税收管理控制问题及对策

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一、当前税收控制存在的问题

目前，税收管理中遇到的一个主要问题就是对企业税源难以有效控制，特别对涉农加工纳税人自收、自开、自抵的农副产品收购发票和废旧经营的废旧收购发票更是管理难点问题。税务机关一直无有效的方法予以解决，以致出现了将收购发票作为调节增值税税负、虚开进项骗取退税等重要工具，将收购发票变成“万能抵扣凭证”，只要没有抵扣发票都以收购以票代替。就目前的税收管理手段来看，在这方面显得力不从心，无能为力。目前，税务机关对企业控管上，从控制的方法上，主要采取控制法，集中在以票控税、以耗控税、以税负控税这三个方面。从控制的类型上，主要采取得是开环控制，税务机关直接对纳税人产、供、销情况实施单向控制，也就是通过事后税收分析、纳税评估、税源监控、税务稽查的方式进行控制。如下图：

税务机关→控制作用→纳税人→输出

由于在开环控制系统中施控者—税务机关不了解受控者—纳税人的输出信息，自然难以了解自己的控制效果。目前对纳税人控制主要存在的问题：

一是控制标准制定的不科学。没有标准，就谈不上控制。如以票控税，控制的标准是收购发票发售量，主要根据初加工设备来来确定收购发票的发售量，通过控制发票发售量，来控制总收购量，这种控制对有设备不生产者，难以有效；以税负控税，主要是以实现增值税税负为控制标准，但增值税实现税负受多方面因素的影响，受控者纳税人可以以种种理由来解释税负低的原因，说服力不强。

二是信息反馈不畅、不及时。由于目前对企业控制是单向控制，税务机关主要对异常申报的纳税人实施重点管理，并且没有制定后续管理措施，如税务机关对纳税人评估、稽查后是否从制定措施进行纠正，由于没有信息反馈机制，税务机关无从掌握，以致出现有的纳税人一年被评估多少次，年年被检查，而有的企业几年没有被评估过的现象。

三是部门协调不畅、配合不力。专业化管理程度高，在增强相互制约作用的同时，也带来了部门间协调配合的问题。控制是一项系统工程，需要各个部门通力合作，才能够实现总体控制目标，由于目前我市实行的是征收、管理、评估、稽查相分离的专业化管理机制，部门联动、互动机制尚未形成，控制整体效果不明显。

四控制制度不完善，主要表现对控制缺乏完善的检查考核制度，控制机构和人员无约束，缺乏责任制，纠正措施不能及时落实，无法了解纠偏措施的执行效果，控制只是治标不治本。

二、建立有效控制系统的基本要求

管理控制理论认为，控制系统由施控者、受控者和实施作用过程、反馈作用过程构成。最常见的控制系统可用下图概括：

在一个控制系统中，不仅施控者对受控者具有控制作用，受控者对施控者也有反馈作用。

（一）有效控制的要求

控制作为一项重要的管理职能，必须是有效的。评估控制的效率，一般来说，应重点考虑以下标准：

1．目标的保障程度。控制的主要任务就是保证计划或目标完成。就税收管理而言，控制的主要任务就是保证管理目标实现，税收管理的目标是执法规范、征收率高、征收成本低、社会满意。如果一个组织未能完成如期的目标，就说明这个组织的控制无效或成效很低，无论是建立控制系统还是实施控制过程，都应以保障组织目标实现为基本准则。

2．解决问题的速度。控制的一个基本环节就是纠正偏差，俗称解决问题。控制越有效，解决问题的速度越快，如果一个组织中问题成堆管理者却仍然熟视无睹的话，就表明该组织已经失控了。问题久拖不决，则表明组织控制效率低下。

3．促进人们创新的概率。控制应努力促进人们创新，建立控制系统，不能将下属变成棋盘上的棋子，应给予他们发挥创造性的空间和权力，促进人们创新。

（二）有效控制的基础和前提

1．控制要有目标。一是目标是控制的标准。没有目标，谈不上控制。实现目标是控制的最终目的。目标制定越详细、越明确、越可行，控制也就越容易。所以，要做好控制工作，前提之一就是做好目标制定工作。二是控制本身也要有计划。对施控者来说，不仅要建立控制标准、控制程序，而且必须明确控制工作重点、方法和目标。

