公共管理伦理范文10篇

［摘要］公共管理是人类社会治理史中新近出现的一种社会治理模式。从事公共管理活动的公共管理者，是这一社会治理活动的职业承载者。如果说工业社会的社会治理活动更多地遵从科学化、技术化的原则，那么作为后工业社会治理活动的公共管理，则奉行伦理的规定。因此，有必要分析公共管理活动的职业体系、公共管理者的职业角色和公共管理者的职业行为，探讨公共管理职业活动的伦理基础。

［关键词］公共管理；职业活动；伦理；道德

工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19世纪中期，由于英国政府采纳了东印度公司的管理经验，因而出现了文官制度，使得政府中的公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪，政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前，在全世界范围内，人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而，在社会治理活动职业化的过程中，马克斯•韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要从属于科学化、技术化的原则，导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间，行政伦理学的研究也一直处于空白状态。直到20世纪七八十年代，随着美国出现“新公共行政运动”这一要求变革社会治理方式的思想运动，行政伦理的研究才引起人们的关注。由此可见，关于社会治理的伦理思考是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。现在，公共管理作为一种新型的社会治理模式已经成为人们普遍关注的对象。其中，值得思考的一个问题是，公共管理者的职业活动应当是怎样的。在一定程度上，公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理模式，公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都更加依赖伦理的引导和道德的规范。

一公共管理活动的职业体系

公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样，职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具体位置，规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言，岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门，都是由职位和岗位构成的职业体系，直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是，作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位，不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系，而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点，决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说，“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。

职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面，而且在内容方面。对于内容来说，公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上，这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中，这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体，就越是包含着道德的内容。比如，当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时，就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务；当职业关系表现为公共管理者之间的关系时，就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持；当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时，就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务，以求得广泛的合作……这样一来，公共管理在形式上是分工—协作的体系，在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理，但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理，而公共管理则把形式与内容统一起来，拥有了伦理本质。

一、我国公共管理伦理失范的表现

公共管理伦理失范是公共管理权力的异化现象。它的表现形式有很多，根据公共管理伦理的内在结构，可具体概括为两种。

1.意识失范

主要表现为公共管理主体的政治理念不坚定，公共管理活动中若出现困难，这类主体会摇摆不定，没有形成正确的权力价值观，他们缺少较高的政治理想。在道德认知方面，官本位理念却愈发占据主要地位，公共管理主体的以民为本的理念逐渐降低。

2.行为失范

公共管理伦理的行为失范主要与腐败有关，大致可以分为以下几种：政治性失范，经济性失范，组织人事性失范，渎职性失范，社会公德性范。虽然这五种失范行为表现形式各有不同，但是都是权力使用者放弃公共权力的公共性，公共公权力进行私人动，实现个人利益。

一、公共管理伦理的内涵与特点

公共管理伦理是一种存在于公共领域中的角色伦理，是人们对公共管理主体的公共管理行为和政治活动的正当性和合理性的判断过程和判断依据。公共管理伦理具有以下四个特点：第一，公共管理伦理是针对公共管理主体的权利义务的规范体系。理论上而言，公共管理主体既要履行道德义务又可以享有道德权力。但在实践中，公共管理主体必须以义务为本位，要做出一定牺牲。但是当前等价交换是市场经济运行的基本法则，在这样的环境背景下，社会主体在做出任何行为时都会参照等价交换这样一个市场经济运行的基本法则。但在公共管理领域中不是所有的付出都是有回报的，更不要提等值的回报了。在这种时候，当公共管理的主体需要去权衡自己的得失的时候就需要公共管理伦理的规范作用。第二，公共管理伦理是一种调节公私利益观念的道德体系。对公共利益进行维护是公共管理伦理最基本的要求。维护公共利益的行政伦理的基本内容、基本道德原则是如何处理公共利益与个人利益之间的关系。道德规范是道德原则的体现。但是随着公私领域边界的日渐清晰，公共利益和私人利益的矛盾逐渐凸显。公共管理主体作为公共利益的实现者和维护者的同时也拥有追求私人利益的权利和要求，于是公私利益的合理分割和合法实现就成为摆在公共管理主体面前的一道难题，也成为社会公众关注的焦点，影响着社会公众对公共管理主体信任度的高低。所以公共管理需要公共管理伦理体系的规范和控制，需要公共管理伦理体系发挥价值导向和价值指引的作用。第三，公共管理伦理是一种行政权力的内在约束机制。行政权力的约束机制包括自律机制和他律机制。他律机制更多地体现为法律和外在主体的监督，而自律机制则体现为伦理道德的约束。公共管理伦理体系作为公共管理主体服务精神得以实现的依托和保障机制，同时也可以成为对行政权力的一种内在约束机制。第四，公共管理伦理是政府管理的价值体系。政府管理的实践行为要以一定的伦理目标为导向，在实现公共利益的同时要秉承一定的价值准则。无论是遵从“企业逻辑”、“技术主义”和“科学主义”［2］仅注重效率，还是注重效率的同时亦关注社会正义和社会公平，都可以成为政府管理主体的价值选择。公共管理伦理的内涵和特点展示了公共管理伦理的理论范畴和逻辑体系，正如前面所说，公共管理伦理价值观的逻辑推演是伴随着从传统的行政学到公共行政学、再到新公共行政学或新公共管理理论和实践的历史演变的。从历时态的角度探究公共管理伦理的发展、演变以及发展演变的规律和动因，可以提供系统有效的公共管理伦理逻辑推演的历史经验，从而为真实有效地把握西方国家公共管理伦理演变的深层动因和内在规律提供良好的动力支持。

