用扶贫贴息贷款3000多万元，目前能收回的仅有30%。

三、申论要求

1.给定资料中提到扶贫资金被挤占挪用的问题。下面列出了解决这一问题的A-E五项措施，其中不正确的是哪几项？请写出这几项的序号，并分别说明为什么不正确。说明的字数不超过200字。(满分20分)

A.要加大县乡两级财政投入。近年来，乡镇撤并，农村税改，县乡财政逐年减少，只有加大县乡两级财政投入，才能解决扶贫资金的挤占挪用问题。

B.要加大对扶贫专项自己的使用和监督检查。监督必须贯穿自己分配使用的全过程。要开展事前、事中、事后的全面监督，才能解决扶贫资金的挤占挪用现象。

C.扶贫主管部门要严格履行项目审批程序。若出现以假项目或虚报项目而套取扶贫资金的事件，扶贫主管部门应承担法律责任。

D.必须对扶贫资金管理使用情况实行多部门联合的监督检查，同时扶贫资金的监督管理权必须归属各级纪检部门，才能杜绝扶贫资金的挤占挪用。

E.要实行扶贫资金的统一管理，不能“谁的资金谁使用”。封闭式的资金分配方式，会使一部分直接安排在部门或项目中的资金脱离了财政的监督管理。

2.根据给定资料，概述我国近来农村扶贫开发工作的基本方针政策。概述文字要简明扼要，不超过200字。(满分25分)

3.(1)给定资料罗列了解决我国农村农民问题的多种意见。其中反映了两种不同思路，请对这两种思路分别加以简述。简述文字要简明扼要，不超过150字。(满分20分)

(2)请以“评解决我国农村农民问题的两种思路”为题，写一篇800～1000字的文章。要求观点明确，分析具体，条理清楚，语言流畅。(满分35分)

参考答案：

1.给定资料中提到扶贫资金被挤占挪用的问题。下面列出了解决这一问题的A-E五项措施，其中不正确的是哪几项？请写出这几项的序号，并分别说明为什么不正确。说明的字数不超过200字。(满分20分)

A.要加大县乡两级财政投入。近年来，乡镇撤并，农村税改，县乡财政逐年减少，只有加大县乡两级财政投入，才能解决扶贫资金的挤占挪用问题。

分析：因为在第8个材料中谈到了扶贫资金审计的问题，其中有一句是“结果发现违反规定、挪用扶贫资金的问题突出：不执行项目审批计划，随意变更扶贫项目和资金用途。”通过这一句话我们就已经可以知道，扶贫资金被挤占挪用是因为“不执行项目审批计划，随意变更扶贫项目和资金用途。”即是因为扶贫资金的监督使用上存在问题才导致了扶贫资金被挤占挪用。因此A选项不正确。

参考答案：加大县乡两级的财政收入并不能解决扶贫资金被挤占挪用的问题，因为扶贫资金被挤占是因为扶贫资金在使用的监督检查环节上存在问题。如果不在监督检查环节上加强行政力度，而一味的加大县乡两级的财政收入，有可能造成更多的扶贫资金被挤占挪用，从而形成更大的财政漏洞。

B.要加大对扶贫专项资金的使用和监督检查。监督必须贯穿自己分配使用的全过程。要开展事前、事中、事后的全面监督，才能解决扶贫资金的挤占挪用现象。

分析：这里谈到了监督的“全面性”的重要性，第8个材料中谈到的扶贫资金被挤占挪用的原因之一是“不执行项目审批计划”，这是发生在“事中”，而材料中谈到的另一个原因“随意变更扶贫项目和资金用途”有可能发生在“事前”，也可能发生在“事后”。因此，B选项是正确的。

C.扶贫主管部门要严格履行项目审批程序。若出现以假项目或虚报项目而套取扶贫资金的事件，扶贫主管部门应承担法律责任。

分析：第8个材料中谈到的扶贫资金被挤占挪用的原因之一是“不执行项目审批计划”，故C选项说要“严格履行项目审批程序”，同时追究违规部门的责任是符合材料原文的。C选项正确。

D.必须对扶贫资金管理使用情况实行多部门联合的监督检查，同时扶贫资金的监督管理权必须归属各级纪检部门，才能杜绝扶贫资金的挤占挪用。

分析：第8个材料在谈扶贫资金被挤占挪用这一问题时，原文中谈到了“审计署大规模扶贫资金审计”，从这里我们就可以推知目前调查扶贫资金被挤占挪用的政府部门是“审计署”，并不是其他单位，也没有提到有其他单位协办这一事务。材料中也没有表示“审计署”来处理扶贫资金被挤占挪用这一问题的效果是“不好的”，也没有表示“一个部门”来处理扶贫资金被挤占挪用这一问题的效果是“不好的”。

而在D选项中有两点是与原文不同的：一是提出由“纪检部门”来负责扶贫资金的监督管理，而材料原文是由“审计署”来负责；二是提出“多部门联合的监督检查”，而材料中是“审计署”一个部门来负责。故D选项是不正确的。

参考答案：D选项是不正确。一方面实行多部门联合监督检查的行政措施，会增加扶贫资金的管理成本。另一方面扶贫资金的管理部门的增多，会增加监督检查的难度，如果各部门协作得不好，很容易造成“各自为政”的局面。由多个部门对扶贫资金的使用情况进行统一检查监督，有可能造成责权严重脱节，有可能在该问题的解决上出现“不作为”和“乱作为”的现象。

E.要实行扶贫资金的统一管理，不能“谁的资金谁使用”。封闭式的资金分配方式，会使一部分直接安排在部门或项目中的资金脱离了财政的监督管理。

分析：对于扶贫资金被挤占挪用这一问题，材料中的原因是“不执行项目审批计划，随意变更扶贫项目和资金用途。”而E选项所提到的“实行扶贫资金的统一管理”，有利于扶贫资金的监督管理。因为通常是单位可以对扶贫资金有更大的“处置权”时，才可能导致其有机会“不执行项目审批计划，随意变更扶贫项目和资金用途。”C选项是符合材料原文的。C选项正确。

2.根据给定资料，概述我国近来农村扶贫开发工作的基本方针政策。概述文字要简明扼要，不超过200字。(满分25分)

分析：对于这个题目的解答，关键在于阅读材料，找到关于扶贫开发工作的内容，然后找到相关材料中的关键句子，然后结合其他一些具体内容，那么答案大致也就出来了。通过阅读材料，我可以发现关于扶贫开发工作的材料是第4、第6、第7、第10个材料。以下分别是各个段落的关键句：

4.“中国农民在与市场的强势主体进行竞争时，其不利因素是显而易见的。同时，农民的生产自主权也常遭到干预，”

“其实，即便农民拥有平等的市场主体地位，因为极其分散的小农经济必然在市场经济的竞争中走向破产和衰落。”

6.“要集中力量继续重点帮助贫困群众发展有特色的种养业项目。”

“积极推进农业产业化经营。”

“增加财政扶贫资金和扶贫贷款。改善贫困地区的基本生产生活条件。”

7.“要鼓励多种所有制经济组织参与扶贫开发”

“转变贫困地区群众的生育观念，积极倡导贫困地区的农民实行计划生育，把扶贫开发与计划生育结合起来。”

“要开展扶贫领域的国际交流与合作。”

10.“因此在经济欠发达的地区，提出了“劳务经济”这个词，农村剩余劳动力的转移带动了当地经济发展。”

参考答案：(1)大力加强分散性的小农经济在市场中的竞争力，深化农村经济的市场化程度，(2)如发展有特色的种养点项目，积极推进农业产业化经营。(3)改善贫困地区的基本生产生活条件，加强公共服务设施建设。(4)转变贫困地区群众的生育观念，把扶贫开发与计划生育结合起来。(5)鼓励多种所有制经济组织参与扶贫开发，与多国展开交往和合作，与世界银行开展扶贫贷款项目。(6)提出“劳务经济”概念，加快农业剩余劳动力转移的步伐，加快农村人口的城市化过程。

3.(1)给定资料罗列了解决我国农村农民问题的多种意见。其中反映了两种不同思路，请对这两种思路分别加以简述。简述文字要简明扼要，不超过150字。(满分20分)

分析：对于这道题目，实际上到目前为止，还是有许多人对该道题目的答案存在很大的争议。因为在材料中其实是涉及了“三农问题”中的农民问题，“农民问题”中两个大方面的内容，一方面是“农民增收困难的问题”(即“扶贫问题”)，另一方面是“农民权利没有受到很好的维护的问题”。而这道题目的难点和最大的干扰之处恰恰就在第二方面“农民权利没有受到很好的维护的问题”，这方面的内容是在第8和第9个材料中有涉及到。

