虚假违法广告问题对策

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当前,虚假违法广告屡禁不绝,已成为社会一大顽疾,严重损害人民群众的合法权益和健康安全,阻碍广告业的健康发展,给经济发展和社会稳定造成了一定的负面影响。惩治虚假违法广告,净化广告市场秩序,促进广告业健康发展,是关系消费者身体健康、生命安全的大事,是关系经济建设、社会稳定的大事,是关系党和政府形象的大事,同时也是维护人民群众根本利益,构建和谐社会的民心工程。因此,作为法定的广告监督管理部门,工商行政行政管理机关肩负的责任重大、任务艰巨、使命光荣。如何在有效实施对虚假违法广告治标之举的同时,积极探寻治本之策,是我们在广告监管工作中必须解决的重大而又现实的问题。

一、当前制作虚假违法广告的新动向及成因

广告市场的发展不是一个孤立的社会问题,它与经济发展、法制建设和社会信用体系建设的进程基本是同步的。近年来,广告业发展日新月异,而新问题也是层出不穷。要管好广告市场,有效扼制虚假违法广告,有必要首先透过现象去探寻广告市场的新动向,出现的新问题及其成因。

(一)虚假违法广告活动的新动向、新特点

一是经济发达省区广告违法率明显下降,西部经济欠发达省区广告违法率呈上升趋势。从全国来看,北京、上海、广东及东部沿海经济较发达省份广告业发展水平和市场规范化程度明显高于全国平均水平。由于有大量品牌商品、服务广告的支撑和法律法规、行业规则的制约,大部分广告经营企业已不愿再冒被处罚的风险虚假违法广告。而一些不法广告主转而将目光投向经济欠发达、市场化程度不高的西部省区,大肆进行虚假违法广告宣传,致使广告违法率明显上升。

二是受国家宏观调控政策影响,房地产、通讯等行业广告投入明显萎缩,药品、医疗、保健品广告投入明显增长,各广告经营单位都将药品、医疗、保健品广告作为广告收入主要来源,竞争空前加剧。与此相对应的是,药品、医疗、保健品违法广告总量也有明显增加。

三是虚假违法广告形式出现新变化,更具隐蔽性和欺骗性。例如:有的媒介开辟“科普专栏”、“求医问药”、“专家答疑”、“文摘”等专栏、专版,在刊登一些科普知识的同时变相医药广告;欺骗和误导消费者。再如:有的媒介开辟专栏、专版,以新闻报道形式“房交会精典楼盘”、“十大优秀楼盘”、“十大性价比最好车型”等房地产、汽车广告,并含有一些虚假、夸大及贬低其他商品、服务的广告内容,而消费者对此类虚假广告很难识别。

四是一些药品、保健品、化妆品广告不仅内容虚假,而且格调低俗。有的广告在男、女性事上大做文章,含有赤裸裸的性生活内容,有的采用过于暴露身体部位和性感动作的图片和图像,还有的含有性别、种族歧视的内容。这类广告传播不良文化,在语言、文字和画面上严重侵害人们的心理健康,特别是对青少年健康成长造成极为不良的影响。

五是电视网络服务公司利用设备、技术优势,随意在中央电视台及其他省区电视台卫星频道插播广告,而广告监管部门对其违法行为不易及时察觉。

(二)虚假违法广告屡禁不绝的原因

1.广告主、广告公司、媒介受经济利益驱动,热衷短期行为,只从自身经济利益出发,违法、广告,是造成虚假违法广告泛滥的主要原因。首先,从我区违法广告行为主体的比重来看,广告主违法是虚假违法广告泛滥的源头。一部分广告主心存侥幸,自作聪明“打擦边球”企图避开法律的约束。一些药品、保健食品生产销售企业和中小医疗机构见利忘义,对国家法律法规置若罔闻,有的预谋、有计划的利用虚假广告误导和欺骗消费者,已经造成了极为恶劣的社会影响。其次,广告公司的恶性竞争，营造了虚假违法广告滋生的温床。截至今年6月底,我区广告公司已达1138家,同比去年增长17.6%,但与此相对应的是广告公司经营额不仅没有增长,反而同比下降17.6%,这反映出相对于经济发展水平和市场需求来讲,广告公司已趋饱和,而且从整体来看,大部分广告公司经营规模小、效益差、专业水平低的问题仍很突出,为了争夺有限的市场份额,一些广告公司唯广告主适从,运用不正当手段笼络客户,不但不对广告内容把关,而且把一说成十,把无说成有,帮助广告主制作虚假广告。第三,媒介放松甚至放弃广告审查,没有把住广告的最终关口,致使大量虚假违法广告得以出笼。随着机构改革和媒体产业化步伐的加快,媒体参与市场竞争的程度越来越高,广告成了媒体的生命线。而药品、医疗、保健食品广告占到媒体广告收入的40%以上。一些媒体在经济利益驱使下,根本不注重广告审核,对虚假违法广告睁一只眼,问一只眼。更有个别媒体干脆将广告经营权承包给广告公司,从而部分或完全放弃了广告审查责任。另外,作为最后传播出去的关口,媒体是公家的,责任是单位的,没有具体的对广告审查员和媒体负责人的责任追究,也是媒体把关不严的重要原因。