二、西方公共管理伦理诉求的嬗变

国内学者普遍认为，西方公共管理伦理的演变经历了三个时期：一是奉行效率至上的传统时期，二是倡导社会公平为主的新公共行政时期，三是推行以市场化为主的新公共管理时期。

（一）奉行效率至上的传统时期

公共管理伦理演变历程的第一时期可以追溯到伍德罗•威尔逊的《行政之研究》。伍德罗•威尔逊受德国学者斯坦因和布隆赤里的启发于1887年发表了《行政学之研究》一文，提出了“政治与行政二分”的原则，并认为公共行政应该严格恪守“价值中立”原则。威尔逊所倡导的“价值中立”原则是为了解决当时美国政府管理和政府服务体系的混乱和无效，顺应了民众对政府管理专业化、稳定化、客观化和标准化的要求，催生了传统公共行政对效率的关注。在威尔逊宣扬公共行政的“效率”观的基础之上，马克斯•韦伯将效率观发展开来。马克斯•韦伯认为要想实现组织管理的合理化必须强调以效率为核心的稳定、严格、精细、可靠的管理。韦伯创立了“理性官僚制”，将威尔逊对“效率”的柏拉图式的追求变成了具有可操作的制度性方案。韦伯建立在“合理性———合法化”基础之上的“理性官僚制”以及同时期的泰勒的科学管理思想与威尔逊的“价值中立”原则相结合催生了20世纪公共行政的科学主义和技术主义导向，在公共行政领域中彻底摒弃了道德价值，使得“形式化”、“效率化”成为了公共行政体系的主流［3］。

一、公共管理伦理缺失现状及原因

（一）公共管理中环境的因素加剧了公共管理伦理缺失。公共管理的环境因素包括组织的内部环境，如对政策、财产、人员、物品等资源的调配权力。同时环境因素还包括组织的外部环境，如社会、经济和文化。一般而言，以功利化为目的的组织受到环境因素影响较多，以非功利化为目的的组织受到环境因素影响较小。公共管理组织属于非功利化组织。但是随着功利化不断向公共管理组织渗透，公共管理理论也在逐渐缺失。在社会转型时期，出现许多政府监督管理和市场都难以介入的领域。而这些领域大多为公共领域。这也使得公共领域成为腐败蔓延的场所。

（二）公共管理伦理及其建设滞后。我国公共管理伦理文化和相关的建设无法满足经济社会发展的需求。虽然城市化进程推进、社会对公共服务要求迅速提升，社会对公共管理伦理建设的投入相对不足。公共管理产品的提供者只有政府使得提供渠道过于单一。而公共组织对待公共管理伦理也是以传承为主，忽略了发展。由此导致公共管理伦理缺失。

二、公共管理伦理缺失的对策

从目前来看，公共管理伦理缺失有一致性，更有其特殊性。治理公共管理伦理缺失的首要任务是监管拥有和使用公共权力的组织和个人。对其进行公共管理伦理的引导和教育。具体措施有以下三点：