2．控制要依据有效有信息。信息是组织活动的要素，也是控制的基础的前提。控制必须依据有效的信息，控制过程实质上就是一个施控者向受控者传递指挥和决策信息、受控者向施控者反馈信息执行信息过程。没有信息的传递，控制就不能进行；没有正确、全面、及时的信息，就难以达到控制的目的。为保证获得有效信息，在控制系统中必须建立起完善的信息传递网络和机制，保证信息畅通，要通过必要的信息处理机构，运用先进的信息传递、处理、分析工具，建立科学的分析报告。报告是管理中最常见的信息载体的信息方式，每一个组织都必须建立合理的报告制度。

3．控制必须建立起明确的责任制。标准的确立仅为控制提供了一个衡量计划执行状况的尺度。这个标准中有得到贯彻落实才会起到作用。通过制定责任制，使每一个人、每一个环节都明白自己了职责和要达到的标准，并在工作中自觉地履行职责，按标准要求完成任务。

4．控制要有组织。一是控制应建立专门的司控机构。二是是控制应注意协调。在一个组织中，控制是多方面的，各方面的内容和目的都不一样，为了保证组织的根本目标得以实现，各部门的步调必须一致，控制中必须充分注意协调。

（三）影响有效控制的因素

1．信息。控制必须以有效的信息为前提。如果信息不能顺畅流动，缺乏信息传递和反馈，控制就无法进行。信息畅通与否直接影响控制效率。

2．分权。分权和控制之间存在因果关系，分权是控制的原因之一，控制是分权的保障。如果管理者在管理中分权不当，权力失控，就会影响控制效率。

3．标准。标准是控制的依据，但标准必须实事求是，科学可行。标准不能定的过低或过高，要与实际相符。

4．控制制度。控制制度决定控制工作本身效率。控制制度规定着施控者和受控者的职责、权力、工作内容和程序等。

5．各部门之间的协调程度。控制的最终目标是要保证计划顺利完成，实现组织目标。部门间应围绕总目标，工作一致，不通自行其事，所行之事与目标相互冲突，这样会降低控制效率。

（四）自律是管理控制的最高境界

自律，也可以称自我控制，它指的是在管理控制中，受控者自觉地遵守计划和标准，主动地完成或达到施控者规定的标准，自觉地遵守施控者规则行为。其优点：一是有利于降低管理成本。受控者主动采取措施去实现施控者制定的标准，不需要控制者采取一系列控制手段进行控制，可以减少控制的费用。二是有助于发挥受控对象的积极性与创造性。自律是受控者的自觉行动，是自己对自己的约束，不易产生被监督检查管理那种对立情绪，易于缓解管理与被管理者之紧张关系，有利于构建和谐管理关系。三是有利于提高控制的准确性和及时性。自我控制是无时不在的。如果所有的控制对象都有自我控制的能力与要求，自我控制就可以达到很高的准确性和及时性。四是自我控制效果持久。在施加外部力量的控制中，控制对象如果不是自觉地执行标准，一旦外部力量解除，控制对象的行为就会偏离标准。而自我控制是不需要自问强制力量的控制，它存在于控制对象的思想上，能够保持持久的效果。五是自我控制体现的是“以人为本”，信任、尊重人的管理思想。

自我控制的基础。一是要建立在同一认知基础上。要建立自我控制的机制，使管理者和被管理者都认同组织的目标和原则。二是不断强化。自我控制形成之后，如果不继续强化，自我控制的力量就可能削弱甚至消失。强化的方法可以有多种，如培训、教育、奖惩等式都属于强化的手段。三是控制者以身作则。

