地方税收优化问题研究

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一、优化地方税收体系的重大意义

首先，优化地方税收体系是完善国家税收制度体系的客观需要。国家税收制度体系是国家经济政治制度体系的重要组成部分，或者说是其系统的子系统；同理，中央税收体系和地方税收体系也是国家税收体系的两个子系统。必须清醒认识，不管缺少中央税收体系还是缺少地方税收体系，国家税收体系都是不完整的系统。进一步讲，在国家税收制度体系中，如果只重视强化一个子系统，而弱化另一个子系统，必然造成两个子系统都得“病”，一个是“营养过剩”，一个是“营养不良”，不利于国家税收组织政府收入和实施宏观调控职能的充分发挥。

其次，优化地方税收体系是实施分税制财政体制的必然要求。分税制的核心是在合理界定中央和地方事权的基础上，将政府收入划分为中央收入和地方收入，并由中央政府和地方政府分别征收管理。按照分税制最基本的要求，中央和地方都应当有基本稳定的收入来源，也就是要有自己固定的税收。这种固定税收应当由若干税种构成，其中包括各自的主体税种和辅助税种。

再次，优化地方税收体系是支持地方经济社会可持续发展的重要条件。第一，地方税收是地方财政存量的主体和增量的最大生长点。四川省地税机关组织的收入，从1994年的62．97亿元增加到1999年的153．73亿元，年均增长19．54，在地方财力中的占比也由38％上升为目前的50％左右。第二，地方税收是促进实现共同富裕目标的有效手段。改革开放以来，我国经济有了很大发展，但由于东部地区与西部地区的经济基础、地理位置、交通条件和财力状况等都有很大差异，且东部地区在“梯级发展理论”指导下，具有率先发展的优势，东部与西部经济发展极不协调，贫富差距悬殊。为贯彻共同富裕的社会主义原则，很有必要优化地方税收体系，合理界定地方差别税收管理权限，以促进中西部地区经济迅速发展；同时对高收入者实施有效调控，利用地方税收支持勤劳致富，消除两极分化，促进社会稳定。第三，地方税收是地方政府调节经济的重要杠杆。地方税收是地方固定财政收入，随着财税改革的深化和财权与税权的统一，地方政府完全可以运用地方税收调节地方经济、服务地方经济，如通过开征或停征税种，调高或调低某些税率，增加或减少某些税目，制定某些优惠政策，全面强化税收管理等，一方面为企业竞争创造公平的税收环境，另一方面诱导资源投向“朝阳产业”、大开发地区，促进地方经济持续快速健康发展。

二、优化地方税收体系存在的主要问题

(一)认识尚存分歧

思想是行为的先导，没有统一的认识，不可能有步调一致的行动。实事求是地讲，尽管中央已作出建立地方税收体系、合理划分税权的正确决策，但在要不要分别设立中央税体系和地方税体系问题上，在正确处理税收“集权”与“分权”的关系问题上，还应统一认识。正因为人们目前的认识尚未真正统一，以致建设地方税体系、合理分配税权未见实质动作。

(二)税制不够稳定

实行分税制的目的，在于通过重新划分中央和地方的分配关系，保证两级政府所需财力，调动两级政府生财、聚财、理财的积极性。现在看来，增强中央政府可调控财力的目的基本实现，中央税体系得到加强，中央税收收入占全部税收收入的比重不断提高。相对而言，地方税体系发展滞后，尤其是税制不稳定、管理不顺畅的矛盾突出。近期，为保证中央收入，更好地调节宏观经济、国家对地方税体系中发展较好、便于征管、税源较广的税种的税目或税率陆续作了调整。比如，金融行业提高营业税税率增加的税收，对个人存款利息课征的个人所得税等，几乎每项新出台的增税措施，都有利于中央收入规模的扩大；而减税的大多是地方税收，如固定资产投资方向调节税、企业所得税、契税等等，令人不得不对地方税体系有无存在的必要产生疑虑。必须看到，税制稳定是税收稳定、经济稳定、社会稳定的基础和前提，稳定地方税制至关重要。

