城乡管理法范文10篇

[论文关键词]《城乡规划法》小产权房

[论文摘要]城乡规划法，自2008年1月1日起施行，现行城市规划法同时废止。从城市规划法到城乡规划法，中国正在打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡一体规划时代。小产权和集体土地使用权流转的违规问题，决不可能因为一、两个严格的行政通知就会得以纠正；也决不会因为若干法律若干条款的修改就会有效解决，中国集体土地法规体系的建设需要全面整体的制度突破。

目前的“小产权”房不外乎两种情况：一种是在村集体所有的集体建设用地和宅基地上建成的房子；另一种是占用耕地违法建设的。

一、中国小产权房的成因

导致小产权房产生的根本原因之一就是近20年以来的中国城市化、工业化的高速进程。中国目前城镇人口已达到5.8亿，城镇化水平已超过了45%，这是人类历史上最大的一次城市化转型。

导致小产权房产生的第二个根本原因，就是近20年以来中国没有根据《宪法》落实农村集体土地使用权转让的制宪原则和法规运转体系，有关农村集体土地使用权转让的国家法律是非常不完善的，实行的是城乡不平等的国家垄断性的征地制度。

根据《城市房地产管理法》规定，房地产开发是指依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。可见合法的进行房地产开发只能是在国有土地上进行。《土地管理法》规定集体土地的利用范围只能在乡镇企业、村民建设住宅以及乡村公共设施和公共事业建设中选择。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。除法律外，国务院办公厅在2007年l2月30日下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中强调农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。

从现行的法律、法规来看，小产权房似乎得不到法律的认可与保护，但小产权房的何去何从也将牵动着众多农民及城市中下等收入水平居民的切身利益。

一、小产权房产生的原因分析

(一)日益高涨的屠价．由于土地资源的稀缺，国家严格控制农业用地的总量不得突破从而保证粮食的安全。随着中国改革开放进程的不断JJu快，中国目前城镇人口已达到5．8亿，城镇化水平已超过了45％，这是中国历史上最大的一次城市化转型。土地资源的紧张与日益增多的城市人口对于房屋的需求严重失调。而土地资源的紧张也必然能导致土地的市场价值上升，相应的房地产开发企业支付给政府的土地出让金也会高涨，这也是近年来为什么会有如此多地王诞生的原因。房地产商支付的高额土地成本必然要通过增长房价的方式来保全。相对与城市的大产权房，小产权房自然会受到开发商以及城市收入水平在中下等的居民的青睐，开发商不必缴纳土地出让金，成本降低，而且获得农村集体土地相对于城市土地要容易得多。城市中下等收入水平的人由于没有能力在城市购买高额的房屋，自然会将目光转向价格低廉的小产权房。

(二)城乡二元结构的土地制度我国由于特殊的政治历史原因，将土地分为国有土地和集体所有土地。国家针对的是城市的土地，集体钊对的是城市郊区和农村所有的土地。《中华人民共和国土地管理法》第63条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条规定，只有国家所有的土地才能用于房地产开发，农村集体所有的土地是不能直接进行商品房的开发建设的，只有通过国家相关部门的补偿征收后，使集体所有的土地转为国家所有的土地，才能出让给有资质的房地产开发企业进行开发。小产权房的核心问题是集体土地上面的建设用地使用权和宅基地使用权能否进入土地交易的一级市场。

在征收集体所有的土地时，国家是按照土地的用途进行补偿的，农民获得的少量的征地补偿费与政府获得的天价土地出让金相比，显然农民处于极度弱势的地位。农民意识到将自己拥有所有权的土地进行出让或自行进行房地产开发，所获得的利益将会更多，所以在巨大的经济利益的驱动下，小产权房产生了。

