公共价值管理范文10篇

本文作者：李玉耘工作单位：中国社会科学院

二十世纪60年代以后公共行政理论丛林的形成既是公共行政学学科自身发展的必然结果，更是公共行政学对现实社会急剧变化所作出的理论回应，有着深刻和复杂的经济、政治、社会和文化背景。二战结束后，西方资本主义国家进入一个“黄金时代”，呈现出一派繁荣的景象，然而到了上世纪60年代，整个西方世界的经济、政治、社会、文化开始暴露出一系列问题和矛盾。在经济方面，西方国家的繁荣景象慢慢消退，开始滞胀，政府财政收入大幅减少，而后出现的石油危机更是雪上加霜，引发经济危机，导致各国经济不断衰退，财政状况急剧恶化，再也无法支撑福利国家政策。在政治方面，西方资本主义国家的政府机构不断膨胀，办事人员数量猛增，官僚体制走向僵化，公共服务效率和质量低下，引发了民众对政府的不满。在社会方面，西方国家受暴力、吸毒、失业、种族冲突、环境污染、生态失衡等社会问题的困扰，并不断受到民权运动、新左派运动的冲击。在文化方面，微电子技术、计算机技术和通信技术的发展对人们的生产和生活方式产生了巨大影响，人们的思维方式日益理性化，从而使得社会文化的整体氛围笼罩着浓厚的理性化色彩，一定程度上冲淡了对伦理道德价值的诉求，相反，以个人主义为价值诉求的嬉皮士文化成风。个人主义的过度发展，一方面造成物欲横流，道德价值普遍贬值，另一方面，导致价值相对主义日益流行，是非善恶的标准越来越模糊，致使一些人在满足基本物质需要后，丧失了生活的意义和目标，感到空虚无聊或苦闷彷徨[1]。总体看来，二十世纪六十年代，西方国家面临着经济衰退、官僚机构僵化、社会动荡、传统价值缺失等问题，而当时的传统公共行政理论不能为政府提供有效的理论指导。于是，各国学者为消除政府面临的危机，寻求良好的治理之道，展开广泛而激烈的讨论，随之，新的公共行政学理论纷至沓来，出现百家争鸣、百花齐放的繁荣局面，使得行政学理论一时显得比较庞杂。但是，细加分析，这些公共行政学理论可以按照目标取向分为两大类：一是工具理性取向的行政理论，即把公共行政看作一门管理技术，坚持效率至上；二是价值理性取向的行政理论，即认为公共行政是民主治理的重要组成部分，强调公共行政的公共价值。前者主要包括新公共管理理论、整体性治理理论，后者主要有新公共行政理论、新公共服务理论和公共价值管理理论（见表1）。

正如表1所示，工具理性取向的公共行政把公共行政看作是一门以效率为导向的管理技术和科学，本文称之为“行政科学”。工具理性取向的公共行政具有以下特征：（1）坚持效率标准。一般而言，行政效率指“国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比例关系”。[2]320因此，为了追求效率，主要从投入和产出两个方面入手，具体表现在通过严密的程序和规则严格控制投入或者利用精确的结果评估促进产出的最大化。（2）理性—自利人的假设。在工具理性的视角下，无论公务人员，还是普通民众，都是自利的，具有机会主义、欺诈、自我服务、怠惰的特性，也往往是不被信任的，所以，公务人员需要受到严密的程序的约束，或者受绩效评估的监督。换句话说，公务员一直处于被控制的状态。同样，普通公众不被提倡参与公共事务，更多的是被动接受公务人员提供的各种服务。（3）实证的研究方法。工具理性取向的行政学主张把自然科学研究方法运用于行政学研究中，通过访谈、观察等随机抽样的调查方法来收集资料，利用数理统计知识和计算机软件来分析和处理数据，使用大量的模型和公式来表示推导过程、因果关系和结论。这种方法的特征在于：主张价值中立，应然和实然分离；主张预测控制，认为科学研究的目的是为了获取知识，以便预测和控制社会与自然；主张经验科学，用自然科学的方法论研究社会现象；主张寻求通则，发展超越时空的规律性知识体系；主张化约主义，认为复杂的现象可以简化为其各组成部分加以理解；机器隐喻，视整体为一架机器，可以拆分进行研究。[3]（4）管理者的角色定位。新公共管理理论反对价值中立的做法，认为政府应像企业一样运作，积极追求效益的最大化，整体性治理理论纠正了新公共管理理论的过激做法，但仍是新公共管理的逻辑。总之，它把政府看作卓有成效的管理者。下文将详细介绍主要代表理论，即新公共管理理论和整体性治理理论。1.新公共管理理论二十世纪70年代末80年代初，西方各国为解决政府所面临的财政、信任和政治三大危机，提高公共服务的效率和质量，掀起了一场以市场为导向的行政改革，上世纪90年代的政府再造运动更是将其推向高潮，学术界称之为新公共管理运动。尽管不同的国家行政改革的方式、范围、侧重点、程度有所不同，但是改革的理论基础和路径表现出相当的共同性、一致性和相似性，即在新制度经济学、公共选择理论和工商管理理论的指引下，政府部门大力进行民营化改革，推进公共服务的市场化，同时积极借鉴私营部门的先进的管理技术、方法和理念。不同的学者对新公共管理的内容有着不同的看法，比如胡德的“新公共管理七条”[4]、奥斯本、盖布勒的“企业家政府十原则”[5]、简•莱恩的“契约主义”[6]4、陈振明教授的“新公共管理八方面”[7]等等。根据上述中西方学者关于新公共管理的论述，本人将新公共管理的内容归为：（1）决策和执行的二分；（2）绩效导向；（3）顾客本位；（4）引入竞争机制；（5）工商管理取向；（6）强调行政的政治色彩。从内容可以看出，新公共管理不同于传统的官僚制理论，更多利用市场机制，而大幅缩减政府的规模，更加注重管理的绩效和行动的结果，而不再拘泥于繁琐的程序，但是它保留并强化了传统官僚制关于行政的判断维度———效率，因而，它并没有跳出传统官僚制的工具理性的窠臼。所以尽管新公共管理运动提高了公共服务的效率和质量，仍然招致许多学者的批评和质疑，英国学者简•莱恩将其归结为五种：（1）新公共管理仅仅是一种右翼的意识形态；（2）新公共管理没有新内容，仅仅是以往的签约外包制；（3）新公共管理只是一种特殊的说辞；（4）新公共管理是一些互不关联的理念的混合物；（5）新公共管理只不过是将微观经济理论从私人部门管理扩展到公共管理中来[6]7。在我看来，新公共管理是管理主义的一种变体，忽视了公共部门与私人部门的差异性；过度迷信市场机制，忽视了社会公平，有悖于公共行政的精神；权力的分散化和多元化，导致沟通不畅、协调不力、公共服务的碎片化。2.整体性治理理论到上世纪末，新公共管理运动的弊端越发明显，主要表现在公共服务的碎片化和公共价值的缺失。届时，行政学界开始对新公共管理进行系统的反思，并积极寻求和建构新的行政理论。在美国，著名行政学家登哈特夫妇针对“企业家政府理论”提出新公共服务理论（后文将详细论述），而在英国，学者希克斯在长期观察本国行政改革的基础上提出整体性治理理论，它不仅成为以布莱尔为首的英国工党推进改革的重要理论依据，而且在学界引起很大的反响和热烈的讨论，更有学者甚至将其视为“行政学的第三波典范”[8]。1997年，希克斯在《整体性政府》一书中首次提出“整体性政府”的概念，同时指出未来的政府应是整体性政府、预防性政府、改变文化的政府和结果取向的政府。此后，希克斯的《圆桌中的治理：整体性政府的策略》和《迈向整体性治理：新的改革议程》进一步完善和深化了理论体系，尤其是他在《迈向整体性治理：新的改革议程》中，将“整体性政府”改为“整体性治理”，并详细介绍了整体性治理的概念框架、可能面临的挑战以及解决问题的策略和整体性治理的制度化，最后展望了整体性治理的发展前景，有力地回击了宿命论者的悲观论调。希克斯认为，公共服务和治理的碎片化的根源在于按功能取向设计和运作的政府组织之间缺少协调和沟通。他将这些因素分为两类：一类是组织运作过程无意产生的因素，称之为良性因素，另一类是行为者自利所造成的因素，称之为恶性因素。前者主要包括（1）管理和支出控制集中在投入上，（2）廉洁责任的要求，（3）顾客导向的政府，（4）功能取向的组织的战略决策，（5）对公共服务要求的民众压力；后者主要包括（1）政治家试图加大对执行或行政的控制，（2）专家的独占问题，（3）管理幅度的最大化[9]39-43。而且，他认为组织按功能来设立是难以避免的，但公共服务或治理并不一定非得按功能取向进行，而随着信息技术的进步，完全可以根据公众的需要由多个组织跨部门联合完成。为此，希克斯提出四大治理活动与三大治理层面的整合。四大治理活动包括政策、管制、服务与监督：政策指政策制定、政策形成和政策实施的监督等整个政策过程；管制指对个人、私人组织和政府部门管制的机构、内容和影响；服务指公共服务的机构、内容和影响；监督指对政策、管制和服务绩效的评估与解释。三大治理层面包括治理层级、治理功能和公私部门：治理层级的整合是指地方政府、区域政府、中央政府乃至全球性的国际组织之间的整合；治理功能的整合是指政府部门的功能性整合；公私部门的整合是指在政府部门、私人部门和志愿组织之间建立伙伴关系[9]28-30。从希克斯的话语中，可以看出，整体性治理特别着力于政府组织体系整体运作的整合性与协调性[10]。换句话说，整体性治理的核心问题就是整合与协调，根本目的是使政府更有效地向公众提供公共服务。相反，它却很少提及新公共管理引发的有关公平的价值危机。由此得知，整体性治理并不是对新公共管理运动的超越，而只是对公共服务碎片化的一种修正与调整，仍然沿着更好更快地提供公共服务的逻辑，但不可否认，整体性治理已不是纯粹的工具理性，一定程度上涉及了公众需求等价值层面的事务。