2.缺少行政强制权、处罚力度不够,削弱了行政执法效能。广告监管部门在行政执法中发现,某些广告主与媒体串通虚假违法广告时,将几万元的广告费用分开成多张小额发票,一旦被查处,就用其中一张小额发票应付,这样既便是执法部门对其顶格处罚也不过几千元罚款,与其违法广告所获取的利益相比,往往是得了西瓜丢个芝麻,处罚只是伤其皮毛。而广告监管执法部门明知当事人有弄虚作假嫌疑,却由于缺乏有效的强制措施,无法调查取证,加之法律对虚假违法广告惩处的力度不足,使工商部门行政执法效能大打折扣,起不到震慑违法违法分子的目的。

3.部分广告监管领域出现法律规制的空白,给违法广告留有可乘之机。例如:1993年颁布实施的《医疗广告管理办法》规定,对未经审批、取得《医疗广告证明》医疗广告行为,依照1988年颁布实施的《广告管理条例施行细则》相关条款进行处罚。但目前,卫生部门已不再对医疗广告进行审查,《广告管理条例施行细则》也进行了修改,因此除了虚假医疗广告外,对其他违规医疗广告的处罚缺少有效依据。再如:目前,互联网络虚假违法广告呈蔓延趋势,但现行的《广告法》、《反不正当竞争法》等相关法律、法规对网络广告没有任何明确的规定,加之技术设备的局限,使广告监管部门对其市场准入和广告活动无法实施有效监管。

4.管理体制不协调,没有形成打击虚假违法广告的强大合力。惩治虚假违法广告,是全社会的共同责任,需要各有关职能部门、社会各界加强协作,共同努力。但在以往广告监督管理中,的确存在这样那样的缺憾。各职能部门没有建立起积极、有效的协作机制,信息不能及时互通,协调配合不够顺畅,在监督管理中各行其是,往往一出现问题就相互推委。

5.宣传教育和舆论监督还没有跟上,消费者对虚假违法广告的防范意识和识别能力还不强。

二、建立对虚假违法广告的有效惩戒机制

整顿和规范广告市场秩序是一项长期的、艰巨的、系统的工程。工商行政管理部门必须坚持标本兼治、打防结合的方针,立足长效监管,积极争取党政部门的支持,进一步加强与各有关部门的沟通协作,动员和集中全社会各方面的力量，形成齐抓共管的综合治理机制,才能从根本上规范广告市场秩序,使虚假违法广告得到有效遏制。

(一)抓住重点，加大力度,深入开展虚假违法广告专项整治行动。一是要把社会反映强烈的热点、难点问题,人民群众深恶痛绝的医疗、药品、保健食品、化妆品和美容服务虚假违法广告作为整治重点,集中力量查办大要案件和典型案件。二是要强化对大众广告媒介单位广告行为的监管。特别是要对电视、广播媒介的综合娱乐频道和生活类、都市类报纸实施重点监测,定期进行集中抽查,对问题严重的要从快、从重查处,决不姑息。对虚假广告影响恶劣的,不仅要予以重罚,还要责令其公开更正,消除影响。对那些明知故犯、屡教不改,违法情节恶劣的要采取停止其该类别广告等措施予以严惩。三是要继续加强对广告主，特别是对医疗、美容机构,药品、保健食品、化妆品生产和经销企业广告活动的监管。对那些法律意识淡薄,见利忘义,虚假违法广告猖獗的要依法严厉打击,顶格处罚。对屡处屡犯的,要采取断然措施,坚决将其清除出市场。