（一）理清公共管理伦理的作用领域并出台相关政策。随着我国公共管理领域迅速扩大，相关单位应理清公共管理伦理作用领域，对公共管理组织和公共管理者的伦理要求明确区分。依照不同公共管理组织对社会的影响情况，出台不同的伦理考核标准和规范，提高公共管理理论研究水平，重视公共管理伦理教育。对于公共管理者及其组织者在对待公共利益和个人利益时采取了不恰当态度这一问题，要以提高文化建设和公共管理者和组织者个人道德两方面相结合的角度下功夫，同时加强监督管理。要加强公共管理者和组织者的道德责任感和廉洁自律意识。在公共管理伦理教育阶段，要坚持与时俱进、以人为本的思想，将崇尚善良和公正结合起来，将公共管理者和组织者塑造成公平正义的实践者。

一、公共管理伦理缺失问题的研究现状

所谓公共管理伦理,是指与公共管理行为相关的基本伦理要素及道德规范的总称。现阶段对于公共管理伦理缺失问题的研究主要有基于中国传统文化、基于公共管理伦理涵义和基于全球公共管理伦理这三种不同的角度。1•基于中国传统文化的研究。我国传统伦理观念造成了公共伦理观念缺失的思想和意识困境。一直以来,主流文化观念对公与私的关系缺乏辩证认识,具体表现在以公私对立、崇公抑私、公私两无为典型的公私关系的错误定位,以重个人修养与家庭成员之间的私德关系而忽视个人对社会和国家的公德关系为典型的公共道德的理解偏差,以私人关系的亲情伦理被泛化为整个社会的存在方式、符合情理而不合法理、送礼文化、礼深情重等为典型的公共伦理的理性缺失和以历经千年的发展形成了根深蒂固的传统政治文化导致的权力崇拜、与世无争为典型的公民参政意识的淡漠。[1]公共管理伦理缺失的内因在于管理主体既有个人利益追求的自由,同时又掌握着公共权力,因而具有双重人格;公共管理伦理缺失的外因则在于市场经济的负面影响和缺乏强有力的社会监督与制约机制。[2]2•基于公共管理伦理涵义的研究。在理论上,公共管理伦理关系在作用路线与表现特征方面不同于权力关系和法律关系,它的作用路线是由个体到群体,因而其表现形式具有显性化特点,这种伦理关系强调人人平等。[3]但是,在现实中伦理决策的标准差异及非伦理行为的标准差异,往往使公共管理者非伦理行为的产生存在多种原因,并与一定的社会制度、历史条件和社会道德风尚等因素紧密联系在一起[4],因而通常难以对非伦理行为的性质做出准确判定。对制度的过分强调和依赖是工具理性扩张的结果,这一结果导致了公共管理主体性丧失。道德责任感、良知和信念作为对主观伦理性责任的自觉意识,是人们履行主观伦理性责任的内在动力;制度性责任内在化和伦理责任外在化是体现公共管理责任完整性的重要途径。[5]主体性的丧失和制度的不完善导致了目前公共管理伦理的缺失。3•基于全球公共管理伦理的研究。公共管理伦理缺失在许多国家都或多或少地存在着,这种现象并不为发展中国家所独有。作为一种对世界经济政治均有重要影响的社会道德规范,公共管理伦理应当有新的标准,尤其是区域性或世界性标准,以便在经济全球化进程中打击公共管理领域犯罪。每个国家的公共管理人员都面对着腐败和贿赂的诱惑,与腐败和行贿受贿现象作斗争是国际性任务,为此必须在自决权、自由、诚实、信任和稳定等各类价值观上达成共识。[6]上述三种不同研究角度虽然为本文提供了基本思路,但仍有一些问题需要进一步商榷。一是现阶段的研究成果主要集中在如何从约束公共管理者行为的角度来讨论公共管理伦理问题的解决,而很少从组织行为的角度探讨如何约束公共管理机构的权力;二是把公共管理伦理观念缺失归因于文化落后,对腐败问题的批判并不是主要针对违法犯罪主体,而仅是针对它们所依存的文化环境,这显然没有触及公共管理伦理问题的实质;三是通过公共管理伦理的涵义这一角度分析问题,而不与中国社会发展特点及其公共管理伦理发展现状结合,则显得过于理想化;四是从全球经济一体化这一角度来探讨公共管理伦理缺失及相应标准建立等问题,对于解决中国社会的公共管理伦理问题缺乏现实针对性。