如表1所示，价值理性取向的公共行政，认为公共行政是民主治理的重要组成部分，行政学研究是“对人类行政活动过程本质与规律的认识的反思活动”，具有“高度的解释性、反思与批判性、指导性的功能与思辨性、自觉性、创造性的特征”，[11]其作用不在于提供具体的政策、建议等操作层面的小技术，而是一定的行政理念、行政理论和行政认识等价值层面的大智慧，本文称之为“行政哲学”。价值理性取向的行政理论具有以下特征：第一，倡导公共精神。价值理性取向的公共行政认为公共行政在本质上是以民主宪政为基石,强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值，[12]突出公共行政的公共部分。对于公共行政的公共部分，弗雷德里克森作过详细的论述，认为公共部分必须具备四个要件：（1）建立在宪法之上；（2）建立在得到强化了的公民精神的理念的基础上；（3）能够听到集体的和非集体的公共的利益要求，并能够对其作出回应；（4）建立在乐善好施与爱心的基础上。[13]而这些都是公共行政精神的应有之义。第二，反思—利他人的假设。在价值理性视角下，人们具有高尚的品格和利他的精神，容易产生互动，在互动过程中，比较容易改变自己的观点、立场以达成共识，所以公务人员具有奉献精神，在行政伦理的推动下，积极为公众服务，而公众具有极强的行政参与意识，被纳入公共管理的主体之中。第三，规范的研究方法。规范研究是一种以价值问题为核心关注点、以解读和阐释文本为主要表现形式，通过严谨的逻辑构造来回答某个学科乃至人生与世界的“大问题”的研究方法，[14]主要包括诠释研究和批判研究。诠释性研究是以现象学、诠释学和语言分析学的哲学传统为根基，试图理解行为者赋予其社会情境的意义、赋予自身行为的意义以及赋予他人行为的意义，而批判性研究是现象学传统及批判性社会理论的一部分，试图改变人们的信仰和行为，希望通过使人们认识到信仰和行为的无意识决定因素来满足人们的需求。[15]第四，政治家的角色定位。与管理者不同，政治家要注重公众的态度，争取选民的选票，提高支持率，所以，政治家要对公众的需求做出及时而有效的回应，并以维护公平正义为己任，这正是价值理性取向下的政府职能的要求。下文将详细介绍主要代表思想，即新公共行政理论、新公共服务理论和公共价值管理理论。1.新公共行政理论自行政学诞生以来，学者们就习惯于采用实证主义的方法，积极探求公共行政的科学化和技术化，从传统的公共行政到方兴未艾的新公共管理，再到刚刚兴起的整体性治理，工具理性取向的公共行政一直占据着主导地位。由于工具理性取向的公共行政过度注重公共行政的工具性，推崇效率，将公共行政的公共性彻底抛弃，从而引发了行政学的合法性危机。正是在这种情况下，以达尔、沃尔多为代表的西方行政学家开始对行政学进行反思与批判，并倡导关注公共行政的公共性，标志着价值理性取向的公共行政的觉醒。正是基于对现实生活的观察和对原有公共行政模式的反思，1968年在美国行政学家沃尔多的发起和赞助下，33位年轻的行政学学者汇聚美国纽约州锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心，通过回顾公共行政学的发展历程和讨论公共行政学面临的问题，以寻求公共行政未来的发展方向。会议的研究成果由弗兰克•马里尼编辑成书即《走向新公共行政学：明诺布鲁克观点》。由于此次会议提出的观点不同于传统的公共行政学或主流公共行政学，因此，人们称之为“新公共行政学”。从上世纪70年代到80年代，政治和社会环境发生重大变化，但是公共行政并没有朝着新公共学者所预想的方向发展。于是，1988年新公共行政学者再次来到明诺布鲁克会议中心，试图总结第一次会议以来的发展变化，研讨所面临的新问题以及寻找解决问题的新途径，探讨了公共行政的发展趋势。与第一次明诺布鲁克会议相比，这次会议被形容为强调修正、理论精进、问题解决取向。[16]但第二次明诺布鲁克会议忽略了两点：即将彰显的重塑政府运动的重要性和所谓的新公共管理的出现。[17]第三次明诺布鲁克会议于2008年9月3日至7日召开，距第一次明诺布鲁克会议已有40年之久，会议的背景却与第一次明诺布鲁克会议有着相似之处，即政治和经济局势动荡不安，但是这次会议的反应却非常审慎和节制。这次会议的主题是“公共行政的未来、公共管理和全球公共服务”，与会者在会上达成了三个共识：第一，新公共管理与新公共行政两个学派相结合的问题；第二，在全球化时代，应该关注全球化的重大议题；第三，学界应该多做一些各国比较行政的议题。[16]这三次会议的内容以及新公共行政学者持续不断的著述构成和完善了新公共行政的理论体系，概括地说，新公共行政学的观点主要有：（1）主张社会正义和社会公平；（2）主张改革的、入世的、与实际过程有关的公共行政学；（3）主张构建新型的政府组织形态；（4）主张突出政府行政管理的“公共”性质；（5）主张“民主行政”。[2]614-615新公共行政理论的重大突破在于其在原则上彻底打破了政治—行政二分这一理论构架，否定了传统公共行政的价值中立，并在此基础上把社会公平作为公共行政的价值诉求。在社会公平的认识上，新公共行政学派坚持罗尔斯的“作为正义的公平”理念，即最广泛的平等和符合最少受惠者最大利益的原则。他们认为社会公平的内容除了维护机会的公平和平等外，还包括旨在增强在社会上处于不利地位的“少数人的政治权力并改进他们经济福祉的一系列活动”[18]。而这种对社会公平的价值诉求必须要通过民主参与的途径来实现，即扩大公共行政的民主参与渠道。因而，与传统行政学的假设相比，新公共行政理论的内容概括起来就是公平、平等、民主、分权、参与等关键词。其主要内容可以大致概括为两个方面：一是在价值目标上坚持公共行政维护社会公平的行为诉求，二是在行政过程中主张扩大民主参与。前者是价值目标，后者是其实现途径。具体说来，新公共行政学派在组织理论和研究方法上都有所创新。他们要求变革传统的官僚组织机构，对组织理论进行了创新。主要观点有：（1）公共行政的组织形式应当有“更多的价值规范，更少的价值中立”[19]210；（2）组织应当寻求行政的公共性，坚持以维护社会公平为价值导向；（3）行政组织应当以“顾客”（服务对象）为中心，而非僵硬的制度设计；（4）重视组织沟通和民主参与，主张发展新型的组织形态，提出了行政分权模型（以柯哈特的“协和模型”为代表）、居民控制模型、基体模型、联盟模型以及讨价还价模型[20]；（5）组织应具有适应不断变化的环境的能力。因此，新公共行政学者反对仅重视经验和技术、主张价值中立的传统实证主义研究，提出所谓后实证主义的研究方法，即重视民主参与、以社会公平而非效率为核心价值的规范性的研究体系。当然在强调价值规范性研究的同时，新公共行政学派也不排斥采用新的科学技术进行定量研究的方法。“一些行政管理研究项目可能会更加哲学味和规范性，而另一些则转向定量管理技术。这两种研究倾向都是可取的，都会有助于问题的研究和解决”[21]。新公共行政学由青年学者们对社会不公平现象和行政弊端的反思而蓬勃兴起，为解决公共行政的现实困境喷薄而出。它对政治—行政二分法的否定是理论和思想上的重大突破；新的组织理论和后实证主义研究方法的提出，大大扩展了公共行政的研究视野；新公共行政以社会公平为价值取向，提倡民主和参与，其所提出的行政分权模型、居民控制模型、基体模型等旨在扩大行政过程中民主参与的组织形态设计有着积极的现实意义，对公共行政学影响深远。但是新公共行政带有一种浪漫主义色彩，过多地强调人性善“，强调情感高于理性，感觉高于理智、本能、创造性以及自我实现高于惯例和规制的作用”[22],这就造成了它在具体制度和运行机制方面的不足，尤其是对如何加强组织沟通和民众参与，没有提出具体的方法和途径。2.新公共服务理论“新公共服务”的概念最早由美国著名行政学者帕特里夏•英格拉姆和戴维•罗森布鲁姆于1989年提出。1999年美国公共服务研究的权威人物保罗•赖特在《新公共服务》中以更实证的方式对新公共服务的概念加以描述，但这一概念真正引起学界关注则是在2000年登哈特夫妇在《公共行政评论》上发表《新公共服务：服务而不是掌舵》一文之后。此文对新公共管理理论进行了批判，并陈述了新公共服务的核心思想，使人们看到新公共服务概念与传统公共行政，尤其是与新公共管理理论所形成的鲜明对比，对其有了耳目一新的感觉。因此，可以说新公共服务理论是以对新公共管理理论的批判为开端的。随着公共行政价值中立以及官僚层级制模式受到越来越多的批评，新公共管理理论提出将企业家经营私人部门的管理技术引入公共行政中，将政府打造成为以顾客为导向的“掌舵人”。但这种理念始终是以政府公权力为核心和主导地位的公共行政理念。为此新公共服务理论对其进行了批判，认为这不符合民主思想和公共利益，因为“一味地放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失”[19]272。登哈特夫妇以民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人文主义和新公共行政以及后现代公共行政为思想基础，对新公共管理理论发起了进攻。这些理论基础概括起来就是追求公共利益（或共同利益）、主张以社区为单位的公民参与、反对将组织成员非人格化或机械化、打破公共行政的价值中立、合众人之力公开交流等观点的集合。新公共服务的基本原则有七项：（1）服务，而非掌舵。公务人员日益重要的角色是帮助公民表达和实现他们的共同利益，而不是试图掌控或引导社会发展的新方向。（2）公共利益是目标，而非副产品。公共管理者必须致力于构建集体的、共同的公共利益观念。目的不在于通过每个人的选择找到快速解决问题的途径，而是创造公共利益和公共责任。（3）战略思考和民主行动。满足公共需求的政策和行动应该通过集体努力和共同合作来有效地负责任地完成。（4）服务于公民，而非顾客。公共利益来自于对话和共同价值，而不是个人利益的组合。因此，公务人员不仅回应顾客的需求，而且要集中构建他们与公民以及公民之间的信任和合作关系。（5）责任并不简单。公务员应该不仅仅关注市场，更要关注法令和宪法、社区价值、政治规范、职业标准以及公民利益。（6）重视人，而不只是生产力。从长远看，如果公共组织和网络的运作是基于尊重所有人的合作和共同领导，更可能取得成功。（7）重视公民权和公共服务高于企业家精神。与视公共财产为己出的企业家相比，致力于为社会做出重大贡献的公务员和公民更能够提升公共利益[23]。简言之，新公共服务的主张，就是建立行之有效的公民利益表达机制，使社区、公民和政府沟通与合作、群策群力，协同政府更好地提供公共服务，这无疑是对新公共管理理论的一次超越。但它本身也有一定的局限性：由于强调公民参与和公共利益，可见其在道德伦理上追求社会“共同的善”[24]，而非“个人独享”的善；与此同时，这一理论又否定政治—行政二分，认为公共行政当注重满足公共利益的价值追求，重视组织理论中人文主义的因素，那么公共行政就面临较高的伦理要求。然而其倡导较高的伦理要求，却未提出有效的实现途径，仅提出依靠社区为公民与政府沟通、参与公共行政的依托。问题是，社区的善就是共同的善了吗？这是新公共服务理论本身没有解决的伦理问题。最后需要指出的是，新公共服务理论指出了公共行政的发展方向，即“尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被丢弃，但是它们却应该被置于由民主、社区和公共利益构成的更大的环境中”[25]。可惜的是，登哈特的新公共服务理念缺乏一个可以操作的组织结构和运行方式[26]。3.公共价值管理理论上世纪90年代中后期，英美学者深刻反思了当时的公共行政理论与实践中存在的诸多问题，提出“公共价值”的概念，认为公共部门的使命是创造公共价值。2006年，斯托克教授在《公共价值管理：网络化治理的新叙事》一文中，认为公共价值管理是一种与网络化治理相适应的新的管理范式，并做了详细的论述。近年来，公共价值管理理论更是风靡整个学术界，有取代新公共管理成为主导的行政理论之势。公共价值管理理论的核心是公共价值的创造。本人认为主要包括三个方面：第一，公共价值的定义和发现，这是公共价值创造的前提。所谓的公共价值，不同的学者，具有不同的观点。莫尔认为，价值来源于人的期望和感知，所以公共管理者应最关注公民通过代议制政府所表达的期望[27]。斯托克认为公共价值并不是一个公共服务的生产者或使用者的个体偏好的简单叠加，它是一个包括政府官员和利益相关者的商议的结果[28]。凯雷等人认为，“公共价值是政府通过服务，法律法规和其他行动所创造的价值”，“价值由公民们的偏好决定的，通过多种手段表达，并由选举产生的官员的决定表现出来”[29]。根据上述学者对公共价值的理解，他们一致认同公共价值是公众对政府期望的集合，是一种公众效用。换言之，公共价值是公众的愿望、偏好和需求的反映，存在于公众之中，而不是由政府自我决定的。因此，在定义和发现公共价值的过程中，政府坚持以民为本的原则，除建立和完善信息沟通和反馈机制外，努力拓宽公众参与途径，让公众积极参与公共生活，反映利益诉求，以便更准确、全面地定位公共价值，同时，培育作为公民不可缺少的公共精神。第二，公共价值的供给，这是公共价值创造的关键。待公共价值明晰后，公共价值管理理论要求政府通过“网络化治理”来提供公共价值。在网络化治理中，技术和关系是两个关键词。先进的信息技术为网络化治理提供了硬件上的可能，比如信息公开机制、电子政务、数字化治理手段和数字民主等。而“成功的关系”则是创造公共价值的重要前提，也是公共价值管理的核心目标[30]。也就是说，在网络治理模式下，政府作为公共价值的直接生产者的作用越来越不重要，而主要任务是“依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事并完成公共事业”[31]，更高效地供给公共价值。第三，公共价值的实现。网络治理不是万能的，存在不少缺陷，如目标分歧、沟通不畅、协调失效、责任模糊等，所有这些都会导致网络治理失灵，如果不采取及时的补救办法，就会出现公共价值的失灵。所以，作为公共价值创造者，政府要积极评估网络，及早发现问题，采取弥补措施，甚至在特殊情况下，可以直接参与公共价值的生产，以保证公共价值的实现。从公共价值的定义和发现中的公众参与和意愿表达，到公共价值的供给中的网络化治理，再到公共价值实现中的政府补救，整个公共价值管理过程无不体现行政管理的公共精神，这是公共行政的本质要求。公共价值管理所讨论的公共精神没有停留在说教和论述的静态层面上，而是一种实在的、动态的、可行的公共性即建立在网络治理基础上的公共性，因此，网络治理的建构与管理直接关系到公共价值管理的成败。所以，公共价值管理理论暂时解决了工具理性和价值理性的难以调和的矛盾，较好地回答了现存行政理论难以解答的问题，把行政学发展推向一个新的高度。不可否认，公共价值管理理论还比较稚嫩、不够完善，有待于进一步研究和发展，这也是时代给我们行政学人提出的一个任务和挑战。

