法规和条例范文10篇

尊敬的白主任，各位领导：

今天，市人大白主任一行对我区贯彻落实民族教育法律法规和《包头市民族教育条例》情况进行调研，是对我区教育事业发展的重视和关心。在此，我代表××区四大班子，向各位领导的到来表示热烈的欢迎和衷心的感谢！下面，就我区民族教育工作情况，作简要汇报。

近年来，我区坚持以“三个代表”重要思想和十六大、十六届五中、六中全会精神为指导，全面贯彻《民族区域自治法》、《教育法》等民族教育法律法规政策、有关实施办法和《包头市民族教育条例》精神，依法保障民族教育事业的健康发展。民族教育教学条件得到了迅速改善，师资力量日益增强，教育教学改革不断深化，教育教学水平得到大幅度提高，民族教育事业迈上了一个新的台阶。目前，我区有1所蒙古族小学，是使用纯蒙语授课的寄宿制蒙古族小学。在校蒙古族学生165人（包括学前班、幼儿园学生50人），少数民族学生适龄儿童少年小学入学率达100%。

一、加强领导，认真贯彻民族教育法律法规

民族教育是教育事业的重要组成部分，贯彻落实民族教育法律法规和《包头市民族教育条例》，依法推动民族教育的改革和发展，是民族教育发展的重要保障，我区高度重视民族教育事业的发展，结合“一法一条例”的颁布实施，在研究制定教育发展战略时，始终坚持把民族教育作为我区社会主义现代化建设的重要组成部分和贯彻落实党的民族政策的重要方面，纳入经济社会发展规划和教育事业发展规划，摆在经济社会发展的显著位置。区委常委会、政府常务会多次就民族教育工作进行专题研究。像新建的××区蒙古族小学的规划、选址、设计、建设等有关工作都是经过专题研究确定的。我区还针对民族教育的具体情况，制定了一系列的优惠措施、扶持政策和保障广大少数民族青少年受教育权利的规章制度，建立完善了有利于加强民族团结、促进少数民族发展的教育制度和体制。主要领导、分管领导经常深入学校，解决学校困难。在编制、经费、师资、校舍、设备等方面，都对民族教育实行优先保证、重点扶持。区蒙古族小学从2005年开工建设，去年9月建成投入使用，极大地改善了我区民族儿童少年的学习和生活条件。

二、加大经费投入，改善民族教育办学条件

党的十七大报告指出:“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”。为了使我省的立法工作符合新的形势和要求，保证立法工作的连续性和有计划、有重点、有步骤地进行，切实为我省的改革开放和社会主义现代化建设服务，为依法治省服务，在总结过去立法工作经验的基础上，结合工作实际，拟定湖北省第十一届人民代表大会常务委员会任期内的五年立法规划如下：

一、指导思想

湖北省十一届人大常委会立法工作的指导思想为:全面贯彻党的十七大精神，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观,以宪法和法律为依据，适应社会主义市场经济发展、社会全面进步的新形势、新要求，不断加强立法工作，创新立法机制，提高立法质量，进一步发扬民主，坚持走群众路线，保证立法决策更好地体现人民的意志。坚持把立法与改革、发展、稳定的重大决策更加紧密地结合起来，因地制宜地解决我省改革发展中需要用法规来促进、规范、调整的重大问题，为加快推进我省社会主义现代化、全面建设小康社会提供法制保障。解放思想，转变观念，以提高立法质量为核心，以立法的民主化和科学化为突破口，进一步增强法规的地方特色和可操作性,在继续注重经济领域立法的同时,更加注重关系民生的社会领域立法,使制定的法规符合客观情况的需要，符合人民群众的根本利益和社会发展的需要。

二、规划项目的数量与分类

本规划列出五年立法项目共90件。其中一类项目59件，二类项目31件（详见附件）。一类项目中，按涉及的内容不同划分：有关内务司法方面9件，有关财政经济方面17件，有关教科文卫方面8件，有关民宗侨外方面2件，有关农村方面13件，有关环境资源方面8件，有关人大工作方面2件；按立法的形式不同划分：新制定的法规30件，修订法规29件。一类项目属于条件比较成熟,今后五年内可以提请审议的项目,二类项目属于需要认真调研论证,今后五年内可能提请审议的项目。

三、规划的形成与调整

本文作者：欧阳仁根工作单位：安徽财贸学院法学系

我国农村立法虽然在建国以来取得了不少进展,尤其是改革开放以来,为适应以家庭联产承包责任制和双层经营体制改革为主要内容的农村经济体制改革和农村事业不断发展的要求而进行了大量的立法,但仍显得十分滞后,难以适应社会主义市场经济条件下农村各项事业的发展要求。农村立法所存在的问题主要表现在:第一,具有浓重的计划管理色彩和痕迹,难以适应市场经济的要求;第二,政策性、原则性强,规范性和可操作性差;第三,以义务为本位,权利、义务不对称,难以保护农民合法权益;第四,农村法律薄弱,与农村经济及各项事业发展的要求不相适应。为了更好地调动农民积极性,维护其合法权益,促进农业和农村事业的发展,应当在充分发挥中央和地方立法主体的积极性的基础上,构架出新型的农村法律体系。同时,只有明确中央和地方两个立法主体的立法权限、完善立法体制,才能更好地加快农村立法步伐。