(三)法律层次不高

目前我国尚无统领整个税收体系的税法大纲，因而没有法律对我国税收的性质、作用、立法原则、管理体制、税收法律关系主体与客体及主客体间的权利与义务、中央与地方的税收立法权和管理权、各级税务机关职责、政府与税务机关权限划分、地方税税种开征及调节范围等重大问题，进行科学、合理、具体、严密的规定，整个税收体系建设缺乏法律依据和行为规范。

(四)税制内外有别

现行地方税制仍内外有别，内资企业适用企业所得税、车船使用税、房产税、城镇土地使用税等，外资企业适用外商投资企业和外国企业所得税、车船使用牌照税、城市房地产税等。而固定资产投资方向调节税、城市维护建设税等只适用内资企业。这不仅不利于公平税负和内外资企业间平等竞争，也不利于我国税制与国际税制接轨。

(五)主体税种单一

现行地方税收体系中，调节面广、调节力度强、征管简化、收入规模较大、起主导作用的税种仅有营业税、企业所得税，且还不是完全意义上的地方税，地方税收体系建设缺乏灵魂和长远目标。

(六)税收调节不到位

目前，我国遗产税、赠与税、社会保障税、环境保护税等税种尚未开征，税收聚财功能、调节功能的发挥受到很大限制；其他地方税，如农业税、房产税、城市维护建设税、土地使用税等已不适应新形势要求，需要进一步改革完善。

(七)财权税权不统一

现行分税制虽将部分税种和其中的部分收入划归地方，但却未明确其为地方税；其收入安排使用权属地方，但税收立法权、政策管理权、征收管理权却属中央。财权、税权体制不统一，不可避免地抑制地方加强税收管理的积极性，影响地方国民经济计划的安排执行，从而出现中央定政策、地方出资金、影响地方财政平衡等问题。

三、优化地方税收体系的基本原则

适应社会主义市场经济发展和分税制改革的要求，必须进一步改革和完善地方税制，构建一个税种适量、结构合理、制度严密、征管高效、调控力强的地方税收体系。为此，应遵循以下原则：

(一)科学界定收入比重的原则

没有一定的收入规模，就没有单独建立地方税体系的必要；如果没有—定的收入规模，地方税收也不可能独立支撑地方政府运作，履行事权。构建和优化地方税体系，也要提高地方税收收入占国民收入的比重，提高地方税收收入占全部税收收入的比重。前者可以通过规范地方分配秩序实现，后者主要通过规范国家税制达到。

(二)合理划分税权的原则

综观国际税收管理的实践，主要有中央集权型、地方分权型、中央地方兼顾型3种模式。根据我国国情，应采取中央地方兼顾型，赋予省、自治区、直辖市人大、政府必要的地方税收管理权。中央税和共享税的税收立法权、政策解释权、征收管理权、计划安排权等集中在中央；全国统一开征且对宏观经济有较大影响的地方税，其基本法的立法权可集中在中央，征管权和部分政策调整权下放地方；全国统一开征但对宏观经济影响小或地方特色浓厚的地方税，由中央制定基本法，实施办法由地方制定，政策解释权和征收管理权完全赋予地方；全国不统一开征的地方税，其立法权、政策解释权、征收管理权全部赋予地方；地方结合当地经济资源和社会发展状况，报经中央批准，可决定开征、停征某些税种。为了统一税政，地方制定的地方税收法规须报中央备案，凡与国家法律、行政法规相抵触的，中央有权废止或者责令地方纠正。

(三)统一征管的原则

客观分析，一国多系统负责税收管理，不仅难以统一税政，而且不利于税收征管质量的提高，还会增加税收成本。目前我国负责税收征管的机构有4套：国税系统负责中央税、共享税税收征管，地税系统负责地方税收征管，海关负责进出口税收征管，大部分省、市的财政部门负责农业税收的征管。这种多头负责、职责交叉重叠的状况，不利于规范管理和两套税系的建设。应遵循统一征管的原则，一方面国税、地税明确划分职责，各征各的税；另一方面理顺地税与财政的职能，农业税收统一由地方税务机构管理。