管理学和政治学是公共行政学的两大理论来源。行政学是从政治学中分离出来的，与政治学有天然的联系；而行政学又是在管理学理论的催生下发展起来的，所以又与管理学有着千丝万缕的联系。[32]公共行政的工具理性与价值理性正是体现了这两大学科对行政学的影响。从前文所介绍和分析的行政理论以及传统公共行政，可以看到西方行政学发展呈现出以下几点规律：1.波浪式前进、螺旋式上升从被奉为圣典的传统公共行政，到煊赫一时的新公共管理，再到方兴未艾的整体性治理，无不显示出工具理性取向的行政学理论在行政学中的地位，它们把效率作为衡量公共行政的核心标准，但是每当这些理论将行政学的效率标准推崇到近乎极端的时候，价值理性取向的行政学理论就会高举公共精神的大旗，呼吁公共行政必须以追求民主、公平、责任等公共精神为己任，把行政学拉回正常的发展轨道。在两大取向的理论交锋下，行政学呈现出波浪式前进的轨迹。需要指出的是，无论是从两大流派各自取向的角度着眼，还是从整个行政学说的发展观察，这种波浪式前进不是反反复复、没有变化的，而是在批判和继承前者的基础上不断发展的。就工具理性取向的行政理论而言，从讲究绝对非人格化的传统行政学发展到包含价值因素的整体性治理理论；从价值理性取向的行政理论来看，新公共行政理论倡导社会公平，却没有提出可行的措施，而公共价值管理理论提出了在网络化治理基础上的公共价值；就整个行政学的发展来说，从坚持绝对工具理性的传统公共行政理论上升到有效整合工具理性和价值理性的公共价值管理理论。所以，无论从哪个角度说，行政学的前进线路虽然呈现钟摆状、螺旋式，但是总体趋势是上升的。2.相互交融两大取向的行政理论相互交融的特点体现了行政理论的复杂性和界线的模糊性。其实，没有一种行政理论或行政学思想属于纯粹的工具理性或价值理性。值得提及的是，行政科学的倡导者西蒙在晚年的时候，发表了题为《为什么是公共行政》的著名演讲，严词批评了当时行政学界过度迷信管理主义和经济主义的现状，并重申了公共行政理论在行政研究中的重要地位。[33]两种取向的行政理论在相互吸收和借鉴中不断发展，在辩论和交锋中不断缩小分歧，并达成一定的共识，即工具理性和价值理性的整合是行政学未来的发展方向。从某种意义上讲，公共价值管理理论就是两大取向行政学理论整合的集大成者，也必然成为未来行政学界讨论的焦点。工具理性和价值理性的划分意在更清晰地梳理、更准确地把握和理解浩如烟海的行政学理论，而不是人为地制造行政学内部的对立和分裂。3.人性假设不同是分歧的根本“人性”是许多学科涉及的重要问题，也是存在分歧和争论最多的话题。早在18世纪英国著名哲学家休谟便明确地指出“一切科学对于人性总是或多或少地有些关系，任何科学不论似乎与人性离得多远，它们总是会通过这样或那样的途径回到人性。即使数学、自然哲学和自然宗教，也都在某种程度上依靠人的科学”；与人性密切相关的逻辑学、道德学、批评学和政治学几乎括尽了“人的知识”。因此，“人性本身”就是“科学的首都或心脏”[34]。由此可见，人性假设是各学科的理论分析框架的出发点和逻辑推理的起点，行政学也不例外。在工具理性视角下，无论是理性人、理性经济人，还是社会人，在本质上都是属于性恶论范畴，认为人是自利的、懒散的、不思进取的，所以，主张采取规则或激励等措施来控制人从而实现目的；而在价值理性视角下的道德人基本赞同人性善的观点，即人是利他主义的、勤劳肯干的、具有高尚人格的，基于这样的人性预设，它更多地依靠行政伦理来约束人，鼓励人们积极参与公共事务，培养公共精神。实际上，简单的性善或性恶、利己或利他的概括难以反映人性的全貌。人性是复杂的，所以应具体问题具体分析，而公共价值管理的反思理性的复杂人恰到好处地做到了这一点。总之，在一百年西方公共行政学的发展历程中，充满了各种争论，如芬纳与弗雷德里克之争（FinerVSFriedrich）、达尔与西蒙之争(DahlVSSimon)、西蒙与沃尔多之争（SimonVSWaldo）、哈默尔与古德塞尔（HummelVSGoodsell）之争、特里与弗兰特之争（TerryVSFrant②）、以及达布利克与公共行政理论网络之争（DubnickVSPAT-NET）[35]。而这些争论的实质是：价值理性还是工具理性应主导公共行政。价值理性强调公共行政的公共性，工具理性侧重于公共行政的管理性，恰恰正是这异常激烈、旷日持久的学术争论推动着公共行政学从幼稚走向成熟。从某种意义上可以说，西方行政学说史是一部价值理性与工具理性在公共行政领域的争论史。然而，事实上，公共行政体系从本质上看应是两重属性的整合统一和完美结合。因为如果将公共行政的管理性置于公共利益之上，那么公共行政与私营部门管理就没有什么不同了，没有价值规范引导的公共行政，就像瞎子一样不知走向何方，也就失去存在的意义。同样，没有工具理性的支撑，公共行政就像跛子一样，难以一步一步前行，那么公共性就如同水中月、镜中花，成为一种看上去很美却是虚幻的东西，没有实在的意义。所以，公共行政必须以价值理性为指导，以工具理性为支撑，才能够实现良性发展。