二、我国公共管理伦理缺失的主要原因

笔者认为,我国公共管理伦理缺失的原因主要有以下三个方面:

1.公共管理组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时采取了不正当的态度

辩证唯物主义认为,内因决定事物的本质和发展方向。我国公共管理伦理缺失的根本原因在于公共组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时采取了不正当的态度。公共管理伦理缺失的社会心理根源在于人们思想深处充满了对于公共利益的淡化与侵占的动机,而这种动机的产生是以公共管理组织及其管理者的伦理道德水平低下为前提条件的。这种伦理道德水平的低下状况通常由组织及其管理者所奉行的是非观念和价值观念所决定。组织的是非观、价值观受组织创办者所秉承的信念及组织发展历史的影响,而管理者的是非观、价值观的形成则受其个人家庭生活环境、受教育情况和社会工作阅历的综合影响。公共管理组织及其管理者在人格特质上应当具备在内心深处关心他人、尊重他人,关心公众利益和公共幸福,具有较强的道德自律和约束能力,具有同情心和社会责任感。公共管理组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时所采取的不正确态度,从内因层面分析,一方面是公共管理组织的目标、使命、宗旨与社会要求出现严重偏差,比如管理者任用方面的失策,只重视能力、勤奋、业绩等指标考核,而忽略了对其进行德性与廉洁方面的考核;另一方面则是公共管理者在具体管理工作中对自身道德约束要求的降低。一般而言,人们都有获取物质财富和精神财富的欲望,但是持有不同是非观念、价值观念的人群,在具体获取方式上却存在显著差异。个人在对待私人财富和公众财富方面如何看待这二者之间的区别,对于自己不经过努力就获得的非份之财,是否会面临良心这个“公正的法官”的审判[7],是否会受到社会大众的谴责和法律的严惩,这些都是公共管理伦理中非常重要的判断依据。因此,私心和私欲是导致公共管理人员道德败坏的心理根源。如果公共管理者缺乏一种自省自律意识,那么社会转型和市场开放就会为这种不良欲望演变为腐败行为创造条件。社会上存在的公共管理伦理缺失行为,在本质上是社会心理层面的问题,它同时又是特定社会文化背景下人群的是非观念、价值观念等伦理道德层面的问题。

摘要：公共管理伦理作为道德层面的内容，具体是指管理人员日常生活过程，应该严格按照道德规范标准进行，以便于维护社会利益，公共管理工作中，因多种因素的直接影响，使其呈现严重理论缺少情况。所以，本文首先对公共管理伦理进行分析，其次进行公共管理伦理缺少成因的阐述，最后研究其加强对策，以便于推动公共管理的稳定发展，防止发生伦理失范等问题。

关键词：公共管理伦理；缺失成因；对策

公共管理的主体缺少较强自律意识，且外在环境影响因素较多等，均会造成公共管理出现伦理缺少。因此，政府需要对腐败和失信等情况进行规范处理，并对其伦理作用进行明确，重点加强公共管理伦理施行力度，通过社会心理方面进行强化，确保腐败动因得到全面消除，在加大管理行为监督力度的同时，为公共管理伦理的建设起到一定促进作用。

一、公共管理伦理浅析

（一）含义。将符合公共管理伦理体系作为公共管理伦理，可以在整个管理中发挥重要作用，同时也是保障公共管理顺利进行的关键，而公共管理则属于严格按照伦理进行实践的重要保障。在进行公共管理实施机制的分析发现，因其是将政府和非政府机构等作为核心，所以，此类机构会选择不同方式进行各项工作，以此提升公共服务整体水平，以便于向人民群众提供更好地服务[1]。（二）重要性。公共管理伦理产生具有一定社会意义，例如：保证社会公共利益，以便于维护社会持续发展等。与此同时，公共管理伦理还具有保证社会正义的特点，以此促进公共利益的具体化，从而发挥公共伦理最大价值。

