公共行政伦理范文10篇

论文关键词：公共行政伦理宪政党政政府基础

论文摘要：公共行政伦理的出现是一个新时代的产物。鉴于社会生活的复杂化和公众需求的多样化，公共行政伦理不能仅仅停留在规范论或美德论等的传统论域之中，须从制度基础层面做出澄清才能获得共识，从而保证公共行政伦理的有效进行，这正是目前中国公共行政的薄弱环节，也应成为亟待解决的问题。

行政伦理涉及的是行政活动的价值导向之类的根本问题，这样的价值导向一经确认就可以成为政府内全部行政组织和行政人员日常行为的整体价值目标，影响政府及其工作人员所做出的决策和行动。由行政向公共行政的转变在西方始于?.0世纪80年代，随之出现了公共行政伦理的吁求。与前者相比，公共行政伦理突出的是公共性、公众性和社会性，制度基础不再是传统的行政机关或政府官员，还扩展到市民社会、公民团体、非政府组织以及公民个人等更大的范围，它将行政的“统治”(8}’~})改造成“治理”(gover-~)，力图将行政主体对行政相对人的控制方式转向为行政主体与行政相对人的双向互动。可以说，良好的制度设计和适宜的制度理念不仅构成了公共行政伦理的前提，其本身也成为公共行政伦理不可分割的重要内容。

依照行政学首创者威尔逊的设想，将政治与行政区分开可以保证行政队伍的稳定、行政活动的专业化以及行政程序的持续性，这是基于他对政治包含不同层面活动形式的深刻洞察。他认为民选的代表(政客)通过政治程序决定政府应采取何种方案，行政官员则负责具体执行这些方案。也就是说，将政策的制定与政策的执行划分成不同的类型，由两类人群分别去担当。所以，他主张，一旦一个机构的使命得到确立，立法机关通过了行政机关的预算，那么政治过程便结束了，行政过程也随之开始。(Wilson,1887)在他看来，行政活动的本质就是实施决策。不难看出，威尔逊的思想反映了当时科学主义思潮的印记，简单地将行政活动当作纯粹技术化的活动，行政人员必须完全摈弃个人好恶，持价值中立立场进行工作。但这显然是行不通的，几十年政治/行政二分的实践证明，完全无视价值和道德原则的行政人员是冷冰冰的行政工具，不仅无助于公众利益的实现，反而会伤害公众的利益。

公共行政兴起后，人们开始转变观念，越来越强调行政部门和行政人员价值信守的责任，否则，公权就容易沦为私利的手段，行政活动就会背离其初衷。而且行政活动决策，即政府公共决策是根本不同于私人决策的，其最大区别在于，私人决策的后果最终是私人自己来承担，但公共决策的后果最终却要由公众来承担。一个有钱的人如何支配他的钱只是一个私德问题，但政府官员如何支配财政预算就不能仅仅出于他个人的偏好，而必须服从公共意志。

如何明确公共意志，通过什么途径保证行政活动所追求的正是公共意志呢?西方人(特别是美国人)将之归于宪法，因宪法是根本大法，体现了国家理念和人民愿望，所有人的所有诉求只有经过宪法的检验才是恰当的，这就是宪政理念。

关键词：公共行政伦理宪政党政政府基础

摘要：公共行政伦理的出现是一个新时代的产物。鉴于社会生活的复杂化和公众需求的多样化，公共行政伦理不能仅仅停留在规范论或美德论等的传统论域之中，须从制度基础层面做出澄清才能获得共识，从而保证公共行政伦理的有效进行，这正是目前中国公共行政的薄弱环节，也应成为亟待解决的问题。

行政伦理涉及的是行政活动的价值导向之类的根本问题，这样的价值导向一经确认就可以成为政府内全部行政组织和行政人员日常行为的整体价值目标，影响政府及其工作人员所做出的决策和行动。由行政向公共行政的转变在西方始于?.0世纪80年代，随之出现了公共行政伦理的吁求。与前者相比，公共行政伦理突出的是公共性、公众性和社会性，制度基础不再是传统的行政机关或政府官员，还扩展到市民社会、公民团体、非政府组织以及公民个人等更大的范围，它将行政的“统治”(8}’~})改造成“治理”(gover-~)，力图将行政主体对行政相对人的控制方式转向为行政主体与行政相对人的双向互动。可以说，良好的制度设计和适宜的制度理念不仅构成了公共行政伦理的前提，其本身也成为公共行政伦理不可分割的重要内容。