【摘要】在现有领导力理论模型的基础上，以大学生作为青年代表群体，通过陈述句收集、项目分析、因子分析和验证性分析等步骤，编制包含自我管理、人际交往、团队组织和公共价值四维度结构的青年领导力测量量表。研究结果表明，基于公共价值的四维度青年领导力测量量表具有较好的信效度，模型检验指标拟合度良好，可作为青年领导力测量的有效工具。

【关键词】领导力；公共价值；青年；结构与测量

一、引言

近年，国内外高等教育的实践表明，领导力教育不仅能够使青年人掌握领导学专业知识、具备推动变革的能力，而且能够使其形成成熟、稳定和积极的价值观，帮助青年发展成为综合能力强、素质高的现代型人才。［1］从这个角度来看，进一步加强对青年群体领导力的教育和开发显得非常必要。青年群体的主要构成来源之一的大学生群体具有较强的可塑性和发展性。在以往针对青年领导力的研究中，国内很多研究者都以大学生作为研究对象进行了一系列探讨。比如，孙倩茹编制了29题五因子结构量表，测评了领导感召力、决断力、前瞻力、影响力和控制力等五力结构模型在大学生领导力中的表现；李夏妍自编了35题大学生领导力自评问卷，测评构建愿景、战略决策、工作实践、人格影响、人际交往五个维度；李秀峰等人开发了包含团队领导力和社会领导力两个维度的大学生公共领导力量表。这些评估工具不仅探讨了本土化的大学生领导力评估方式，而且对现有的领导力理论模型进行了验证，对后续的研究具有很高的参考价值。随着领导力研究的不断深入，在领导力的构成要素方面，领导者的价值愿景、奉献精神、道德使命等内在价值层面因素也开始受到关注。研究者认为领导者内在的公共价值追求也应该成为领导力测评的重要因素。价值引领不仅可以影响领导团体中的共同目标取向、领导行为的选择、领导过程中的角色转变，而且可以促进领导团体互助进步，实现合作共赢、服务社会。基于上述研究情况，本研究提出研究目标，通过实证的方式，尝试将传统的领导素质能力维度和公共价值维度相结合，编制一份信效度较好的大学生领导力评估量表，为我国青年领导力培育和开发提供借鉴。