当时就有许多考生是这样认为的：“两种不同思路应该是：一方面要努力增加农民的收入，另一方面要更好地去维护农民的各项权利。”

而后来普遍的标准答案是认为：“两种不同思路应该是：一方面从农村内部建设着手来提高农民的收入，另一方面从外部着手，鼓励农民外出就业，获得收入和先进的技术来提高农民的收入。”

为什么会这样呢？其实关键还是在于审题。题目是说“给定资料罗列了解决我国农村农民问题的多种意见。其中反映了两种不同思路，”这里特别要强调的是题目是问“解决”我国农村农民问题的多种意见中反映了哪两种不同思路。而第8和第9个材料虽然是提到了“农民权利没有受到很好的维护的问题”，但这两个材料只谈了现象，却没有谈如何“解决”该问题。故答这道题目时，不应该把这方面内容作为思路之一，因此该题目中两种思路之一不是指“更好地去维护农民的各项权利”。

参考答案：我国农村农民问题的思路之一是着眼自身建设，利用扶贫计划、多种经营等措施帮助农村加快自身发展，努力建设“小城镇”。

第二种思路是鼓励农民外出就业，利用城市发展解决农村就业问题，加快农业人口的城市化进程，统筹城乡经济发展。

(2)请以“评解决我国农村农民问题的两种思路”为题，写一篇800～1000字的文章。要求观点明确，分析具体，条理清楚，语言流畅。(满分35分)

既要“引进来”，也要“走出去”

——评解决我国农村农民问题的两种思路

改革开放以来，我国的经济处于飞速发展的阶段，国民收入大幅增加，人民群众的生活水平有了很大的提高。但在这段时期中，我国经济建设的重点是集中在城市，但却相对忽视了农村的发展。而如今国家的发展已到了一个新的高度，农村问题尤其是农民增收困难的问题已经成为一个很重要发展课题摆在了我们面前。对于如何解决我国农村农民问题，现在主要有两种思路：一是加快农村自身发展，二是鼓励农民外出就业，利用城市发展来解决农村问题。究竟哪种思路更符合我们国家的利益呢？

对此，笔者认为应该辨证看待这个问题。首先我们要看到，对于长远来说，加快农村自身发展才是最好的思路。因为从哲学的观点看，“农村自身发展”是内因，而“利用城市发展来解决农村问题”是外因。从内因着手才能从根本上解决农民增收困难的问题。但对于目前来说，城市的经济实力相对农村要雄厚许多，利用城市的经济优势来带动农村的发展，其实对于农村是很有利的，因为相对独立地去加快“农村自身发展”，结合城市的优势可以大大加快农村自身发展的速度，缩短发展的过程。从这个角度来看，城市的带动作用作为外部因素，也不可忽视。因此，笔者认为，对于我国农村农民问题的解决思路应该是既要“引进来”，也要“走出去”。既两种思路应该结合起来，发挥两种思路各自的优势，避免两种思路所存在的各种局限性。

让我们先谈“引进来”这个思路吧。首先就是要把城市的资金引入农村，加快农村基础设施的建设。这里笔者要强调一点，引进投资不能以牺牲环境为代价，掠夺资源为目的。但目前的矛盾是农村最吸引投资者的就是丰富的资源和廉价的劳动力，但我们从长远的角度看，却不能允许投资者做掠夺式的投资，但没有巨大利润吸引，又很难有大量的投资。笔者认为这是“引进来”这种思路的其中一个局限性。其次是引入城市的技术，但关键是农村的人口素质相对城市要低许多，普及技术的难度要大于城市，这是另一个局限性。再次是引入城市的先进理念，尤其是管理理念，但农村数千年的传统理念一定会与新的理念产生冲突，这个过程能成为一个平稳的过渡期吗？这就是第三个局限性。

再谈“走出去”这个思路。首先的问题是城市能容纳那么多的外来人口吗？教育、住房、社会保障等一系列问题很快就会摆在我们面前。其次的问题是农民出去了还会回来吗？是让出去的农民成为城市人口？还是用户籍制度“强迫”回归？这又是个两难的抉择。再次，在城市的快速发展的过程中，进城的农民要扮演什么角色？基础的纯劳动力工作吗？这样的话，农民进城只能获得资金，很难在技术和理念上大幅提高，这又违背了我们的想法，我们要农民获得的不仅仅是资金而已，而是能带给农民和农村更大价值的技术和理念。但显然，“走出去”这个思路很难做到，因为没有给农民一个缓冲的空间，把未经培训的农民与城市的固有劳动者直接放在一起竞争，当然农民就很难获得高技术含量的工作岗位，那么从事基础的纯劳动力工作似乎就变成没有选择的选择。让农民“走出去”如果只能获得很少的一点东西，甚至只局限于“给家里寄点钱”，但留给城市的教育、住房、社会保障等问题又是如此至多的话，我们是否要重新审视这种思路呢？

综上所述，笔者认为两种思路的优势是明显的，“引进来”有利于农村的长远发展，“走出去”更加符合现在的国情。但两种思路的局限性又是如此得不可忽视。因此，对两种思路进行统筹兼顾，取长补短才是解决这一问题的出路所在。

材料来源一：

(文章来源：光明日报日期：2014年10月18日)

中国扶贫：一项暖人心的伟大事业

10月17日是“国际消除贫困日”。让我们把关注的目光移向中国扶贫。摆在我们面前的数字是从1978年到2014年,中国政府采取强有力的措施,使农村没有解决温饱问题的贫困人口由2.5亿人减少到2900万,占农村总人口的比例由30.7%下降到3%左右,基本实现了到20世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标。

陕西省是一个贫困面大、贫困人口多、贫困程度深的西部欠发达省份。2014年初,全省贫困人口有817万,占全国总贫困人口的9.1%;其中未解决温饱人口382万,低收入贫困人口435万。有50个县被确定为国家扶贫开发工作重点县,27个县被确定为省级扶贫开发工作重点县,10700个贫困村被确定为扶贫开发工作重点村。新阶段扶贫开发以来,陕西省以稳定解决贫困人口的温饱问题和增加贫困人口收入为目标,以扶贫开发工作重点村建设为主战场,整村推进,全面抓好移民扶贫、信贷扶贫、科技扶贫、外资扶贫和社会扶贫等项工作。到2014年底,陕西贫困地区人均占有粮食达到368公斤;农民人均纯收入达到1580元,较2014年增长17.9%,年均增长5.6%。据统计,2014—2014年,陕西共解决109万农村贫困人口的温饱问题,帮助161万低收入人口实现了脱贫。

2014年,黑龙江省确立了扶贫开发整村推进战略。以村为单位,捆绑扶贫资金集中投向实施重点村的开发式扶贫。新战略首批启动500个村的扶贫开发,计划分6批、12年时间完成全省3052个扶贫开发重点村的整体脱贫目标。扶贫开发重点村抚远县通江乡东发村,曾流行着这样一段顺口溜,“窗户不蒙塑料布,不是东发户”,真实地描述了该村村民生活的贫困状况。通过两年的扶贫开发,东发村发生了巨大的变化——家家喝上了自来水,看上了有线电视,电话入户率达35%;村里新建了畜牧技术服务站、卫生所,村路达到4级砂石路标准;从前困扰村民生产生活的几大难题全部解决了,每个贫困户还领回了扶持的2头改良肉牛,找到了脱贫致富长久之路。

这两个省贫困地区发生的巨大变化是中国扶贫开发工作的一个缩影。

扶贫开发任重道远

1949年新中国成立后,特别是实行改革开放政策以来,中国政府在致力于经济和社会全面发展的进程中,在全国范围内开展了以解决农村贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织的大规模扶贫开发工作。但是直到21世纪初,中国农村依然存在贫困人口和贫困现象。截止到2014年底,全国农村没有解决温饱问题的贫困人口是2900多万,低收入人口5600多万。这8500多万农村人口,是新阶段农村扶贫开发工作的基本对象。

随着中国市场经济体制的日益完善,扶贫工作机制也正在不断探索创新。与过去相比,贫困人口与其他农民的收入差距更大,贫困人口生存和发展的环境更差、文化技术素质更低,意味着发展的空间受到很大的约束。而贫困人口分布相对分散,构成更复杂,进一步增加了扶持的成本和难度。当下,国内农产品供求关系正在发生深刻变化,而如何在农产品市场激烈竞争的情况下,帮助贫困农户增加收入,已经成为中国扶贫攻坚的新课题。因此,国务院扶贫办主任刘坚在接受记者采访时强调“改变贫困地区的面貌必须紧紧围绕改善贫困人口的生产条件、生活条件和生态环境,要努力提高贫困人口的综合素质和生产质量”。