依照行政学首创者威尔逊的设想，将政治与行政区分开可以保证行政队伍的稳定、行政活动的专业化以及行政程序的持续性，这是基于他对政治包含不同层面活动形式的深刻洞察。他认为民选的代表(政客)通过政治程序决定政府应采取何种方案，行政官员则负责具体执行这些方案。也就是说，将政策的制定与政策的执行划分成不同的类型，由两类人群分别去担当。所以，他主张，一旦一个机构的使命得到确立，立法机关通过了行政机关的预算，那么政治过程便结束了，行政过程也随之开始。(Wilson,1887)在他看来，行政活动的本质就是实施决策。不难看出，威尔逊的思想反映了当时科学主义思潮的印记，简单地将行政活动当作纯粹技术化的活动，行政人员必须完全摈弃个人好恶，持价值中立立场进行工作。但这显然是行不通的，几十年政治/行政二分的实践证明，完全无视价值和道德原则的行政人员是冷冰冰的行政工具，不仅无助于公众利益的实现，反而会伤害公众的利益。

公共行政兴起后，人们开始转变观念，越来越强调行政部门和行政人员价值信守的责任，否则，公权就容易沦为私利的手段，行政活动就会背离其初衷。而且行政活动决策，即政府公共决策是根本不同于私人决策的，其最大区别在于，私人决策的后果最终是私人自己来承担，但公共决策的后果最终却要由公众来承担。一个有钱的人如何支配他的钱只是一个私德问题，但政府官员如何支配财政预算就不能仅仅出于他个人的偏好，而必须服从公共意志。

如何明确公共意志，通过什么途径保证行政活动所追求的正是公共意志呢?西方人(特别是美国人)将之归于宪法，因宪法是根本大法，体现了国家理念和人民愿望，所有人的所有诉求只有经过宪法的检验才是恰当的，这就是宪政理念。

论文关键词：公共行政伦理宪政党政政府基础

论文摘要：公共行政伦理的出现是一个新时代的产物。鉴于社会生活的复杂化和公众需求的多样化，公共行政伦理不能仅仅停留在规范论或美德论等的传统论域之中，须从制度基础层面做出澄清才能获得共识，从而保证公共行政伦理的有效进行，这正是目前中国公共行政的薄弱环节，也应成为亟待解决的问题。

行政伦理涉及的是行政活动的价值导向之类的根本问题，这样的价值导向一经确认就可以成为政府内全部行政组织和行政人员日常行为的整体价值目标，影响政府及其工作人员所做出的决策和行动。由行政向公共行政的转变在西方始于?.0世纪80年代，随之出现了公共行政伦理的吁求。与前者相比，公共行政伦理突出的是公共性、公众性和社会性，制度基础不再是传统的行政机关或政府官员，还扩展到市民社会、公民团体、非政府组织以及公民个人等更大的范围，它将行政的“统治”(8}’~})改造成“治理”(gover-~)，力图将行政主体对行政相对人的控制方式转向为行政主体与行政相对人的双向互动。可以说，良好的制度设计和适宜的制度理念不仅构成了公共行政伦理的前提，其本身也成为公共行政伦理不可分割的重要内容。

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一、公共行政行为选择的伦理思考层次与伦理选择模式

公共行政行为的伦理选择，离不开行为主体即政府组织以及公务员的伦理思考。虽然在日常公共行政实践中，很少有人表现出对基本价值观的长时间的艰苦思考，但是，这并不表明政府在做出公共行政行为选择的过程中，抛弃了其内在的理性的选择逻辑。

关于公共行政行为的伦理思考，可以分为既相互明显区别又相互密切联系的四个层次，它们是表达层次、道德规则层次、伦理分析层次和后伦理层次。公共行政行为的伦理选择就是在这四个层次中展开。

公共行政行为伦理思考的第一个层次是“表达层次”。在日常公共行政行为中，表达层次仅仅是就一些公共行政问题或公共行政事件表达自己的情感，多数情况下表现为一种自我的抱怨，比如“夹在上司和组织中间，我该怎么办才好呢?”“政府组织中的人际关系让我不知所措!”这些情感的表达，很多情况下是没有经过思考的、自发的、包含着公务员个人好恶的，或许也是公务员价值判断的最常见的形式。这一层次的伦理思考既不需要提供有关公共行政事态的证据和详细的事态描述，也不会为公共行政事态的解决提供理性的处理方法。但是，根据这些情感表达是由谁发出的和达到何种强烈程度，可以成为政府组织以及公务员下一步进行系统和理性选择处理公共行政问题方式的起点。

公共行政行为伦理思考的第二个层次是“道德规则层次”。这是严肃提出公共行政问题并予以严肃回l答的第一个层次。从这一层次开始思考、指出与公共行政问题相关的行为方式并开始评估各种可能的办法及其后果，其依据往往是被政府奉为道德指导准则的规则、格言、谚语，例如“以诚待人”、“做一名人民的公仆”、“永远为公众服务”，等等。政府组织以及公务员往往在最初的情感表达过后，一方面思考可替代的公共行政行为方法及其可能性后果，另一方面将道德规则运用于公共行政行为选择中，通过公共行政行为与道德规则的比照，对公共行政行为做出判断。虽然这中间也呈现出一定程度的理性和系统的思考过程，但总的来说，还是有限和零碎的。在基于实际公共行政后果和对道德规则进行判断的基础上，大多数的公共行政行为选择会在这一伦理思考层次完成。