二、研究设计

研究量表的编制参考了柯江林等研发的问卷开发程序，首先收集整理能反映青年领导力表现的指标项目，邀请专家审读并编制量表；其次根据预试调查数据对量表进行项目分析、探索性因子分析、信度分析，进一步优化量表；再次根据再调查数据进行验证性分析，检验青年领导力结构模型；最后邀请专家探讨分析结果，确定最终的青年领导力量表。整个研究按照先探索再验证的思路进行，先用探索性因子分析方法对青年领导力构成因素进行探索，再用验证性分析的方式对青年领导力结构模型进行检验。数据分析使用统计软件SPSS18.0，验证性因素分析使用软件AMOS17.0。量表指标项目收集方法包括以下四种。一是访谈法。研究者访谈北京地区中国人民大学、中国社会科学院大学、北京邮电大学、北京师范大学和首都师范大学等五所不同类型高校的200名大学生。研究者向其介绍青年领导力的简要含义，然后请其描述他所认为的相关行为表现并记录访谈文本资料。二是调查法。研究者对北京地区50名在校大学生进行开放性问卷调查，收集领导力测评指标项目。三是文献阅读法。研究者阅读青年领导力、公共领导力和大学生领导力开发相关文献并从中梳理相关指标项目。四是专家访谈法。研究者邀请5名人力资源管理专家和从事学生事务管理的专家，以青年领导力的维度及大学生的行为表现为主题进行访谈，梳理并收集专家意见。

我国的社会发展观念经历了一个深刻的转变，从以GDP为核心的竞争时代开始向以创建和谐社会、追求幸福为目标的时代转变，这也对当代公共管理提出了更高的要求。为了适应这种需求，当代公共管理开始了社会学转向，也就是从传统的政策途径和商业途径向社会学途径转变。

一、公共管理受到社会发展观念转变的影响

以GDP为核心的市场社会竞争时代。人类社会受到了18世纪工业革命的重要影响，从而产生了一次社会大转型。在这个过程中，人们在制定公共政策时非常重视市场的作用。市场能够有效的提升经济效率，获得繁荣和自由。自从改革开放以来，我国充分发挥市场的作用，取得了巨大的经济发展成就，这一过程中并没有社会政策，只有经济政策。市场社会对经济增长的主要衡量指标就是GDP，公众和政府普遍将政府管理绩效和社会经济发展水平等同于GDP。在现代经济学中，个人和社会的福利都由货币收入和GDP来衡量，这种分析方法也影响到了其他学科。在公共管理学中，政策途径和商业途径不断融合，从而拉开了新公共管理运动的序幕。以追求幸福为目标的和谐社会时代。二十世纪最令人瞩目的宏观经济学成就应该是GNP或者GDP，通过衡量经济指标来对人们的生活进行改善，但这并非一劳永逸之策。人们开始逐渐怀疑这种对经济增长过分注重的发展模式，资源匮乏、家庭破裂、健康损害、犯罪、污染等在GDP核算中都作为经济价值，忽视了生活质量、家务劳动、志愿服务、社会情感、锻炼、可持续性、自然资本的内容。法国组织其他各国于2011年成立了一个“经济表现与社会进步衡量委员会”，对这个现象进行了考察，认为应该对衡量体系进行转变，从对经济生产进行衡量转向对幸福进行衡量。中国的市场化进程中的表现难以用GDP的角度进行全景描述，但是我们也发现在经济增长的同时，我国也出现了政治分化、社会变迁和环境恶化的现象。当代公共管理受到社会发展观念转变的影响。在市场社会中，逐渐改变了单一追求GDP的发展观念，转而以幸福作为追求的目标，寻求综合性的发展，这也对公共管理产生一定的影响。根据2012年哥伦比亚大学与联合国共同的“世界幸福报告”可以发现，由于过度的关注技术进步和经济增长，造成了社会信任的下降和不安全感的上升。这也充分说明公共管理的实践要改变以经济价值为核心的传统模式，开始寻求多元公共价值。但是从现实层面上来说，我国很多政府官员仍然存在着依赖GDP的惯性思维，这就需要对其进行进一步的引导，使其在制定公共政策时不仅从经济学的角度，而且能够从社会学的角度进行思考。

二、当代公共管理的社会学转向

总体而言，当代公共管理的社会学转向主要是从政策途径和商业途径向社会学途径转变。政策途径和商业途径。上世纪70年代以来，在商学院和公共政策学院开始出现了公共管理的研究，因此公共管理的研究具有两种不同的途径，分别为P途径和B途径。所谓的P途径全称为PolicyApproach，也就是政策途径；B途径全称为BusinessApproach，也就是商业途径。在两者之外不能明确的均统称为X途径。从定量分析中产生了政策途径，政策途径对经济学方法的公共政策分析比较重视，对政策的管理和执行研究比较关注，对实践者的经验非常重视，力图通过对资深管理者和政治执行官的对话进行促进，这也是公共事务管理的“柔性面”的代表。商学院产生了商业途径，商业途径的学者主要是受到经济学系统训练或者在商学院授课的专家学者，其在公共部门研究中充分应用了经济学和工商管理学中的一些方法、理论和概念，认为政府应该积极借鉴企业的运行模式和管理经验，对于运行过程、组织结构和战略管理比较重视，商业途径的研究重点主要在于分析、解释私人组织空间和公共组织空间的经验性差别。尽管在对传统公共行政的态度、对公私组织的观点以及对课程设置的依据方面存在一些分歧，然而政策途径和商业途径经过了一段时间的融合，开始形成了公共管理的范式，其标志为美国公共管理学术研讨会的成立。针对公共管理问题，公共管理学主要是从经济学以及管理学的角度来进行研究，因此公共管理学又被看作以市场为导向的公共行政学，或者以经济学为基础的新政府管理理论等等。在上世纪90年代，公共管理学获得了迅速的发展，强调交易成本理论、委托理论和公共选择理论等经济学理论，其追求的目标主要有效率、效益和经济3个方面，由于这3个词的英文都以字母E开头，因此其目标也被称为“3E目标”，具有明显的市场导向。上世纪90年代的英国、加拿大和美国受到新公共管理的影响，出台了很多奖励创新项目，与其他国家的创新相比，这些国家在经济领域的公共政策创新具有一定的优势。社会学途径的出现。社会学途径的全称为SociologyApproach，因此也被称为S途径。具体而言，社会学途径的分析方式是人类学学科和社会学，不再着眼于非管理型属性，而是对公共管理中的公共性属性进行分析，使用民族志的方法来寻求多元公共价值的实现。在制定和执行公共政策时，不能单纯的依靠数据分析，而是要对社会事实予以重视。在社会发展观念转型的过程中，公共管理的目标日益复杂，不仅要县经济增长，还要关注社会互动、社会形态、公众真实生活状态等方面。社会学途径的目标就在于对公共管理研究进行多层次、多角度的拓展。在社会学中，对人性的假设前提设置为合理的“社会人”，在解释个人的角色扮演、身份认同和自我意识时使用的是公民概念，对社会活动中比较复杂的行为进行了考虑，从而能够对社会主核心管理手段和公共政策的影响进行更好的认识，对公共政策进行有效的扩展。

社会学途径的研究要素。在社会学途径中，人们之间并不存在孤立的互动，在社会互动和网络化关系中内化了个人和集体的各种行为，因此必须对这些行为背后的缘由和动机进行挖掘。当前我国处于社会转型期，面临着一些观念和利益方面的分化，要从公共性的角度来思考问题并进行公共政策的制定和执行并不容易。在社会学途径中整个社会是一个有机的系统。社会学途径的最终追求就是多元化的公共价值。对于当代公共管理而言，公共价值理念具有以下几个方面的启发：首先，公共价值是一套多元化的价值体系，其中包含的生态价值、社会价值、文化价值、政治价值和经济价值，政府不仅要保障经济价值的重要性，还要对其他价值与经济价值之间的关系进行平衡，其目标在于实现幸福。其次，公共管理者应该遵循公共价值管理的要求，将自己塑造成为价值的创造者，而不是政策的执行者，能够主动地寻求突破和创新，从而对本土知识和当地实际进行尊重，从而将本土共识凝聚起来。社会学途径使用的调研方法主要是田野调查和民族志，当前的公共管理尚未建立起真正高效的沟通机制，理论研究者和实践者之间存在着一些分歧。通过田野调查和民族志等经典的方法，社会学途径希望能够有效的弥补二者之间的分歧。作为一种多层次方法论，民族志对实践者和研究者从经验中获取的知识非常重视，也就是要获取社会认知就必须通过自然主义的途径。对于我国而言，要解决市场社会中存在的一些社会问题，就应该对公共行政田野进行深入调查，对社会发展中人民群众的主体本位予以充分的尊重。这就需要政府开展大量的社会调研工作，然后再制定公共政策，提高公共政策的科学性。社会学途径的基本框架。与商业途径和政策途径不同的是，社会学途径必须在动态的社会环境中对政府为何没有进行相应的行动进行探究，认为人不仅具有经济人的特征，而且具有社会人的特征，价值观念、社会形态和社会环境都会影响人的行为和观念。社会的重要组成单元就是组织，组织与外界之间存在着密切的交换和沟通，因此私人组织和公共组织同样具有外部性特征和公共性特征。互动模式、制度、文化等不易察觉的因素都会对社会进行深刻的影响和作用。通过民族志方法和社会学分析方式对公共管理问题进行研究，具有更好的实效性和针对性，数据更加准确和务实。总体上来说，当代公共管理的社会学转向具有以下几个方面的优势：能够获取更多的有效资料、能够对社会问题进行及时的了解、能够为制定和执行公共政策提供更加翔实可靠的依据。社会学途径所提倡的民族志、田野调查的方法在认识社会问题和社会环境方面更加真实和具体。社会学途径符合当前社会快速发展的要求，必然成为公共管理研究的一个主流方向。