二、公共管理伦理缺少成因

二、公共管理伦理缺失现状及原因

（一）公共管理中环境的因素加剧了公共管理伦理缺失。公共管理的环境因素包括组织的内部环境，如对政策、财产、人员、物品等资源的调配权力。同时环境因素还包括组织的外部环境，如社会、经济和文化。一般而言，以功利化为目的的组织受到环境因素影响较多，以非功利化为目的的组织受到环境因素影响较小。公共管理组织属于非功利化组织。但是随着功利化不断向公共管理组织渗透，公共管理理论也在逐渐缺失。在社会转型时期，出现许多政府监督管理和市场都难以介入的领域。而这些领域大多为公共领域。这也使得公共领域成为腐败蔓延的场所。

（二）公共管理伦理及其建设滞后。我国公共管理伦理文化和相关的建设无法满足经济社会发展的需求。虽然城市化进程推进、社会对公共服务要求迅速提升，社会对公共管理伦理建设的投入相对不足。公共管理产品的提供者只有政府使得提供渠道过于单一。而公共组织对待公共管理伦理也是以传承为主，忽略了发展。由此导致公共管理伦理缺失。

二、公共管理伦理缺失的对策

从目前来看，公共管理伦理缺失有一致性，更有其特殊性。治理公共管理伦理缺失的首要任务是监管拥有和使用公共权力的组织和个人。对其进行公共管理伦理的引导和教育。具体措施有以下三点：

（一）理清公共管理伦理的作用领域并出台相关政策。随着我国公共管理领域迅速扩大，相关单位应理清公共管理伦理作用领域，对公共管理组织和公共管理者的伦理要求明确区分。依照不同公共管理组织对社会的影响情况，出台不同的伦理考核标准和规范，提高公共管理理论研究水平，重视公共管理伦理教育。对于公共管理者及其组织者在对待公共利益和个人利益时采取了不恰当态度这一问题，要以提高文化建设和公共管理者和组织者个人道德两方面相结合的角度下功夫，同时加强监督管理。要加强公共管理者和组织者的道德责任感和廉洁自律意识。在公共管理伦理教育阶段，要坚持与时俱进、以人为本的思想，将崇尚善良和公正结合起来，将公共管理者和组织者塑造成公平正义的实践者。

摘要：公共管理伦理归属于道德范畴中，主要是指：公共管理人员在日常生活中需严格遵循的道德规范，目的为有效维护社会的公共利益。在现今的公共管理领域之中，由于受到多种因素的作用影响，公共管理出现伦理严重缺失的状况。文章主要是对公共管理伦理缺失状况出现的原因及应采取的针对化解决策略进行了分析研究，以此帮助更好地促进公共管理良好发展，避免出现伦理失范相关问题，保障各方基本权益。

关键词：公共管理；伦理缺失；成因；对策

0.前言

现今我国正处于和谐社会构建的关键阶段，公共管理的伦理建设除却是帮助实现当代经济发展、政治文明的重要方式外，还是帮助促进文化繁荣及民族进步的有效途径。所以，对公共管理工作开展中，伦理缺失的成因及应采取的针对化措施加强重视及探究，具有极强的现实意义。