公共行政伦行为伦理思考的第三个层次是“伦理分析层次”。当可利用的道德规则无助于解决具体的公共行政问题或者相互冲突时，就需要对道德规则进行基本的再思考。在一般的、常规的公共行政行为中，不需要进行这种基本的对道德规则的再思考。然而，有时候所面临的公共行政问题非常复杂、没有先例或者影响范围太大，以至于政府组织以及公务员需要反思常规行为标准中所隐含的伦理准则，即进入伦理分析层次。例如，“以诚待人”，在特定场合可能不妥，“诚”不一定要求“永远说真话”，可以将“说真话”加以限定，可以将这个准则变通为“除非会严重地伤害无辜的第三者，否则永远说真话”，这样“以诚待人”就避免了在某种特殊情况下因为说真话而可能产生的不利影响。在这个伦理思考层次，不仅需要对冲突的公共行政价值观进行审查，以揭示这些价值所支配的相互排斥的公共行政行为方式，而且需要将抽象的公共行政价值观陈述为直观的伦理准则，以便将一种价值观和对应的公共行政行为方式联系在一起，然后将具体的公共行政行为准则应用到公共行政伦理问题的解决中去。在伦理问题中的对抗性价值被确认并被明确地转化为准则后，政府组织以及公务员便会依其重要性进行排序，选择更为重要的价值观所对应的具体公共行政行为，从而做出选择。能够做出这种选择的政府组织以及公务员也随之达到了道德上更加自觉、更加自如的程度。

摘要：现代性作为西方公共行政的宏大叙事背景，与行政责任伦理的诞生有着直接关联。以工具理性为特质的现代性框定了公共行政思维与实践走向，使其走上技术化、工具化、非人格化的道路。在此背景下，一种强调价值性、主体性与责任性的行政责任伦理被提出。行政责任伦理是行政主体即各级行政组织与行政人员对社会公共需求的积极回应以及对自身行为后果的伦理担当，它具有个体与公共、自律与他律、实然与应然相统一的特质。从对现代性危机的反思与应对的视角来看，行政责任伦理理性回应了行政的现代性危机，充分彰显了行政的价值理性和有力地改变了行政与道德无涉的状况。

关键词：现代性；行政责任伦理；工具理性；价值理性

现代性既是对现代社会整体特征与运作机理的高度概括，也是当今时代聚焦性的问题之一。公共行政作为社会发展的一部分，它直接脱生于现代性的宏大叙事背景下，并且在行政现代性展开的历程中，工具理性备受推崇，而与之相异的价值理性则逐渐被遮蔽和消解，效率成为衡量公共行政活动的终极价值标准，理想信念与价值信仰这类“超验”的问题，由于不具有“工具”意义而变成“非理性”的。因此，根植于现代性背景下的公共行政是一种与价值无涉的、工具化的存在，其中，行政的工具化与行政人员的非人格化是最为典型的体现。实际上，公共行政不可能是与价值无涉的，纯技术主义的偏执与纯效率主义的取向使行政理论在现实中不断遭遇挑战，这不是公共行政发展不充分带来的临时性问题，而是所谓现代社会的文化特质，因而它并不会随着现代化进程的推进自然而然地消失，它需要人们寻找新途径来化解。行政责任伦理的提出正是为了应对这种问题与挑战。因此，本文依托于现代性的背景来阐释行政责任伦理的提出、含义与价值。