建立自我控制机制要注意的几个问题。一是自我控制不等于对控制对象放任自流。二是自我控制有利于组织目标实现。三是自我控制应当与其他控制制度有机地结合起来。

三、提高税收控制效率的措施

2006年谢旭人局长在全国税源管理工作视频专业会议上强调：“税源管理是税收征管的基础和核心，是反映征管水平的重要方面，要大力实施科学、精细化管理，多管齐下，把税源管理抓好、抓实、抓齐。”

（一）树立现代控制观念。一是树立新的控制者与受控者关系的观念。传统的控制管理观念认为：施控者处于绝对支配地位，受控者处于被支配地位。二者之间只有命令和服从关系。现代控制观念则认为，控制者与受控者是平等，控制者的权威只有被受控者承认和接受才有意义，施控者只有靠权力和威望才能实施，控制才能发挥作用，这就是税务部门提出的服务型管理理念。二是重视反馈。反馈是现代控制的特点之一，没有反馈，控制不可能提高效率。

（二）建立和完善税收管理控制制度。控制是提高管理质量和实现管理目标的主要手段。要实现税收科学化、精细化管理，必须建立完善的税收控制体系。

1．建立税收控制标准。就目前而言，税收控制的标准，应重点建立在以下几个方面：一是税负标准。根据各地实际经济发展水平，测算出与本地经济状况相适应的税负指标标准值。二是投入产出物耗标准。主要是投入产出数量标准，根据行业特点，制定出科学、合理、可行的行业投入产出物耗标准，主要是物耗、能耗、工耗标准。三是财务指标标准。主要是金额标准，包括行业平均利润率、毛利率、产成品中物耗价值比率、能耗价值比率、工耗价值比率、费用率等常用财务指标。

2．建立信息反馈机制。建立与控制相关的信息采集上报制度，从目前税务机关所掌握的信息情况，难以实现控制的要求，必须按照税收控制所需的信息进行信息的二次采集，也就是要求纳税人在日常申报时同，根据税收控制的要求提供税收控制所需要的信息。税务机关对企业上报的信息运用一定的技术处理方式，进行分析、处理，发现纳税人在履行税收政策上存在的疑点问题。

3．建立税务控制与纳税人自控相结合控制体系。强化税务机关对纳税人进行控制的同时，要实施自控管理理念，实行税务机关管理性控制与纳税人自控相结合的方式。在自控上，可引用税收管理上所用的“预约定价”管理方式，由税务机关测算制定控制标准，然后与纳税人签定自我控制协议，由纳税人每个申报期自行对照标准，纠正在纳税人存在的问题，并提出相关说明的一种方式。从而达到提高管理效率、降低管理成本、融洽征纳关系的目的。

4．建立顺畅的部门协调、多层次的控制机制。税收控制涉及的税务管理的多个部门，从目前的税收征管机构设置情况看，主要涉及到征收、税收分析、管理、评估、稽查等部门，为协调各门在整个税收控制的职责，必须建立相应的控制责任、工作流程、工作标准、应达到的目标、信息反馈等制度，形成部门互动管理机制。

5．建立行业税收控制办法。要对一些管理难点和热点的行业，根据不同行业的特点，制定出相应的行业管理办法，制定出管理的重点内容和应采取的管理方法及措施，后续管理事项的的跟踪控制管理。

（三）建立税收控制管理保障机制。为了使税收管理控制实现预期的目标，实现提高税收管理质量和效率的目标，必须建立和完善的保障机制。一是组织保障机制。要有专门的负责组织、协调、监督和考核税收控制工作。二是制度保障。要建立一系列的规章制度，保证税收控制有效实施。三是人才保障。要加强对税收人员控制理论和方法的培训工作，提高施控人员的控制管理水平。同时，调配一些业务水平好的税务人员，对重点行业、难点行业、重点户进行控制管理，提高控制管理的效果。四是信息保障。要建立纳税人信息反馈和税收管理员信息审核制度，要保证税收控制所需信息真实、可靠。虚假的信息，产生虚假控制管理结果。五是奖惩保障。要将控制管理作为税源管理的一项重要工作列入日常考核中，明确控制管理的职责、工作标准、工作目标、工作措施、违规处罚等，对达不到管理目标的要严格处理。