摘要：现时代的公共管理是政府与公民社会对社会公共事务的合作管理。公民社会具有管理主体与管理对象的双重身份，并以其这种双重身份在公共管理的过程中扮演着政治民主的捍卫者、经济发展的促进者、公共服务的提升者、公共价值的维护者、社会稳定的支持者的多种重要角色。这种政府与公民社会合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，多元化的管理主体之间存在着极力依赖和互动的伙伴关系，其责任边界具有相当的模糊性。这种基于伙伴关系多元管理主体参与的公共管理是一种自主自治的网络管理，在这种公共管理网络中政府扮演着“元治理”的角色。

关键词：公共管理；公民社会；公共治理；合作管理

一、从行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理，都是指对社会公共事务管理的活动，尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象，但是它们之间却有着彼此理念的不同。

如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看，随着时代的发展，行政管’理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、到治理的演进之路。在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理分工的专制社会时代，行政就是政治的落实，其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行，以维护统治者的利益；公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益；公共管理则出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性，适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求，体现了公共事务管理的“公共性”与“管理性”的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因，治理理论出现并发展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式，其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵，同时，它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代。

二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色

一、从行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理，都是指对社会公共事务管理的活动，尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象，但是它们之间却有着彼此理念的不同。如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看，随着时代的发展，行政管’理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、到治理的演进之路。在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理分工的专制社会时代，行政就是政治的落实，其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行，以维护统治者的利益；公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益；公共管理则出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性，适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求，体现了公共事务管理的“公共性”与“管理性”的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因，治理理论出现并发展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式，其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵，同时，它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代。

二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色

现时代的公共管理最突出的特征之一是管理主体的多元性，它是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理，是公共权力向社会的一种回归。现时代的公共管理有赖于公民社会的自愿合作和其对权威的自觉认同。公民社会在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份，而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面，作为公共管理的主体，公民社会与政府一道对社会公共生活进行合作管理。在这个过程中，公民社会以它那种来自基层、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种不足和有限性，从而可以大大提升管理的效率和效果。同时，公民社会在与政府的合作过程中，能够有更多的机会了解到政府的权力运行，从而可以起到对政府更有效的监督作用。此外，在公共管理的过程中，健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可，这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起，在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神，从而有利于社会资本的积累。另一方面，作为公共管理的对象，公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果，从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次，通过公民社会组织，公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是公民社会完善的过程，公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面发展，作为当代公共管理的一支重要力量，公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色，以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。

第一，公民社会是政治民主的捍卫者。公民社会的自主发展能有效的分割和制衡国家的权力，从而能有效的遏制公共权力的专断倾向；公民社会可以为公民的利益表达提供多样的表达形式和途径，保障公民利益表达的通畅，从而提升民主政治的代表性与生命力；此外，公民社会对培育公民的民主参与意识具有积极的作用，能够强化民主的社会基础从而推动社会民主的发展。

第二，公民社会是经济发展的促进者。公民社会是一个以契约、法制、自由、平等、竞争为价值准则的社会，这为市场经济的运行提供了良好的市场环境。此外，公民社会中的工会、行业协会等团体组织可以起到规范行业行为、稳定经济秩序的作用。

[论文关键词]公共管理；公民社会公共治理合作管理

[论文摘要]现时代的公共管理是政府与公民社会对社会公共事务的合作管理。公民社会具有管理主体与管理对象的双重身份，并以其这种双重身份在公共管理的过程中扮演着政治民主的捍卫者、经济发展的促进者、公共服务的提升者、公共价值的维护者、社会稳定的支持者的多种重要角色。这种政府与公民社会合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，多元化的管理主体之间存在着极力依赖和互动的伙伴关系，其责任边界具有相当的模糊性。这种基于伙伴关系多元管理主体参与的公共管理是一种自主自治的网络管理，在这种公共管理网络中政府扮演着“元治理”的角色。

一、从行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理，都是指对社会公共事务管理的活动，尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象，但是它们之间却有着彼此理念的不同。如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看，随着时代的发展，行政管’理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、到治理的演进之路。在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理分工的专制社会时代，行政就是政治的落实，其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行，以维护统治者的利益；公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益；公共管理则出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性，适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求，体现了公共事务管理的“公共性”与“管理性”的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因，治理理论出现并发展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式，其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵，同时，它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代。

二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色

现时代的公共管理最突出的特征之一是管理主体的多元性，它是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理，是公共权力向社会的一种回归。现时代的公共管理有赖于公民社会的自愿合作和其对权威的自觉认同。公民社会在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份，而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面，作为公共管理的主体，公民社会与政府一道对社会公共生活进行合作管理。在这个过程中，公民社会以它那种来自基层、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种不足和有限性，从而可以大大提升管理的效率和效果。同时，公民社会在与政府的合作过程中，能够有更多的机会了解到政府的权力运行，从而可以起到对政府更有效的监督作用。此外，在公共管理的过程中，健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可，这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起，在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神，从而有利于社会资本的积累。另一方面，作为公共管理的对象，公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果，从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次，通过公民社会组织，公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是公民社会完善的过程，公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面发展，作为当代公共管理的一支重要力量，公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色，以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。

［摘要］在当前公共行政领域，“治理”一词可谓广受欢迎，对“治理”的研究也风生水起。从治理的定义、概念，或是从治理的外延和具体内涵，对治理的研究和应用是千变万化、层出不穷，这种现象恰恰反映了我们这个时代呈现出的多元化特征。首先，我们将论证新公共治理理论的形成是受新自由主义思想和后现代文化的影响;其次，我们将求助于公共行政思想史对作为公共行政领域的三个范式之间的演进逻辑进行分析，即对传统公共行政、新公共管理和新公共治理的演进进行一个深入的挖掘，从而对当前公共行政领域盛行的新公共治理理论有一个更加深刻的认知;最后，我们将对新公共治理理论能否解决当前的公共行政困境进行一个必要的探索。

［关键词］新公共治理理论;传统公共行政;新公共管理

“在当代公共行政中，治理是人们经常使用的一个概念，治理是这样一个词语和概念，它使公共行政与政治、政府、官僚体制在言辞上保持一定程度的距离”［1］71。那么，在公共行政领域为什么会发生公共行政的治理转向，这一转向对当前的公共行政实践会产生什么样的影响?弗雷德里克森认为，“如今的时代不仅是一个反官僚的时代，也是一个反政府、抗税、反制度的时代。当代政治学的一些信条和术语反映、放大或夸大了当今时代的反抗特征。因而，对于公共行政来说，这是个艰辛的时代。尽管环境如此，公共行政已经表现出相当的适应能力和创造性。新型的管理理论、组织理论和管理技术的发展。实际上反映了公共行政的适应性和创造性的提高”［1］70。实际上，新公共治理理论之所以能够成为当代公共行政实践过程中的主导性理论，在于它从传统公共行政及新公共管理理论的实践中吸收了经验和教训。因此，如果我们想要对新公共治理理论有一个比较深刻的认识，就需要了解公共行政的演进逻辑，即当代公共行政经历了传统公共行政→新公共管理理论→新公共治理理论的一个逻辑演进过程。通过对各个时期公共行政的实践及理论范式进行分析，我们就能够对新公共治理理论在未来的公共行政实践及其完善有一个科学的把握。我们认为，不论是作为一门学科的公共行政学，还是公共行政实践，都没有从根本上去反思和解决公共行政所面临的现实困境。公共行政学者在科学理性主义的指导下已将公共行政科学发展为公共行政技术学。不过，先进的公共行政技术手段在面对人的复数性的时候都将显得能力不足。你若需要必要的论据，请回首公共行政的发展史，我们的技术手段可以说是日新月异，而我们的公共行政现状却并未好转。在这个意义上，新公共治理理论能否解决公共行政的困境尚且存疑。