一、现代性的伦理困境：行政责任伦理提出背景

公共行政产生于19世纪末20世纪初的现代性世界，或者说，“公共行政得以实践、研究和传授的整体文化的特点可以概括为现代性”［1］20，可以说现代性对公共行政进行了特殊的情景预设和理念与意义的限定。那么，何谓现代性（Modernity）？概括地讲，现代性指西方社会自启蒙运动以来逐渐形成的一种“人为的”“理性化的”文化模式与社会运行机理。可见，理性化是现代性的典型特征，但是，此时的“理性”是指“工具理性”。工具理性是指将特定的目的、有利于目的达成的所有可能采取的手段以及这些手段可能带来的后果等统统纳入考虑和计算之中，从而为达到某种经验性目标寻求最为有效手段的思维方式。伴随工业化的空前繁荣，现代性逐渐成为西方社会主导的意识形态，这种以工具理性为特质的现代性成为人类社会一种最有力量的话语体系。作为社会主导意识形态的现代性包含三个维度的内容：一是相信科学技术的力量，认为它能够把人类从自然的限制中解脱出来，但是却忽略了科学技术的负效应；二是认为只有科学化的研究才具有客观性和严谨性，所以任何领域都有遵循“科学的”的研究程序；三是忽视对于非科学化的，但对认知和行动同样合法的方式的关注［1］2。所以，当现代性成为社会主导的规范意识形态之后，“工具理性”不再仅仅是实现目的的工具，而摇身一变成为目的，成为衡量一切的标准，由此导致西方在解放人性的过程中又压抑人性。公共行政正是在这样的背景下走上历史舞台。公共行政只重视探寻什么是达到目标的最好手段，此时在行政视域中只有“物”“事实”“逻辑”“工具”，而行政的目的意义、价值目标与伦理诉求这类“超验”的东西。由于不符合工具理性的逻辑而变成无关紧要的存在，因此，在公共行政领域出现工具理性越位与价值理性缺位的问题，具体体现在两个方面：一是公共行政的工具化。正如威尔逊的观点，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，在这种政治与行政二分的框架下，行政则是与价值无涉的、纯粹技术性的管理工具，它只需要执行政治决策，不需要做出价值判断，此时，公共行政只重视事实描述却忽视价值追求，它失去应有的价值维度，成为纯粹的、客观的、精确的“科学”。因此，公共行政本质上应该承载的价值追求即“公共善”完全被剔除。二是公共行政人员的非人格化。严密的官僚制设计直接抽象掉了价值因素，用专业化的系统分工和规章制度设计的框架把人隔离、定位在分立单元之中，也就是说，公共行政人员在处理公务的过程中不允许掺杂个人的主观判断和价值情感，犹如机器上的零部件一样，不需要发挥主动性和创造性，只需要按照官僚制的等级层次与职位要求运作即可。此时公共行政人员作为“人”的丰富情感被抑制，主观能动性也无从发挥。“也就是说人的特质必须适应非人的角色，人的存在价值在于他们奉献于组织的非人格性和功能性存在”［2］。俨然，公共行政变成类似自然科学的“科学”和单纯追求效率的工具化存在，公共行政人员则成为像机器一样运转的“单向度的人”。可见，在现代性的工具理性逻辑下，价值理性已经被排除在行政领域之外，由此导致公共行政领域出现严重的价值危机与人的异化问题。那么，如何改变公共行政与价值无涉的局面呢？又如何唤醒公共行政人员的价值意识与主动意识呢？唯有寻找公共行政的责任伦理视角。马克斯•韦伯虽然建构了严密的、非人格化的、极具理性精神的官僚机器，但他也意识到科学理性解决不了道德判断问题。于是，作为新康德主义者，韦伯在康德形式主义伦理学中汲取营养，找到了这种“把自身作为目的”的实践原则（道德律），并把“一贯性”“责任感”“判断力”“价值中立”“理性诚实”等一系列观念寄托在公共行政人员的“意志自觉”中，而行政责任伦理正是这种“自律原则”的体现形式。韦伯的责任伦理秉承了康德的伦理传统，是一种个体的、先在的、应然的、形式主义义务论。到了20世纪六七十年代，追求社会公正的公共责任伦理进入人们的视野。以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派对传统公共行政机械的效率观批判与质疑，认为公共行政的核心价值不是效率而是社会公平，主张社会公平至上。社会公平既是公共行政的精神实质，又是政府的公共伦理诉求。实质上，弗雷德里克森的社会公平思想在很大程度上是受同时期的政治哲学家罗尔斯影响。罗尔斯认为：“正义是社会基本的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”［3］在罗尔斯看来，正义是现代社会最主要的问题，正义之于社会的重要性如同真理之于理论的重要性。罗尔斯所谈的正义是社会正义，因此，它的着眼点和落脚点不是社会生活中细碎的小问题，而是社会的基本结构。社会正义不是一个制度或一个制度中的一部分是正义的，而是由社会基本结构所维持的背景正义。总体来说，罗尔斯的责任伦理属于社会道义论范畴，追求社会的公平正义，强调通过制度设计和制度创新来实现。

二、行政责任伦理的理论特质

人们在社会生活中，需要扮演一系列角色，如公民、雇员、父母子女、团体成员等，这些角色相连的义务和责任都不免夹杂着复杂的利益关系。对于政府中的行政人员，同样处于一个多价值选择和交融的泥潭中。从人类政治发展过程来看，许多政治家和行政学者都试图探索种种途径解决行政人员的价值选择问题，如行政管理中的“行政人”概念、公共选择理论中的“经济人”假设，以及张康之教授提出的“公共人”假设。随着政治体制的不断完善，社会治理模式已经由科学型管理模式向服务型管理模式过渡，已经由传统官僚制的工具理性向新公共服务的“公共性价值反思”［1］理念过渡，正确引导与树立政府中公共行政人员的伦理价值取向，对于我国行政体制改革和构建服务型政府具有不可或缺的作用。