刘坚在今年5月底上海召开的全球扶贫大会上表示,今后几年中,要解决剩余贫困人口的温饱问题,任务十分艰巨,是一个严峻的挑战。

明确措施迎接挑战

中国政府已经明确了四大措施一是树立“以人为本”的扶贫机制,建立贫困人口动态监测网络;二是在农村扶贫中实行实施“整村推进”战略,抓好劳动力培训转移,推进产业化扶贫工作;三是进一步增大扶贫投入,鼓励更多的金融组织在贫困地区开展信贷服务;四是发展和扩大与国际组织在扶贫开发领域的交流与合作。

新阶段的扶贫开发加大了科技扶贫力度。2014年以来,国务院扶贫办与财政部联合设立了科技扶贫专项,选择部分重点贫困县,进行改革和完善科技扶贫管理体制和运行机制、加快科技成果在贫困地区的推广和应用的试验,努力探索贫困地区运用科技解决温饱、发展经济的新路子。科技扶贫从制约贫困地区发展的关键问题入手,进一步突出针对性和实效性。在西北干旱地区推广集雨灌溉、旱作农业技术;在高寒山区推广地膜等增温技术;在西南石灰岩地区推广“种植、养殖、沼气”三位一体技术;提高了贫困农户依靠科技、增产增收的能力。

新阶段的扶贫开发,正在按照国家颁布的《中国农村扶贫开发纲要》所确定的战略目标有条不紊地向前推进,以尽快解决少数贫困人口的温饱问题,同时加快低收入贫困人口的增收步伐。

我国的扶贫开发工作是一项暖人心的伟大事业,55年来取得了巨大的成绩,不仅有力地促进了国民经济协调发展、民族团结、社会稳定和边境巩固,而且走出了一条符合中国国情的“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展”的扶贫道路,为广大人民群众送去了党和政府的温暖,赢得了国际社会的广泛赞誉和高度评价。

材料来源二：

国务院新闻办发表《中国的农村扶贫开发》白皮书

(2014年10月15日)

大洋网讯国务院新闻办公室今天(10、15)发表《中国的农村扶贫开发》白皮书。全文如下：中国是世界上最大的发展中国家，人口约占世界总人口的22%。在过去相当长的时期里，由于诸多原因，贫困一直困扰着中国。

据新华社报道，1949年中华人民共和国成立后，特别是自二十世纪七十年代末实行改革开放政策以来，中国政府在致力于经济和社会全面发展的进程中，在全国范围内实施了以解决贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织的大规模扶贫开发，极大地缓解了贫困现象。从1978年到2014年，中国农村没有解决温饱的贫困人口由2.5亿人减少到3000万，贫困人口占农村总人口的比例由30.7%下降到3%左右，中国政府确定的到二十世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标基本实现。这里就中国农村扶贫开发的有关情况作一介绍。

一、扶贫开发的历程与成就

新中国成立后，中国政府一直致力于发展生产、消除贫困的工作。但真正严格意义上的扶贫，是在改革开放以后提出并大规模实施的。从1978年到2014年，中国的扶贫开发大致经过了三个阶段。

第一阶段：体制改革推动扶贫阶段(1978—1985年)

1978年，按中国政府确定的贫困标准统计，贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30.7%。导致这一时期大面积贫困的原因是多方面的，主要是农业经营体制不适应生产力发展需要，造成农民生产积极性低下。因此，制度的变革就成为缓解贫困的主要途径。中国自1978年开始的改革，首先是土地经营制度的变革，即以家庭承包经营制度取代的集体经营制度。这种土地制度的变革极大地激发了农民的劳动热情，从而极大地解放了生产力，提高了土地产出率。与此同时，在农村进行的农产品价格逐步放开、大力发展乡镇企业等多项改革，也为解决农村的贫困人口问题打开了出路。这些改革，促进了国民经济快速发展，并通过农产品价格的提升、农业产业结构向附加值更高的产业转化以及农村劳动力在非农领域就业三个方面的渠道，将利益传递到贫困人口，使贫困农民得以脱贫致富，农村贫困现象大幅度缓解。

据统计，从1978年到1985年，农村人均粮食产量增长14%，棉花增长73.9%，油料增长176.4%，肉类增长87.8%；农民人均纯收入增长了2.6倍；没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，占农村人口的比例下降到14.8%；贫困人口平均每年减少1786万。

第二阶段：大规模开发式扶贫阶段(1986—1993年)

二十世纪八十年代中期，在改革开放政策的推动下，中国农村绝大多数地区凭借自身的发展优势，经济得到快速增长，但少数地区由于经济、社会、历史、自然、地理等方面的制约，发展相对滞后。贫困地区与其他地区，特别是与东部沿海发达地区在经济、社会、文化等方面的差距逐步扩大。中国农村发展不平衡问题凸现出来，低收入人口中有相当一部分人经济收入不能维持其生存的基本需要。

为进一步加大扶贫力度，中国政府自1986年起采取了一系列重大措施：成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫方针。自此，中国政府在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫，中国的扶贫工作进入了一个新的历史时期。经过八年的不懈努力，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元；农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万，平均每年减少640万，年均递减6.2%；贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。

第三阶段：扶贫攻坚阶段(1994—2014年)

随着农村改革的深入发展和国家扶贫开发力度的不断加大，中国贫困人口逐年减少，贫困特征也随之发生较大变化，贫困人口分布呈现明显的地缘性特征。这主要表现在贫困发生率向中西部倾斜，贫困人口集中分布在西南大石山区(缺土)、西北黄土高原区(严重缺水)、秦巴贫困山区(土地落差大、耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重)以及青藏高寒区(积温严重不足)等几类地区。导致贫困的主要因素是自然条件恶劣、基础设施薄弱和社会发育落后等。

以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，到2014年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。

在1997年至2014年这三年中，中国每年有800万贫困人口解决了温饱问题，是进入二十世纪九十年代以来中国解决农村贫困人口年度数量最高水平。到2014年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。经过20多年不懈的艰苦奋斗，中国的扶贫开发取得了巨大成就。

——解决了两亿多农村贫困人口的温饱问题。农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1978年的2.5亿人减少到2014年的3000万，农村贫困发生率从30.7%下降到3%左右。其中，国家重点扶持贫困县的贫困人口从1994年的5858万减少到2014年的1710万。这些人主要是生活在自然条件恶劣地区的特困人口、少数社会保障对象以及部分残疾人。——生产生活条件明显改善。1986年到2014年的15年间，在中国农村贫困地区修建基本农田9915万亩，解决了7725万多人和8398万多头大牲畜的饮水困难。到2014年底，贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5%、89%、69%和67.7%。

——经济发展速度明显加快。“八七”扶贫攻坚计划执行期间，国家重点扶持贫困县农业增加值增长54%，年均增长7.5%；工业增加值增长99.3%，年均增长12.2%；地方财政收入增加近1倍，年均增长12.9%；粮食产量增长12.3%，年均增长1.9%；农民人均纯收入从648元增加到1337元，年均增长12.8%。

——各项社会事业发展较快。贫困地区人口过快增长的势头得到初步控制，人口自然增长率有所下降。办学条件得到改善，“两基”工作(即基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲)成绩显著，592个国家重点扶持贫困县中有318个实现了“两基”目标。职业教育和成人教育发展迅速，有效地提高了劳动者素质。大多数贫困地区乡镇卫生院得到改造或重新建设，缺医少药的状况得到缓解。推广了一大批农业实用技术，农民科学种田的水平明显提高。贫困地区95%的行政村能够收听收看到广播电视节目，群众的文化生活得到改善，精神面貌发生了很大变化。

——解决了一些集中连片贫困地区的温饱问题。沂蒙山区、井冈山区、大别山区、闽西南地区等革命老区群众的温饱问题已经基本解决。一些偏远山区和少数民族地区，面貌也有了很大的改变。历史上“苦瘠甲天下”的甘肃定西地区和宁夏的西海固地区，经过多年开发建设，基础设施和基本生产条件明显改善，贫困状况大为缓解。

二、扶贫开发的政策保障

中国农村的贫困问题是历史上长期形成的。贫困面积大、贫困人口多、贫困程度深是过去相当长一个时期中国贫困地区的主要特征。基于对本国国情的把握，特别是对贫困地区和贫困人口实际情况的认识，中国政府制定了符合国情的扶贫开发政策，把扶贫开发的基本目标和中心任务放在主要解决农村贫困人口的温饱问题上，从最紧迫的问题入手，量力而行，确保重点，分阶段推进。制定符合国情的贫困标准