1.公共管理伦理缺失成因

1.1公共管理者及组织人员对于公共与个人利益持不恰当态度

一、救治责任中心主义的西方话语探讨

责任中心主义问题无法绕开的一个人物是马克斯·韦伯，韦伯的科层制理论在20世纪影响巨大，深深渗透到经济学、社会学以及行政管理学等领域之中。韦伯在区分“形式合理性”和“实质合理性”的基础上，认为现代化就是走向形式合理性和合理化的过程。所谓形式合理性就是合乎工具理性原则的科学性，指的是一种纯形式的、客观的、不包含价值判断的思维方式和立场，表现为手段和程序的可计算性、形式的合逻辑性；所谓实质合理性是指立足于某一信念、理想的合理性。二者的主要区别就在于形式合理性不包含价值因素，而实质合理性则不可避免地包含着价值因素。近代成长起来的科层制是这种形式合理性的最为典型的表现。科层制由于推崇“价值无涉”而日益暴露出来的问题和缺陷不能不使人们对其效率和在现代社会生活中的实际功用产生巨大怀疑，也使人们更加关注如何摆脱传统科层制的缺陷与不足，真正促成现代社会组织在形式合理化和实质化达成统一的基础上实现创造性转化。其实，韦伯也看到了科层制存在的缺陷与不足，并为此进行了一定的努力。作为现代权力理论的奠基者之一，韦伯提出了权力集中以强化社会成员个体的政治认同，依系于权力集中的有效社会整合能够纠正科层制所存在的动力不足问题并由此形成新的社会运行动力机制。除此而外，韦伯还提出了政治领袖的政治动员和政治感召力量，在强调法理型权威的同时也没有完全忽视克里斯玛型权威所带有的特定魅力，因而政治领袖本身的道德养成必须引起重视。然而，韦伯的努力并不成功：“韦伯如果想把‘价值理性行为’也纳入到这个结构中，就必须赋予它一定的意义。这种类型只能具有信念伦理的行为取向，而不能带有责任伦理的行为取向。这样就忽略了一种根本的特征，有了这个特征，新教伦理才被确定为生活方式的方法论框架。”由此可见，韦伯所进行的努力并没有触及科层制的核心原则及工具理性与价值理性的二分，而仅仅是在弥补二者日益增大的罅隙，由此所进行的将仅仅是细枝末节的修正而无法带来科层制的创造性提升和根本性转变。当代著名社会哲学家哈贝马斯同样关注到了科层制的缺陷与困境，在《交往行为理论》中，他集中分析评价了韦伯的科层制理论，这种科层制由于无限放大了技术理性在现代社会组织建构中的作用，造成了现代人在道德表达、社会交往等方面的障碍，片面强调客观责任的现代管理系统实际上却造成了不负责任行为的频繁发生，在科层制主导的现代社会管理中公共权力正在以理性的名义在无情地宰制着原本生机勃勃的生活世界，人们自由活动的空间正在遭到压缩。针对这种状况，哈贝马斯提出了商谈伦理学“，‘商谈伦理学’试图向现代社会提供一个相互理解，并为各交往共同体成员所同意的道德规范体系”。根据这种商谈伦理学，人们应该可以获得更多的话语交流方式并由此促进各种各样的现代公共领域，当言谈成为一种普遍的社会交往方式，在社会纠纷与矛盾发生时人们就不会再诉诸于暴力的非理性行为方式，社会共识在自由交谈中逐渐形成，人们乐于将社会问题上升为社会议题并将之推到社会舆论的焦点加以关注、讨论、分析、解决和评价。哈贝马斯的商谈伦理学构思了现代民主社会的治理模式，对实现科层制的扬弃具有积极意义。必须要看到，近代科学的定量化、规范化、科学化成为一种理性精神贯穿于社会生活的方方面面。这使近代社会成为工具理性高度张扬的社会，工具理性的过分张扬，就意味着价值理性的衰落，就意味着价值理性交出了它作为伦理道德和宗教洞见的“权”。根据科学的和技术性的原则建立起来的科层制就是这种工具理性高度张扬的典型体现。科层制推崇形式合理性和工具理性，要求其体制安排和结构设计从属于权力本位和效率第一的目标。“这种形式理性却成了工业社会广泛应用的工具理性，在制度设计、生活模式和行为模式的建构等各个方面，都被作为理性的原则加以贯彻。结果，事实的多样性遭到扼杀，以至于再度物化的事实违背了人的本性，对人自身的存在构成了威胁，使人类步入了风险社会”。必须要超越工具理性与价值理性的简单二分以实现二者的有机整合，现代公共管理需要科层制作为其基本的结构框架，但是除此之外还必须要有更为审慎精细的道德思考，不能完全寄希望于组织体系的科学和完备，人才是现代公共管理中最为活跃和最富有力量的因素，要关注人的道德素养所激发的积极行动，在程序设计与组织弹性的基础上构思现代公共管理体系。换言之，我们需要从伦理内生性的角度对现代公共管理进行重新诠释，才能找到超越现代科层制的根本途径。