一、公共行政人员的多价值冲突

公共行政人员存在多价值冲突，是由于其自身的多责任冲突造成的。美国行政学家库珀在其《行政伦理学———实现行政责任的途径》一书中提到，行政人员存在着主客观的冲突，其主要是责任冲突，表现在三个方面。［2］首先是权力冲突，指由两种或两种以上的权力来源造成，如来自不同上级、组织决定、公民自身道德或组织已有的章程等等。这些权力的要求造成的压力，往往是多层面多取向的，使得行政人员在选择如何服从命令的过程中陷入困境。其次是角色冲突，即行政人员个人多角色担当造成的冲突。在执行公共事务过程中，公共行政人员很难辨析各种角色之间的权利和义务关系，如公民身份、公务员身份、上下级身份、领导者身份、管理者身份、服务者身份等等，在短时间内很难进行恰当的角色转换，多角色的目标实现导致了公共行政人员的角色定位困境。最后是利益冲突，即行政人员在处理公共利益与私人利益关系时的冲突。行政人员由于多角色冲突的存在，必然有个人利益为上的理性经济人特色，他们又在一定程度上掌握着具有垄断地位的稀缺资源分配的特权，这就导致了其在从事行政活动中面临着如何正确处理个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、短期利益和长远利益的问题，使公共行政人员陷入了利益模糊的困境中。

综上可以看出，不管是什么类型与表现的冲突现象，都说明公共行政人员自身存在着不确定的多价值取向。这种取向的模糊性是一种造成行政人员作出决定和判断的潜意识障碍，这种障碍使得他们不明确到底应该向谁负责?事情的结果到底应该有利于谁?自我价值的实现应该满足何种要求的完成?政策的不可预测性，价值导向的不明确性都归结为一个原因，即公共行政人员内心道德的不确定性。从公共行政发展的理论与实践中，我们可以探寻到造成公共行政人员多价值冲突的原因。首先，在传统的公共行政中，特别是韦伯的官僚制体系中，行政组织崇尚的是以提高效率为终极目标，注重通过物质和技术的激励来提高生产率，严重忽视了公共行政主体的多元目标，忽视了人的作用，这种公共行政的工具理性原则直接导致的结果就是用公共行政体系的机械化、技术化完全取代行政人员的行为自主性，形成了公共组织严重的官僚主义。在这种组织中，行政人员被界定为一种“行政人”概念，即被行政组织高度异化的完全被动服从组织任务、目标置换单一、呆板和僵化的行政组织中的人。在这种体制下，行政人员完全不能充分实现自身价值，几乎成为了行政组织进行公共事务的利用工具。基于这种情况，公共行政人员几乎没有潜在的公共行政道德观念，只是机械的完成行政事务并努力挣脱行政体系在其身上的枷锁，不断试图通过已获得的行政权力索取自身利益，实现自身目标，这也是对官僚体制的重大冲击，毕竟公共行政人员本身就具备多元的价值要求，他们只能尽最大努力争取目标的一个个实现，就在这实现的过程中必然导致官僚腐败的产生。其次，公共领域与私人领域的划分，出现了公共行政人员人性定位的纷争。西方经济学中的“经济人”假设即“自利的理性人”假设，不仅作为一个广泛认同的理论思潮，而且被许多学者应用于公共领域，典型的就是以布凯南为代表的公共选择学派。他们认为，“与市场中的自愿交易一样，政治也是一个交易过程，市场交易是为了获得满意的私人物品，政治交易是为了获得公共的“善”。政治中的个人追求私利的行为，在既定的合适法律和制度结构下，会无意中造成有利于全社会利益的结果。”［3］

这种理论对于探寻行政人员以利益最大化的选民身份进行投票活动所采取的理性行为具有积极意义，同时也在一定程度上解释了行政管理领域中存在的如效率低下、机构膨胀等种种问题出现的原因，但是他混淆了公共领域与私人领域的界限，把私人领域人们的追求放到公共领域，这种做法遭到了学者们的质疑。典型的就是中国人民大学的张康之教授，他提出，公共领域的行政人员必须是“公共人”假设。他认为，在市场经济活动中，作为市场经济活动主体的“经济人的利己目的是通过利他的手段来实现的，是利己和利他的统一。”［4］这就是说，在经济活动中，个体利益最大化目标的实现，是通过向他人提供优质的商品和服务，在满足他人的需求中获得的，这种“在适当的法律与制度的范围内，市场上个人利己行为的相互作用会产生一种反映所有参与者利益的秩序。”［4］换言之，在市场化模式下，通过市场自身规律的调节，个体之间的利益逐步达到均衡，在市场出现失灵现象的情况下，有政府的宏观调控进行适当的干预，最大程度上避免公平的两极分化。而公共领域则完全不同。由于政府机构和行政人员是在公共空间从事关乎公共的事务，其工作性质大都具有垄断性，因此，他们在追求个人私利时受到的监督和制约远远少于经济活动中的企业和个人，他们可以更加自由地以权谋私，追求个人私利的最大化，甚至不顾这种行为是否危害公共利益。“在公共领域官僚追求自身利益的“经济人”行为，不会产生经济市场那样反映所有参与者利益的自发秩序，而只能导致官僚主义、政府效率下降和腐败泛滥等。”［4］