一、禁止开发区管理模式的基本架构

为了对禁止开发区的重点生态功能实施强制性保护，及时构建职能统一、目标统一、政策统一、管理统一的禁止开发区管理体制，是贯彻和强制实施禁止开发区环境政策、推动生态环境治理法治化进程的重要组织保障。(一)禁止开发区管理模式制度设计行政管理机构采用什么样的管理模式是由政府所在区域的区位功能决定的。禁止开发区为社会提供的是生态服务，供给的是生态产品，这就要求禁止开发区管理体制以适应生态保护为前提，满足提供生态产品的环境管理要求，建立符合生态保护功能定位的管理战略和管理模式。1.以功能定位职能，统一管理体制禁止开发区是我国保护自然文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地，国家对禁止开发区实施强制性的管制原则。但在禁止开发区“多头共管”的管理体制已经损害了生态管护的环境政策选择，国家有必要设立一个有法律权威的管理部门对全国的禁止开发区进行统一的管理和协调，具体的管理协调部门由“禁止开发区保护管理法”(在本文第三部分详述)依法设立，明确其对禁止开发区实施垂直领导、统一管理的具体职能和职责，同时协调禁止开发区之间和不同利益部门之间的环境政策和利益冲突，提高禁止开发区管理的效率和质量。统一管理体制的关键是转变禁止开发区的政府职能。职能是政府管理机构定位的核心，政府职能转变的本质在于利益格局的调整，禁止开发区的禁止开发和重在保护的主体功能决定了该区域政府职权关系的调整重在转变政府现有传统经济发展模式，以禁止开发区主体功能为基调撤销、精简或合并原有经济发展职能的管理机构，重新配置和规范该区域政府管理机构的职权和职责。2.以强制实施生态保护为基石，设置基本空间单元的管理机构(1)合理的基本空间单元设置有助于提高生态保护效率主体功能区基本空间单元的合理设置对功能区划和强制实施生态保护意义重大。正如高国力先生所说:“主体功能区划的基本空间单元和边界如何确定将直接决定区划的成效”。功能区规划基本空间单元是区划的基本单位，也是禁止开发区域的基层行政管理机构，为此，基本空间单元的合理界定对区划和禁止开发区的生态保护影响深远。笔者认同主体功能区规划以目前县级单位作为基本单元。其一，以目前县级单位作为基本单元容易确定且实施成本及管理技术成本相对低廉;其二，空间单元也是单元管理机构实施强制生态保护的基本单位，以县级为单位合理界定基本空间单元便于县级政府各职能部门转变政府管理职能，降低重点生态功能区执法和治理成本，有利于提高生态保护管理效率。(2)基本空间单元管理机构的设置是履行生态保护职能的必要条件行政管理机构的设置基础和根本依据是政府职能，而履行政府职能的运行载体是行政管理机构，行政管理机构随着政府职能的转变而变化。对于禁止开发区的政府职能就是实施强制性生态保护，政府各职能部门的职权职责也应围绕生态保护被授予职权，同时履行生态安全的维护和监管职责。根据禁止开发区的主体功能定位，区域行政管理机构的设置分两种情况:一种情况是生态功能相对完整的行政区域，生态功能区可依托现有行政区域，直接转变政府职能;另一种情况是生态功能区域相对独立，且地理空间位置与其他生态行政区域又不毗邻的生态区域，可考虑设置生态特区。第一，转变政府职能，调整管理机构对于生态功能相对完整的行政区划，县级政府原有各职能部门，应科学合理调整，或并、或减、或撤、或强化，力求机构调整符合政府履行生态保护职能的需要。城乡规划局或撤或并。依照《中华人民共和国城乡规划法》第11条第2款规定:“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。然而，按照禁止开发区的主体功能定位:禁止开发区是“禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区”。由此，禁止开发区内的原县级规划职能部门，履行职能的前提条件已不存在，要么撤销，要么并入其他生态保护职能部门。强化环境保护部门职能。依照《中华人民共和国环境保护法》第6条第3款规定:“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”。禁止开发区是强制性实施保护的重点生态功能区，对我国有代表性的自然生态系统、自然文化资源的重要区域和珍稀动植物基因资源，必须强制实施保护。这些职能无疑加重了环境保护部门的生态环境保护方面的压力，需要强化环境保护部门的职能。土地管理部门的职能减弱。依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定:土地部门是负责辖区内土地、城乡地政统一管理的职能部门。由于禁止开发区内禁止进行工业化城镇化建设，土地管理部门相对应的城镇发展土地规划、编制土地利用和土地后备资源开发规划，以及土地的征用、划拨建设用地的审查或报批等职能，可能被严重削弱。林业部门的职能加强，农牧部门的职能削弱。依照《森林法》和《野生动物保护法》等法律的相关规定，林业部门的保护职能将愈来愈重;依照禁止开发区的生态保护要求，禁止所有不利于生态保护的任何生产经营活动，并逐渐实施生态移民，因此，禁止开发区内农牧部门的管理职能将逐渐减弱。总之，为了适应重点生态功能区定位的要求，该区域基本空间单元的政府各职能管理部门应作合理调整。笔者认为，城乡规划局应并入职能需要强化的环境保护部门，农牧部门应并入职能需加强的林业部门。这样，强化环境保护管理部门的职能，使其能够有效地建设重点生态功能区和治理环境，履行生态管理与环境维护两个方面的管理职能，并建立起以生态环境管理为中心，以资源管理、土地管理和人口管理为辅的资源环境管理体系。第二，设立生态特区有助于保障生态安全生态特区，是指具有多种主体功能混合的行政区划，生态功能区域相对独立，且地理空间位置与其他生态行政区划又不毗邻的生态区域;或者该生态区域跨行政区划，可突破行政区划，单独设置生态特区。生态特区在局部打破一些行政区划是为了保障生态功能区划的顺利实施，在实际运作中，应当以中央和省两级政府为主导来构建生态特区在生态环境政策实施上具备的有效性和可操作性。生态特区统筹本生态区域的生态保护、自然资源保护，在不影响生态保护的前提下，适度的旅游资源开发和提供公共服务等职能。禁止开发区管理机构———县级政府管理机构和生态特区，都隶属“禁止开发区保护管理法”设立的禁止开发区保护管理部门垂直领导并具有禁止开发区内的行政管辖权限，就如同我国四川卧龙自然保护区由中央部门垂直领导并具有保护区内的行政管辖权限一样。3.禁止开发区“官民共管”权责一致，依法提高管理效率政府机构如何行使职权履行自己所承担的职能，将直接影响着政府职能的效率。针对禁止开发区的属性和特点，禁止开发区基层管理机构的职能应调整至禁止开发或生态管理的模式，开展生态治理和环境保护工程，禁止所有不符合主体功能定位的任何开发活动，强制性地确保主体生态功能的实现。具体来讲，禁止开发区管理者应严格遵循生态管理的相关法律，方便社会主体监督;建立本区域生态考核奖惩制度，对生态保护不达标的区域，应采取限期整改并追究相关负责人责任等措施，以根治禁止开发区自身违规经营和执法不力的顽症。“官民共管”是在禁止开发区管理机构依法管理的前提下，吸纳当地居民积极参与区域生态保护，这样一方面减少了生态移民，另一方面增加了保护力量，更有利于提高保护效率。如海南省鹦歌岭自然保护区，起初自然保护区的工作人员把保护区内的村民视为破坏环境的主要力量，村民把保护区管理组织视为阻碍发展生计的障碍。但自从保护区辐射范围内的很多青壮村民，被发展成保护区“协管员”后，保护区与当地村民的关系大为改善，保护区内5个自然村都分别建立了禁渔区，并将保护鱼类写进了村规民约，当地竭泽而渔的历史就此终结。