中国是一个发展中国家，人口多，底子薄，经济不发达，农村尤其不发达。就中国的贫困地区而言，这种不发达主要表现在：一是基础设施薄弱。贫困地区较为集中的西部地区，虽然土地面积占全国的三分之二以上，但铁路、公路和民航设施所占比重却相对偏低。二是人口增长过快，教育、卫生等基本社会服务水平低。与经济落后成为对比的是，贫困地区往往又是人口增长最快的地区。办学条件差，教育设施落后，适龄儿童失学和辍学率较高，青壮年文盲比例较大。卫生保健水平也很低。三是农业生产条件差，财政收入水平低，公共投入严重不足。1986年国家重点扶持贫困县人均拥有农业机械总动力仅为全国平均水平的50%。1993年国家重点扶持贫困县人均财政收入仅为60元，只相当于全国平均水平的30%左右。

上述贫困地区的实际情况，决定了中国扶贫工作要有一个比较现实的贫困标准。中国贫困人口的标准最初是1986年由中国政府有关部门在对6.7万户农村居民家庭消费支出调查的基础上计算得出的，即1985年农村人均纯收入206元的标准。到1990年这一标准相当于300元，2014年为625元。

中国的贫困标准是一个能够维持基本生存的最低费用标准，可以确保农村贫困人口最基本的生存需要，因而是客观的，也是符合中国实际的。

确定国家重点扶持贫困县

为了集中使用扶贫资金，有效地扶持贫困人口，中国政府制定了国家重点扶持贫困县的标准，确定了一批国家重点扶持贫困县。

中国政府于1986年第一次确定了国家重点扶持贫困县标准：以县为单位，1985年农民年人均纯收入低于150元的县。此后，随着经济的发展，特别是贫困地区经济状况的不断改善，对贫困县的标准也及时作出调整。1994年，中国政府重新调整了国家重点扶持贫困县的标准。具体标准是：以县为单位，凡是1992年农民人均纯收入低于400元的县全部纳入国家重点贫困县扶持范围；凡是1992年人均纯收入高于700元的原国家重点扶持贫困县，一律退出国家扶持范围(根据当时的典型测算，凡是超过700元的县，90%以上的贫困人口基本上解决温饱问题)。依据这个标准，列入《国家八七扶贫攻坚计划》的国家重点扶持的贫困县共有592个，分布在27个省、自治区、直辖市，涵盖了全国72%以上的农村贫困人口。此后，中央政府采取的一系列扶贫开发政策措施，主要是围绕解决国家重点扶持县贫困群众温饱而制定的。

通过对贫困县的集中有效扶持，带动了全国农村贫困问题的解决。特别是在扶贫资金方面，国家明确要求，中央的各项扶贫资金都用于这些贫困县。1996年中央政府又进一步对各省、自治区、直辖市提出了最低配套资金比例(30%至50%)，以保证地方配套的扶贫资金用在国家重点贫困县。

扶贫重点向中西部贫困地区倾斜

向中西部地区重点倾斜是中国扶贫开发的一项重要战略举措。中国经济发展的区域特征十分明显，东部沿海地区充分利用自身优势率先发展，中部次之，西部相对落后。与此相关，中国农村贫困人口的绝大多数集中在中西部，尤其是西部，并呈块状、片状分布在高原、山地、丘陵、沙漠等地区。这些地区是中国贫困人口最多、贫困程度最深、贫困结构最复杂的地区。在1994年中国政府确定的592个国家重点扶持贫困县中，中西部地区占82%。

从1994年起，中国政府开始调整国家扶贫资金投放的地区结构：把用于沿海经济比较发达省的中央扶贫信贷资金调整出来，集中用于中西部贫困状况严重的省、自治区；中央新增的财政扶贫资金只支持中西部贫困地区。同时，国家从全局着眼，制定优惠政策，积极推动东部地区与西部地区的横向联合和对口扶贫协作。为加快西部地区的发展，缩小地区间发展差距，近年来中国开始实施西部大开发战略。国家在西部地区优先安排基础设施、生态环境和资源开发等建设项目，并不断加大对西部地区的投入和财政转移支付力度，为推动西部地区发展和贫困人口解决温饱问题发挥了重要作用。加大扶贫开发投入力度

近20年来，随着国家财力的增强，中国政府安排的专项扶贫投入不断增加。2014年中央各项扶贫专项资金达到了248亿元，与1980年相比，增加了30倍。中国政府安排的扶贫专项资金累计达到了1680多亿元，其中财政资金800多亿元(含以工代赈资金390多亿元)，信贷扶贫资金880亿元。按照中央要求的配套比例(1996年以后为30%至50%)，地方政府扶贫投入的力度也相应加大。

中国政府专项扶贫资金主要包括两大类：财政扶贫资金和信贷扶贫资金。财政扶贫资金又包括支援不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、以工代赈资金等。1997年，国务院为了加强对各类扶贫资金的管理，提高使用效益，制定了统一的《国家扶贫资金管理办法》。该办法对各类扶贫资金的扶持对象、条件等作了明确规定，强调各类扶贫资金要根据扶贫攻坚的总体目标和要求，配套使用，形成合力，发挥整体效益。不同渠道的扶贫资金的投入重点是：财政扶贫资金主要用于建设基本农田、兴修小型水利工程、解决人畜饮水困难、修建乡村道路、科技培训和推广农业实用技术等；扶贫信贷资金主要用于增加贫困户当年收入的种养业项目。同时，各级扶贫工作专门机构加强对扶贫资金管理使用的检查、监督。审计部门对扶贫资金的使用情况严格审计，发现问题及时查处。这些措施，对提高扶贫资金使用效益、如期实现基本解决贫困人口温饱问题的目标发挥了关键作用。

制定支持贫困地区、贫困农户发展的优惠政策中国扶贫开发的优惠政策包括帮助贫困户解决温饱和支持贫困地区经济开发两个方面。

帮助贫困农户发展的优惠政策有：对尚未解决温饱问题的贫困户，免除粮食定购任务；根据实际情况，适当延长扶贫贷款的使用期限，放宽抵押和担保条件；按照农业税条例的有关规定，减免农业税和农业特产税。支持贫困地区经济开发的优惠政策有：中央政府逐步加大对贫困地区的财政转移支付力度，各有关省、自治区、直辖市建立二级转移支付制度，为贫困地区提供财力支持。对贫困县新办企业和发达地区到贫困地区兴办的企业，在三年内免征所得税；根据谁受益、谁负担的原则，适当提高库区建设基金和库区维护基金标准，专项用于解决水库移民的温饱问题。

落实扶贫工作责任制

为使扶贫开发工作得到有效开展，中国政府于1986年6月成立了国务院贫困地区经济开发领导小组(1993年更名为国务院扶贫开发领导小组)，专门负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的扶贫开发工作。一些省、自治区、直辖市和地(市)、县级政府也成立了相应的组织机构，负责本地的扶贫开发工作。中国的扶贫开发实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制。各省、自治区、直辖市，特别是贫困面积较大的省、自治区，都把扶贫开发列入重要议程，根据国家扶贫开发计划制定本地区的具体实施计划。各省、自治区、直辖市的主要负责人亲自抓扶贫工作，并负总责。中央的各项扶贫资金在每年年初一次下达到各省、自治区、直辖市，实行扶贫资金、权力、任务、责任“四个到省(自治区、直辖市)”。所有到省的扶贫资金一律由省级人民政府统一安排使用，并由各有关部门规划和实施项目。

加强贫困地区农村基层组织建设

在中国，农村基层组织在动员和组织群众参加改变自身命运的扶贫开发中作用重大。中国政府在扶贫开发中强调加强村级组织建设，以此提高农户的自我组织程度，引导农户积极参与扶贫开发。近年来，中国政府在农村大力推行村委会直接选举制度，根据公开、公平、公正的原则，真正将群众拥护、有能力带领群众改变贫困面貌的人选举为村干部。同时，严格实行村务公开，村级财务的各项收支、扶贫资金的发放使用、承包合同的签订和变更等各项事务，都要向村民公开，接受村民的检查和监督。

三、扶贫开发的主要内容与途径

在扶贫开发的过程中，中国政府坚持以经济建设为中心，发展贫困地区的生产力，走开发式扶贫的道路，通过多种方式和途径，采取综合配套措施，帮助农村贫困人口脱贫。

坚持开发式扶贫的方针

开发式扶贫是对过去传统的分散救济式扶贫的改革与调整，是中国政府农村扶贫政策的核心和基础。坚持开发式扶贫的方针，就是以经济建设为中心，支持、鼓励贫困地区干部群众改善生产条件，开发当地资源，发展商品生产，增强自我积累和自我发展能力。