一、农村法律体系的构建:以农业立法和农村经济立法为重心

今后一个时期是我国农村社会主义市场经济体制建立和完善的重要时期。农村立法的重点是农业立法、农村经济立法,同时包括农村社会发展、农村文教卫生事业、农村行政等方面的立法。初步形成农村法律体系的基本框架。1.农业立法农业立法的总体目标应当是确立农业在国民经济中的基础地位,逐步理顺农业的产前、产中、产后的各种经济和行政关系,保证农业持续、健康发展。=1>农业法律体系的基本框架包括四个层次:第一层次为农业法。在农业法律体系中处于基础地位;第二层次为就农业中某些重要领域进行规定的专门法律和法规;第三层次为实施专门法律而制定的全国性法规和规章;第四层次为地方性农业法规和规章。农业法律体系基本框架主要应包括以下几方面内容:¥农用土地使用制度方面法律、法规。在土地管理法等法律法规基础上,制定有关土地承包经营权及其转让方面的法律法规,以在稳定家庭联产承包责任制政策基础上鼓励农用土地的使用权向种田能手转移,以利土地的规模经营。¦农业投入及农业利益分配方面的法律法规。如农业投入法、农业信贷法、农产品价格保护法、农资商品价格限制法、农业税收条例等。以利增加农业投入,保护农民从事农业生产的正常利益等。§农产品流通方面的法律法规。如农产品批发市场条例、农产品期货贸易条例、粮食管理法等。¨农业生产安全方面的法律法规。除继续完善现有有关动植物检疫、水域交通安全管理等方面法律法规外,主要侧重制定农业保险法、农药管理法、肥料法、饲料管理法、乡镇企业环保管理条例等法律法规。©农业资源保护方面的法律法规。主要是完善现有的相关法律法规,同时制定种子法、蔬菜基地管理条例、商品粮基地管理条例、水利工程管理法等。ª农科教方面的法律法规。除继续完善农业科技推广法律制度外,抓紧制定农业教育法、农业科研法,以确保农业科研、教育、技术推广方面的投入增长,为农业发展提供知识和技术动力。«支农产业方面的法律、法规。首先,针对以化肥工业为重点的农用工业,包括农膜、农药、农机具、农产品加工机械等行业的支农特点,体现产业倾斜的要求,制定相应法律、法规;其次,在乡镇企业法的基础上,制定有关乡镇企业的支农义务条例,以贯彻乡镇企业法的要求;再次,对农业提供系列化服务的农村服务业制定相应条例予以规范和鼓励。2.农村经济立法农村经济立法的目的就是充分利用农村劳动力资源,继续把发展乡镇企业作为繁荣农村经济的重点,搞好农村小城镇建设等,同时规范农村市场运行秩序,加强国家对农村经济的宏观引导和管理。其立法重点包括:¥农村市场主体立法,明确农村市场主体的地位、建立农村市场主体的组织结构制度,规范其运作行为。主要包括:合作经济组织立法,如5合作社法6及各类专业合作经济组织(如生产合作社、供销合作社、农村信用合作社等)条例及股份合作制条例等;乡镇企业立法,在乡镇企业法的基础上制定配套的法规和规章;农民自营服务组织立法,如基金会条例、农业系列化服务组织条例等;农户经济行为规范条例等。¦农村劳动力资源利用方面的立法,以充分利用农村劳动力资源,提高农村劳动力素质和鼓励农村劳动力向非农产业有序合理流动为宗旨。如农村积累劳动用工条例、乡镇企业职工素质教育条例、农村劳动力流动管理条例等。§农村市场运行秩序立法,主要是在总体市场秩序立法的基础上,针对农村市场的特殊性制定相应的实施条例。¨农村经济的宏观管理立法,主要是针对农村经济宏观管理的特殊性制定相应的法律法规,如农业普查条例、乡镇企业会计条例、农村经济组织财务管理条例等。©农村小城镇建设立法,以鼓励发展乡镇企业与小城镇建设相结合,有条件的城镇发展为小城市,充分发挥其经济、信息、文化等方面的辐射功能。如:农村小城镇规划条例等。3.农民权益保障和农村社会保障立法主要体现公平原则,保障农民合法利益不受侵害和逐渐实现城乡平等的社会保障制度。包括:¥农民权益保障立法,首先,从总体制定5农民权益保障法6,受保障的权益不仅包括经济权益(如土地承包经营权、务农合理收益权、拒绝额外承担费用负担权等),而且包括受教育权、就业权、政治经济生活的民主权等多方面。其次,针对农民权益易受侵害的特定方面制定条例等法规和规章,如完善农民承担费用负担条例和制定5农村义务教育实施条例6等。¦农村社会保障立法,旨在初步建立农村社会保障体系,规范对农村社会保障的管理,为最终实现城乡社会保障)体化逐步创造条件。其立法主要包括:农村社会保障法、农民养老保险条例、农村合作医疗条例、农村社会救济工作条例、农村抚恤工作条例及完善农村五保供养工作条例等。4.农村基层政权和基层自治组织立法农村政权组织,按照现有法律规定分为县、乡两级。关于农村基层政权的立法,其侧重点是处理两个方面关系:第一,如何处理县级政权尤其是县政府职能部门的下派机构与乡级政权的关系;第二,如何处理乡级政权与村民自治组织的关系。在这两对关系中,乡(镇)政府处于重要和关键地位。因此制定乡(镇)政府组织法和乡(镇)政府工作条例是其主要内容。5乡(镇)政府组织法6应体现精简、效能原则,对该级政府的机构设置、政府行为界定作出明确规定。其中两个方面应得到充分考虑:第一,对县政府职能部门的下派机构在精简的前提下实行双重领导体制,如公安派出所、财政所、工商所、税务所等。第二,在村一级建立村公所,作为乡(镇)政府的延伸,以解决村级组织职能不清、事实上是基层政权的状况。村公所人员组成,根据情况由1至2名专职人员(国家干部身份)和村民自治委员会、村级经济合作组织、村党支部(总支)负责人兼职组成。同时,村公所及村级各类组织间职责分工要明确,并相互配合和协调。5乡(镇)政府工作条例6是依据5乡(镇)政府组织法6制定的法规,是其政府行为的细化,主要规范其职能范围、工作程序、工作人员的奖惩等。5.农村社会、文化等方面立法这方面的立法主要是对农村人口、农村户籍管理、农村社会治安、农村文化教育、农村社区建设等方面制定相应法律、法规且以法规为主。如5农村计划生育工作条例6、5农村义务教育条例6等。这些法规大多数应以调整城乡共同性特定法律关系的法律为依据,针对农村特定情况而制定,其目的是保证该类法律在农村的贯彻实施。

二、明确中央和地方农村立法权限,完善农村立法体制

立法体制是有关立法权限、立法权运行和立法权载体诸方面的体系和制度所构成有机整体。其核心是有关立法权限的体系和制度。0=2>限于篇幅,以下主要探讨农村立法中的立法权限划分问题及农村立法的规范性问题。1.农村立法应充分发挥中央和地方立法主体的积极性从总体上说,我国农村经历了十几年的改革,已超越了/放活0阶段,进入巩固改革成果、深化改革阶段,党和政府对农业和农村发展的一系列基本政策已基本成型。为了总结一些好的、成功的做法,需要由国家权力机关和国务院适时地把农村改革中的部分政策上升为法律和行政性法规,以保持其稳定性和增加可操作性。同时,在实行社会主义市场经济体制的过程中,农业和农村将面临着新的发展问题,此时,也要求国家权力机关和国务院在借鉴国外同类立法的经验基础上进行适当的超前农村立法。因此应发挥中央立法主体的农村立法积极性,加快农村立法步伐,尽快初步建立起农村法律体系的基本框架。由于农村无论在地理环境、经济发展水平、所有制关系、农村经济结构,还是在人们的观念素质、社会心理、改革模式等方面,各地都存在着重大差异。尤其是在农村改革中,很多地方都形成了有自身地方特色的并取得了较大成功的改革模式。这也就要求发挥地方立法主体的积极性,制定相应的农村地方性法规和规章。一方面,为高层次立法主体所立的农村法律法规能更好地在本地区实施而进行执行性、补充性农村立法。另一方面,更为重要的是根据本地区农村发展的实际和特性,在不与宪法、法律和上一层次的法规相抵触的前提下进行自主性农村立法。2.明确农村立法中中央和地方立法主体的权限鉴于农村法律体系建立的复杂性,要求充分发挥中央和地方立法主体的积极性,逐步构筑和完善我国农村法律体系。但应明确中央和地方立法主体的权限。首先,从中央立法主体看,全国人大及其常委会应尽快对农村法律的主要方面尽快制定相应的法律。如农业投入法、农产品价格保护法、粮食管理法、农药管理法、肥料法、农业教育科研法、农业保险法、合作经济组织法、农民权益保护法、乡(镇)政府组织法、农村社会保障法等。一方面把原来的一系列行之有效的农村政策法律化,另一方面为国务院制定农村行政法规和地方立法提供法律依据。国务院的农村立法重点:一是完善全国人大及其常委会所制定的农村法律,使其更具有可操作性,如相关法律的实施细则等;二是针对全国农村发展的共同性问题,在宪法和农村法律的精神指导下,制定相应的全国性农村法规,如农业税收条例、供销合作社条例、农村信用合作社条例、农业生产合作社条例、股份合作企业条例、乡(镇)政府工作条例、农民养老保障条例、农村卫生工作条例、农村义务教育条例、对支农产业鼓励支持条例等;三是针对农村发展中出现的新问题制定相应政策,这种制定政策的过程虽不是严格意义上的立法,但在没有相应农村法律的情况下也起到一定规范作用。其次,从地方立法主体看,基于宪法和地方人大和政府组织法的规定,一般地方立法主体包括三个层次。即:省级(省、自治区、直辖市)权力机关和行政机关;省和自治区人民政府所在市的权力机关和行政机关;经国务院批准的较大市的权力机关和行政机关。我们认为农村地方立法中,主要由省级权力机关和行政机关进行。而省级政府所在地的市及经国务院批准的较大市的立法应主要侧重于城市功能方面的立法,农村地方立法不是其重点。省级权力机关及行政机关的农村地方立法主要侧重于对中央所立的农村法律、法规制定执行性法规和针对所在地区农村实际的主动性立法,即在没有相应中央农村立法的情况下制定地方法规。但应当指出:第一,地方立法主体进行农村立法时,其所立的农村法规不得与更高层次的法律法规相抵触。这有两层含义:一是在有更高层的农村法律、法规存在的情况下,既不能与更高层法律、法规的条款相抵触,也不能与其法律法规精神相抵触(自治条例只需与更高层次法律法规精神不相抵触);二是在没有相应的更高层次的农村法律法规存在的情况下,不得与宪法相抵触,也不得与中央农村政策的精神相抵触。第二,地方立法主体尤其是省级权力机关和行政机关所立的农村地方性法规和规章,其实施范围既可以是立法主体所管辖的全部地域,也可以是其所管辖的部分地域。如可制定单独适用于特定的农村改革试验区或几个所辖地区的地方性农村法规、规章。这样更有利于引导和规范农村各项事业的发展并使所立的农村法规更具针对性、实用性和可操作性。3.注重农村立法的科学性注重农村立法的科学性,体现在立法原理的科学运用、农村立法活动过程科学性、农村法律法规名称和内容的科学性等方面。从立法原理的科学运用方面看,首先,农村生产方式是最主要的一种物质生活条件,是农村立法的最重要的基础,它决定着农村立法的各个侧面。其次,农村发展的实际情况和农村改革所取得的实践经验是农村立法的最基本依据。再次,农村立法需要以马克思主义理论尤其是邓小平建设有中国特色的社会主义理论为指导。因此,我国农村立法时机选择上应以常规的同步立法(即与所调整的社会关系同步)为主,辅以一定的超前立法,而应避免农村立法的滞后。农村立法活动过程包括立法准备、由法案到法、法的完善等方面,但应特别重视农村立法的准备环节。这不仅在于立法准备是否充分、科学,直接关系到所立的法是否成功,而且更在于立法准备就其主要倾向来说具有决策性。农村立法的准备阶段应在立法规划的指导下,及时有关立法意向信息,扩大参与起草和讨论法案人员面,尤其要注意吸收农民利益代表、农村经济和法律等方面的研究专家、各相关部门代表等,以增强立法的科学性。