(四)持续增长的原则

地方税体系有一突出习题，即在中央不断强化中央税体系的情况下，地方税源有萎缩的趋势。税源相对不足、税收增长乏力的状况，除了经济因素的影响，关键还在于地方税体系缺乏与经济增长密切相关的内生增长机制。现与地方税体系有关的18个税种中，除营业税、城建税、所得税与GDP具有内在联系，其余税种有的是对经济存量课征，有的是定额征收，与经济增长的关联度都不大。当务之急是使地方税收始终保持适度增长的发展趋势。增强地方税收随经济增长而增长的内生机制。

(五)效率的原则

追求高效率始终是优化税制的主要目的。提高税收征管效率，不仅包括经济效益还包括工作效率。前者需要尽量控制税收成本，后者需要加大投入，改善征管手段，最大限度地方便纳税人。从讲求经济效益、提高工作效率的角度考虑，当前一方面要加大地方税收管理的资源投入，改善征管手段和工作条件；另一方面，在优化地方税体系、扩大地税规模时，要根据税收量能负担的原则。将增赋与减赋分别运用在东部和西部。

四、优化地方税收体系的初步设想

(一)制定颁布税收基本法

我们主张加快研究制定符合中国国情的税收基本法。该法不仅要对国家税收体系及其中央税收体系和地方税收体系两个子系统的主体税种等作出规定，而且要对税收的立法权、管理权、收入规模、税种量限、管理体制、征纳双方的权利与义务、税收强制执行手段等重大问题进行规范，还要对税务机构的设置、管理体制等作出规定，加快税收法制建设的步伐。

(二)科学选择地方税主体税种

建设地方税收主体税种，有两个方案可供选择：

方案之—：由于增值税收入规模大、税源充沛、收入稳定，可改变增值税的共享税地位、将增值税、消费税作为中央税的主体税种，以确保中央收入稳定增长；将营业税、企业所得税，个人所得税全部作为地方税体系的主体税种。为实现地方税体系的“内生增长机制”提供制度保障。

方案之二：借签发达国家做法，增大所得税等直接税收入并相应减少增值税等间接税收入，可考虑将所得税、社会保障税等直接税作为中央税主体税种，增值税、营业税等作为地方税主体税种。

不论采取哪个方案，一旦确定，必须保持基本稳定，以避免政策频繁变动造成大的损失、增加改革成本。

(三)合理确定地方税种量限

一般来讲，一个国家设置税种多少取决于国家经济发展水平和税收管理水平。目前，我国经济尚不很发达且具明显的层次性，税收管理水平也不高，广大公民税收观念亟待提高，依法治税环境优化还需要过程。税系建设应当简化，国家统一设置的税种以20种左右为宜，地方税税种可设15种左右，尽量少设共享税。当前，深化税收改革和优化国家税系，应当开征一批、废除一批、改革—批税种。在动议新开征的税种中。教育税、环境保护税、燃油税等，因与地方经济发展关系密切，且有的在收费时其收入基本归地方，理应作为地方税。对社会保障税和遗产税、赠与税，我们认为，前者不仅收入规模大，发展潜能大，而且还具有调节地区收入的作用；后者虽然收入规模不大，但政策、政治、社会功效十分明显，故都不宜作为地方税，而应作为中央税。为支持西部大开发，可开征西部开发税，实行地区差别税率，东高、中次、西低，全部收入由中央支配，专项用于西部生态环境保护和基础建设。为兼顾中央与地方利益，确保中央和地方财权与事权的相对统一，中央税收与地方税收的比重以55：45左右为宜，并将中央税收的10％作为转移支付资金。这种量的关系一旦确定，原则上不应变动。以规范中央与地方的利益分配行为。

(四)建立地方税务评估机构

依据国际上通行的做法，税务机关一般设有专门的税务评估机构，主要对计税价格等进行评估，目的在于强化征管、保护税基、防止税收流失。借鉴国际经验，适应社会主义市场经济发展，我国也应建立税务评估机构，对计税价格特别是房地产计税价格进行评估，对纳税人的申报纳税情况进行鉴定。