开发式扶贫方针主要包括五个方面内容：第一，倡导和鼓励自力更生、艰苦奋斗的精神，克服贫困农户中普遍存在的“等、靠、要”思想。第二，针对贫困地区基础设施薄弱、抵御自然灾害能力较差的实际情况，国家安排必要的以工代赈资金，鼓励、支持贫困农户投工投劳，开展农田、水利、公路等方面的基础设施建设，改善生产条件。第三，国家安排优惠的扶贫专项贴息贷款，制定相关优惠政策，重点帮助贫困地区、贫困农户发展以市场为导向的种植业、养殖业以及相应的加工业项目，促进增产增收。第四，开展农业先进实用技术培训，提高贫困农户的科技文化素质，增强自我发展能力。第五，扶贫开发与水土保持、环境保护、生态建设相结合，实施可持续发展战略，增强贫困地区和贫困农户的发展后劲。

强调扶贫到村到户

二十世纪九十年代以来，根据贫困地区的实际情况，中国的扶贫开发着重扶贫到村到户。国家不仅将扶贫到户作为一项重要措施，而且把解决贫困农户温饱的各项指标也量化到户。

中国在实践中探索出许多行之有效的扶贫到户方式：一是干部包扶到户，即组织各级干部与贫困农户结成“一帮一”对子，采取签订责任状等方式，明确干部包扶任务。二是实体带动、效益到户，即通过鼓励企业与农户合作建立农产品生产加工基地，实现农产品产、供、销的良性循环。三是异地开发、移民到户，即本着自愿的原则，将贫困农户从生产生活条件极其恶劣的地区搬迁到条件较好的地区，实现异地脱贫。四是社会各界帮扶到户，即组织社会各界对贫困农户进行帮扶。

小额信贷是扶贫到户的关键措施之一。中国政府在借鉴其他国家和国际组织扶贫经验的基础上，积极组织小额信贷扶贫到户，取得了很好的效果。到2014年，全国投入的资金总量达30亿元，覆盖240多万贫困农户。同时，中国小额信贷的试点、推广初步实现了本土化和规范化，进入了扩大范围、扩大规模的新阶段。重视科技教育扶贫

从1986年开始，中国政府有关部门根据国家扶贫开发的总体战略和要求，适时提出科技扶贫的目标、措施和实施办法，并于1996年提出《1996—2014年全国科技扶贫规划纲要》，加强对科技扶贫的政策指导。

为进一步增强贫困地区反贫困的能力，中国政府专项安排科技扶贫资金，用于优良品种和先进实用技术的引进、试验、示范、推广，以及科技培训等。1995年以来，国家教委和财政部联合组织实施了“国家贫困地区义务教育工程”，投入资金超过100亿元，重点投向国定贫困县、部分省定贫困县、革命老区和少数民族地区，帮助这些地区普及九年义务教育。

中国政府动员大专院校、科研院所在贫困地区积极推广农业先进实用技术，组织科技人员到贫困地区挂职任教，组织科研单位到贫困乡、村宣传普及农业技术。这些措施有效地改变了贫困地区落后的生产方式，提高了土地的产出率，迅速增加了农民的收入。15年来，仅科技部就向贫困地区提供技术人员3万余人次，实施科技扶贫示范项目580个，建立各种科技示范点1500个，解决关键性技术200多个，向贫困地区推广适用技术2014多项。

动员和组织社会各界参与扶贫

在扶贫开发中，政府各部门根据中央政府的统一要求，从尽快解决贫困人口温饱问题的大局和贫困地区的实际情况出发，积极参与扶贫开发。政府有关部门分别制定了本部门、本系统的扶贫开发具体实施方案，提出了一系列有利于贫困地区发展和贫困群众脱贫的优惠政策，并充分发挥各自优势，在资金、物资、技术上向贫困地区倾斜，积极为贫困地区的开发建设作出贡献。

自二十世纪八十年代中期以来，包括中央国家机关、企事业单位、派及人民团体等社会各界参与扶贫开发的部门、单位不断增多，规模不断扩大。各帮扶部门和单位都有特定的帮扶对象和明确的任务，要求没有脱贫就不脱钩。到2014年底，定点帮扶的部门和单位达到138个，共派出3000多名干部到贫困县挂职扶贫，直接投入资金44亿元，帮助贫困地区引进国内外各种资金105亿元。

各省、自治区、直辖市以及贫困地区也积极开展定点扶贫工作。1995至2014年，各地先后有4.6万名干部到贫困县、村挂职扶贫，直接投入资金和物资折合人民币达87.62亿元；帮助引进各类扶持资金103亿元，实施扶贫项目2万余个，帮助引进技术人才1.3万余名，引进技术近7000项。

此外，各社会组织、民间团体和私营企业也积极开展“希望工程”、“光彩事业”、“文化扶贫”、“幸福工程”、“春蕾计划”、“青年志愿者支教扶贫接力计划”、“贫困农户自立工程”等多种形式的扶贫活动。以资助贫困失学儿童入学为目的的“希望工程”，自1989年以来累计接受海内外捐款近19亿元，资助建设希望小学8355所，资助失学儿童近230万名。

开展东西部协作扶贫

在扶贫开发中，中国采取东部较发达省市对口支持西部省、自治区发展的方式，加快西部贫困地区脱贫步伐。具体执行情况是：北京帮扶内蒙古，天津帮扶甘肃，上海帮扶云南，广东帮扶广西，江苏帮扶陕西，浙江帮扶四川，山东帮扶新疆，辽宁帮扶青海，福建帮扶宁夏，大连、青岛、深圳、宁波帮扶贵州。协作双方根据“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的原则，在企业合作、项目援助、人才交流等方面开展了多层次、全方位的扶贫协作。东西部扶贫协作以改变贫困地区生产条件和生态环境，解决贫困地区群众温饱问题为重点，遵循市场经济规律，充分运用科学技术，广泛动员社会各界力量，在努力扩大对口帮扶的同时，开展各种形式的经济合作。近年来，东部13个省市政府和社会各界累计捐款、捐物折款近21.4亿元，双方签订项目协议5745个，协议投资280多亿元，实现投资40多亿元，从贫困地区输出劳动力51.7万。此外，东西部地区在干部交流、人才培训、援建学校、建设基本农田、修筑公路、解决人畜饮水困难等方面也开展了协作。1992年以来，国家教委、国家民委组织发达省市对口支援民族、贫困地区教育工作，新建、改建中小学1400所，救助失学儿童近4万名，培养和培训中小学教师1.6万余人次。实施自愿移民扶贫开发

国家鼓励和支持生存条件极其恶劣地区的贫困农户通过移民搬迁、异地开发的方式，开辟解决温饱的新途径。为此，中国政府强调,自愿移民搬迁的贫困人口除享受扶贫开发的优惠政策外，各地要制定具体政策措施，提供各种优惠条件，确保搬迁一户解决一户温饱。中国的移民扶贫开发，按照群众自愿、就近安置、量力而行、适当补助四项原则进行。

中国实施移民扶贫开发的主要做法有：一是插户移民。即由贫困户自行投亲靠友，分散安置，政府给予一定补助。二是政府建移民开发基地安置移民。既要保证可稳定解决迁入户的温饱问题，又要保证不破坏迁入地的生态环境。三是吊庄移民。即采取搬迁初期两头有家的形式，待移民点得到开发，生产生活基本稳定后再完全搬迁。近年来，通过多种方式和途径迁移安置了260万贫困人口，其中已稳定在迁入地居住的达240万，使全国需要移民搬迁的贫困人口由750万减少到500万左右。输出贫困地区劳动力

为了帮助贫困地区劳动力充分就业并增加收入，国家鼓励并组织具备条件的贫困地区开展劳务输出。劳务输出不仅有助于使贫困地区劳动力实现就业和增加收入，更重要的是劳动者通过异地就业可以学到新技术、新生活方式、新工作方法，开阔眼界，增强信心，提高自我发展能力。许多西部外出务工人员已经成为向西部传播东部生产生活方式以及文化和技术的使者。四川是全国劳务输出最多的省份，每年有800多万实现异地就业，通过邮局寄回家乡的资金每年约200亿元。

实行扶贫开发与生态环境保护、计划生育相结合在贫困地区的开发中，中国政府重视生态环境的保护，鼓励农民发展生态农业、环保农业。通过科技扶贫，在一定程度上改变了贫困地区以破坏生态为代价的掠夺性生产，促进了贫困地区的可持续发展。

人口数量过多、增长过快、素质偏低等诸因素严重制约了贫困地区经济社会的发展和农民解决温饱、脱贫致富的步伐。中国政府特别强调转变贫困地区群众的生育观念，积极倡导贫困地区的农民实行计划生育，把扶贫开发与计划生育结合起来。这对贫困地区人口与经济社会协调发展和可持续发展产生了重要影响。

开展扶贫领域的国际交流与合作

中国的扶贫开发主要依靠自己的力量，同时中国政府重视与国际社会在扶贫领域的交流与合作。中国政府认为，积极开展扶贫领域的国际交流与合作，不仅有利于加快解决本国贫困人口的温饱问题，而且有助于通过借鉴国际社会多年积累的扶贫经验和成功的扶贫方式，提高中国扶贫开发的整体水平。自二十世纪九十年代以来，中国政府积极探索借鉴国际反贫困经验，不断扩大与国际组织在扶贫领域的合作，并有了明显进展。