《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》即将出台，不少地方媒体上将这两个《条例》概括和提升为“党内法规”的字眼频频出现。仔细推敲，“党内法规”的提法不妥。

其一，政党组织不拥有立法权限。从2000年7月1日起开始实施的《立法法》规定了立法权限的七个层次：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权；国务院根据宪法和法律制定行政法规；省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规；较大的市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规，但须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行；民族自治地方的人民代表大会有权制定自治条例和单行条例；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构可以在本部门的权限范围内制定规章；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以制定规章。显然，作为政党组织的共产党没有立法权限，不能成为立法主体。以《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》作为“党内法规”与《立法法》相违背。

其二，党内条例不具备法规特征。《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》规定“条例”是十三种正式常用的文件中的一种，“由领导机关制定或批准，规定某些事项或机关、团体的组织、职权等带有规章制度性质的文件用‘条例’”。可见，党内条例属于党的政策性和制度性的文件范畴，如《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》本身就是一种文件，不具备法规特征，与法规是两种不同属性的概念。

其三，“党内法规”的提法不能严谨、准确地反映党与法的关系。《党章》明确提出，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。这里起码有两层含义：党既不能超越于宪法和法律之外成为“法外党”，搞党大于法，也不能将党与法混为一谈，以为党就是法，法就是党。但“党内法规”的提法很容易产生歧义，一方面将法的适应对象区分为“党内”与“党外”，被人误解为党内存在着法之外的一套“法规”，另一方面认为党与法就是一回事。这都与《党章》原则不相适应。

《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》是规范党组织和党员活动的重要政策依据和纪律保障措施，对党组织和党员具有普遍的强制力和约束力，对于完善党内监督制度，加强党的建设影响重大、意义深远。尽管提出“党内法规”的本意可以看作是为了强调两个《条例》的地位和作用的重要性，但毕竟其不具备法的特征和效力，也不能体现依法治国的精神，所以应避免使用“党内法规”这种不妥当的提法。

本文作者：梁旺贵

根据现行宪法和地方组织法的规定,现行中国立法体制的结构是:全国人大及其常委会行使国家立法权;(二)国务院根据宪法和法律行使行政法规制定权;(三)省、自治区、直辖市和省级人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的人大及其常委会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下一,制定地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案,(四)民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,报全国人大常委会批准后生效;自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或自治区的人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会备案。对于宪法上的这一规定表明现行中国立法体制是怎样的立法体制,法学界看法不一。有人认为是一级立法体制,有人认为是二级立法体制。“一级立法体制”说显然失之偏颇。“二级立法体制”说认为,宪法确立了中央和地方两级立法体制。“两级”是指全国人大及其常委会制定法律和国务院制定行政法规为一级,一般地方制定地方性法规、民族自治地方制定自治条例和单行条例为一级。在这里,“二级立法体制”说将一般地方制定的地方性法规和民族自治地方制定的自治条例、单行条例都作为一级看待,是不合适的。因为:第一,宪法规定地方性法规不得同法律和行政法规相抵触,但宪法并没有规定自治条例和单行条例不能同地方性法规相抵触,这表明自治条例和单行条例不需要象一般地方性法规那样必须以行政法规为依据,所以,在这一点上就不能说它们同地方性法规是同一级。第二,我国许多法律明文规定民族自治地方的人民代表大会可以根据当地民族特点制定变通规定或补充规定。以婚姻法为例,结婚年龄男不得早于22周岁,女不得早于2周岁的规定,省和直辖市的人民代表大会和它的常务委员会制定的地方性法规无权改变这个规定,但民族自治地方的人民代表大会则可以根据当地民族的风俗习惯等具体情况制定单行条例作出变通规定。譬如我省黔南布依族苗族自治州、紫云苗族布依族自治县、松桃苗族自抬县、镇宁布依族苗族自治县等都先后制定了执行婚姻法的变通规定,即把结婚年龄变通为男不得早于2周岁,女不得早于18周岁。从这方面着眼,自治条例和单行条例不应和地方性法规是同一级。那么,应当怎样表述我国现行的立法体制更为确切一些呢?分析中国现行立法体制,可以发现这样三个特点:第一,实行中央集中统一领导,国家立法在整个立法体制中处于领导地位,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例要以宪法和法律为依据,不得与之相抵触。第二,实行多级并存。全国人大及其常委会制定国家法律,国务院制定行政法规,一般地方制定地方法规,它们在效力上有着明显的级别之差。第三,多种立法权相结合。如前所述,由于一般地方性法规和自治条例、单行条例在效力等级上无法作出明显的划分、“级,的概念无法表明一般地方性法规同自治条例、单行条例的关系,所以,我们不妨用“种”的概念来反映各种立法权的关系,即多种立法权相结合。这多种立法权相结合的含义是:国家立法权、国务院行政法规立法权,一般地方性法规立法权、民族自治地方立法权。把以上三个特点综合起来,可作这样的表述:中国现行立法体制是中央集中领导的、多级并存、多种立法权相结合的立法体制,而不是所谓的二级体制。