二、现代公共管理的伦理诠释

现代公共管理是政府和广大非政府公共组织运用所拥有的公共影响力，广泛地利用经济的、政治的、法律的、管理的资源和方法，为最大限度地实现公共利益，对社会公共事务进行处理以及对社会公共关系进行协调的活动。基于现代公共管理的公共性特征，伦理是内生的而非外部强加的，将公共管理伦理仅仅作为公共管理研究的一个分支或部分的做法是不恰当的，必须要将伦理问题贯穿于现代公共管理过程的始终。因为现代公共管理不仅仅是一种社会行为的调整和规范方式，更为重要的是要通过必要的道德教化与伦理规治实现个体有效的社会融入，从而保证社会整体的良性运转与和谐发展。公共管理面对的千差万别的具有道德自觉和伦理意识的个体以及在此基础上所形成的各种各样的社会团体，只有尊重个体差异和社会团体施加于其成员之上的影响，才能在促进个体科学发展和团体和谐运转中实现现代公共管理的真正效能。正是在这层意义上，拥有公共影响力的政府或非政府公共组织在公共管理行动中不仅要体现管理的科学性和规范性，更要注重管理的艺术性和创造性，实现对公共管理仅仅是外在行为约束的超越与提升。公共管理内生着道德因素和伦理价值，这是公共管理行为活力与动力的源泉。人作为一种社会化的存在，必然要超越简单物质需求满足的生物性特征而上升为一种超越性存在，伦理道德就突显了人的这种超越性。对于基于现代社会交往而形成的公共管理而言，这种伦理道德显得尤为重要。在公共权力的公共归属与私人掌控之间所存在的矛盾必须通过道德建设和伦理规划才能化解。以政府为代表的现代公共组织代表了社会全体成员的公共利益，是基于社会公共意志而形成的契约组织，必须要遏止某些部门和个人的私欲，以营造公正合理的社会氛围并实现社会最大多数人的共同利益。“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归”。我们无法避免政府等公共组织所代表的公意中存在的分歧，分歧存在是正常和现实的，容忍这种分歧并为之化解提供一种公平正义的制度框架才是体现现代公共管理之真正价值的根本所在。面对现代社会多元化发展的基本趋势，在现代公共管理行动中，积极协调政府与大量非政府组织之间的关系，突破简单的制度设计依赖，积极发掘信念养成、道德引领、伦理教化的积极社会作用才能真正营造积极、生动、活泼、和谐的社会氛围，这才是现代公共管理行动真正富有成效的依据和根源所在。现代公共管理所展现的不仅仅是管理规律的科学性，更应该是管理行动的艺术性。公共管理的对象是活生生的人以及由此而组成的各种各样的社会组织，因而我们无法找到放之四海而皆准的管理准则。由此，公共管理的艺术性问题就显得异常重要。公共管理的刚性规定无法应对千变万化的社会环境，在众多时候需要公共管理主体依据自身的价值信条和道德判断做出自主决定，能否灵活运用既定的管理制度和规则巧妙地化解已经出现的公共管理实践问题，体现了公共管理主体自身的管理效能。这其中最为重要的因素不是基于职位和规则的消极应对，而是在坚持固有原则的基础上所做出的积极行动和有效措置。要看到贯穿公共管理行为始终的是行为人自身的道德自觉和伦理内省，离开了这一点，积极的公共管理行动无法实现，真正负责任的现代公共管理组织体系也无法形成。充分意识到现代公共管理的伦理内生性，才能在具体的公共管理实践中实现管理科学与管理艺术的有机统一，这才是突破简单的责任中心主义以及在此基础上所形成的科层制管理模式的关键所在。