二、禁止开发区之间争端

协调法律保障机制稳定、可持续的禁止开发区保护必须建立在制度规范的基础上，而禁止开发区域之间的冲突协调同样需要一套有效解决争端的法律保障机制。禁止开发区之间的冲突大多表现为政府之间的区域利益冲突，也表现为资源归属不同部门而需要生态资源整合的法律法规之间的冲突，因此，协调禁止开发区之间的资源利益关系必须有明确的、有权威的协调主体，协调主体的职权、职责来自法律授权，并按照相应的协调原则，切实履行解决争端的职责。“禁止开发区保护管理法”是禁止开发区域管理协调组织建设的法律基础。禁止开发区之间边界的划分难免会有地方政府之间利益的冲突，这不仅需要协调主体的自身制度建设，也需要禁止开发区政府之间横向关系的规范。借鉴国外的成功做法，我国禁止开发区协调保障机制的建立和运行应当通过“禁止开发区保护管理法”的制定与实施，为该区域管理协调主体建设提供法律依据。具体而言，“禁止开发区保护管理法”应当从该区域管理协调主体的法律地位、设立职权职责、运行保障机制等方面，对该区域管理协调主体的法律属性加以明确。(一)禁止开发区管理协调主体的法律地位禁止开发区管理协调主体法律地位的确立，对其职能的有效发挥意义重大。第一，禁止开发区管理协调主体应当以“禁止开发区保护管理法”作为成立的法律依据。具有明确的法律授权既是对我国区域管理协调组织的设立一直缺乏明确的法律依据的制度性突破，也是禁止开发区管理协调主体取得合法性地位的前提性条件。第二，禁止开发区管理协调主体是全国禁止开发区的权威管理机构。该管理协调主体不仅对全国禁止开发区域行使统一领导、垂直管理的职能，而且对涉及该区管理的其他职能部门的利益冲突进行协调。因此，禁止开发区管理协调主体的法律地位应是国家行政管理机构。(二)禁止开发区管理协调主体的职权范围禁止开发区管理协调主体的职能不同于一般的行政管理机构，其职权、职责应由法律明确授权，若职权划分不明，将无法正常运作。“禁止开发区保护管理法”在分配该区管理协调主体的职责权限时，应当遵循以下原则。其一，保护原则。建设禁止开发区的基本出发点就是对重点生态功能区实施强制性保护，确保国家生态安全，该区域管理协调主体职责权限应当有利于建设生态安全。其二，生态效益原则。提供生态产品、实现生态效益是禁止开发区的基本功能，也是其不同于其他主体功能区的根本区别。该区域管理协调主体职责权限应当有助于促进生态区域合作，协调生态区域冲突，从而实现最佳生态效益。其三，统一原则。禁止开发区管理协调主体的职权职责应当以建设和发展生态功能为限，包括对禁止开发区之间的统一监管和协调。(三)禁止开发区管理协调主体的运行保障禁止开发区管理协调主体的良性运行，是确保该区域提供生态产品，实现国家生态安全的重要组织保障。为此，“禁止开发区保护管理法”应当明确该管理协调机构内部各主体之间在法律上的权利义务关系，明确规定该管理协调主体的权责一致性，滥用职权、怠于或疏于履行职责，必须承担的法律上的不利后果，从而提高执法主体违法的成本，进而规范引导各管理主体选择守法的行为路径。因此，“禁止开发区保护管理法”是彻底扭转生态恶化趋势、使生态环境实质性改善的法律支撑，是促进重点生态功能区良性发展、实现国家生态安全的重要法律保障。

三、结语

面对全国主体功能区空间功能不同定位的新格局，禁止开发区的功能定位不仅要变革传统的经济治理模式，更要改革自上而下高度同构的政府管理体制，以实施强制性生态保护的管制原则为标准来构建禁止开发区的政府管理体制。实现禁止开发区保护和管理的法治化，是禁止开发区建设和可持续发展的法律保障。考虑制定“禁止开发区保护管理法”不仅为该区域管理协调主体建设提供了法律依据，而且为该区域提供生态产品、实现国家生态安全提供了重要法律保障。此外，禁止开发区建设的稳步推进还必须有配套的国家纵向、横向的财政转移支付制度支持，必须有符合主体功能区定位的政府绩效考评制度作支撑。

近段时间以来，县城规划区内个别单位和个人顶风违法突击乱占、强占、抢建现象十分突出，为坚决查处此类违法行为，规范县城规划区建设用地和城市规划管理，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《重庆市城乡规划条例》等法律法规规定，结合我县实际，县人民政府决定对县城规划区非法占地和违法建筑开展集中整治，现将有关事项通告如下：

一、整治时间：年10月15日至年11月30日。

二、整治范围：县城规划区。

三、整治内容：

任何单位和个人的建设行为均应符合城乡规划和土地管理法律法规。

四、违反本通告第三条（一）、（二）、（三）、（四）、（五）项规定的，由县规划主管部门根据《中华人民共和国城乡规划法》、《重庆市城乡规划条例》的规定，依法作出限期拆除的决定，并处罚款。

为维护城乡规划，改善城市形象，提升城市品位，加大对违法建设的查处和整治力度，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《省城镇容貌和环境卫生管理办法》和《市人民政府关于加强市区违法建设整治工作的实施意见》的有关规定，结合我区实际，现就进一步理顺和加强违法建设查处整治工作提出如下意见。

一、指导思想

进一步明确职责，落实任务，建立防违、控违、拆违长效管理机制，加强对现有违法建设的查处整治力度，有效遏制新违法建设的产生，推进我区城乡建设健康有序发展。

二、基本原则

坚持区政府统一领导、严格考核，镇街为主、属地管理，部门专业执法、全力配合和实施的原则；坚持主动防控、综合治理、突出重点、严格执法、注重实效的原则，狠抓违法建设查处整治工作。

三、明确城市和镇村规划区范围

为维护城乡规划，改善城市形象，提升城市品位，加大对违法建设的查处和整治力度，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《省城镇容貌和环境卫生管理办法》和《市人民政府关于加强市区违法建设整治工作的实施意见》的有关规定，结合我区实际，现就进一步理顺和加强违法建设查处整治工作提出如下意见。

一、指导思想

进一步明确职责，落实任务，建立防违、控违、拆违长效管理机制，加强对现有违法建设的查处整治力度，有效遏制新违法建设的产生，推进我区城乡建设健康有序发展。

二、基本原则

坚持区政府统一领导、严格考核，镇街为主、属地管理，部门专业执法、全力配合和实施的原则；坚持主动防控、综合治理、突出重点、严格执法、注重实效的原则，狠抓违法建设查处整治工作。

三、明确城市和镇村规划区范围

根据《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法律法规规定和县委、县政府关于全面开展违法违规建房整治工作部署的要求，结合我县目前开展的违法违规建房清查等实际情况，本着“严肃法纪、尊重历史、面对现实、以人为本、和谐发展”的原则，现就处理我县违法违规建房问题，制定暂行规定如下：

一、城区违法违规建房处理规定

(一)县城建成区（范围包括：《县城市总体规划》中列入城市建设用地和发展备用地范围中已建成的部分，具体由县建设局划定）

1、未批先建的：

①属年新修订的《土地管理法》实施之前建设，符合现施行城市规划的，国土部门处以占地面积每平方米30元罚款，建设部门按违建造价的3％处罚和补缴有关规费后予以补办用地审批、规划许可及房产确权手续（对允许予以补办手续的都须按规定补缴有关规费，下同）。不符合规划的，暂保持现状，不予补办用地审批、规划许可及房产确权等手续。