(五)改革优化地方税种

1．企业所得税。一是适应WT0规则，尽快统一内外资企业所得税制。二是简并税率，不分经济性质、规模大小、地区差别，统一实行30％左右的比例税率；对确需实施税收优惠的，可在一定时间内减征。三是统一税基，不论企业经济性质、行业差别，所得税应税收入的确定和税前扣除范围与标准必须基本统一；税基依税法规定确定，不受企业财务制度影响。四是规范税收优惠，所得税优惠政策主要应体现在高新技术产业和在国际竞争中具有比较优势的机电、纺织、服装行业等。

2．营业税。一是将行政事业服务收费等纳入征税范围，从制度上扩大税基。二是对混合销售行为确定具体标准，从政策上划清征收增值税还是征收营业税的界限，力求避免混税、混级行为发生。三是将金融业营业税税率降为5％，以减轻税负，促进金融业的发展。四是同一收入税不重征，对房屋出租的租金收入，征收营业税而不再征收房产税。

3．个人所得税。一是改现行分类税制为综合税制或综合分类税制。二是全面加强个人收入自行申报纳税制度，严格源泉扣缴。三是税前扣除标准科学化，国家不统一规定具体扣除标准，而是根据经济发展、职工收入、物价指数等经济指标规定幅度，由省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际在规定幅度内具体确定。四是中国公民和外籍人员的扣除标准逐步统一，体现个人所得税制的公平性与内外籍人员平等的法律地位。五是生计费用的扣除，可从目前以个人为单位逐步向以家庭和个人为单位并存转化，充分考虑家庭因素，照顾家庭利益。

4．资源税。一是扩大资源税课税范围，将水资源、森林资源、草场资源等纳入课征范围，以支持“环保工程”和生态环境建设。二是适当提高原油、天然气、金矿、有色金属矿等资源税税负，限制过度开采不可再生资源。三是将资源收费转化为资源征税，以规范征收管理，降低征收成本，推进税费改革。

5．城市维护建设税。一是扩大征收范围，凡有经营收入的单位和个人，不分国内外企业或个人，都是纳税人。二是城市维护建设税可改名为城乡建设税或建设税，以销售收入为计税依据，使之成为独立税种。三是全国不再按行政区划设计分档税率，可考虑中央规定幅度税率，具体适用税率由省、自治区、直辖市人民政府根据本地经济发展状况和城乡建设发展情况确定。幅度税率可设计为1％－2％。

6．房产税。一是计税依据改按房产评估值征收，房产评估3年或5年开展一次。二是税率可设计为1％－2％的幅度税率，由省、自治区、直辖市人民政府在幅度内确定本行政区具体适用税率。三是对租金收入不再征收房产税。四是将外商投资企业和外国企业纳入课税范围。

7．城镇土地使用税。一是城市、县城、建制镇、工矿区以外的非农业用地，除农民农业用地外，其他占地均应依法征税，有效遏制滥占土地行为。二是将外商投资企业和外国企业纳入征税范围，与国内纳税人一视同仁。三是提高税额，国家规定基本幅度标准，具体税额由省、自治区、直辖市人民政府根据本地经济发展等因素确定。

8．农业税。一是农业税、农业特产税和牧业税合而为一，统称为农牧业税，颁布新的农牧业税法，对有农牧业收入的单位和个人，依其取得的农牧业收入课税。二是农牧业税的负担以轻税政策为宜，税率设计在3％左右。三是适应市场经济发展，可考虑改“实物税”为“货币税”或“货币税”、“实物税”并存。

9．车船使用税。将车船使用税和车船使用牌照税合并为车船使用税，适用于内外资企业和个人。

10．燃油税。将现有的车辆收费改为征税，以规范征管和降低成本。燃油税以油价为计税价格，税率可设计在50％左右。为照顾地方利益和便于征管，最好在销售环节征收，由销售者缴纳。

11．环境保护税。应将现有各种有关环境收费改为征收环境保护税，对污染行为或污染物征收。主要包括对排放废气、废水、废物和噪音等4种行为征收，纳税人为污染的制造者；为体现4种污染对生态环境的不同危害，可设计不同的税率，实行从量计征。

12．教育税。将现有的教育费附加、职工个人教育费和农村教育费改为教育税，以纳税人的销售收入为计税依据，税率以1％左右为宜，由省、自治区、直辖市人民政府确定。

13．取消一些税种，包括土地增值税、农业特产税、牧业税、屠宰税和筵席税。