三、现代公共管理中的责任冲突及其伦理化解

过分信赖制度设计而对道德信念有所忽略的责任中心主义，看不到公共管理应该具有的伦理意蕴，结果造成了现代公共管理实践中的种种责任冲突。从公共管理的伦理内生性出发来考察和分析这些责任冲突，将有助于我们在具体的公共管理行动中对之加以化解。基于此种观点，我们可以从以下几个方面来具体分析现代公共管理中存在的责任冲突：（一）权力冲突。权力冲突主要就是由矛盾的权力来源所带来的两种不同的客观责任冲突，如法律要求与组织上级的要求冲突；组织上级的要求与社会公众的要求冲突。面对权力冲突必须澄清主观责任并考虑更为广阔和更为基本的责任；运用价值观和道德感来确定哪一种措施最可取以及如何才能证明你的做法是正当的；通过对主观责任的评估和对更为基本的客观责任的界定，试图找到一个能同时履行客观责任和主观责任的办法。无论何时，公共管理最主要的是应该考虑如何才能与更广大的公众利益相符合。作为公共管理主体的“政府组织由公众产生，为公众服务，并对公众负责。政府和公民之间可以被视为一种委托———关系，因为政府必须征得公民同意并以其名义进行治理。因此政府必须满足其为之服务的公民的利益”。做不到这一点就是违背了受托责任，是对公民责任的否定。这是最为基本的伦理关怀问题。（二）角色冲突。现代社会中的个体已经突破了单一的社会角色担当，而是处于复杂网络系统的角色群之中。每一个角色都有自己的行为方式，这些不同的行为方式不可避免地会引起责任义务冲突。在处理角色冲突时，我们必须审查和界定自己在不同组织中的不同角色，以此来确定自己的行为方式。公共管理人员作为负有特殊责任的公民，其首要义务就是“扮演”好受托人的角色，真正履行好为公众服务的责任。要实现这一点，一方面需要仔细考虑如何设计或重新设计角色、各种角色之间的关系以及组织制度和文化；另一方面需要公共组织人员有意识地培养自己的诸如价值观、信仰等内部控制资源，以实现不同角色之间的道德担当，在这个过程中问题情景意识的培养尤其重要，因为它能保证个体灵活处理不同角色所赋予自身的任务和使命。（三）利益冲突。在现代社会中，由于价值的相对性和社会的多元化的存在，公共管理人员必然成为不同利益的管理者。利益冲突可以说是在最深刻的层次上体现了现代公共管理中公共性与个人性之间的矛盾与冲突，这种冲突的解决方式在很大程度上依赖于我们生活的私人领域与公共领域的相关价值观。在这个过程中，我们必须处理好法律与道德的关系问题，法律作为最低现代的道德具有普遍的约束力，从消极的意义上禁止一切可能损害公共利益和其他正当私人利益的行为，但法律并不能保证公共管理主体的积极作为和责任履行，道德作为一种渐次形成的内生性力量能够弥补法律效用的不足，保证公共管理主体在私人利益与社会责任之间做出正当的选择。总之，利益冲突的化解不仅需要法律规制，更需要道德评估。综上所述，公共管理领域中的种种责任冲突，主要是由于岗位所产生的客观责任相对明确的情况下，基于个人良知、道德感、价值观和信仰所产生的主观责任相对模糊所造成的，也就是说对于公共责任内涵缺乏全面而科学的把握和理解造成的。对于这个问题的解决在很大程度上要依赖于客观责任与主观责任实现协调一致。“客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，但主观责任却根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰”。上述的责任中心主义恰恰是忽视了主观责任而过分强调了客观责任，而这也正是我们在化解现代公共管理的责任冲突中应该重点突出的。

［摘要］公共管理是人类社会治理史中新近出现的一种社会治理模式。从事公共管理活动的公共管理者，是这一社会治理活动的职业承载者。如果说工业社会的社会治理活动更多地遵从科学化、技术化的原则，那么作为后工业社会治理活动的公共管理，则奉行伦理的规定。因此，有必要分析公共管理活动的职业体系、公共管理者的职业角色和公共管理者的职业行为，探讨公共管理职业活动的伦理基础。

［关键词］公共管理；职业活动；伦理；道德

工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19世纪中期，由于英国政府采纳了东印度公司的管理经验，因而出现了文官制度，使得政府中的公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪，政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前，在全世界范围内，人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而，在社会治理活动职业化的过程中，马克斯•韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要从属于科学化、技术化的原则，导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间，行政伦理学的研究也一直处于空白状态。直到20世纪七八十年代，随着美国出现“新公共行政运动”这一要求变革社会治理方式的思想运动，行政伦理的研究才引起人们的关注。由此可见，关于社会治理的伦理思考是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。现在，公共管理作为一种新型的社会治理模式已经成为人们普遍关注的对象。其中，值得思考的一个问题是，公共管理者的职业活动应当是怎样的。在一定程度上，公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理模式，公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都更加依赖伦理的引导和道德的规范。

一公共管理活动的职业体系

公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样，职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具体位置，规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言，岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门，都是由职位和岗位构成的职业体系，直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是，作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位，不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系，而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点，决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说，“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。

职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面，而且在内容方面。对于内容来说，公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上，这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中，这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体，就越是包含着道德的内容。比如，当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时，就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务；当职业关系表现为公共管理者之间的关系时，就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持；当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时，就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务，以求得广泛的合作……这样一来，公共管理在形式上是分工—协作的体系，在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理，但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理，而公共管理则把形式与内容统一起来，拥有了伦理本质。