②属年至年月日《中共县委、县人民政府关于加强城区长效管理工作的意见（试行）》（委[]14号）实施之前建设的，对不严重影响现行城区规划的，国土部门将其占用地征为国有并以协议方式供地，按现行基准地价的70%计收出让金，并处以占地面积每平方米30元罚款；建设部门按违建造价的5％处罚后，予以补办用地审批和规划许可及房产确权等手续。对严重影响现行城区规划的，国土部门处以占地面积每平方米30元罚款和建设部门按违建造价的8%处罚后，暂保持现状，不予补办用地审批和规划许可及房产确权等手续。

一.二元经济结构下的农村房屋所有权

衣食住行是人的最基本要求。在农村基本解决温饱问题之后,农民住房这一基本权利就突出地摆在我们面前。但是,我国法律对农村房屋所有权的取得、行使和保护没有明确的规定,只对农村村民宅基地的取得、行使相关权利有相应的限制性规定。例如,《土地管理法》第62条规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第44条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。《物权法》第152条规定,宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。该法第153条同时规定:宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。法律的严重缺位造成八亿农民住房这一基本权利得不到充分的保障,也更突出了我国长期以来存在的二元经济,乃至二元社会的深层次问题。

在我国城市化进程中,长期靠过度剥夺农业和农民来发展工业和城市。城市和农村两大经济系统被人为地割裂开,这就是所谓的二元经济结构,其发展的严重后果是导致我国的二元社会结构,即在一国之内人为地划分为城市和农村、市民和农民两个社会和阶层。其主要表现为:

1.工、农业产品价格“剪刀差”。从统购统销到实行合同订购,国家通过“剪刀差”从农民那里拿走6000-8000亿元。据专家测算,通过“剪刀差”、征地、农民工务工等方式,全国农民每年仍向城市做出大约2万亿元的贡献。

2.城乡收入差距。城乡居民之间存在较大的收入差距,并且这种收入差距不断加大,导致社会贫富分化加剧。1978年前我国城乡收入比是2.6!1,而到2003年,收入比却升至3.2：1。

3.1958年通过、至今仍有效的《户口登记条例》确定了“一国两策、城乡分治”的户籍管理制度,中国公民由此被分为“农业人口”和“非农业人口”,即从法律上将全国公民划分为两种身份和壁垒森严的两个世界。农村的孩子只有考上大学或参军转干才能合法地从一个世界(农业)转换到另一个世界(非农业),这造成了城市居民和农村居民在竞争起点上的不平等。

当前中国土地管理面临的形势与问题

中国现行土地管理制度建立至今这段时期，正值中国实施改革开放战略，走中国特色社会主义发展道路，中国经济取得奇迹般的增长。自1978年改革开放以来，国内生产总值（GDP）持续以10%左右的速度增长，2011年中国GDP总量为47.16万亿元，成为世界第二大经济体，GDP占全球的份额由1979年的0.98%增至2011年的8.4%。与此同时，中国步入了工业化、城镇化快速发展时期。中3国城镇化水平由1978年的17.9%增至2011年51.27%，城镇人口数千年以来首次超过农村人口。面对中国社会经济发展的大好形势，中国土地管理工作始终处于两难境地。一方面，中国是一个人口大国，理应将保障国家粮食安全，解决13亿人口吃饭以及子孙后代的生存与发展问题作为头等大事对待，“保护耕地就是保护我们的生命线”。这是中国土地管理要处理好的第一要务；另一方面，“发展才是硬道理”，工业化、城镇化是现代化发展的必由之路。土地是工业化、城镇化的物质载体，各项建设不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，保护资源与保障发展，是我国今天和今后相当长时期内需要认真研究和破解的两难问题，处理好这一对矛盾，是对中国土地管理制度和中国人民智慧与能力的严峻考验。当今中国土地管理实践中出现了一些问题，引起学术界对中国现行土地管理制度的反思和对现行制度设计及其执行效率的质疑。中国实行世界上最严格的耕地保护制度和节约用地制度，实际上耕地面积逐年急剧减少，1996—2011年15年间减少1.24亿亩，减幅为6.4%。1996—2005年各类建设用地占用耕地面积达178.36万公顷，占这段时期耕地减少总量的15.26%。按照土地管理法规定严格控制建设用地总量，实际上城乡建设用地逐年扩展，1996—2009年13年间扩展3.8万平方公里，增幅为13.33%。随着城镇化进程的推进，政策期望农村人口减少伴随农村居民点用地减少，实际上城市用地增长速度快于人口增长速度和农村人地逆向变化，2005年城市用地人口弹性系数为2.09（合理限1.12），1997-2008年12年农村人口减少13%，农村居民点用地增加4%。出台闲置土地管理办法，实际上大量闲置土地依然存在，2011年底全国闲置土地17.9万亩，2011年全国未开工房地产用地为21.3万公顷，和未竣工房地产用地45.5万公顷，按1.5容积率计，可建32亿平方米和68亿平方米的房屋。村庄用地无法流转，全国闲置村庄用地达7万平方公里（1亿亩）。在中国实行最严格的节约用地制度，实际上开发区用地无序扩张，2009年全国开发区用地面积3.86万平方公里，已超过全国存量城市建设用地3.40万平方公里，土地低效利用，2008年全国每亿GDP占用2281公顷，是世界平均水平的1.89倍。1992年中央和地方分税制施行以后，突显现行土地管理制度的“卖地机制”，造成城市化对土地财政的严重依赖，2010年全国土地出让收入2.9万亿元，占全国财政收入的71.6%。地方政府存在巨大的金融分险，2011年土地金融达11万亿元，为当年地方财政收入的3倍，为当年全国财政收入的1.6倍。面对上述总总政策执行中事以愿为的现象不得不引起人们的反思，是有关制度与政策设计出了问题，还是由于政府执行力有误而违背其设计初衷，中国现行土地管理制度面临着严峻挑战，对其改革的讨论自然地被提上了议事日程。目前我国学术界对我国现行土地管理制度改革取向存在三种不同意见：（1）实行土地管理的市场决定制。充分发挥土地市场在土地配置中的主导作用，政府发挥辅导作用。（2）实行土地管理的委托制。中央政府作为委托人将全国大部分土地下放给地方政府（作为人）代管，地方政府每年向中央政府交纳“土地占有税”。（3）实行土地管理中央集权制。从中央到地方各级政府土地管理系统实行单线、垂直、封闭式管理。作者认为上述三种改革取向各有利弊，但以在现行土地管理制度框架内实行改革为上。以下就是本人关于中国现行土地管理制度改革内容的思考。