在扶贫领域，世界银行与中国的合作最早，投入规模最大。世界银行与中国目前已经开展的西南、秦巴、西部三期扶贫贷款项目，援助总规模达6.1亿美元，覆盖9个省区、91个贫困县，800多万贫困人口。其中中国西南世界银行贷款项目于1995年7月开始在云南、贵州、广西三省(区)最贫困的35个国定贫困县实施。项目总投资42.3亿元，其中利用世行贷款2.475亿美元，国内相应的配套资金为21.8亿元。项目建设主要包括大农业、基础设施建设、第二第三产业开发、劳务输出、教育卫生和贫困监测等方面。项目建成后将使项目区350万贫困人口稳定解决温饱问题。这一项目是中国第一个跨省区、跨行业、综合性的扶贫开发项目，也是迄今为止利用外资规模最大的扶贫项目。目前项目进展顺利，并已进入收尾阶段。

此外，一些国家、国际组织和非政府组织也与中国在扶贫领域开展了广泛的合作。联合国开发计划署在中国开展了一些扶贫开发项目和研究项目。欧盟、英国政府、荷兰政府、日本政府、德国技术合作公司、亚洲开发银行、福特基金会、日本凯尔、日本协力银行、世界宣明会、香港乐施会等也都在中国开展了扶贫开发项目，并取得了很好的成效。

四、特殊贫困群体的扶贫开发

少数民族、残疾人和妇女，是中国农村贫困人口中的特殊贫困群体。中国政府重视这些特殊贫困群体的扶贫开发工作，采取各种有效措施帮助他们与其他贫困人口同时脱贫。

少数民族和民族地区扶贫开发

中国是一个多民族国家。由于历史、社会和自然条件等原因，相当部分少数民族地区经济发展落后，社会发育程度较低。据中国有关部门统计，到1994年，少数民族贫困地区主要分布在中国的西部，涉及5个自治区、20个自治州、49个自治县。全国348个少数民族自治县中有257个被列为国家重点扶持贫困县。针对这一情况，中国政府十分重视少数民族贫困地区的扶贫开发工作，在政策、措施方面给予了重点倾斜和特殊照顾。特殊照顾，提高标准，扩大对少数民族地区的扶持范围。1986年国家重点扶持贫困县标准为1985年农民人均收入低于150元，而民族自治地方县的标准则放宽到低于200元。对于牧区和半农半牧区的少数民族贫困县(旗)，扶持标准分别为1984年至1986年三年平均农牧民人均收入低于300元和200元。1994年确定国家重点扶持贫困县时，也对少数民族地区给予了特殊照顾，在全国592个国家重点扶持贫困县中，少数民族贫困县有257个，占43.4%。

中央资金重点向少数民族地区倾斜。为加大对少数民族地区的扶持力度，不仅扶贫资金的分配重点向西藏等五个自治区以及云南、贵州、青海等少数民族人口较多的西部省份倾斜，而且还专门安排“少数民族发展资金”等专项资金，解决少数民族和民族地区的特殊困难和问题。据统计，从1994年到2014年，国家共向内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆五个自治区和贵州、云南、青海三个少数民族人口较多的省投入资金432.53亿元，占全国总投资的38.4%。其中，财政资金194.15亿元(含以工代赈资金127.22亿元)，占全国的40%；信贷资金238.38亿元，占全国的37.8%。在西藏，近六年来，国家和地方政府先后投入资金12.2亿元，实施了多个扶贫开发建设项目。经过全社会各方面的共同努力，特别是少数民族地区广大干部群众的艰苦奋斗，中国少数民族贫困地区扶贫开发工作取得了明显成效：

——贫困人口大幅度减少，贫困发生率大幅度下降。据统计，全国五个自治区和三个少数民族人口较多的省，贫困人口由1995年的2086万下降到2014年的1185万，四年减少了901万，贫困发生率由1995年的15.6%下降到2014年的8.7%，下降了6.9个百分点。西藏实施“八七”扶贫攻坚计划以来，由于政府采取了一系列有针对性的特殊扶贫开发和救助措施，使西藏农村牧区长期贫困状况发生根本性变化，贫困人口由二十世纪九十年代初期的48万减少到目前的7万多人。

——农民收入快速增长，生活条件得到改善。五个自治区和三个少数民族人口较多的省的232个国家重点扶持贫困县，农民人均纯收入从1995年的630元增加到1998年的1189元，增长88.7%，高于592个国家重点扶持贫困县平均增长水平28.7个百分点。从1994年到2014年，广西49个贫困县农民人均纯收入由606元上升到1836元，人均粮食产量由310公斤上升到380公斤，在全国民族地区率先实现“八七”扶贫攻坚目标。到2014年底，国家在西藏重点扶持的18个贫困县农牧民人均纯收入达1316元，已接近全国平均水平。新疆牧区牧民定居半定居比例由1994年的49.5%上升到2014年的80%。——基础设施明显改善，社会事业不断发展。据不完全统计，从1994年到2014年，五个自治区和三个少数民族人口较多的省，共解决了2163.5万余人、2934.7万头大牲畜的饮水困难；新增基本农田2626.5万亩，围栏草场672万亩；修建县、乡、村公路6.75万公里。到2014年底，广西全区实现了乡乡通公路，49个贫困县中95%的村通了汽车，全区95%的村通了电并基本实现通电视，85%的村通了电话。少数民族贫困地区教育、卫生等各项社会事业也得到了较快的发展。

残疾人扶贫

残疾人是一个特殊而困难的社会群体。中国现有6000多万残疾人，约占总人口的5%，其中80%生活在农村。他们当中有相当数量因自身残疾的影响以及外界环境的障碍，生活处于贫困状态。据调查测算，1992年全国有贫困残疾人约2014万。在农村的贫困残疾人中，30%生活在592个国定贫困县。中国政府历来重视和关心残疾人扶贫工作，采取了一系列有效措施：——将残疾人扶贫作为一项重要内容列入国家扶贫计划，统筹安排，统一组织，同步实施。经中国政府批准的《中国残疾人事业“八五”计划纲要》和《中国残疾人事业“九五”计划纲要》，都有残疾人扶贫配套实施方案。1998年国家专门制定《残疾人扶贫攻坚计划(1998—2014年)》，确定残疾人扶贫的目标、任务、途径、措施、政策，对残疾人扶贫工作进行全面部署。地方各级政府也将残疾人作为重点扶持对象，制定本地残疾人扶贫攻坚计划，组织各有关部门规划和实施项目，落实责任，并在人力、财力、物力等方面给予大力支持。——安排专项贷款，开展残疾人扶贫。从1992年起，国家设立康复扶贫专项贷款，对贫困残疾人予以扶持。到2014年，累计投放贷款26亿元。近年来，各地还大力推广小额信贷扶贫到户、到人，将小额信贷作为残疾人扶贫的主要方式。河南、贵州、内蒙古、云南、黑龙江等15个省(自治区、直辖市)在残疾人专项扶贫中，推行小额信贷的比例已超过70%。

——加强基层残联扶贫服务体系建设，为农村残疾人提供及时、有效的服务。1998年3月国务院残疾人工作协调委员会作出了《关于加强基层残联建设的决定》。国务院扶贫办等六部门还制定了《农村残疾人扶贫开发实施办法(1998—2014年)》，对加强基层残联服务体系建设提出要求。经过几年的努力，到2014年底，全国已建立县级残疾人服务社2238个，占县(市、区)总数的80.2%；乡镇残疾人服务社28427个，占乡镇总数的60%，初步形成了农村基层残疾人扶贫服务体系，为残疾人扶贫工作提供了重要的组织保障。——选择适合残疾人特点的扶贫开发项目和方式。针对残疾人参加生产劳动有很多困难，残疾人扶贫开发的重点是扶持有助于直接解决农村贫困残疾人温饱问题的种植业、养殖业、手工业和家庭副业；选择适合当地市场经济发展需要，与地方支柱产业相配套，兼顾残疾人特点的项目；选择资金覆盖面大、效益到户率高、与直接提高贫困残疾人收入有密切联系的项目。

经过努力，中国贫困残疾人口数量明显减少，近十年有1000万多人解决了温饱，到2014年底贫困残疾人口下降到979万。

妇女扶贫

中国政府十分重视农村妇女脱困问题，1994年《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出，要进一步动员贫困地区妇女积极参与脱贫行动。