我国地域辽阔,民族众多,无论经济、文化,还是交通运输等,南北东西相差甚远,再加上少数民族自身的特殊性和复杂性,可以说构成了一个多极化的中国版图,因此,我认为无论什么法律都不可能包罗万象、一法贯穿,即使是宪法和民族区域自治法,也只是一些原则性的东西,具体的东西都必须通过单行法规和自治地方制定的自治法规来补充和完善,但是无论地方法规、单行法规,还是自治条例都不得与母法(宪法)相低触。这是由我国的国体和政体所决定的,也是立法工作必须遵循的一条根本原则。这一点不仅中国是这样,外国也是这样;不仅社会主义国家是这样,资本主义国家也是这样。试想,如果没有民族区域自治法,没有民族自治地方的自治条例,我国159个自治地方(即5个自治区、3个自治州、124个自治县、旗)、45个自治民族的自治权怎样体现,实行民族区域自治的含义何在,如果没有执行《婚姻法》的变通规定,全国数十个民族自治地方批准的“男不早于2周岁,女不早于18周岁”的结婚年龄又岂不是违法行为吗?等等,等等。所以我得出这样一个结论:即民族自治地方的立法是其它法律法规的补充和完善,任何国家立法机关和一般地方立法机关都不能随意取缔。四、我国现行立法体制存在的问题制约着民族自治地方的立法工作。我国现行立法体制在立法权的归属、范围的关系和立法权使等方面而已形成基本完善的制度,但也存在着许多缺陷和弊端,这些缺陷和弊端在民族自治地方的立法权上有所表现,也制约着民族自治地方的立法工作。关于民族自治地方立法权的归属。中国现行立法体关于立法权的归属已形成较完善的制度,但也需要进一步完善之处。表现在民族自治地方立法权归属方面有两个问题需要探讨:(1)在全国人大及其常委会制定的法律中,有些有授权民族自治地方人大及其常委会对该法律作变通或补充的规定,有些却没有这方面的规定,于是有人认为,只有法律授权民族自治地方对该法律作变通或补充规定的,民族自治地方的权力机关才能对该法律进行变通或补充,否则就不能变通或补充。也有人认为,国家法律没有作授权规定可以变通的,要作变通规定则需要报全国人大常委会批准。这样,就产生了一个间题:法律没有授权民族自治地方对该法律作变通或补充,民族自治地方的权力机关能否进行变通?(2)有的自治州、自治县的人大常委会未经授权制定了单行条例,这又是否妥当?我国宪法和民族区自治法规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。”这表明我国民族自治地方立法权的归属应是民族自治地方的人民代表大会,自治州、自治县(旗)的人大常委会不享有立法权,民族自治地方立法的依据是“当地民族的政治、经济、和文化的特点。”由此,我们又得出以下结论:第一,即使法律没有授权民族自治地方对该法律作变通和补充,根据当地的实际情况认为确实需要变通或补充的,民族自治地方仍然可以对该法律进行变通和补充,只是变通和补充的主体应是民族自治地方的人民代表大会,而不是它的常委会,第二,自治州、自治县(旗)的人大常委会本身没有立法权,无权制定单行条例,它只能根据法律的授权对该法律作变通或补充。这一结论同全国人大常委会有关部门的解释是一致的。如1984年,四川省凉山彝族自治州制定选举法变通规定时,因选举法中没有授权规定,请示人大常委会有关部门答复说:“民族自治地方的人大常委会可以对《婚姻法》制定变通规定或补充规定,是因为《婚姻法》中特别作了这样的规定。《选举法》中没有这方面的规定,因此,对《选举法》的变通规定应由民族自治地方的人民代表大会制定,不能由它的人大常委会制定。万这个结论是根据我国现行宪法、地方组织法、民族区域自治法的规定得出的。在目前的情况下我们只能得出这样的结论并用以指导立法实践。不过,我想提出这样一个建议:即国家立法机关应通过法律的形式赋予民族自治州、自治县(旗)人大常委会部分立法权,因为随着我国法制建设的发展,越来越多的民族关系需要用民族自治法规来调整,而人民代表大会一般一年只召开一次,一次会议不可能审议太多的立法议案,所以,自治州、自治县(旗)人大常委会享有单行条例制定权是必要的,建议国家立法机关修改民族区域自治法、地方组织法时赋予自治州、自治县(旗)人大常委会单行条例制定权。关于民族自治地方立法权的行使。立法权的行使制度,是立法体制中一个很重要的内容。有了这方面较为完善的制度,才能保障享有立法权的机关充分行使立法权。在民族自治地方立法权的行使方面,如何理解和把握民族自治地方立法不得同宪法和法律相低触这一立法原则,是一个值得探讨的问题。这个间题处理不好,或者影响国家法制的统一,或者会损害民族自治地方的立法权,挫伤民族自治地方立法权的积极性。什么叫不与宪法、法律相低触呢?通常有两种解释:一种认为是指不得同方针、政策、法律原则相抵触,一种是说同具体政策、具体法律条文也不能相抵触。对这个问题,前任全国人大常委会委员长彭真同志在《关于地方人大常委会的工作》一文中有过阐述。他说:“地方立法的根据是什么?一是根据当地具体情况,二是省、自治区、直辖市的实际需要。限制只有一条,就是同国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触。这里讲的政策,是中央总的方针、政策,而不是一些具体的政策,具体的政策要根据具体的情况具体解决。”彭真同志在这里是针对地方立法而言的,对民族自治地方立法也同样适用。在同国家总的方针、政策、法律的基本原则不相抵触的前提下,民族自治地方根据当地的实际情况,对国家法律的具体规定作某些变通,是必要的。例如,婚姻法规定的结婚年龄,民族自治地方作了变通应当允许的。因为作这样的变通,并不违背婚姻法的基本原则。由于“不抵触”的确切含义不明确,实践中就难以把握。如四川省阿坝州制定实施四川省土地管理实施办法变通规定时,将“征用耕地三亩以下,其他土地十亩以下的,由县人民_政删比准”变通为“征用耕地五亩以下,其他土地十五亩以下的,由县人民政府批准。”四川省人大常委会在审议时,有的同志认为,县级人民政府审批土地的权限是国家土地管理法规定的,自治州人大常委会无权变通,要变通须报全国人大常委会批准。于是四川省人大民二委和法制工作室联名向全国人大有关部门请示。最后,全国人大有关部门答复以不作变通为宜。如呆作这样的变通就是与国家土地管理法的基本原则相抵触的话,那么我们对以下现象又作如何解释呢?现行宪法规定全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间有权对人大制定的法律进行部分补充和修改,但不得同该法律的基本原则相抵触。请看:全国人大制定的邢法第141条规定:“拐卖人口的,处五年以下有期徒邢。方但全国人大常委会关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定规定,,拐卖人口罪情节特别严重的可到处死刑。这一修改使对犯拐卖人口罪的处罚可超过有期徒刑的范围,这是否与邢法的基本原则相抵触呢?如不相抵触,那么,前述四川省阿坝州人大常委会对县级人民政府审批土地权限的变通是否与国家土地管理法的基本原则相抵触,就值得思考了。如果说不抵触的基本原则是提法上要完全一致、数据上要绝对相同,那么,所谓自治条例也好,变通规定也好,都只能比照相应的法规重抄一遍。如果完全照搬照抄,那就没有必要搞什么自治法规和单行法规了。要搞,就必然要有所区别,有所发展。然而,前述的几个婚姻法变通规定是把结婚年龄提前了两岁,拐卖人口罪的处罚又从五年上升到了死刑,唯独四川省阿坝州将征用耕地三亩以下变通为五亩以下,其他土地十亩以下变通为十五亩以下就不行,这是难以自圆其说的。

关于民族自治地方立法权的范围。立法权的范围,也是立法体制中一个很重要的内容,有了这方面较完善的规定,享有立法权的机关才能在明确和规定范围内进行立法活动。现行立法体制在这方面存在的一个较大间题就是地方性法规和行政规章的范围如何划分?与此相关,在民族自治地方立法权的范围这个间题上,提出了自治州、自治县人民政府是否有行政规章制定权这个间题上。根据现行宪法和地方组织法的规定,享有行政规章制定权的有国务院各部、委、省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府。这里没有提到自治州、自治县的人民政府,表明自治州、自治县的人民政府没有行政规章制定权。但是根据民族区域自治法的规定,自治州、自治县的人民政府又有行政规章制定权。民族区域自治法第34条规定,民族自治地方的自治机关对本地方的各项开支标准、定员、定额,可以制定补充规定和具体办法。第43条规定,民族自治地方的自治机关根据法律规定,制定管理流动人口的办法。第44条规定,民族自治地方和自治机关制定实行计划生育的办法。民族自治地方的自治机关是指民族自治地方的人民代表大会和人民政府,根据这些规定,我们可以得出以下结论:自治州、自治县的人民政府有权制定行政规章。事实上,自治州、自治县的人民政府也在行使行政规章制定权。如云南省德宏傣族自治州人民政府及其州级机关制定的实施《自治条例》的具体办法,就是行政规章,四川省的甘孜州、阿坝州制定的计划生育办法规定州人民政府可就实施中的间题作出规定,这实际上是明文确认了州人民政府享有行政规章制定权。自治州、自治县人民政府到底能否行使行政规章制定权,建议国家法律对此明确规定。我认为,国家法律应该赋予自治州、自治县人民政府行政规章制定权。理由是:第一,民族自治地方的立法权由民族自治地方的人民代表大会行使,而人民代表大会通常是一年召开一次,一次会议不可能审议太多的立法议案,所以,有些调整民族关系的规范性文件无法以民族自治法规的形式表现出来,只好以行政规章的形式颁布施行。第二,各自治州、自治县制定了或正在制定的自治条例,但自治条例毕竟规定得过于原则,为了便于自治条例的顺利实施,自治州、自治县人民政府需要制定便于操作的实施细则。