中国现行土地管理制度未来改革取向

1.重新确立政府角色定位，充分发挥土地管理主体的作用《中华人民共和国宪法》第十条第一款规定：“城市土地属国家所有。”1998年8月29日修订通过的《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”我国现行法律明确指出，国务院是国有土地所有权的代表行使主体（而非所有主体），是典型机制下的执行主体。实际上由于我国地域辽阔，各地社会经济发展不平衡，由国务院直接行使土地所有权是不现实的，于是国务院要用分级机制，委托省、地（市）、县、乡各级政府行使土地所有权。从法律上讲，各地方政府不具有代表国家行使土地所有权的资格，但具有代表国务院行使具体的土地管理职能。值得指出的是，由于我国现行土地产权与管理制度，使得我国政府在一定程度上集所有、经营和管理三者于一身，在职能或权益上表现出重叠特征，但三者的利益并不重合，这就是我国现行土地管理制度种种弊端之根源所在。由于中央政府考虑的是国家整体和长远利益，而地方政府行为则多强调地方局部和当前利益，这就是常说的中央政府和地方政府的管理目标函数不一致。现实生活中保护耕地是中央政府的政策目标，而地方政府则以发展经济为其目标，这也就是严格的耕地保护制度的执行结果是耕地面积逐年减少的根源之所在，这就是我们常说的中央和地方政府之间的博弈。正是因为所有、经营和管理三种权益的重叠和冲突，在土地管理实践中不可避免地出现经营者利益为导向，所有者的权益被忽略，管理者的职能被弱化。按照委托—制运作分析，委托人（中央政府）追求土地所有权益最大化，而人（各级地方政府）却寻求在满足一定所有权益要求的条件下实现自我收益的最大化。可是这两个最大化的不重叠，其目标与政策导向是不一致的，在信息不对称的条件下，最终必将以损失土地所有者权益而告终。这就是许多中央政府出台的政策无法按设计初衷得以执行或采取所谓的“下有对策”限度内执行，甚至冠以实行“差别化管理”的真实原因。重新确立政府角色定位，除去要确立中央政府和地方政府权利边界以外，主要突显政府的管理者功能，要充分发挥政府作为土地管理主体的作用。具体改革指向是政府不参与土地经营活动，将土地经营权交给国务院授权的国有地产经营公司负责经营，地方政府的财政收入可以通过开征不动产税来解决。实践证明，政府经营土地制度，实际上使政府扮演了“经营者”的角色，政府既是“运动员”，又是“裁判员”，这就决定了政府管理者功能的缺失。尤其是自1992年分税制建立以来，政府作为土地经营者的角色得到进一步强化，现行土地使用权出让制度的弊端导向是土地出让面积愈多，政府获得土地出让金愈多，地方财政收入越丰，最终形成了一个以出让土地为中心的有地就有钱，要钱就卖地，土地经营至上的怪圈，而使政府作为所有者和管理者的角色形同虚设。这种制度安排使市场秩序混乱，管理过程不透明和企业行为扭曲，大量国有资产流失，同时为热衷于以权谋私的政府官员提供寻租机会。土地管理部门不参与土地经营活动，其建立初期就已经明确。当时国务院机构改革办公室对土地管理部门的定位就是国家行政管理体系中的执法部门和监督部门，同时是国有土地产权代表，承担着保护国家土地资源，防治国有资产流失的责任，不参与土地经营活动。2.尽快出台土地根本法律，构建良好的土地管理的法制环境至今我国仅颁布实行《中华人民共和国土地管理法》，在土地管理过程中常常遇到该法与《草原法》《森林法》《农业法》《土地承包法》《渔业法》《城市房地产管理法》《城乡规划法》等法律如何协调和衔接问题，在操作层面上未得到解决导致土地管理政策受制于现行土地法律框架而无法执行。究其原因就是土地上位法律缺失所造成的。作为土地管理客体的土地，既包括城市土地，又包括农村土地；既包括农用6地，又包括建设用地和未利用地；既包括耕地，又包括林地、草地和水地。这里所指的土地是广义的概念，不同时代的学者和相关法律由于其研究的出发点和侧重点不同，使“土地”这一核心概念及其特征的认识极不统一，见仁见智，这就造成我国土地立法上存在核心概念上的“硬伤”。1986年颁布《中华人民共和国民法通则》第七十四条规定，“集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等是劳动群众集体组织的财产，属于劳动群众集体所有”。之后颁布的《土地管理法》、《物权法》等均采用此种土地概念，其弊端将土地母概念及其子概念混为一谈，试想管理客体尚未明晰、权利边界尚未划定的土地管理制度在实践中如何执行？于是就出现了《土地管理法》在规定对林地、草原、水面、滩涂确权时，应按照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理也就不奇怪了。在《土地管理法》86条款中仅有4条款涉及城市土地，实难据其对城市土地实行科学管理。试问《土地管理法》中“土地”两字是指什么土地？依其既不能管理城市土地，又不能管理非耕地的其他农用地，由此得出的最终结论是《土地管理法》的法律作用仅限于耕地，难怪有人称谓《土地管理法》为“农业土地管理法”或“耕地管理法”。有限的法律效率的《土地管理法》怎能肩负城乡土地统一管理的重任，又为管理全部土地提供法律保障？土地是由各类用地包括耕地、林地、牧地、水域、建设用地、未利用地所组成。各类用地之间存在着彼此消长关系。既然是土地管理法就要管理农用地又要管理建设用地了。只管理农用地不管理建设用地，农用地是无法管理好的。为了明确土地管理制度的法律边界，必须明晰土地管理的客体，构建良好的土地管理法律环境，尽快颁布实施《中华人民共和国土地法》。这是中国现行土地管理制度改革的呼唤，也是多年来中国政府和学术界为之努力的至今尚未实现的目标。据我所知，1986年《土地管理法》文本在向人大常委会提交审议时的名称为《中华人民共和国土地法》，正式颁布却增加“管理”两字。1986年3月党中央、国务院就提出“抓紧制定《中华人民共和国土地法》”。1998年原国家土地管理局已草拟《中华人民共和国土地法》（初稿）。2010年9月在夏季达沃斯论坛上，总理提出解决中国土地问题的有效途径，就是将其纳入《中华人民共和国土地法》的调整范围，弥补《土地管理法》的不足。