近年来，在各级政府和有关组织的支持和带动下，农村贫困地区妇女积极参加“双学双比”(学文化、学技术，比成绩、比贡献)活动，众多妇女脱盲，一些妇女接受了实用技术培训并获得农民技术员职称，成为贫困地区依靠科技发展生产的带头人。中国最大的妇女组织——中华全国妇女联合会，通过建立扶贫联系点、联系户，开展文化技术培训和小额信贷，组织贫困地区妇女劳务输出、手拉手互助，以及兴办妇女扶贫项目等多种形式，先后帮助347万贫困妇女脱贫致富。

国家广泛动员社会力量，关注贫困妇女，支持各种帮助贫困地区妇女的社会救济活动。如救助贫困母亲的“幸福工程”、专门资助贫困地区失学女童的“春蕾计划”、援助西部缺水地区妇女的“母亲水窖工程”等，为加快农村妇女脱困发挥了积极作用。截止到2014年5月，“幸福工程”已投入资金1.45亿元，救助107472人，受惠人口达48.3万。到2014年7月，“春蕾计划”共集资3.3亿元，使105万失学女童重返学校。

五、二十一世纪初的农村扶贫开发

缓解和消除贫困仍然是中国今后一项长期的历史任务。为加快解决在一定程度和特定地区仍然存在的贫困问题，中国于2014年5月召开中央扶贫开发工作会议，对二十一世纪前十年中国的农村扶贫开发工作进行了全面部署。这次会议后，中国政府正式颁布《中国农村扶贫开发纲要(2014—2014年)》，提出了今后十年中国农村扶贫开发的目标任务、指导思想和方针政策。《中国农村扶贫开发纲要》是继《国家八七扶贫攻坚计划》之后，又一个指导中国农村扶贫开发工作的纲领性文件。二十一世纪初中国的农村扶贫开发，既面临难得的历史机遇，也面临严峻挑战和尖锐问题。

有利条件

二十一世纪初中国的扶贫开发存在着许多有利条件，而且一些条件较之过去更为有利。中国各级政府高度重视，社会各界大力支持，贫困地区广大干部群众团结奋斗，这是保障扶贫开发不断取得新成就的最重要的条件。就客观环境而言，有以下有利因素：

——扶贫开发已有一个较好的基础。经过20多年的努力，中国的贫困人口已基本解决了温饱问题，贫困地区的生产生活条件已经有了较大幅度的改善，抵御自然灾害的能力明显增强，具有了一定的发展能力；在过去扶贫开发的实践中，已创造和积累了很多成功经验，并探索出了一些行之有效的做法。这些都有助于使今后的扶贫开发迈上新的台阶。

——未来经济的持续增长将加快扶贫开发的进程。实践证明，经济增长是解决贫困问题的关键。根据测算，二十世纪九十年代中国贫困人口减少与经济增长的弹性系数为-0.8，即GDP每增长一个百分点，农村贫困人口可减少0.8%。根据国家经济发展计划，今后五年，中国经济预计年增长7%。经济的稳步增长将扩大劳动力需求，有利于贫困地区劳动力的就业，从而改善人民的生活水平。同时，随着综合国力的不断增强，国家可以投入更多的力量促进贫困地区开发建设，为贫困地区发展提供坚实的物质基础。

——经济结构调整有助于贫困地区的发展。在国内外市场竞争日趋激烈的情况下，中国正在大力调整和优化产业结构。发达地区一方面加快产业升级，大力发展资本技术密集型产业，另一方面，为了提高产业竞争力，还将一些劳动密集型产业项目向欠发达地区转移。中国的贫困地区大多地处中西部，资源相对丰富，劳动力成本低，具有承接这种结构梯度转移的区位优势。西部地区完全有可能引进资本和技术，接受外来产业转移，提高贫困地区在区域产业分工中的地位，从而加快本地区的产业结构转换和经济发展。

——西部大开发战略的实施有利于扶贫。中国正在实施的西部大开发战略，对进一步降低贫困发生率将产生深远的影响。西部大开发的重点是进一步加快基础设施建设，特别是加强水利、交通、通讯等基础设施建设，切实加强生态环境保护和建设。“十五”计划期间(2014—2014年)，将有一大批工程在西部开工建设。此外，国家还制定了增加西部地区利用外资的比例、增发特别国债主要用于西部开发等许多有利于西部发展的优惠政策。一系列大工程的建设和优惠政策的实施，将为改变西部贫困地区的落后面貌打好基础。

——对外开放的进一步扩大将为贫困地区带来新的发展机遇。中国加入世界贸易组织后，贫困地区的市场将会进一步扩大和开放，有利于这些地区发展有优势的劳动和资源密集型产业，增加劳动力就业。尽管加入世界贸易组织可能使贫困地区现有产业受到冲击，但从长远看，有利于贫困地区劳动力转移和劳动密集型产品的出口。

难点与问题

二十一世纪初中国扶贫开发面临的难点和比较突出的问题是：第一，虽然贫困人口的收入水平明显提高，但目前中国扶贫的标准是低水平的。第二，由于受自然条件恶劣、社会保障系统薄弱和自身综合能力差等因素的掣肘，目前已经解决温饱问题的贫困人口还存在很大的脆弱性，容易重新返回到贫困状态。第三，尽管扶贫开发已使广大农村贫困地区的贫穷落后状况明显改变，但贫困农户的基本生产生活条件还没有质的变化，贫困地区社会、经济、文化落后的状况还没有根本改观。第四，由于中国人口基数很大，在今后相当长的一个时期将面临就业压力，这必然会影响到贫困人口的就业，使很多本来能够奏效的扶贫措施难以发挥出应有的作用。第五，尚未解决温饱的贫困人口一般都生活在自然条件恶劣、社会发展程度低和社会服务水平差的地区，这些地区投入与产出效益的反差较大。

对象和目标

中国政府将坚持把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象。这些贫困人口虽然数量不多，但解决的难度很大。同时，还要帮助初步解决温饱问题的贫困人口实现稳定脱贫。由于生产生活条件尚未根本改变，抗御自然灾害的能力不强，一遇自然灾害，这部分人极易返贫。要在实现稳定脱贫的基础上，进一步推动这部分人发展，走向富裕。

2014年至2014年中国扶贫开发的总体目标是：尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。

中国政府将按照集中连片的原则，把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为2014年至2014年扶贫开发的重点，并确定扶贫开发工作重点县，集中财力、物力和人力，实行统筹规划，分年实施，分类指导，综合治理。

措施和途径

2014年至2014年中国农村扶贫开发的任务，将主要通过如下措施和途径实现：

——继续重点支持发展种养业。集中力量帮助贫困群众发展有特色、有市场的种养业项目。以增加贫困人口的收入为中心，依靠科技进步，着力优化品种、提高质量、增加效益。以有利于改善生态环境为原则，加强生态环境的保护和建设，实现可持续发展。以市场为导向，选准产品和项目，搞好信息、技术、销售服务，确保增产增收。——积极推进农业产业化经营。按照产业化发展方向和要求，对具有资源优势和市场需求的农产品生产，进行连片规划建设，形成有特色的区域性主导产业。积极发展“公司加农户”和订单农业。引导和鼓励具有市场开拓能力的大中型农产品加工企业到贫困地区建立原料生产基地，为贫困农户提供产前、产中、产后系列化服务，形成贸工农一体化、产供销一条龙的产业化经营。——增加财政扶贫资金和扶贫贷款。国家将进一步扩大以工代赈规模，根据贫困地区财政困难的实际情况，加大财政转移支付力度，并对财政扶贫资金实行专户管理。增加扶贫贷款，支持能够带动贫困人口增加收入的种养业、劳动密集型企业、农产品加工企业、市场流通企业的发展，以及基础设施建设项目，并积极稳妥地推广扶贫到户的小额信贷，支持贫困农户发展生产。

——改善贫困地区的基本生产生活条件。以贫困乡、村为单位，加强基本农田、基础设施、环境改造和公共服务设施建设。到2014年，在国家重点扶持的贫困区域内，基本解决人畜饮水困难，力争做到绝大多数行政村通电、通路、通邮、通电话、通广播电视；做到大多数贫困乡有卫生院、贫困村有卫生室，基本控制影响贫困地区群众生活生产的主要地方病。

——提高贫困地区群众的科技文化素质。实行农科教结合，普通教育、职业教育、成人教育统筹，有针对性地通过各类职业技术学校和各种不同类型的短期培训，增强农民掌握先进实用技术的能力。确保在贫困地区实现九年义务教育，进一步提高适龄儿童入学率。移风易俗，倡导科学文明的生活方式。

——鼓励多种所有制经济组织参与扶贫开发。中国政府将创造良好的政策环境和投资环境，吸引多种所有制经济组织参与贫困地区的经济发展。对于适应市场需要，能够提高产业层次、带动千家万户增加收入的农产品加工企业，能够发挥贫困地区资源优势并改善生态环境的资源开发型企业，能够安排贫困地区剩余劳动力就业的劳动密集型企业，能够帮助贫困群众解决市场流通问题的企业，国家都给予必要的支持。