各省、自治区、直辖市人事厅（局），新疆生产建设兵团人事局，副省级市人事局，国务院各部委、各直属机构人事部门：

《行政机关公务员处分条例》（以下简称《条例》）已于2007年4月4日经国务院第173次常务会议通过，自2007年6月1日起施行。2007年5月30日，国务院办公厅印发了《关于认真学习贯彻〈行政机关公务员处分条例〉的通知》（国办发〔2007〕40号），对《条例》的学习贯彻工作提出了明确要求。为认真贯彻落实国务院办公厅文件精神，做好《条例》的学习宣传和贯彻实施工作，现将有关问题通知如下：

一、充分认识贯彻实施《条例》的重要意义

《条例》是新中国成立以来第一部全面、系统规范行政机关公务员纪律处分的专门性行政法规，是《中华人民共和国公务员法》配套法规体系的重要组成部分。《条例》的公布施行，是我国行政机关公务员制度建设的一件大事，对于严肃行政机关纪律，规范行政机关公务员行为，健全行政机关公务员监督约束机制，具有十分重要的意义。

《条例》着眼于加强对行政机关公务员的教育、管理和监督，确立了行政机关公务员纪律惩戒工作的指导思想、基本原则和制度框架，明确了行政机关公务员在公务活动和社会生活中应遵守的各项纪律，对处分的原则、种类、适用、权限、程序和申诉等作出了全面规定，是开展行政机关公务员纪律惩戒工作的基本依据和准则。制定颁布《条例》，是行政机关公务员纪律惩戒工作法制化的重要标志，是坚持用制度管权、用制度管人、用制度管事，规范行政权力运行的必然要求，是加强行政机关公务员队伍建设和政府自身建设的重要举措。各级人事部门要从全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的高度，充分认识贯彻实施《条例》的重要意义，深刻领会和准确把握《条例》的基本内容和精神实质，切实增强贯彻实施《条例》的责任感和主动性，通过贯彻实施《条例》，进一步提高公务员管理的法制化、规范化水平，促进行政机关公务员依法履行职责，提高政府的执行力和公信力，建设行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁的政府。

二、认真做好《条例》的学习、宣传和培训工作

本文作者：王允武田钒平工作单位：西南民族大学

我国现行的民族区域自治立法体制与我国的国情是相适应的。新中国成立后,我国依照“一元性两级”民族区域自治立法体制的规定,不断加强关于民族区域自治的立法工作,已经形成了以《宪法》为基础、以《民族区域自治法》为主干,包括各项国家调整民族关系的法律、法规、规章以及地方性法规、自治条例、单行条例等在内的民族法制体系”,为正确调整我国的民族关系,有效地解决各种民族问题,加速少数民族地区政治、经济和文化等各项事业的发展,发挥了巨大作用,从而为民族自治地方法治的顺畅运行奠定了基础。但我们也应当看到我国现行的民族区域自治立法体制还存在诸多问题,如果对其不进行充分研究并予以完善,势必阻碍我国民族区域自治立法的发展,制约民族区域自治法制建设和法治的健康运行。这些问题突出表现在:一是民族自治地方自治立法权限的范围不统一;二是民族自治地方立法主体的设置不科学;三是特殊民族立法程序不合理。本文将对这三个方面的问题分别进行论证并提出改进的路径。

一、关于民族自治地方的立法权限

根据我国现行的立法体制,与民族区域自治相关的立法权分别由中央和地方的立法主体行使,而且,民族自治地方的自治立法权源于全国人民代表大会及其常委会通过的宪法和其他法律的授权。《宪法》第116条、《民族区域自治法》第19条和《立法法》第66条第1款均规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。”《立法法》第66条第2款规定:“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作出的规定作出变通规定。”从上述法律规定来看,民族自治地方的立法主体享有两种类型的自治立法权。一是原创立法权。即国家的法律、行政法规没有明确规定的,民族自治地方的立法主体可以根据当地民族的政治、经济和文化的特点制定法规范和法规则,包括自治条例和单行条例两种形式。二是变通立法权。即国家法律和行政法规有明确规定,但这些规定不适合当地民族的特点,不宜适用时,民族自治地方的立法主体可以根据法律和行政法规的基本原则制定变通的法规范和法规则。在行使变通立法权时,必须遵循法定的立法权范围,即对宪法、民族区域自治法的规定以及其他法律、行政法规专门就民族自治地方所作出的规定不得进行变通立法。变通立法通常采用单行条例的形式,对某些重大问题也可以在自治条例中予以规定。民族自治地方在行使自治立法权时,应当以其自治权限的范围为依据。根据《宪法》第117条至第122条和《民族区域自治法》第21条至第45条的规定,民族自治地方可以就以下事项制定自治条例和单行条例:(1)自治条例和单行条例的制定原则、调整范围、制定程序和技术,变通法律、行政法规有关规定的条件、原则和程序等;(2)自治机关使用当地通用语言文字的条件、原则、方法等;(3)干部、人才的培养以及招收企事业单位人员等有关事项;(4)组织和使用本地方维护社会治安的公安部队;(5)如何行使经济建设和管理以及外贸活动方面自治权;(6)如何行使财政税收自治权;(7)教育、科技、文化、体育和医药卫生管理工作;(8)流动人口管理;(9)计划生育;(10)自治机关的组织和工作。应该说,在立法权的归属方面,宪法、民族区域自治法和立法法对民族自治地方自治立法权的授权规定并不存在矛盾。但是,我国现行的其他法律也存在授权民族自治地方变通立法的规定,并且呈现混乱状态。到1997年底,共有10多部法律作出了对民族自治立法的授权性规定。具体分为以下几种情况:一是授权民族自治地方的人民代表大会,如民法通则、民事诉讼法、继承法、妇女权益保障法。二是授权民族自治地方的人民代表大会及其常务委员会,如婚姻法、收养法。三是授权民族自治地方的自治机关(人民代表大会及其常委会、人民政府),如森林法、国旗法。四是授权自治区人民代表大会和辖有民族自治地方的省人民代表大会,如刑法。五是授权自治区和省人民代表大会常务委员会,如传染病防治法。六是授权自治区人民代表大会常务委员会,如全民所有制工业企业法。此外,行政法规如婚姻登记管理条例,授权民族自治地方人民政府,结合当地民族婚姻登记管理的具体情况,制定变通或者补充规定。有的学者将这些法律、法规的授权归纳并称之为变通规定和补充规定制定权,以区别于自治条例和单行条例制定权,[1]并以民族区域自治法第20条的规定为证据。这种观点是不能成立的。首先,《民族区域自治法》第20条规定:“上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族区域自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或停止执行;该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。”这一条款赋予民族自治地方自治机关“对上级国家机关的决定等可以报经批准后变通执行或者停止执行”,言说的并不是自治立法权,而是行政管理权;从“该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复”的规定,亦可以看出此条规定的不是立法权和立法程序。其次,宪法是一国的根本大法,任何法律、法规的规定都不能与之相抵触。因此,民族自治地方的自治立法权只能源于宪法的授权,其他有关法律、法规的授权性规定只能是对宪法规定的具体化,而不能成为独立于宪法的权力或权利的源泉。第三,上述法律、法规的授权规定存在不一致,尤其是在立法主体上出现混乱现象,这是立法不规范、不严谨所致,属违宪行为,应当予以纠正,更不能将之视为合法现象作为自治立法理论探讨的理论源点。第四,不论是变通规定和补充规定制定权,还是自治条例和单行条例制定权,其最终的法律依据都是宪法的授权,其事实依据都是民族自治地方的政治、经济和文化的特点,在本质上都是一致的,没有必要也没有理由将二者严格地区分开来。第五,从法理上分析,上述六种不同的授权也无充分的理由支撑。前三种属于一般性授权,由民族自治地方的人民代表大会、人民代表大会及其常务委员会、自治机关分别行使民族区域自治立法权。这样的“分别”并没有一个统一标准,既不是按授权法律的效力等级,也不是按授权法律的性质内容。如继承法和婚姻法,两者的效力等级、性质内容大致相同,但在授权民族自治地方制定变通规定和补充规定时,继承法授权给民族自治地方的人民代表大会,婚姻法则授权给民族自治地方的人民代表大会及其常委会。后三种属于特殊性授权规定,由省和自治区的立法机关统一行使民族区域自治立法权。由省的立法机关制定的法规还能称之为民族区域自治法规吗?在省和自治区统一行使立法权的情况下,自治州、自治县的立法自治权又如何体现呢?这种授权规定实际上是通过一部基本法律剥夺了自治州和自治县的部分自治立法权,是无法体现自治民族人民的意志的,特别是那些辖有多个民族自治地方的省、自治区如青海、新疆、广西等,制定一部统一的变通规定和补充规定,不可能兼顾在经济、文化、风俗、习惯等方面各具特色的各民族的实际状况,这种法规范和法规则在实践中是无法适用的。立法法的颁布和实施为我们的主张提供了有力证据,并为立法授权不统一的解决指明了路径。《立法法》第66条第2款规定:“自治条例和单行条例可以对法律和行政法规作出变通规定,……”,并授权民族自治地方的人民代表大会可以变通除宪法、民族区域自治法以及其他法律、行政法规就民族自治地方所作的规定以外的所有法律、法规。所以,其他法律在进一步明确、细化民族自治地方的变通立法权时,应按照立法法的规定,规范授权的条款。例如新修订的婚姻法,就将授权条款修改为“民族自治地方的人民代表大会有权结合当地民族婚姻家庭的具体情况,制定变通规定。自治州、自治县制定的变通规定,报省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会批准后生效。自治区制定的变通规定,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。”