“经济人”和“公共人”假设都在一定程度上反映了公共行政人员的多价值冲突现象，随着市场经济的逐步完善，市场化的管理渗入社会生活的方方面面，“经济人”和“公共人”假设的同时存在，一定程度上加深了公共行政人员多价值选择冲突的困境，明确公共行政人员的价值取向，成为构建公共利益价值内涵的关键性因素。最后，形成公共行政人员价值冲突的最主要原因还在于公共行政人员的“人”角色。政府与公共行政人员的产生都是基于公民权力的转移，公民通过让渡自身的一部分权力给政府，然后由政府中的公共行政人员以“人”的身份代替公民执行部分公民权力，这种关系使得权力所有者和行使者基本分离，造成了委托人与人利益的不一致，多重利益的叠加和混淆使得公共行政人员迷失了最初的权力意愿。同时，公民与人之间信息享用不对称，并且监督成本较高，很难避免人驱逐私利现象的发生。在执行人权力过程中，公共行政人员往往又会陷于多级授权的境地中，来自上级机关、权力机关和全体人民等等，多元权的存在，进一步加剧了公共行政人员多价值冲突的困境。

一、“公共管理伦理学”是公共管理的伦理学

在科学分类中，作为科学研究对象的伦理关系历来都被看作为一种普遍的社会关系。在一种有着相似文化类型的社会中，大致有着相类似的伦理关系，以及由这种伦理关系构成的社会结构类型。即使同一文化类型的社会分属于不同的国家，它们之间的差别也往往表现在政治上和意识形态上的差异。这些差异，对于社会的存在来说，往往还是相对表面的现象，在更深的层次上，他们的伦理关系、社会的伦理结构及其伦理观念，有着不可怀疑的一致性。所以说，伦理学的话题往往是一些永久性的话题。在一定的同一文化类型的社会中，每一个时代的人们，都在重复地谈论着同一话题。这表明，在历史的纵向维度上和在现实的横向维度上，伦理话题都是最具普遍性的话题。

但是，伦理话题所表现出来的这种普遍性其实只是一种历史现象。在20世纪，一个明显的社会发展趋势就是社会生活领域的分化和科学的分化，社会生活在以往的历史发展的前提下进入了加速分化的阶段。同样，科学的学科分化也令人目不暇顾。在这种情况下，伦理话题的普遍性与特殊性的辩证法开始得到证实，存在着一般性的伦理研究和特殊的伦理研究并存的科学事实。一方面，重复着以往时代的伦理话题继续加以研究，依然是伦理学的主流，甚至出现了更为系统、更为深入的伦理哲学省思。另一方面，关于具体的社会生活领域的伦理考察也吸引了大量学者的兴趣，人们深入地分析一些具体的社会生活领域中的特殊的伦理关系类型，提出职业道德规范体系的建设。这就是在20世纪后半期开始成为伦理学研究热点的职业道德研究。公共管理伦理学就是在这种科学和社会发展条件下建立起来的一门科学，它是作为对公共管理领域中的伦理关系作出专门研究的科学，并根据这一专门研究对公共管理的价值取向和公共管理者的职业道德规范作出规定。

“公共管理伦理学”是一门新学科，它的前身可以看作为“行政伦理学”。在稍早的时期中，人们曾经试图通过对行政体系作出伦理思考去建立行政伦理学，但这个尝试并没有引起广泛的关注。根据韦伯等人经典的官僚制理论，行政体系是建立在工具理性的基础上的，它的基本特征表现为对科学性的追求，所以，以谈论价值问题为宗旨的行政伦理学一时很难得到人们的认为。近年来，行政管理的问题开始出现了社会化的趋势，它不再仅仅是属于政府专有的管理形式，而成为一种扩展到许多非政府的社会公共部门的管理形式。当行政管理的方式被推广到非政府部门的时候，传统的行政管理方式出现了许多不适应的情况，因而需要改革和调整。一方面，使传统的行政管理方式被改造为适应非政府公共部门管理的管理方式；另一方面，这种管理方式在非政府部门的成功又对政府部门的行政管理提出了改革的要求，要求政府部门的管理也采纳非政府部门的管理经验。这样，就出现了公共管理这个特殊的管理形式。可见，公共管理是从传统的行政管理中发展而来的，但又不能根据传统的行政管理的理论和观念来认识它，它是一种新型的管理形式，根据管理学的术语，干脆把这种管理形式称作为管理的新模式。