回顾中国土地制度改革的历程和《土地管理法》实施20多年的实践经验，充分证明制定并明确公民在土地上的权利和义务，调整土地关系包括公法和私法关系，协调土地民事权利与土地行政管理之间的关系，出台包括土地上多种权利关系的根本大法，即《中华人民共和国土地法》是非常必要也是势在必行。必须以广义“土地”概念作为土地立法基础，全面系统地设定各类土地权利及其法律地位，为中国现行土地管理制度改革提供良好的法制环境。3.实施土地权利登记，切实保护土地权人的权益孟子曰：“仁政必自经界始”。我国《民法通则》采用登记要件主义，买卖契约虽有效成立，标的物所有权并不当然移转，其所有权的移转必须以登记为要件。我国《物权法》规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。土地确权是明晰产权主体和所有权归属，定界是确定土地权利边界四至，登记是土地权利的法律保障，发证是土地登记的法律文件。土地权利登记是土地制度改革的重要基础性工作，长期以来，由于各种原因，这项关系产权制度建设的基础性工作进展不尽如人意。以2003年为例，全国有519.2万个村民小组，共颁发《集体土地所有权证》110万本，仅占村民小组的21.2%，土地登记覆盖率极低。这种现象与“重确权轻定界”的认识误区有关，甚至于形成“产权不明晰无法登记——未经登记的土地权利无法保障”的怪圈，打破这一怪圈的有效途径就是适时开展土地权利登记，借助登记推进明晰产权，否则产权永远是模糊的。从另外一个角度而言，在中国模糊产权之所以得以存在，就是没有认真开展土地权利登记工作。这里必须指出，定界是登记的基础和依据，定界就是要确定每宗地的边界线上界址点的坐标之后，该宗地在空间上才是唯一的，也就不会发生土地边界纠纷。当农民就像城市居民一样拿到属于自己的土地证书，保证土地权利合理流转，保障农民土地权益才有可能实现，否则，充其量属于理论探讨。2011年我国有关部门联合下发了有关农村集体土地确权定界登记发证的文件，要求充分利用全国第二次土地调查成果，以大比例尺地籍图件为基础，查清农村每一宗地的权属、界址、面积和用途，这是中国土地制度改革中具有划时代意义的举措。只有通过宗地定界才能实现土地确权的实体化、物质化。如同我国公布钓鱼岛基点坐标和临海基线用以维护我国领土主权和海洋权益。土地权利具体体现在法律层面和经济层面，前者可称为土地法律权利即土地归谁所有，归谁使用；后者称为土地经济权利（土地物质权利），即谁占有哪里和多少土地，谁使用哪里和多少土地。定界体现土地权利的初始界定，是法律上保护土地权利的要件。以登记的要件来判断土地权利的归属，而不依占有，这已为我国土地制度史和国际经验所证实。我国《物权法》的颁布执行催生不动产统一登记制度问世，预计明年6月份将出台不动产登记条例，国家对不动产实行统一登记制度，有望解决目前存在多部门（农业、林业、渔业部门等）按地类发证，按地类经营和分散多头管理问题。4.转变土地管理思路，努力提高制度安排效率人类社会发展对土地需求呈多元化特点，土地物质具有多样性和发散性，两者之间的有赖于土地资源合理配置。就宏观配置而言，政府与市场是土地资源配置的两个重要手段和路径，两者互补，不可替代，因为客观上存在“市场失灵”和“政府失灵”。在我国土地管理实践中，只重视政府作用，认为政府是万能的，而忽视市场作用，没有发挥市场在土地资源配置中的基础作用，这是我国土地管理制度效率低下的根本症结。微观配置而言，应当对于现行土地管理思路进行反思，为什么中国现行土地管理制度设计的制度目标与实践后果反差如此之大？不得不对现行土地管理思路的科学性和可操作性提出质疑。如耕地保护只强调耕地数量，忽视耕地质量，更没有考虑耕地数量与质量之间的替代性，结果导致耕地数量还会减少，耕地质量也随之降低；建设用地管理只强调外延扩展，几乎不考虑内涵挖潜，“年年指标不够用，年年指标用不完”，导致城市用地规模一味地向外扩展，呈现“摊大饼”之势，制度设计导向低成本的大量占用耕地；对于土地用途管制的源头——城市用地管制束手无策，对于与城市用地存在消长关系的耕地则采取最严格的保护，难免有本末倒置之嫌，耕地保护后果背离初衷则不言而喻；城市用地随着城市人口增加而扩展，却没有估计进城的农民的承包地和宅基地又怎么管理而使其流动起来，导致农村人口在减少，而农村建设用地面积却在增加；又如为了保护耕地和基本农田面积，明知基层土地图数不符，却采取约束性指标从中央到地方层层分解，明知规划实施面临大量的不确定性问题，却采用确定性的用地指标加以规划控制；明知数年前编制的静态性规划却要据以控制数年之后的动态性用地计划，导致这种规划永远逃脱不了频繁地修改的命运，到底是规划编制方法不科学，还是规划思路出了问题？凡此种种还可以列举更多实例足以说明，中国现行土地管理制度效率低下的主要原因之一是土地管理思路有失偏颇，在中国土地管理实践中出现了如诺斯所说的“制度悖论”，“现在经济发展过程中，人们本着追求经济利益最大化原则，所选择的某种制度，其变迁的结果却偏离了资源有效配置的方向，反过来成为限制自身利益和社会利益发展的根源”。关于土地管理思路的转变与改革问题，应当注意两点：其一是树立制度设计总效果思想。当在各自为改进决策的前提下，对各种制度格局进行选择时，必须记住，将导致某些决策的改善的现行制度的变化也会导致其他决策的恶化。在设计和选择制度结构时，应当改善执行制度总的效果，以得大于失的行为和制度才是应当追求的。设计和选择耕地保护的制度和决策时，应当考虑对建设用地管理制度的正面和负面的影响，相反也同理。其二是树立土地需求概念的更新认识。人类对土地的需求属于引致需求或称为次生需求，也就是说，人类需要土地不是土地本身，而是土地功能。土地功能是与其本底特性密切相关，我们常把由土地质量特性和人类社会干预所决定的土地功能的过程称为土地利用。人类需要耕地，本质上是需要耕地的养育功能即耕地能够生产粮食；同样地，人类需要建设用地，本质上讲是需要建设用地的承载功能即承载建筑物和构筑物。对于土地功能的需求本质上就包含数量和质量两层含义。对于耕地来讲，在其上生产的粮食总产量是耕地面积（A）与单位耕地产量（B）的函数即V=f(A,B)，换句话说，只要实现规划的粮食总产量就说明满足了人类对耕地的需求。