二、关于民族自治地方的立法主体

根据我国宪法、民族区域自治法和立法法关于民族自治地方行使自治立法权的法律规定,行使自治立法权的主体是自治区、自治州和自治县的人民代表大会,而自治地方的人民代表大会常委会则没有自治立法权。我们知道,自治条例是民族自治地方的人民代表大会行使自治立法权制定的,“有关本地区实行民族区域自治的基本制度的综合性的规范性法文件”[2](P354)。单行条例则是民族自治地方的人民代表大会行使自治立法权,“根据宪法和法律规定的基本原则,依照本地方的实际情况,为保护和解决当地少数民族某一方面的特殊利益而制定”[3]的地方性自治法规。自治条例主要是关于本民族自治地方的辖区范围、自治机关的组成及活动原则,自治机关对本地区的政治、经济、财政、教育、科技、文化和卫生事业的管理以及自治条例的实施等重要内容的规定。在任何一个民族自治地方都只能存在一部自治条例,俗称民族自治地方的“小宪法”,其地位是非常重要的,所以只授权民族自治地方的人民代表大会制定自治条例是科学的,也是必要的。而单行条例是对民族自治地方某一方面的具体事项所作的规定,是就某一专门问题进行规定的法规,这样的问题在民族自治地方非常多,从加强民族自治地方的立法工作,促进民族自治地方法制建设和法治的顺畅运行来看,仅授权民族自治地方的人民代表大会制定单行条例缺乏科学性。“我国立法体制中的薄弱环节是,民族自治地方的立法机关,相对于其他立法机关而言,……立法活动不甚活跃,尤其是自治县一级的人民代表大会更突出,有的县多年来仅制定过一部单一条例。”[4]要改变民族自治地方自治立法工作的这种状况,关键在于完善立法主体的设置,赋予民族自治地方的人民代表大会常务委员会制定单行条例的权力,以适应民族自治地方法制和法治建设的需要。首先,赋予民族自治地方人民代表大会常务委员会制定单行条例的权力具有现实必要性。社会主义民族法制,尤其是民族自治地方的自治立法是国家法律体系中的一个重要组成部分。1982年宪法施行以来,我国民族立法工作取得了很大的成绩,初步解决了民族工作中无法可依的问题。但是,从我国民族自治法制建设的现状来说,民族法律法规,特别是民族自治地方的单行条例中存在着不适应建立和完善社会主义市场经济体制要求、不适应国家西部大开发要求、不适应WTO规则要求等问题。有些规定明显落后于实际需要,而且实际上也不能执行和没有执行,必须根据社会主义市场经济的特点、西部大开发的政策和WTO规则的要求对有关内容适时地进行修改、补充和完善。“民族自治地方要加强制定单行条例、变通规定和补充规定的工作。属于某个自治地方的某些特殊问题,国家没有也不可能专门统一立法,但又确实需要通过立法有所规范和保障,自治地方要充分行使宪法赋予的自治权,通过制定单行条例的办法来解决;有些问题国家虽已制定法律,但不适合自治地方的特殊情况或者规定不具体,自治地方可以制定变通规定和补充规定。”[5]然而,在我国现行的民族区域自治立法体制下,只能由民族自治地方人民代表大会制定单行条例,由于立法主体受限制,制约着单行条例的制定过程,立法效率低下,使之不能适应民族自治地方制定单行条例工作的要求。这在客观上要求赋予民族自治地方人民代表大会常务委员会制定单行条例的自治立法权。其次,赋予民族自治地方人民代表大会常务委员会制定单行条例的权力是节约立法成本,提高立法效益的要求,在理论上具有可行性。宪法、立法法和民族区域自治法规定单行条例只能由民族自治地方的人民代表大会制定的目的是严格单行条例的制定程序,但却增大了单行条例的立法成本。法律的经济分析是运用经济学的基本原理和原则分析立法现象,从成本—效益的角度寻求和实现法律效益的最大化,分析和阐明法律的必要性、收益性、合理的调控范围以及法律效益的归属主体。[6]从经济学角度分析立法,涉及到三个指标:立法的社会效益、立法成本、法律价值,三者的关系是:立法的社会效益等于法律价值和立法成本的差额。其中,立法成本包括直接立法成本和间接立法成本。直接立法成本也称为狭义的立法成本,仅指立法活动所耗费的成本,包括立法机关的运行、立法的程序性活动和立法监督的成本;间接立法成本即法律实施成本,包括执法主体实现法律的执法成本和法律实施中某些相对人损耗的守法成本和违法成本。在单行条例的制定过程中,虽然《地方组织法》第11条规定:“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。经过五分之一代表提议,可以临时召集本级人民代表大会”,但在现阶段,我国地方(包括民族自治地方)各级人民代表大会每年只召开一次。这样,单行条例制定工作从计划立项、起草到形成草案,提请常务委员会审议法规草案,一般都需要一年左右的时间,有的还需要2—3年。常务委员会审议后还要征求上级国家机关对单行条例草案的意见,并由上级人民代表大会常务委员会工作机构协调条例草案中涉及到的自治地方与上级国家机关及其有关部门在利益分配等方面的问题。然后再由常务委员会提请本级人民代表大会审议。如果本级人民代表大会在审议中认为法规草案中的某些问题不适当,需要作进一步的修改才能交付表决,那么,该草案就必须继续搁置到下一次人民代表大会开会时,即第二年才有可能得到重新审议、通过。[7](P104-105)因此,受人民代表大会会期的限制,如果不赋予民族自治地方的人大常委会制定单行条例的立法权,必然增加立法机关运行的立法体制成本,降低制定单行条例的立法效益。此外,在我国地方各级人民代表大会制度的实践中,“会期短、议程多”是一个突出的特点。一般地说,自治区人民代表大会的会期每年是7天—10天,自治州人民代表大会的会期是3天—7天,自治县人民代表大会的会期是2天—5天。在这样短的会期中,每年召开一次的人民代表大会的议程较多。[7](P105)在这种情况下,由人民代表大会制定单行条例,有时候很难将应当列入的制定法规的议题列入会议议程。特别是每次换届选举的第一次人民代表大会的召开,由于会议议程多,选举任务较重,并且新当选代表还不够熟悉人民代表大会会议的议事规则等,通过单行条例就更困难。因此,受人民代表大会会议的限制和议程的限制,也势必增加立法的体制成本,降低制定单行条例的立法效益。所以,为了完善民族区域自治立法体制,提高自治立法的社会效益,应当赋予民族自治地方的人民代表大会常委会制定单行条例的自治立法权。

各乡镇（管理区）党委、街道党工委，市直各党（工）委：

为深入学习、宣传、贯彻好《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《干部任用条例》）等干部选拔任用工作法规，根据自治区党委组织部、地委组织部的通知要求，现就今年9月第一周全市开展第二个《干部任用条例》和相关法规学习活动提出如下实施意见，请认真遵照执行。

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，围绕实现领导干部熟悉、组工干部精通、党员干部了解《干部任用条例》的目标要求，采取多种形式，广泛深入地开展《干部任用条例》和相关法规的学习宣传活动，为整治用人上的不正之风、营造风清气正的用人环境奠定坚实的思想基础。

