工商行政管理指导措施

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进入新世纪以来，我国的经济发展正进入一个新的历史时期，党和人民群众都迫切期望各级行政机关强化公共服务，营造良好发展软环境，为把我国建设成富强民主文明和谐的国家而作出应有的贡献。

**市工商行政管理系统推出的行政指导举措，切实顺应了时代、社会和民众的客观要求，在更新行政理念上走在了一些行政机关的前面。但是，当一个新的行政理念提出之后，也难免使一些同志如同雾里看花、不知所云、不知所措。有的在思想认识上甚至存在相当大的差异。这些认识上的问题，概括起来主要是三个方面：一是对行政指导含义的理解很模糊，不知行政指导为何物;二是片面地认为推行行政指导就是让执法人员在执法中该罚的不罚了，把行政指导和行政处罚对立起来;三是行动自觉、做法简单，认为出台几条措施，就是积极落实行政指导了。这三个方面的问题表明在落实行政指导工作上还没有很好地调整状态：第一种认识误区反映了理论思维的贫困化;第二种认识误区反映了工作情绪的对立化;第三种认识误区反映了工作方式的简单化。正是由于这些倾向的存在，因而仿佛行政指导刚刚开始就陷入了僵局，或者说，全系统刚拉开行政指导的帷幕，许多同志却不知道怎样迈开脚步了。其实，行政指导是一条很宽广的路，要走好这条“执政为民”的路，关键是要解决好以下几个问题：

一、以灵活的思维理解行政指导

“行政指导是行政主体基于国家法律、政策的规定而做出的，旨在引导相对人自愿采取一定的作为或不作为，以实现行政管理目的的一种非职权行为。”理解这一概念需要“找准穴位”：一是实施行政指导不能与国家的法律、政策相冲突;二是行政主体应当在国家法律法规规定的事权范围内实施行政指导;三是行政指导应当征得相对人同意，不得强制;四是行政指导是为一定的行政目的而实施的，是承载着行政期望的。这样的概念并不十分抽象，云山雾罩，但为何有的同志对此却不甚理解？笔者认为，从客观上分析，大概有这样几个原因：一是这个概念是新提出来的，因此大家在理论上感到比较陌生；二是这个概念的界定出自于个别学者，而不是法学界、行政学界专家的广泛认可，因而造成了认同上的障碍;三是行政主体在行政指导上的自觉实践的时间还不是很长，所以造成了行动上的茫然。其实理论还原于实践是有血有肉的，是多采多姿的。因此，从实际意义说，作为行政机关对待理论问题没必要象学者一样抠字眼，应该象看人一样，看骨架、观风采：

第一，行政指导是一支“通俗歌”，它的本质是行政服务。行政指导是相对行政许可、行政处罚等行政作为而言。在行政相对人类别不同的情况下，也可以作出其它解读。比如，行政指导相对于企业发展需求而言可以解读为行政支持；行政指导相对于新兴产业发展需求而言，可以解读为行政扶持;行政指导相对于弱势群体需求而言，可以解读为行政救助;行政指导相对于消费群体需求而言，可以解读为行政援助。从方式和途径的层面看，对企业发展建言献策，对消费者进行善意忠告，对群众办事进行法定程序性引领，对违法企业进行纠错规劝等等，都属于行政指导的范畴。总之，由于行政指导是行政主体（行政机关）自觉作出的一种无任何条件的行政行为，因此，它在本质上完全可以理解为行政服务。