这就是不同时期耕地面积未变，被养活的人口却增加了的原因所在。建设用地也是同样道理，相同面积的建设用地由于选择不同的建筑密度和容积率，却承载着不同的建筑面积。仅土地三维立体利用就可增加大量的建设用地，据有关研究表明，全国城市平均容积率提高10%，就可增加40×108平方米的建筑面积，按容积率1.5计算，可增加27万平方公里建设用地面积。又如北京市建成区10米深以上地下空间资源量为13.9亿立方米，可提供6.4亿平方米的建筑面积，相当于北京市存量建筑面积。土地管理思路的转变具体体现为：（1）土地用途管制的指导思想因以作为源头的城市土地用途管制为主，不能本末倒置，才能缓解耕地保护的压力。（2）耕地数量与质量并重管理，确保国家粮食安全。保护耕地的实质是保护耕地综合生产能力，这才是保护国家粮食安全的根基，也只有这样才能给耕地保护政策带来转机和活力。（3）建设用地内涵外延并举管理，破解保护耕地与保障发展的“双保”难题。转变城市发展模式和土地利用方式，采取经济手段，加大处置闲置土地的力度，推进城市存量土地的二次开发利用，实施节约集约用地政策。（4）实行土地资源、资产与资本三位一体管理，显化土地的潜在价值，实施城乡土地“同地、同权、同价”的目标，推进城乡统一的土地市场的建立，提升市场在土地配置中的基础作用。（5）城乡建设用地与城乡人口增减挂钩，缓解城乡人地关系，推进闲置村庄用地流转利用，实施农村宅基地制度改革。盘活现存农村闲置宅基地并将其视为破解“双保”的关键性措施。（6）转变土地利用观念，树立由二维平面转变为三维立体的土地利用观，开发利用地上和地下空间。这是符合当代土地产权制度发展由地表产权向土地立体产权演变趋势。5.营造良好的管理环境，降低制度执行成本学术层面上讲，土地管理制度可分解为地籍管理制度、地权管理制度、地价管理制度和地用管理制度，前者可理解为后者四项制度的综合，也就是说，土地管理母系统是由地籍、地权、地价和地用四个子系统所构成，系统内存在着子系统与子系统之间关系和子系统与母系统之间关系，系统外存在土地管理系统与周围环境系统之间关系。同理，我国现行土地管理制度的改革，不仅与地籍、地权、地价和地用四项管理制度相关，而且与内部和外部环境中相关制度改革有着密切的联系。从这个角度来讲，中国现行土地管理制度改革有赖于土地信息管理制度改革、财税制度改革、行政管理体制改革、干部考核制度改革等，因篇幅限制，择其要者加以表述。关于土地管理信息制度改革。土地管理信息是土地管理活动生存和发展的基础，是土地管理的重要资源，是实现土地管理有计划、组织、监督和控制职能的重要手段。回顾中国现行土地管理实践不难发现，许多不可思议的问题的主导成因不是制度设计本身而是土地本底信息扭曲、虚假、失真、不对称所造成的，基层土地地籍信息不实、不准，存在图数不相符的问题，却偏要以精确的土地利用规划指标层层分解落实，以实施土地用途管制；又如中国大陆地区基本农田面积大于耕地面积，却偏要在规划中保持基本农田保护率不降低，基本农田保护面积不许减少，在这种地籍信息状况下，基本农田配置上山和下水也就不足为奇了。依据失真的信息作出的任何土地利用决策就不可能逃脱失效的命运，为了处理信息失真和不对称，后续土地管理活动必然付出高昂的制度成本。信息失真产生的主要原因是信源与信宿之间的矛盾。要有效地防止失真，确保传输信息的真实可靠，除了改善获取和传输的技术条件外，最重要的是根据发送者（地方政府）与接受者（中央政府）各自的客观状况，协调好他们之间的利益关系，处理好他们的目标不一致的矛盾。如有可能，建立具有相对独立性和专业性的权威机构——中国土地调查局，以全国“一张图”为平台，建立集全国遥感影像、土地利用现状、土地利用变化、土地本底等多元信息，独立地完成土地数量、质量、权属、利用等本底信息的获取、处理、传输、更新等项业务，及时地为土地利用与管理决策提供真实的图件和数据。关于财税制度改革。1994年我国大陆地区实行财政制度改革导致在其后中央政府逐步大幅度集中各地财力，同时默许地方政府大量收取财政外资金收入，包括来自“土地财政”的大量收入，以缓解地方政府财权与事权不匹配和财力紧张的困境。在现行土地管理法律框架下，地方政府以低补偿的形式大量征收农村土地，低价储备后高价转让给开发商，获得大量的土地转让收入，同时又通过财政担保和土地抵押的方式取得大量的银行贷款来投入城市建设，由此形成“征地——土地收入——银行贷款——城市建设——征地”不断滚动开发循环怪圈，现在这这种势头有增无减。以2009年为例，全国与土地相关税收收入达3077.03亿元，其中房产税804.64亿元，城镇土地使用税820.97亿元，土地增值税719.43亿元，耕地占用税632.99亿元；全国土地出让收入1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%，约占当年的GDP的5%；全国地方融资贷款却高达7.66亿元。虽然政府的土地财政增值发挥了正面的推动作用，对于工业化和城镇化作出了积极的贡献，但随着历史的演进，其弊端日益凸显。问题出在地方，而根子却在国家的制度安排上。当今中国的土地财政已成为保护耕地政策不能得到落实的主要原因；由于其与民争利，成为社会分配不公的重要原因；土地财政和土地金融透支未来，孕育着政府信用危机和财政金融风险。土地财政金融制度的改革方向首先应当是把土地经营职能从土地管理部门分解出去，成立独立的国有土地资产管理委员会，由其经营国有土地，参与市场运作，通过转让、出让、联营、入股等途径，使这部分国有土地保值增值。同时向国家财政上交土地收益，各级政府的土地管理部门专注于管理，保证其职能不错位，避免与民争利。建立财产税（物业税）制度，保证地方政府从存量土地获取稳定的税源，摆脱对增量土地的依赖，从根本上改变外延扩张的增长方式和土地粗放利用方式。强化土地利用规划制度，改变现行的“软约束”的规划体制，将各级土地利用规划上升为法律，由人民代表大会批准颁布，政府没有修改规划的权力，只有实施规划的义务，从根本上管住城市用地增长边界和堵住城市用地外延扩张，改变土地利用方式，提高土地集约利用水平，从土地利用源头上加强土地用途管制，真正把保护耕地和基本农田政策落到实处。