公共管理伦理学是与公共管理联系在一起的，是公共管理这种新的管理模式提出了建立公共管理伦理学的要求。就公共管理自身而言，它的出现决非历史的偶然，更不是一些标新立异的学者们的杜撰。公共管理作为一种新管理模式，是历史发展的必然结果。从逻辑上讲，管理的历史是与人类的历史一样久远的，有了人也就有了管理。因为，人在今天已经被公认地称作为社会的动物。从人类历史的形成来看，单个的人是不能被称作为人的。我们无法设想，一个单个的人可以从猿进化为人，从猿到人的转变必然是一个整体进化的过程。人是在社会的整体中才能成为人和被看作为人，离开了社会的整体，就无法理解人与动物还有什么本质性的差别。而人作为社会的人，他的最为基本的存在形式就是他们之间的集体活动和协同作业。这之中，必然包含着管理关系。也许在人类社会的早期，这种管理关系是极其简单的。但无论它多么简单，毕竟是作为一种管理关系而存在的。所以，我们说，即使在最为原始的人类社会中，也必然存在着管理关系，有着管理活动。

行政管理是随着国家的出现而出现的。当然，在一些“类国家”的原始部落中就已经开始出现了行政管理的问题。但是，如果我们把这些原始部落称作为“类国家”的话，那么我们也同样可以把这种初级形式的行政管理称作为“类行政管理”。因为我们谈论行政管理的时候，实际上我们是把包含着这样几项内容的管理形式称作为行政管理的：(1)有着相对固定的行政等级序列；(2)有着相对固定的行政管理人员；(3)有着相对稳定的自上而下的行政授

一、公共管理伦理的内涵与特点

公共管理伦理是一种存在于公共领域中的角色伦理，是人们对公共管理主体的公共管理行为和政治活动的正当性和合理性的判断过程和判断依据。公共管理伦理具有以下四个特点：第一，公共管理伦理是针对公共管理主体的权利义务的规范体系。理论上而言，公共管理主体既要履行道德义务又可以享有道德权力。但在实践中，公共管理主体必须以义务为本位，要做出一定牺牲。但是当前等价交换是市场经济运行的基本法则，在这样的环境背景下，社会主体在做出任何行为时都会参照等价交换这样一个市场经济运行的基本法则。但在公共管理领域中不是所有的付出都是有回报的，更不要提等值的回报了。在这种时候，当公共管理的主体需要去权衡自己的得失的时候就需要公共管理伦理的规范作用。第二，公共管理伦理是一种调节公私利益观念的道德体系。对公共利益进行维护是公共管理伦理最基本的要求。维护公共利益的行政伦理的基本内容、基本道德原则是如何处理公共利益与个人利益之间的关系。道德规范是道德原则的体现。但是随着公私领域边界的日渐清晰，公共利益和私人利益的矛盾逐渐凸显。公共管理主体作为公共利益的实现者和维护者的同时也拥有追求私人利益的权利和要求，于是公私利益的合理分割和合法实现就成为摆在公共管理主体面前的一道难题，也成为社会公众关注的焦点，影响着社会公众对公共管理主体信任度的高低。所以公共管理需要公共管理伦理体系的规范和控制，需要公共管理伦理体系发挥价值导向和价值指引的作用。第三，公共管理伦理是一种行政权力的内在约束机制。行政权力的约束机制包括自律机制和他律机制。他律机制更多地体现为法律和外在主体的监督，而自律机制则体现为伦理道德的约束。公共管理伦理体系作为公共管理主体服务精神得以实现的依托和保障机制，同时也可以成为对行政权力的一种内在约束机制。第四，公共管理伦理是政府管理的价值体系。政府管理的实践行为要以一定的伦理目标为导向，在实现公共利益的同时要秉承一定的价值准则。无论是遵从“企业逻辑”、“技术主义”和“科学主义”［2］仅注重效率，还是注重效率的同时亦关注社会正义和社会公平，都可以成为政府管理主体的价值选择。公共管理伦理的内涵和特点展示了公共管理伦理的理论范畴和逻辑体系，正如前面所说，公共管理伦理价值观的逻辑推演是伴随着从传统的行政学到公共行政学、再到新公共行政学或新公共管理理论和实践的历史演变的。从历时态的角度探究公共管理伦理的发展、演变以及发展演变的规律和动因，可以提供系统有效的公共管理伦理逻辑推演的历史经验，从而为真实有效地把握西方国家公共管理伦理演变的深层动因和内在规律提供良好的动力支持。