(二)进一步改进广告监管方式、方法,建立广告市场信用监管体系和长效监管机制。一是要根据广告市场监管情况,结合企业信用体系建设,制订科学、客观的广告主、广告经营单位信用评价指标:这个评价指标应当包括:主体准入指标、市场交易和竞争行为指标、主体退出指标。在此基础上，逐步建立和充实广告企业、广告主信用数据库,把广告主、广告经营单位全面纳入企业信用分类监管,将制作、、违法广告达到一定数量,产生严重后果的广告经营单位以及广告主及时列入“黑名单”，实行“近距离”，甚至“零距离”的重点监控。二是要进一步完善广告监测网络，加快监测设施的更新,全面改进和加强广告监测工作,促进广告监测规范化、制度化、科学化。三是要认真落实违法广告警示公示制度,定期向社会通报广告监测情况和典型违法广告案件。同时还可以经常召开媒体单位主管领导、广告部负责人参加的情况通报会或座谈会,及时通报虚假违法广告的新动向、典型表现形式以及对各媒体广告监测的情况。定期举办典型违法广告展览,公开有关来信来电举报情况记录。这样不仅做到了惩治与教育相结合,而且能进一步提高广告监管工作的主动性。四是要整合内部执法资源。当前,各级工商局广告处(科)监管力量还比较薄弱,无法适应全方位监管广告市场的要求,而且《反不正当竞争法》也可以对虚假宣传进行规制,这给广告监管工作提供了更宽阔的执法空间和更充足的法律依据。因此,我们必须要摒弃“广告监管就是广告(处)科的事”这样的狭隘观念,有效整合执法资源,落实监管职责。对系统内其他部门查办的虚假广告案件予以支持、配合。同时,要将广告监管职责、任务分解到基层工商所,使其在户外广告、印刷品广告等监管领域发挥更大作用。五是要加强对基层广告执法办案工作督导、协调,认真落实新闻媒体广告违法案件分级管理制度,坚决防止重复执法、交叉执法、办人情案的问题。

(三)加强配合、协作,形成齐抓共管的强大合力。一是加强同宣传、广电、新闻出版、卫生行政管理、药品监督管理、通信管理等部门的协调、配合,认真落实好整治虚假违法广告专项行动联席会议制度,利用这样一个平台,加强部门之间整治工作的信息沟通,务实齐抓共管基础,真正使这一制度充分发挥其行政资源高效、合理配置的作用,形成打击虚假违法广告的强大合力。二是会同党委宣传、广播影视和新闻出版行政部门,加强对新闻媒体单位的监督,督促其建立并认真落实新闻单位领导责任追究制和广告责任制等项制度,对虚假违法广告问题严重的有关责任人坚决予以处理。三是与宣传部门、新闻单位密切合作,进一步加强广告法律、法规的宣传普及,公开曝光典型的虚假违法广告,及时公布虚假违法广告专项整治行动的相关信息,增强消费者对虚假违法广告的防范意识和识别能力,营造全社会共同监督和抵制虚假违法广告的良好舆论氛围。四是充分发动和依靠广大群众的监督力量,进一步推广义务广告监督员制,广泛动员社会各界人士积极参与广告监督工作。同时,要保证“12315”消费者投诉举报电话和各种广告案件举报渠道的通畅,有效整合信息资源,及时掌握广告市场动态情况,切实做到对群众的投诉举报有举必究,有案必查、有查必果。

(四)充分发挥广告协会职能作用,进一步强化行业自律机制。行业自律组织作为联系政府和广大经营者的纽带和桥梁,应当立足于“疏导”,在惩治虚假违法广告中,有所突破,做好以下几方面的工作。一是抓好教育培训,提高行业整体素质。提高广告审查员的素质和社会责任感是防治虚假违法广告的有效手段。协会应当在以往广告审查员及广告从业资格培训的基础上,向注册会计师、律师等规范的行业资格考试看齐,同时与广告信用监管工作配合,实现对广告审查员和从业人员资格资质的动态管理。二是加强行业的自律。自律包括对广告经营行为的约束管理以及对广告内容的约束管理,同时也包括对企业和从业人员资质的约束管理。各级协会有必要积极借鉴国外行业自律的先进经验,采用“拿出主义”,制定切实可行的行业自律规则,充分担当起行业自律的社会职能,带领全行业快速健康地向前发展。三是可以尝试推进市场化的广告行业信用中介服务。党的十六届三中全会明确了要在我国建立“以道德为支撑,产权为基础,法律为保障的社会信用制度。”行政机关所做出的企业信用评价只能在内部实施分类监管时使用,不适合向社会公布,其作用重在信用惩戒。而社会对信用信息评价、咨询有市场化的需求,行业协会作为社会团体,因为掌握着全行业发展的诸多信息,与相关的行政机关又有着相互信任、密切合作的基础,并已经成功的开展过一些诸如广告行业精神文明单位评比、广告公司资质等级评定的资信评价工作,在商业运作、专业服务方面客观地作出信用评价咨询有其得天独厚的优势。协会能否以此为突破,介入广告行业信用咨询、评价的市场化服务,理论上讲有市场需求,但实际操作还有待进一步论证。