第二，行政指导是一种“长相依”，它的功能是行政辅助。

在行政指导的实践中，有的同志之所以把行政指导与行政执法对立起来，究其深层原因，可能是源于对行政指导的功能作用认识不足。为此，我们需要从两个层面进行思考：首先，从宏观层面看，推行行政指导是弥补法律缺陷的有效良方。我国实行的市场经济体制是一个“晚育早产”的胎儿。所谓“晚育”，是指相对世界发达国家而言，我国是在经过漫长的探索和曲折之后，才找到了市场经济的发展道路;所谓“早产”，是指我国是在并不完全具备市场经济条件的情况下发展市场经济。既然是早产的“婴儿”，就带有“先天的不足”，最常见的现象就是许多市场主体不遵市场规则，不按“套路出牌”。鉴于现实国情，政府加强对市场的干预，运用法律强化市场监管就成为一种必要的选择。但是，法律手段也有它的明显缺陷，即刚性有余、柔性不足，容易引发市场主体与行政主体的矛盾冲突。而注重运用行政指导的手段来调节社会心理，就有助于化解矛盾冲突，进而促进社会稳定和市场稳定。其次，从微观层面看，推行行政指导也是消融部门尴尬的有效手段。多年来，一些行政执法部门实际上是在政府中扮演了“三只手”的角色。即一手抓税收、一手抓罚款、一手抓行政性收费。“三手”齐抓，原因何在？问题在于政府的行政成本居高不下，财政的结构性支出不断膨胀，单纯的税收不足以填补财政越来越大的支出缺口。负担重则民怨生。税费罚款交财政，而执法部门却经常处于不被老百姓所理解的尴尬局面。于是乎，一边抱怨，一边喊冤。而要改变这种尴尬局面，推行行政指导，以良好的愿望、真诚的情感、温柔的方式化解老百姓的不满情绪，则不失为一条最佳途径。在大背景、小环境下思考行政指导的功能作用，我们不难看出，法律法规是用来调节社会利益关系的，行政指导是用来调节社会心态的;行政执法是“增压”，行政指导是“减负”。二者不是排他性的，更不是相互对立的，而是相辅相成、相得益彰的。

第三，行政指导是一曲“泰山颂”，它的属性是行政责任。在依法治国的今天，行政主体的一切行政作为都必须有法可依，有章可循。从这个意义上说，实施行政指导并不是行政主体的法定义务。但是，从另一个角度看，行政指导能否引起行政主体的足够重视，这不仅关系到国家、地区的发展，关系到和谐社会的建设，也关系到行政主体的形象塑造。以工商行政管理工作为例，如果不加强对重大发展项目的指导，就可能使企业丧失抢占市场的机遇;如果不加强对市场准入的指导，就可能给注册登记工作带来无穷的隐患;如果不加强对市场竞争行为的指导，就不可能从源头上遏制违法违规行为;如果不加强对消费纠纷调解的指导，就不可能维护社会稳定。由此可见，行政指导尽管不是一项法定义务，但却是一项神圣职责，这种职责重如泰山，不可小视。党中央反复要求全党执政为民，我们应当自动地担负起这一责任。

二、以宽阔的视野看待行政指导

行政指导的空间有多大？行政指导的触角该伸向何处？行政指导的拳脚施展倒底有多难？这些问题近期一直困扰着本系统的许多同志。当你山重水复绕大弯的时候，不妨打开眼界来认识和发现行政指导的路径和舞台。

——回头看，我们发现自己已走在行政指导的大路上。宋代辛弃疾写过一首词：“众里寻他千百度，蓦然回首，那人正在灯火阑珊处。”我们推行行政指导遇到的问题与辛弃疾描写的情景颇为相似。有的同志总感觉行政指导不得要领，颇有难度。其实这种行政作为对于我们并不陌生。比如我们过去在企业注册登记中制作的“办照须知”，在清理无照经营中常抓的疏导办照，在执法办案中作出的“责令改正”处罚决定，在国有企业改组改造中提供咨询和参与论证等等，都具有行政指导的性质，都是行政指导的具体实践。这些鲜活的例证表明：行政指导离我们并不遥远;行政指导应该成为我们的熟门熟道;行政指导早已经贯穿于市场监管之中;我们已经走在行政指导的大路上。过去与今天相比，区别在于：理论上的界定不象今天这样明晰;社会的要求不象今天这样迫切;倡导的力度不象今天这样强劲;探索的视野不象今天这样宽泛;可供利用的载体（如短信群发、网络传输、媒体等）不象今天这样富有。而从根上说，潜在的意识没有象今天这样提升为与时俱进的行政理念。