二、西方公共管理伦理诉求的嬗变

国内学者普遍认为，西方公共管理伦理的演变经历了三个时期：一是奉行效率至上的传统时期，二是倡导社会公平为主的新公共行政时期，三是推行以市场化为主的新公共管理时期。

（一）奉行效率至上的传统时期

公共管理伦理演变历程的第一时期可以追溯到伍德罗•威尔逊的《行政之研究》。伍德罗•威尔逊受德国学者斯坦因和布隆赤里的启发于1887年发表了《行政学之研究》一文，提出了“政治与行政二分”的原则，并认为公共行政应该严格恪守“价值中立”原则。威尔逊所倡导的“价值中立”原则是为了解决当时美国政府管理和政府服务体系的混乱和无效，顺应了民众对政府管理专业化、稳定化、客观化和标准化的要求，催生了传统公共行政对效率的关注。在威尔逊宣扬公共行政的“效率”观的基础之上，马克斯•韦伯将效率观发展开来。马克斯•韦伯认为要想实现组织管理的合理化必须强调以效率为核心的稳定、严格、精细、可靠的管理。韦伯创立了“理性官僚制”，将威尔逊对“效率”的柏拉图式的追求变成了具有可操作的制度性方案。韦伯建立在“合理性———合法化”基础之上的“理性官僚制”以及同时期的泰勒的科学管理思想与威尔逊的“价值中立”原则相结合催生了20世纪公共行政的科学主义和技术主义导向，在公共行政领域中彻底摒弃了道德价值，使得“形式化”、“效率化”成为了公共行政体系的主流［3］。

[摘要]本文认为行政伦理学的发展必须倡导对该领域内重大问题的关注以及学者们在此类研究中的合作努力,作者提出四个值得关注的重要问题:公共行政伦理学研究的规范性基础、全球化、组织设计、平等问题。

20世纪70年代中期至今,随着新公共行政运动的不断高涨,行政伦理的学术研究和应用也都得到了快速发展并呈现出多样性。行政伦理学已日益证明了自身在公共行政领域内的存在并逐步在研究中由边缘走向中心(Cooper,2001)。

但是,当前的行政伦理学研究缺乏对该领域内核心问题的关注,学者们未曾在围绕这些问题而开展的研究中形成系统而持续的合力,而是各自为阵,研究内容也非常分散。能够允许学者广泛地涉猎各自感兴趣的问题是行政伦理学研究的学科优势,这反映了这个领域入世的研究态度,及其理论对不同问题的解释力。但学者对研究领域内最基本和最紧迫问题的共同关注,更是任何学术研究领域得以不断发展的重要推动力。

为了实现这种学术研究的合力,需要行政伦理学者对该领域内的核心概念和中心问题进行界定并达成共识。我从自身从事行政伦理学研究和实践的经验出发,提出行政伦理学界应该集中研究的一些重大问题,并希望以此来激发大家对行政伦理学领域内一些重大主题的共同关注和探讨。

一、公共行政伦理的规范性标准是什么

有人简单化地将这一问题表述为:“政府应该根据谁的道德标准进行道德抉择?”这种提问方式隐含了一种假设,即在面临道德选择时,我们只能向自身寻求个人的道德标准来进行判断,这种道德标准根植于宗教信仰、政治承诺、世俗人生观之中,可能还包括一些经由社会化过程和个人生活经历形成的,并与我们的工作环境紧密相关的更高层次的个人的道德取向。

编者按：本文主要从行政自由裁量权的合理性价值及其限度、责任伦理：行政自由裁量权失范的规制理路、结语三方面进行论述。其中，包括：行政自由裁量权的合理性价值，表现为契合公共行政的价值取向、弥补法律的局限性；行政自由裁量权的价值限度，表现为目的不当、不平等对待、主观臆断，随意裁量、程序不当等；近代“管理中心主义”对制约行政自由裁量权的探索，方法为合法性原则、合理性原则、程序公正等；新公共服务范式对自由裁量权的规制——责任伦理；责任是任何治理过程的基础；责任伦理是一个“不单纯的混合物”等，具体材料请详见。

[论文摘要]随着现代社会发展的需要以及对公共行政现代性的追寻，行政自由裁量权的合理性价值及其限度日益凸显。20世纪末，西方的新公共服务等理论范式对伦理价值的关注，无疑是解决此问题的一盏指路明灯。在制度之外辅以一种建基于内在道德信念的自我约束机制——责任伦理，契合了公共行政道德化趋向。责任伦理作为行政自由裁量权价值生成与公正运用的基本前提与保障，可确保行政自由裁量权以一种符合民主、公正要求的负责任的方式行使。

[论文关键词]行政自由裁量权；公正；责任伦理；新公共服务

近代以来，行政责任的制度化设计是基于“管理中心主义”所确立的官僚制，是一个责任中心主义的体系。由于行政自由裁量权本身固有的“自由”裁断属性，裁量权的行使者偏离法律精神和公正原则而引发的公正失范现象不免存在，昭示了责任中心主义固有的局限性。20世纪末，西方的新公共服务等理论范式凸显的对伦理价值的关注，为探索规制行政自由裁量权的路径选择提供了有益的视角。

一、行政自由裁量权的合理性价值及其限度

(一)行政自由裁量权的合理性价值