二、活动方式

重点开展好“三个一”活动：

稽查半年工作总结

文化市场稽查大队岗位练兵活动总结扎实开展岗位练兵不断提高业务素质文化稽查队伍担负着打击违法经营、保护合法权益、规范文化市场秩序的职责，这既是党和国家给我们的重托，也是维护人民群众利益的需要。执法人员的综合素质直接关系到文化市场稽查工作的能力和水平，文化市场迅猛发展，新鲜事物层出不穷，研究新情况，探索新办法，总结新经验，解决新问题，对执法人员的思想意识、政策水平、业务技能提出了更高的要求。我们只有通过多种形式、多种方法、多种途径有针对性地、有组织地对稽查人员进行培训，才能在长期的执法工作中立于不败之地。为此我队以“岗位练兵”为抓手开展了一系列业务练兵活动，收到了较好的效果：一、充分认识开展岗位练兵的重要性和必要性，增强全体人员参与岗位练兵的自觉性为扎实开展岗位练兵活动，我们进行了广泛的动员教育，使全体稽查队员进一步统一思想，提高认识，从以下3个方面充分认识开展岗位练兵的重要性和必要性，并以积极主动的态度投入到岗位练兵活动中去：1、从文化市场的发展特点来充分认识开展岗位练兵的重要性和必要性。特点一，市场经济的发展和人民群众文化需求的增长，促使文化市场门类日益增多，经营规模不断扩大，使稽查管理的范围越来越广；特点二，文化市场行政审批制度的改革放宽了相当一部分经营活动的市场准入条件，有的甚至取消了经营许可审批，使稽查的难度越来越大；特点三，城市文明程度的提高、文化市场的繁荣发展同样促使着经营者法制观念的提高，对稽查工作的要求越来越高；特点四，科学技术日新月异，在社会生活各个领域的结合越来越紧密，应用越来越迅速。在文化市场领域，高新技术与文化产业的结合更加是势不可挡，给稽查工作带来更多的挑战与压力。2、从文化市场管理法规的变化来充分认识开展岗位练兵的重要性和必要性。为适应文化市场的发展变化，国家先后制定、修改了音像、演出、娱乐、电影、网络市场等行政法规及相应部门规章，了《文化市场稽查暂行办法》、《文化部文化行政处罚程序规定》、《文化市场行政执法错案责任追究暂行办法》等三个专项执法规章，使各市场门类实体、程序法规基本齐备。我们只有广泛开展岗位练兵，及时学习新变化的法规和规章，才能更好的依法稽查、依法办案，才能保障执法工作及时、准确、公正、高效。3、从稽查人员业务现状存在的差距来充分认识开展岗位练兵的重要性和必要性。差距一，加入世界贸易组织后，文化市场对外开放的程度越来越高，外国文化产品和服务将更多地进入国内文化市场，中外两种价值观念和经营方式的碰撞和冲击将会进一步加剧，也对市场监管理念和方式提出了严峻挑战。而我们的队伍整体素质相对仍然不高，监督检查工作应当具备的法律知识、业务技能掌握不够；差距二，文化市场门类日益增多，逐渐形成了包括演出、娱乐、音像、电影、文物、艺术品、书报刊、网络等文化市场。这些市场的执法工作大都由文化稽查队承担，同时文化稽查队还承担着出版物市场的“扫黄打非”工作，而我们的稽查队伍建设相对滞后，行政执法力量相对薄弱；差距三，文化市场难点问题不断产生，一直是社会各界关注的焦点、热点，文化法规条例也随之在不断修改完善，我们之所以能从较为被动到较为主动，从相对无序到规范有序，主要得益于法规制度建设。而我们的稽查队伍法规制度掌握相对不够完善，应用相对不够灵活。二、采取积极有效的措施，扎实开展岗位练兵活动我们觉得，岗位练兵不能是形式上走过场，而是要利用各种行之有效的方式和载体，促使和引导每个队员积极参与投入到岗位练兵中，通过岗位练兵真正达到提高和完善业务素质的目的。1、搞好一次法律法规系统学习：每年我们都会利用一至两个双休日集中组织队员学习文化法规条例，如去年我们集中学习了《音像制品管理条例》、《出版物市场管理条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《演出场所管理条例》、《印刷业管理条例》等新修订颁布的法规和条例，今年我们学习了《行政诉讼法》、《行政许可法》等，并针对法规的难点、疑点、新旧法规的区别以及实际工作中碰到的新情况新问题进行讨论，及时解决在执法过程中碰到的困难，使队员全面掌握有关法规和条例，进一步提高执法水平。法规学习培训我们采取条线分管队员主讲、集体讨论的形式，促使分管队员对自己分管条线的法规条例全面的掌握和了解，提高了队员熟悉并灵活运用条例的能力。同时我们对个别案件中碰到的特殊情况及时进行讨论和研究，以提高队员在执法过程中应对突发事件的能力，从而不断完善执法程序。2、搞好一次法律法规知识竞赛：今年上半年我队开展了法规知识竞赛，题目来自执法中涉及常用的法规条例：《娱乐场所管理条例》、《演出市场管理条例》、《互联网上网营业场所管理条例》、《出版物市场管理条例》、《音像制品管理条例》以及行政执法基本法规。题型有填充、单项选择、多项选择和判断，考卷题目虽然不多，但涉及的法规却不少，这就要求队员每种条例法规都要认真学习并掌握。我们要求队员平时自己安排时间复习，然后进行闭卷考试。做完试卷后当场把试卷封好交由总队领导批卷。这种做法使队员自觉端正了学习态度，认真投入到活动中，使活动不走形式主义而落到实处，起到实效，并体现了严格公平的原则。通过竞赛，队员们进一步认识到了自己在法律法规方面的不足并不断完善，从而不断提高执法水平。3、搞好一次非法出版物鉴别培训：随着社会的进步、物质生活水平的提高，出版物市场越来越繁荣，非法出版物的类型也是越来越多，盗版的层次、质量也越来越高，我们需要不断学习才能正确区分非法出版物，从而提高工作效率。去年和今年上半年我队都请来了市新闻出版署的老师来为队员们讲课：如何区分非法音像制品和如何区分非法出版物。老师的讲课使我们对非法出版物的鉴别有了新的认识，走出了原本以为纸张差、印刷差的就是非法出版物的误区，对出版物市场和非法出版物的理解有了新的提高，并学习到如何在检查过程中发现线索、提高办案质量的许多经验。通过培训，我们明显感到在非法出版物的检查中少走了许多弯路、提高了工作效率。4、搞好一次法律文书制作比赛：今年上半年我队请来市文化稽查总队的领导来主持我们的法律文书制作比赛。题目由总队出，每个队员都参加了比赛。因为法律文书是我们办每个案子的重中之重，它直接反映出我们办的每个案子是否有法可依、办案的程序是否符合法规条例的规定等等。这就要求我们必须不断完善执法程序和法律文书的制作，其中最关键的是现场检查笔录和调查询问笔录。为了使每个队员都意识到执法程序和法律文书的重要性，进一步完善执法程序和法律文书制作，我队首先认真学习了总队关于执法程序和法律文书制作的有关要求，开展讨论并寻找差距，在此基础上自己队里进行法律文书制作模拟比赛，并为此进行了充分的准备。因为准备的过程就是提高的过程，而比赛的目的就是为了提高。法律文书制作完毕后，总队领导当场批阅并进行讲解，使队员们对自身存在的问题有了更深刻的认识和体会，提高了对法律文书制作的重视程度，使法律文书的制作质量有了质的提高，使队员的办案质量有新的突破。三、注重实效，在提高全体人员业务技能上见成效通过开展岗位练兵活动，我们收到了较好的效果，做到了一个进一步熟悉，三个进一步提高：1、进一步熟悉了文化稽查的法律法规。规章制度都是死的，要想真正发挥他们的作用，还得靠人来执行。岗位练兵活动使我们进一步熟悉并掌握了文化稽查的法律法规，从而真正保障了法律法规的贯彻执行，使执法工作有法可依。2、进一步提高了依法稽查的水平。文化稽查队伍的执法形象某种程度上也代表着一个地区或城市的法制建设和文明程度，依法稽查是对我们最基本也是最严格的要求，通过岗位练兵活动，队员进一步加强了依法稽查的意识，增加了依法稽查的水平。3、进一步提高了非法出版物的鉴别能力。通过岗位练兵活动，现在我们每个队员都能正确鉴别非法出版物，使有限的稽查队伍资源得到充分发挥和利用，从而提高了稽查工作质量，增加了工作效率。4、进一步提高了稽查工作的质量。首先在现场检查中，我们进一步加强了发现问题、把握问题的能力，提高了现场检查笔录的质量，为办案提供了可靠证据；其次在办案过程中，我们进一步提高了调查询问的技巧，使调查询问证据落实，有法可依；最后在法律文书制作方面，我们进一步减少了差错，规范了法律文书制作程序。文化市场稽查工作要再上新台阶，开创新局面，还需靠提高队伍素质来推动。所以我们要在队伍建设上再接再厉，继续狠抓岗位练兵，不断加强业务素质，与时俱进，不断开创文化稽查工作的新局面。