——注重动员全社会帮助贫困地区的开发建设。除了政府动用资源进行扶贫外，国家将进一步动员社会各界参与扶贫，增加社会扶贫的资源。根据扶贫开发规划，继续做好东部沿海发达地区对口帮扶西部贫困地区的东西扶贫协作工作，进一步扩大协作规模，增强帮扶力度。鼓励和引导各种层次、不同形式的民间交流与合作，特别是企业间的相互合作和共同发展。发挥社会各界在扶贫开发中的重要作用，并积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目。

——推动扶贫开发领域的国际交流与合作。继续争取国际组织和发达国家向中国提供援助性扶贫项目。为保证这类项目的顺利执行，国家将适当增加相应配套资金比例，对地方财政确有困难的可以全额配套。根据贫困地区的特点，采取有针对性的措施，加强对国外援助性扶贫项目的管理。努力提高国外援贷款项目的经济效益，增强还贷能力。加强与国际组织在扶贫开发领域里的交流，借鉴国际社会在扶贫开发方面创造的成功经验和行之有效的方式、方法，进一步提高中国扶贫开发的工作水平和整体效益。

——推进扶贫开发的规范化建设。切实落实扶贫工作责任制，坚持省负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户。加强贫困地区的干部队伍建设和基层民主政权建设，不断提高基层干部和基层组织带领群众脱贫致富的能力。加强扶贫资金的审计和扶贫开发统计监测工作，形成制度，长期坚持。稳定扶贫开发工作机构，增强扶贫开发的组织领导和协调管理能力。随着贫困地区扶贫开发的不断深入，中国的扶贫开发工作将进一步制度化、规范化，逐步纳入法制轨道。

中国是一个发展中国家，消除贫困任重道远。基本解决农村贫困人口的温饱问题只是完成这一历史任务的阶段性成果。在此基础上使贫困地区的人民生活实现小康，进而过上比较宽裕的生活，需要一个长期的奋斗过程。随着中国改革开放和现代化建设事业的发展，随着中国综合国力的不断增强，中国的农村扶贫开发必将取得新的成绩。

材料来源三：

六审扶贫资金：专项资金违规使用为何屡禁不止

阳春三月，乍暖还寒。

审计署审计长李金华在1月30日全国审计工作会议的报告上指出，通过对592个国家扶贫重点县扶贫专项资金的管理使用情况的审计，问题最突出的是，一些地方扶贫贴息贷款投向不合理，主要投向了工业、电力、通讯、交通等基础性和竞争性行业，而用于扶持农户的小额贷款却逐年萎缩，不利于国家扶贫政策的贯彻落实。

随后，各地都陆续披露了各自的检查结果。

“这是自从1994年确定国家扶贫重点县后进行的第6次大范围的扶贫资金审计，每次都发现不少问题，但是每次审计还会发现多次指出的问题依然存在。”一位地方审计厅的人士对于扶贫专项资金使用上出现的问题很无奈。

扶贫资金大审计

2014年审计署大规模扶贫资金审计缘于新疆的一次扶贫资金调查。

2014年10月9日至23日，新疆自治区监察厅、扶贫办、计委、财政厅、审计厅、农行自治区分行联合组成扶贫资金检查组，对和田地区、喀什地区、克州、阿克苏地区的8县1市1998年至2014年的以工代赈资金和财政扶贫资金的管理使用、项目实施，扶贫贴息贷款投放和回收，1998年至2014年三项扶贫资金审计中发现的违规违纪问题的整改情况，以及山东省援助资金的使用情况进行了检查。

结果发现违反规定，挪用扶贫资金的问题突出。首先是不执行项目审批计划，随意变更扶贫项目和资金用途。另外，还存在挤占扶贫资金，帐目不清，资金滞留等问题。

据不完全统计，重点抽查的8县1市中，2014年前被挤占挪用扶贫贴息贷款3000多万元，目前能收回的仅有30%。

新疆扶贫资金调查的结果直接导致了审计署在2014年4月组织全国范围的扶贫资金大审计，各地7月到10月结束审计，将结果上报。

广西审计厅组织全区有关审计机关对自治区本级、14个地级市和28个国家扶贫开发工作重点县2014至2014年扶贫专项资金进行了审计，审计查出违纪违规金额7138.34万元，主要包括挪用扶贫专项资金、无工程竣工验收单据直接报账、白条列支工程款、未将扶贫资金转入专户运行管理等问题。

2014年12月，自治区财政厅、扶贫办联合向全区各市县财政、扶贫部门下发了《关于认真查处扶贫资金使用管理违纪违规问题的紧急通知》，要求各市县采取切实可行的措施，按照“谁主办谁负责处理，谁借钱谁负责收回，哪个单位的问题哪个单位负责处理，哪位领导分管哪位领导负责督办”的原则进行认真整改，同时，要求各市县将问题的清理情况和整改措施于2014年2月前上报自治区财政厅、扶贫办。

广西扶贫办综合处处长在3月22日接受记者采访时，表示“现在很多市对于审计数字有意见，认为出入太大，要求核查”。

这位人士认为，目前对于审计结果意见比较大的地方集中在审计有重复计算的因素，有些2014年前已经整改的，被重新统计了，还有就是一些违反程序使用的资金，但是合理，“市里面希望把这块从违规资金中剔除出来。”

贫穷省份如此，而富裕省份的情况也并不乐观。

浙江审计厅对全省2014年至2014年中央、省和地方财政扶贫专项资金的使用情况审计后发现：基层挤占挪用扶贫资金情况较为普遍。据浙江省审计厅总审计师陈涣昌介绍，全省扶贫资金被挤占用于弥补乡镇行政收费、乡镇财政赤字甚至列支招待费等共计1005.32万元，全省截留、挪用和转移扶贫资金2043.97元，违规出借扶贫资金累计642.5万元。少数地方甚至将扶贫资金用于发放奖金和私设“小金库”。另外，部分县市还未按规定设立扶贫资金专户；一些市县未将扶贫资金全额纳入专户，专户管理极不规范。

“这些只能归结到政府改革的成本上了，乡镇撤并，农村税改，县乡财政收入逐年减少，基层政权总要运作，饥不择食呀。”陈涣昌说。

资金分配方式应改革

扶贫资金管理过程中出现的问题，各地都大同小异。

安徽省审计厅科研所副所长王羚将这些问题总结为未建立科学、规范的扶贫项目库系统；扶贫项目资金分配过于分散，致使项目效益不够明显；部分地区财政报账制中假报账、报假账现象严重；套取、挤占、挪用扶贫资金现象较为普遍；各级有关部门对财政扶贫资金使用监管缺乏力度。

如何解决这些年年检查，却重复出现的问题呢？

中央财经大学杨艺清教授认为应该改革资金分配方式。现在财政专项资金在分配上不规范的情况较多。一是上级财政要求下级财政按投入资金额比例配套，政策一出，基层财政无所适从，左右为难。二是在资金的使用上，形成了“谁争取的资金谁使用”的局面，使一部分直接安排在部门或项目的资金脱离了财政的监督管理。因此，必须改变这种封闭式的资金分配方式，实行规范化的转移支付。

他分析，国家对于扶贫专项资金的使用进行监督检查，但是监督必须贯穿在整个资金分配使用的全过程，要开展事前、事中、事后的全面监督。“现在大体上每年都审计，但是审批和管理部门，由于管理项目多、时间紧等原因，难以自始至终对资金使用情况进行严密审查与监督，往往是出了问题还不知道，直到审计部门进行审计后才发现问题严重。但此时，绝大部分被挤占挪用、损失浪费的资金已无法追回。”

对于扶贫资金专款专用问题，杨艺清认为，应建立专门账办理专款事宜，并指定专人管理；不能挪作他用，不能挤占、截留。

针对扶贫专项资金成了“唐僧肉”，出现了争项目、争资金的现象。中国人民大学毛寿龙教授认为要加强扶贫项目可行性研究，严格项目审批程序。国家扶贫开发重点扶持的县、乡，今后申报扶贫项目必须结合当地实际加强可行性研究。“扶贫主管部门要严格项目审批程序，增加项目透明度，重大项目要实地调研，科学论证，方可立项，防止部分项目单位立假项目或虚报项目投资以套取扶贫资金的问题。”

毛寿龙认为扶贫资金的监督管理不是哪个单一部门的事情，要多开展扶贫资金管理使用情况的联合检查工作。多部门联合对扶贫资金管理使用情况进行监督检查，有助于协调各有关部门统一行动，加大监督检查工作力度，及时发现问题，解决问题。