——向前看，我们发现眼前正展现行政指导的大舞台。舞台之大，始于社会的广泛需求。首先，法律法规象迷宫，百姓呼唤行政指导。在市场经济发展的进程中，我国的立法、普法工作已经取得巨大成就：立法步伐明显加快，法律体系日益完善，国民素质不断提高，学法用法的积极性显著增强。但不可否认的是，执法主体与市场主体是有较大差异的。领会法律法规的精要，熟悉法律法规的每个条款是执法主体的必修课，但市场主体却不一定如此。社会分工不同，社会成员掌握法律法规的程度也就不尽相同。在庞大的行政法律体系中，市场主体要熟知企业设立的诸多条件、了解办事的诸多程序、懂得竞争的诸多规则、牢记享有的法定权力和权益，谈何容易。于是在社会成员创业的广阔空间里，就到处回响着行政指导的真切呼唤。其次，职能增多没商量，现实要求行政指导。近年来，随着“以人为本”执政理念的提出，重视人本发展、人本维护和人文关怀，已成为社会的广泛共识。而与此同时，政府赋予工商行政管理部门的工作职能也越来越多。从保障生产安全到保障食品安全，从查处非法集资到治理运输市场秩序等，几乎无一不牵扯到我们的人力和精力。职能增多是信任，也是难题。在执法实践中，我们时常会遭遇“有职无权，有法无罚”的被动局面。据有心人查证，类似的情形已多达20余种。而要平夷这些难题，扭转这一局面，最佳选择就是充分运用行政指导的手段，来实现市场监管的目的。再次，加速发展是压力，辖区期待行政指导。目前，我们正处在相对的和平时期，世界无大的战事，我国与周边国家的关系总体趋稳，国内政通人和、事业兴旺，中华民族的伟大复兴正迎来一个千载难逢的战略机遇期。因此，抓住机遇，加速发展已成为全国各地的共同愿望。尤其是作为基层政权的区、县（市）政府背负着发展的沉重压力，对辖区的住在单位和部门推动经济发展的期望十分强烈。工商行政管理部门是在市场准入中批准、发放“准生证”，同时又具有较强的市场综合监管能力的执法部门，所以，地方政府对工商行政管理部门的职能依赖度较高。无论是招商引资、项目落地、开发经济园区，还是关闭劣势企业，整合优势产业，查处违法竞争行为，地方政府都要求工商行政管理部门倾其所能、发挥作用。但实际上工商行政管理部门在推动辖区经济发展的实践中，并不是“职能万能者”，有时需要运用职能，有时需要运用行政指导，而在很多情况下，更需要以行政指导贯穿于事前、事中和事后。比如，大项目引进、经济园区设立、特色产业发展等，都是如此。

总之，在推行行政指导的过程中，只要我们打开思维的僵界，就会到处发现行政指导的需求，到处看到行政指导的期待，感觉到处都是行政指导发挥用武之地的大舞台。

三、以务实的精神落实行政指导

在一切工作中，我们党历来倡导发扬求真务实的优良作风。同样，落实行政指导工作也需要下实功夫、下苦功夫，不能停留在口头上、见诸于字面上。俗话说，说得好不如唱得好，唱得好不如干得好。要把行政指导工作既做实，又作好，就有必要注意以下几点:

（一）不能把“好经”念歪了。近年来，全国一些地方的工商行政管理机关相继开始推行行政指导，各自都提出了一些具体举措，并取得了一些积极的成果，但有些做法却值得商讨：一是在行政许可上放宽条件;二是在行政处罚上提出数量不等的免予处罚条款;三是把没有行政介入的相对人的自我纠正行为也列入行政指导的范畴。笔者认为，现行的行政法律大都赋予了执法机关一定的自由裁量权限。在裁量权限之内，行政机关固然可以采取这样的举措，但前提是必须坚持两条准则：一是放宽准入条件或免予行政处罚之后，必须接续行政指导，不能以“放宽”和“免罚”代替行政指导;二是推出类似的指导措施时应该谨慎从事，不留后患。否则就可能把一本“好经”念歪了，就可能使行政人员误以为行政指导等同于“放宽”和“免罚”。同时，我们还应该意识到，现行的所有行政法律法规体现的都是国家意志，任何违背国家意志的越权行为从广义说都是滥作为，都可能在将来的某些时候给我们造成麻烦，甚至受到责任追究。类似的经验教训，我们这些年已经经历不少了。有些问题短时期内难以显现，但随着时间的推移，潜藏的任何一点失误或不慎都可能演变渎职行为。所以，实施行政指导一要力戒急功近利，防止草率和浮躁;二要维护行政指导的合法性，随意触动法律“底线”就违背了行政指导不得与法律相悖的原则;三要明确行政指导依然是行政作为，没有行政行为作用于相对人就不能界定为行政指导。实践行政指导应当坚持有所为，有所不为，知道哪些能为，哪些不能为;实施行政指导是监管方式的创新，更是思维方式的创新。思维僵化原地转，思维创新天地宽。有了创新的思维，就能开辟许多指导途径，就能发现许多指导项目，就能防范许多指导风险。泉州市工商局和**工商东陵分局没有出台一项“免罚”措施，而行政指导却开展得有声有色就充分印证了这一点。

（二）不能把实事做虚了。实施行政指导不能流于形式，应重点关注两个环节：首先是明确行政指导最适宜在哪些层面展开。本人认为，依据职能特点，我们开展行政指导应在四个层面下功夫：一是要把功夫下在程序引导上。企业注册、个体办照、商标注册、广告、动产抵押、案件查处等，法律法规对此都作了一定的程序设置，而老百姓办事经常犯迷糊的也恰恰在这些方面。如果我们运用“须知”“指南”“提示”等方式予以指导和引领，就会极大地方便群众。二是要把功夫下在消费维权的指导上。消费者怎样识别假冒伪劣、怎样认定“霸王条款”、怎样进行依法索赔，企业怎样防范合同欺诈、商标侵权以及侵犯商业秘密等，都是行政指导能够充分发挥作用的领域。三是要把功夫下在对违法企业的纠错指导上。事前规劝防错，事后指导纠错，这个领域有大量的工作可做。这个层面的工作做好了，不仅有利于恢复和维护经济秩序，而且也能够大大降低企业的运作成本。四是要把功夫下在企业的发展指导上。为企业壮大支招，为产业成长献计，这是一片更为广阔的空间，所有的工作职能都能派上用场，所有的指导方式都可融汇其中，所有的智慧也都能尽情释放。其次是注重行政指导的项目选择。行政指导最终要以实践来体现，实践最终要指向某一方面、某一领域、某些需求对象。社会的需求是无限的，但我们的人力和精力是有限的;社会需求的程度是各不相同的，对经济发展和经济秩序的影响作用也是有巨大差别的，所以，实践行政指导必须重视研究指导项目。项目选择的原则是：既立足各业务部门的职能，又从各辖区的实际出发;项目选择的方向应是地方政府最需要协调一致的领域，拉动经济发展关联度最高的领域，人民群众最需要提供行政支持的领域，法律对某些市场秩序的规范实际很无奈的领域。项目选定后应当明确预期目标、具体时限、具体步骤、具体方式和具体责任人;应当纳入各自的年度工作监督和考核范围，应当把“唱功”和“做功”统一起来。

（三）不能把正路走邪了。行政指导的目的是惠及群众、恢复秩序、促进发展、创造和谐。但如果行政指导的路子不正、行为不端，就必然适得其反，损害行政机关的形象，形成新的不和谐因素。为此，实施行政指导必须注重研究和出台配套的规章制度，必须将行政指导引入规范化轨道。行政指导既可能是单兵作战，也可能是联合行动;既可能是持续指导，也可能是半途终止;既可能是指导对了，也可能是指导错了;既可能有人运用行政指导为部门增光，也不排除有人利用行政指导捞取个人好处。在实施行政指导的过程中，建章立制就应该围绕这诸多的问题作出明确规定。

汉代刘向说：“耳闻不如目见，目见不如足践”。在社会的期望中，只要我们着眼大局、注重实践，行政指导的道路就会越走越宽广，指导成效就会越来越卓著。