编者按：本论文主要从证券法律责任概述；中国证券法律体系存在的问题；国内外法律对比等进行讲述，包括了较高层次的法律法规较少，主要是规章和规则、较高层次的法律法规较少，主要是规章和规则。从现行证券法律法规体系的构成来看、立法过程的市场化和国际化、证券市场投资者所有成本最终都要由投资者承担等，具体资料请见：

论文关键词：证券法律体系证券法律体系内幕交易行政制裁法律模式

论文摘要：中国证券法律存在许多法律和制度问题，因而是我们的证券市场的发展衍生放多难题，导致了证券市场发展的委摩，因此有效的证券责任实现的前提和保证。我们对比国外及中国香港先进成熟的证券法律体系，主要来自于英国的普通法和衡平法体系，证券市场的运行机制比较健全，并处于法律的严密监管之下，相比之下，内地的证券法律体系仍有待完善。

一、证券法律责任概述。目前我国已经形成了由法律、法规和部门规章等构成的数量达三百多种的规范证券市场的法律体系。因此，调整证券法律责任的证券法是广义上的。证券法律责任是指证券市场行为主体对其违反证券法行为以及违约行为所应承担的某种不利的法律后果。…证券法律责任是法律责任的一种，因此，它具备法律责任的一般特征，但证券法律责任也有以下独特的特征。(一)证券法律责任主要是财产责任。无论对行为人进行行政罚款，还是要求其承担民事赔偿责任，其责任必然以财产为主要内容。证券法律责任按照法律性质可以划分为证券民事责任、证券行政责任和证券刑事责任。按照主体不同可以划分为证券发行人的法律责任、证券公司的法律责任、证券交易服务机构的法律责任、证券监督管理机构的法律责任、证券交易所于证券登记结算机构的法律责任以及其他主体的法律责任。(二)证券法律责任常常具有职务责任和个人责任并存的特点。证券发行人、证券公司、会计师事务所、律师事务所、资产评估机构、证券交易所以及证券监督管理机构的工作人员在履行职务过程中违反法律规定导致承担法律责任时，其所在单位要承担有关赔偿等责任，其负责人和直接责任人也要承担相应的法律后果。(三)证券法律责任是与有价证券相关的一种具有综合性特点的法律责任，既具有公法责任的性质，也具有私法责任的性质。

二、中国证券法律体系存在的问题。第一，较高层次的法律法规较少，主要是规章和规则。从现行证券法律法规体系的构成来看，全国人大常委会的证券立法虽然有3部，但因为调整范围较窄，如《证券法》仅调整股票和债券；《投资基金法》仅调整公募基金。国务院的行政法规也不多，证券市场急需的证券法配套法规如《证券违法行为处罚办法》、证券公司管理条例、上市公司监管条例》等法规一直没有出台。现行体系中主要是证监会的部门规章和证券交易所的规则。较高层次的法律法规较少，严重影响了证券法律法规的有效实施。第二，实践中法律规则的作用较大，自律陛规则或合同规则的作用较弱。通常将证券监管体制分为法定型和自律型两种，但不管哪一种监管体制，都离不开自律。我们将基于公权制定的规则称为法律规则，基于私权、并通过合同对当事人产生约束力的规则称为自律性规则或合同规则。在证券法律法规体系中，自律型规则是重要的组成部分。但是，在现行的证券法律法规体系中，证券交易所和证券业协会制定的规则不仅数量相对较少，作用也没有充分发挥。尤其是，法律规则和合同规则的适用范围没有明确的区分，导致合同规则基本上没有独立发挥作用的空间。第三，部门规章在立法形式上不够规范，在内容上存在重叠、交叉甚至冲突。根据2000年3月颁布的立法法的要求，部门规章的制定应当遵循一定的程序，并以中国证监会令的形式实施。中国证监会的其他规范性文件不具有行政规章的法律效力。但立法法》颁布以后，证监会以证监会令形式颁布的规章只有26件，大量的是其他规范性文件，在立法形式上不够规范。而证监会颁布的数以百计的规范陛文件中，在内容上存在重叠、交叉甚至冲突的现象，需要及时清理，进行废止或修改。第四，有些证券法律机制的构造不够合理，甚至会造成实施上的障碍。法律本质上是政策的反映，许多法律问题的讨论其实涉及政策问题，但法律机制本身也有一个是否合理的问题。如证券法》规定的股票审核制度。股票发行审核委员会作为证监会内设的独立机构，它所行使的审核和证监会核准权之间的关系，在法律上是不够明确的。第五，证券市场本身存在的严重不规范现象，影响了证券法律法规的有效实施。如市场结构、股权结构和公司治理结构不够规范，导致法律法规无法有效实施。如上市公司股权结构中，存在流通股和非流通股的区别，而(《证券法》关于上市公司收购、信息披露、股票交易的规定，没有根据这种不规范的实际情况制定，这样，就出现了法律法规在实际执行中的困惑和困难。第六，制度成本过高。健全、明确、透明的法律法规体系固然是证券市场发展的客观要求，但是，如果法律制度的设计不科学，不仅发挥不了促进市场发展的应有作用，还有可能大大增加市场成本。例如，在制度设计中，动辄要求出具审计报告、法律意见书，就会增加市场成本。这方面的问题比较多。此外，现行法律法规从总体上说还存在审}比．觇定多、监管觇定少的问题。

三、国内外法律对比。中国香港特别行政区证券法律责任由于香港的法律制度长期受英国的影响，因此，以判例为主的普通法成为香港法律的一个特点。香港没有综合性的证券法，有关政权的法律主要包括条例、附属法例、规则及一系列守则，如：《公司条例》、《证券条例》、《证券(内幕交易)条例、保障投资者条例》、《证券(公开权益)条例))、《证券(在交易所上市)规则》。除了以上法律法规之外，还有香港《公司收购及合并守则》、((香港公司购回本身股份守则》和香港<(单位信托及互惠基金守则>>等法律。(一)证券民事责任制度在证券条例、公司条例》、《保障投资者条例》、《证券及期货条例》、失实陈述条例等中规定违反信息公开义务的民事责任主要是：赔偿金支付、撤销合同、恢复原状。1990年颁布的《证券(内幕交易)条例对内幕交易所发生的民事责任进行了规定。可分为对公司的责任和对股东或其他人的责任。前者是公司可要求内幕人士归还通过内幕交易而获得的利益；后者则是将公司成员的整体利益作考虑。香港证券条例第135条、第136条、第137条规定了市场操纵行为：制造虚假交易、制造虚假市场、不涉及是以拥有权转变的证券交易、流传或散播资料、使用使用欺诈或欺骗手段、证券价格的限制。第141条对违反这几条规定的人做出了民事损害赔偿的规定。(二)证券行政责任制度。1、不符合条件上市。在某种证券不满足理事会规定的上市条件或委员会处于保持有秩序的香港市场的目的而认为有必要的情况下，取消其在香港联合交易所的上市资格。2、违法经营股票市场。任何人不得在香港联合交易所之外零星建立或经营股票市场，不得有意协助经营香港联合交易所之外的股票市场。否则，可被处50万港元的罚款。3、擅自使用“股票交易所”、“联合股票交易所”、“联营交易所”或“联营股票交易所”等名称。