一、新公共治理理论的形成

“治理、公共治理是二十世纪八九十年代开始在西方国家强调并在二十一世纪变得引人注目的一个公共管理概念”［2］。这一概念强调在公共行政过程中的多主体参与，它既不同于传统公共行政中的政府作为公共服务的提供者主体，也不同于新公共管理理论中市场作为公共服务产品的配置主体，它“强调决策过程中的正式和非正式的行动者，以及正式和非正式的达成决定和执行决定的结构。”［2］它主张多元主体的互动，在一个公共场域中公共行政的利益相关方进行多主体的协商和合作，其实质是一个公共行政网络。之所以会出现越来越多的学者提倡多元主体的参与式治理，是因为“在奥斯本看来，今天的国家更应该被称为多组织国家和多元主义国家。这种国家使得公共政策执行和公共服务提供产生了日益增长的复杂性、多元性和破碎性”［2］。因此，传统公共行政和新公共管理理论已经难以应对当今这个多元主义社会，必须对传统公共行政及新公共管理理论所强调的行政—管理、政府—市场、平等—效率的二分法进行超越，走出传统公共行政和新公共管理之间的理论摇摆的困境。在奥斯本看来，“新公共治理是对行政—管理两分法的超越，它不是公共行政的一部分，也不是新公共管理的一部分，而是具有自身特点的可供选择的话语。它建立在一个多元的国家之上，旨在理解在这种背景下公共政策的确立和执行”［2］。有的学者认为，公共行政其实质等同于治理，因为从古到今公共行政事务都是繁杂多变的，而在公共行政过程中，政府也从来没有缺席过，就算在最低限度的国家中，政府也是公共行政过程中的主要参与者。因此，新公共治理理论并不像他们所宣称的那样超越了行政—管理二分法。笔者认为，新公共治理理论是新自由主义思想在公共行政领域的变体，是对后现代文化的妥协。(一)新公共治理理论是新自由主义思想的产物。从治理理论的兴起来看，它是随着政府的失灵而被推上公共行政的舞台的。“公共管理是对公共事务的管理，是对公共物品和公共服务的生产与供给的管理。在西方国家，基本政治秩序确立以后，政府与市场交融在一起，轮流充当公共管理的主体。19世纪末20世纪初，‘行政国家’出现，其鼎盛时期的标志是20世纪70年代的‘福利国家’。而政府的供给失败致使人们认识到更少的政府，更多的治理成为必要”［3］。在这一时期，治理理论尚且处于萌芽时期，其只是主张“更少的政府，更多的治理”，而根源于新自由主义思想的新公共管理理论则明确地提出了最低限度的国家前提下的新公共管理理论，将市场作为配置公共服务产品的主体。毫无疑问，新自由主义思想很快深入到每个人的心灵中，新公共管理理论在当时也获得了前所未有的成功。新自由主义实践并未像新自由主义乌托邦那样按照理论设计发展，新公共管理理论之所以开始遭到质疑，其根本原因在于新自由主义实践的失败。在新公共管理理论的指导下，市场的失灵及资本的不受限制的流动对社会造成的破坏要远比政府失灵所造成的破坏大得多。只不过这种破坏是在人们处于麻醉状态下进行的。在这种背景下，新公共治理理论应运而生。它混杂了传统公共行政、新公共管理及新公共服务理论中的诸多要素，俨然成为一个理论的大熔炉。它最根本的特征是多元治理，正是面对我们这个多元社会的应对之策。实际上，多元社会正是新自由主义思想的必然产物。在新自由主义社会中，后现代文化是我们这个社会最突出的特征。新公共治理理论家如同很多后现代主义者一样顺应后现代文化而动，还高调地宣称是对启蒙思想的超越，然而，新公共治理理论只是对后现代社会的妥协，而后现代主义也是启蒙思想的延续，或者可以说是启蒙主义的高潮。我们确实需要超越启蒙主义，但后现代主义似乎很难做到。(二)新公共治理理论是对后现代文化的妥协。“多元”是新公共治理理论的核心词汇，它同时也揭示了我们这个社会的主要特征。所谓的多元，在新自由主义者看来是指人的复数性在社会领域的体现，是权力的分散。而在保守主义者看来，多元意味着价值的丧失和社会的碎片化。价值相对主义既是多元的表现，也是多元社会产生的原因。价值相对主义的结果则是社会的失序、公共价值观与美德的丧失。而这正是新自由主义立论的出发点。在新自由主义者看来，人类的自我保存能力已经历史地得到了证明，自生自发秩序才是人类社会的客观存在，只有维持自生自发秩序才是实现自由的最大保障。任何想追求良善生活和改善人性的理想主义都被认为是一种徒劳。他们的格言是:去追随自己的本能生活吧、去享乐吧、自由就在你身边。在《后现代状况———关于知识的报告》一书中，让－弗朗索瓦•利奥塔向我们描述了后现代的状况，“后现代科学对以下事物关切备至:模棱两可的、测不准的、因资讯匮缺所导致的冲突对抗，支离破碎的，灾变，语用学的悖论等”［4］172。利奥塔是从人类知识的角度来论述后现代的碎片化的现状的，这里的知识要远比意识形态更加地深入现代人的心灵。而岛子在译后记中则告诉我们:“后现代主义告别了整体性和统一性，因为，以往那种维系语言结构、社会结构、知识结构和文化结构的统一性上的总体性的普遍逻辑已不奏效。”［4］228以往关于宏大的叙事结构已经彻底地为多元化所取代。“后现代主义中的多元性与过去相比具有如下特点:1)它不再是某个统一整体中的内部现象，而构成一切知识领域、社会生活和文学艺术活动的本质。在任何知识、生活领域，以往那种一体性、封闭性和规范性都已成为陈迹。2)这种多元性强调的不是抹杀或取消差异，而是主张不同的范式并行不悖，相互竞争，因此，它是一种‘无条件的多元性’。3)它不仅仅满足于抽象思维，而且开始深入并影响西方后工业社会的整个社会现实。4)对后现代主义而言，不存在一种包容一切、规范一切、限定一切的元语言，换言之，它不肯定任何压倒性模式，就后现代的‘Ism’(主义)本身来说，它也并不代表任何美学思想的主流。利奥塔在接受意大利一家艺术杂志访问时，亦谦逊(或是吊诡)地表示他的工作实际上是指寻找什么是后现代主义，但是他仍不知道答案。5)后现代主义的核心精神是蔑视一切威权主义的元语言，而企图在社会和文化领域中彻底铲除‘词语的暴政’”［4］230。以上就是新公共治理理论形成的思想基础。通过对新公共治理理论形成过程的分析，我们就能够跳出名目繁多的治理理论的森林，从上空俯瞰治理理论产生的根源，并对其效用进行预测。

二、新公共治理理论的演进逻辑分析

关键词：公共管理；公民社会公共治理合作管理

摘要：现时代的公共管理是政府与公民社会对社会公共事务的合作管理。公民社会具有管理主体与管理对象的双重身份，并以其这种双重身份在公共管理的过程中扮演着政治民主的捍卫者、经济发展的促进者、公共服务的提升者、公共价值的维护者、社会稳定的支持者的多种重要角色。这种政府与公民社会合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，多元化的管理主体之间存在着极力依赖和互动的伙伴关系，其责任边界具有相当的模糊性。这种基于伙伴关系多元管理主体参与的公共管理是一种自主自治的网络管理，在这种公共管理网络中政府扮演着“元治理”的角色。

一、从行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理，都是指对社会公共事务管理的活动，尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象，但是它们之间却有着彼此理念的不同。如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看，随着时代的发展，行政管’理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、到治理的演进之路。在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理分工的专制社会时代，行政就是政治的落实，其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行，以维护统治者的利益；公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益；公共管理则出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性，适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求，体现了公共事务管理的“公共性”与“管理性”的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因，治理理论出现并发展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式，其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵，同时，它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代。

二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色

现时代的公共管理最突出的特征之一是管理主体的多元性，它是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理，是公共权力向社会的一种回归。现时代的公共管理有赖于公民社会的自愿合作和其对权威的自觉认同。公民社会在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份，而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面，作为公共管理的主体，公民社会与政府一道对社会公共生活进行合作管理。在这个过程中，公民社会以它那种来自基层、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种不足和有限性，从而可以大大提升管理的效率和效果。同时，公民社会在与政府的合作过程中，能够有更多的机会了解到政府的权力运行，从而可以起到对政府更有效的监督作用。此外，在公共管理的过程中，健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可，这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起，在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神，从而有利于社会资本的积累。另一方面，作为公共管理的对象，公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果，从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次，通过公民社会组织，公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是公民社会完善的过程，公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面发展，作为当代公共管理的一支重要力量，公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色，以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。