本文作者：王万茂工作单位：南京农业大学

一、政府治理与行政管理法治

（一）行政管理法治的原则。政府的使命是根据法律法规立法，全面贯彻以人为本，落实依法治国，所以说，它既是法律的建设者也是执行者，首先执法部门应以身作则，想要让大众的行为合法化，那应该做到个人行为的规范化。所有行为的对错的考察，全部建立的在法律的基础上，而不以个人的情感和意念作为基础。其次就是上面所提到的“以人为本”政府执法人员应秉持全心全意为人民服务的原则，高效快速的解决人民的困扰，不推脱，不拒绝，铭记自己的职责，做到利国利民。（二）行政管理法制化对政府治理的影响。维护群众的基本利益，促进社会和谐，推动国家发展，是行政管理法治化的基本理念。高效科学的管理方式是政府治理的核心。社会越来越好的发展趋势对行政管理法制化的要求也越来越高，高效性的行政管理模式离不开法治管理的严密性，它可以让行政管理系统更稳定，机构设置更合理[1]。所以行政管理法治化让行政人员和行政机构的工作效率从根本上提高。

二、政府治理背景下行政管理法制化的缺失

（一）在其位而不谋其政。在明确的法律规定下，政府有责任在特定条件下完成一些事物，比如说通过群众上访，找出人民群众遇到的问题，并解决。但是个别政府机关觉得这件事繁杂，琐碎，因为麻烦而进行推脱。这样阶梯性的层层推脱，是群众的问题得不到解决，从而引发更大的社会事件，这就是严重的失职现象。这个问题会严重阻碍社会的正常发展，也会误导人民群众的正确意思，所以我们必须要意识到这个问题的严重性。（二）违法干预民事。滥用职权，隐瞒事实，推脱责任，这是个别地方政府机关出现的最大的问题。他们把职权变相当做压榨的工具，欺压百姓，甚至上下级领导人员相互包庇，变相的通过法律法规来谋取暴利，提倡权大于法的谬论。人民赋予他们权力，他们不是用来保护人民，而是用来压榨人民，让人民至于水深火热之中。这是一个社会的悲哀，也是人民的悲哀。（三）干预司法独立。我国宪法中有提到“人民法律依照法律规定，不独立行使审判权，不受行政机关、个人和社会团体干涉”但是现实生活中，会有一双双无形的手在悄悄的决策着法院的审判。一个案件的审判背后，不仅仅是当事人本身，它会掺杂很多因素：权力、地位、因素等等。所以为什么人们早早的就知道这个社会没有绝对的公平这句话，并且深信不疑。然而这些种种的缺失玷污了法律的尊严和公平，也会让群众失去信心。所以我们必须改正。

三、行政管理法制化优化建设的有效政策

（一）体制改革，建立健全的法体制。健全的法制体制就像一道坚固的防护墙，可以从根本上解决执法人员的犯罪行为，从根源上杜绝政府官员滥用职权的问题，虽然目前我国法律针对这类行为有相关的法律约束，但是制度都比较笼统，所以会有一些执法人员钻空子。所以无法从根本上解决问题的所在，所以我们目前需要做的就是：建立一套奖罚分明，执行力较强的法律体系。利用其规范性，明确性整改政府，规范政府，让每一位执法人员真真正正的为人民服务。每一位政府机关人员的权利和义务都可以用明确的法律规定下来[2]。并同时建立全方位的监督体制，结合群众和司法机关对执法和执政人员进行监督，让人民和社会共同进步。（二）开展全民普法教育。知法，无论是对于执政人员还是群众来说，都是非常重要的，从古至今，法治社会对于人民群众的影响都是非常大的，实现依法治国的最基本的工作就是全民普法，法制教育开展至今，取得了一定的成就，但是依然有一些地方依然是信奉:权力大于法律，金钱大于法律，金钱是万能的，这种错误的观念很多山区和小型城市依然是一个可怕的存在，这也揭露一个事实，全民法治教育这条路依然需要我们坚定而长远的走下去。那么这个时候我们就需要一群领头人，执政人员和广大人民代表在这场全民普法教育改革中起到表率的作用。以身作则，知法教法。文明执法，以保护人民的利益为首位，给更多的人民群众传达和普及法律知识[3]。而我们作为普通的百姓，要有一定的法律意识，懂得通过法律去维护自己的合法权益。既可以监督政府官员的行为，又可以保护自己的合法权益。达到共同进步的双赢状态。（三）加强行政管理法制化建设缺失的惩罚制度。增加惩罚制度，让执法人员意识到问题的严重性，同时树立法律的威严性。这是我们目前需要做的一个改变，一个威严的法律制度可以让犯罪分子不再平安无事，会让其承担所有的犯罪后果，对人民群众也起到一个警示的作用。应当针对其行政过程中所出现的问题制定相应的惩罚制度，让整个法律体系成为一道密不透风的墙，而不是一张网。对那些知法犯法，层层包庇的行政人员严惩不贷[4]。优化我们的政治体系，净化我们所生存的社会