一、从行政管理、公共行政到公共管理

行政管理、公共行政、公共管理,都是指对社会公共事务管理的活动,尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象,但是它们之间却有着彼此理念的不同。如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看,随着时代的发展,行政管’理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、到治理的演进之路。在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理分工的专制社会时代,行政就是政治的落实,其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行,以维护统治者的利益;公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会,其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务,以实现统治者的统治利益和社会公共利益;公共管理则出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代,公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性,适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求,体现了公共事务管理的“公共性”与“管理性”的有机统一,无论在合法性还是在社会资源方面,都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因,治理理论出现并发展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式,其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵,同时,它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代。

二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色

现时代的公共管理最突出的特征之一是管理主体的多元性,它是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理,是公共权力向社会的一种回归。现时代的公共管理有赖于公民社会的自愿合作和其对权威的自觉认同。公民社会在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份,而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面,作为公共管理的主体,公民社会与政府一道对社会公共生活进行合作管理。在这个过程中,公民社会以它那种来自基层、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种不足和有限性,从而可以大大提升管理的效率和效果。同时,公民社会在与政府的合作过程中,能够有更多的机会了解到政府的权力运行,从而可以起到对政府更有效的监督作用。此外,在公共管理的过程中,健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可,这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起,在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神,从而有利于社会资本的积累。另一方面,作为公共管理的对象,公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果,从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次,通过公民社会组织,公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是公民社会完善的过程,公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面发展,作为当代公共管理的一支重要力量,公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色,以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。

第一,公民社会是政治民主的扞卫者。公民社会的自主发展能有效的分割和制衡国家的权力,从而能有效的遏制公共权力的专断倾向;公民社会可以为公民的利益表达提供多样的表达形式和途径,保障公民利益表达的通畅,从而提升民主政治的代表性与生命力;此外,公民社会对培育公民的民主参与意识具有积极的作用,能够强化民主的社会基础从而推动社会民主的发展。

第二,公民社会是经济发展的促进者。公民社会是一个以契约、法制、自由、平等、竞争为价值准则的社会,这为市场经济的运行提供了良好的市场环境。此外,公民社会中的工会、行业协会等团体组织可以起到规范行业行为、稳定经济秩序的作用。

一、工具理性和价值理性

在西方公共行政学发展演进中，每一个阶段的主导理论存在和以往有明显区别的核心价值观念，主要表现为工具理性或价值理性，这两种价值观念总是随着时间的推移和研究的深入交替出现。“工具理性”和“价值理性”是由德国社会学家韦伯在研究社会行动时提出并加以详细论述的。他认为，工具理性的社会行动取决于“对客体在环境中的表现和他人的表现的预期，将这些预期转化为实现目标和追求的工具。而价值理性的社会行动取决于“内化为行动中的价值理念和信仰，这种不论是哪方面的价值和理念的体现伴随着行动过程的始终，因此它侧重于这个过程而不是结果”[1]。这段表述可以被理解为，工具理性强调手段———目的的合理性，主张通过精确的科学计算和缜密的逻辑推理来实现所预设的目标，而不关心行为本身的意义和价值；价值理性关注行为本身的合目的性，追求行为本身所具有的意义，要求人的行为必须指向美好的价值，而不管它的结果成功与否。简而言之，前者关注“是什么”“如何做”的问题，通常与方法、技术、手段等工具相联系，所追求的是科学性、有效性；后者关心“应是什么”的问题，往往与人性、信仰、信念、关怀、德行等目的性的价值相关联，所追求的是正当性与公正性。工具理性取向的公共行政学强调效率优先，坚持理性———自利人的假设，倾向实证的研究方法，主张管理者的角色定位，积极构建行政科学。而价值理性取向的公共行政学注重公共精神的培养，坚持反思———利他人的假设，喜好规范的研究方法，主张政治家的角色定位，努力追求行政哲学。对于西方公共行政学理论发展史，不同的学者从不同的角度来研究，其中一个主要的划分方法就是“范式论”。“范式”一词由美国学者托马斯-库恩(ThomasKuhn)[2]提出。他认为，“范式是经过大部分人肯定并且成为通用的模型或模式”。我国学者陈振明[3]提出了传统公共行政学、新公共行政理论、(新)公共管理学三范式；美国学者登哈特夫妇[4]也提出三范式论，即老公共行政、新公共管理、新公共服务；毛寿龙和李文钊[5]提出四范式论，即官僚制行政理论、新公共行政、新公共管理、民主制行政理论。

二、传统公共行政学（工具理性）

行政学产生于政治学，但是经过发展从政治学中脱离出来。政治学被认为是行政学的理论基础，将二者的关系比喻成花与树，根与果的关系。伍德罗•威尔逊于1887年发表的《行政学研究》这篇文章开了美国行政学研究的先河，在此文中他将行政学从政治学中提炼出来研究。威尔逊在该文中提出行政和政治应当分属于两个不同的领域，所要研究的内容和问题也不尽相同。虽然政治规定了行政研究和实践的目标，但是政治不能控制行政实践过程。随后，古德诺对威尔逊提出上述观念做了进一步的研究和探讨，他将政府功能划分为两类，一是“政治”即表达国家意志，二是“行政”即“执行国家意志”。[6]威尔逊认为，行政是一门纯粹技术性和应用性的学科，效率被视为行政学的目标也是行政学的核心价值。因此，为了获得高效率的行政实践，韦伯的官僚制层级组织产生了，“官僚组织的盛行和大范围采用，离不开它对效率的追求，并且在此过程中影响组织成员为共同的目标一起努力。”[7]此外，泰勒提出的科学管理思想和法约尔的一般管理理论，再一次丰富了传统公共行政理论的发展。威尔逊认为，行政作为工具，它是中立的，不需要包含价值因素，只有实现了它对高效行政实践的追求，才实现了它对价值的追求。

三、新公共行政理论（价值理性）

上世纪六七十年代，以美国为代表的西方国家出现了一系列危机，人们开始呼吁政府改革，以改变现有困境。因此，一些学者开始回顾和反思传统公共行政理论的缺陷，新公共行政学在这样的背景下诞生了。1968年，包括弗雷德里克森在内的一批学者，采用新的研究方法召开了有关公共行政学发展趋势的会议。新公共行政理论将“公共”作为研究的中心，它不仅追求传统公共行政学所强调的经济、高效和协调的价值理念，还追求社会的公平公正，强调在为社会高效经济地提供公共产品和公共服务的同时注重社会公平的实现。正如弗雷德里克森所言“和传统公共行政学相比，新公共行政学不仅关注如何高效率的利用资源来提供公共品与公共服务和如何在控制财政支出的情况下保持公共品与公共服务的供给，而且关注这种服务是否增进了社会公平？”即传统公共行政学更多的是对经济和效率的追求，而新公共行政学赋予了这一追求行为价值理念。新公共行政学主张公共行政不仅仅是有效的执行政策，而且由于它的“公共性”，它还担负着广泛的社会责任，需要了解广大人民群众的真实需求，并对此做出积极的反应，以此更进一步接近民主政治的目标，承担应有的社会责任和义务。新公共行政理论对“效率”所代表的含义有不同的认识。通常所说的效率，是少投入和大产出之间的比，也即传统公共行政理论的理解。而新公共行政理论给“效率”赋予的含义则丰富的多，将价值观念灌输其中，即在追求效率的过程中必须时刻拷问是否促进了社会公平和人民利益的表达和满足，考虑到社会性的公平分配，以有效改善公民的生活水平为目标。新公共行政理论认为公共行政的核心价值在于社会公平，即尽可能公平地分配公共利益，照顾到处于弱势的群体。弗雷德里克森有一句话所表达的含义是：“新公共行政追求的社会公平意味着将部分公共权力和社会资源与福利的天平倒向社会中明显缺乏这些的弱势群体，”。即尽可能地对这些在社会分配过程中得到最少的群体给予应有的弥补，努力增加社会中的公平。新公共行政反对传统公共行政所坚持的价值中立，他们认为，制定和执行政策的政府官员与研究公共行政学的学者们不可避免地会将自己的价值观念和经验加到决策和学术思想中，价值中立在学术研究和行政实践活动中都不存在。