政府公共服务措施

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社区公共服务体系是指以中央和地方政府为投资主体，以社区公共服务人员为操作依托，以社区公共服务设施为运作载体，以社区居民和驻区单位为服务对象，以满足社区居民多样性公共服务需求为主要内容，政府采用多种方式引导社会各界共同参与的公共服务网络及运行机制。

一、我国社区公共服务体系发展的现状和问题

自2000年大规模开展社区建设以来，各级政府推进了体制改革、创新了运行机制、加大了财政投入、强化了发展规划，我国社区公共服务取得了较大成效。主要体现在[①]：社区公共服务设施建设步伐加快，设施数量不断增加，覆盖面不断扩大；社区公共服务队伍不断壮大，并且日益专业化和规范化；社区公共服务对象和内容得到拓展；新型社区公共服务机制在探索中初步建立；社区建设投入占政府财政支出的比重不断上升；[②]社区居民的满意度不断提高。以下是我国“十一五”建设初期时，社区公共服务设施的具体配置状况，直接反映了我国社区公共服务体系建设较之以前有长足发展。

（一）社区公共服务体系的发展现状

社区公共服务设施及其工作人员的配置状况最能直接反映社区公共服务体系的发展现状。在分析我国社区公共服务设施的配置现状前，先要阐明我国城市社区的基本发展状况。截至2005年末，我国共有667个城市，包括852个城区和5904个街道（未包含小城镇）；建成79947个社区（包括城市社区和小城镇社区），拥有城镇人口56212万。[③]总体测算，我国平均每个社区拥有7031人。另外，我国社区居委会成员数为453543人，平均每个社区居委会有5.67人（见表1）。[④]

表1：全国社区数量、人口数量及居委会工作人员数量

项目

社区总数

总人口数

平均每社区人口数

平均每社区居委会工作人员数

数量

79947个

562120000人

7031人

5.67人

1、综合性社区公共服务设施整体配置现状

综合性社区公共服务设施主要体现在街道社区服务中心的建设上，在全国社区服务中心整体配置上，截至2005年末，我国拥有8479个社区服务中心。[⑤]从社区对社区服务中心的拥有量来看，每个社区平均拥有0.11个社区服务中心，即大约9.42个社区拥有1个社区服务中心（见表2）。从城镇居住人口对社区服务中心的拥有量来看，平均1万名城镇居民拥有0.15个社区服务中心，即一个社区服务中心服务6.63万城镇居民。

表2：社区拥有社区服务中心数量

项目

社区服务中心数（个）

社区总数（个）

每个社区拥有数（个）

数量

8479

79947

0.11

在人员配备上，截至2005年末，我国社区服务中心共有59904个工作人员，平均每个社区服务中心有7.06个工作人员（见表3）。

表3：社区服务中心拥有工作人员数量

项目

社区服务中心数（个）

工作人员总数（人）

平均每中心拥有人员数（人）

数量

8479

59904

7.06

2、单一性社区公共服务设施整体配置现状

（1）全国一般社区公共服务设施整体配置现状

在设施建设上，截至2005年末，我国拥有194796个一般社区公共服务设施。[⑥]从社区对一般社区公共服务设施的拥有量来看，每个社区平均拥有2.44个一般社区公共服务设施（见表4）。从城镇居住人口对一般社区公共服务设施的拥有量来看，平均1万名城镇居民拥有3.47个一般社区公共服务设施，即1个一般社区公共服务设施服务2886个城镇居民。

表4：社区拥有一般社区公共服务设施数量

项目

社区公共服务设施数（个）

社区总数（个）

每个社区拥有数（个）

数量

194796

79947

2.44

在人员配备上，截至2005年末，我国一般社区公共服务设施共有3578352个从业人员，平均每个一般社区公共服务设施有18.37个从业人员（见表5）。

表5：一般社区公共服务设施拥有工作人员数量

项目

社区公共服务设施数（个）

工作人员总数（人）

平均每设施拥有人员数（人）

数量

194796

3578352

18.37

（2）全国便民利民服务网点整体配置现状

截至2005年末，我国拥有664764个便民利民服务网点。从社区对便民利民服务网点的拥有量来看，每个社区平均拥有8.32个便民利民服务网点（见表6）。从城镇居住人口对便民利民服务网点的拥有量来看，平均1万名城镇居民拥有11.83个便民利民服务网点，即1个便民利民服务网点服务846个城镇居民。

表6：社区拥有便民利民服务网点数量

项目

便民服务网点数（个）

社区总数（个）

每个社区拥有数（个）

数量

664764

79947

8.32

3、全国单一性社区公共服务设施分项配置现状

（1）社区组织办公用房的覆盖率[⑦]

截至2004年末，我国拥有67510个社区组织办公用房。此时，建成社区70954个（不含建设兵团社区）。[⑧]社区组织办公用房的覆盖率为95.15%，即平均100个社区拥有95.15个社区建有社区组织办公用房。经过“十一五”以来的三年建设，现在已接近全覆盖。

（2）社区警务室的覆盖率

截至2004年末，我国拥有56838个社区警务室。社区组织办公用房的覆盖率为80.11%，即平均100个社区拥有80.11个社区建有社区警务室。按照“一区一警”的要求，现在已经基本实现了全覆盖。

（3）社区图书馆的覆盖率

截至2004年末，我国拥有47317个社区图书馆。社区图书馆的覆盖率为66.69%，即平均100个社区拥有66.69个社区建有社区图书馆（见表7）。

表7：社区组织办公用房、警务室、图书馆覆盖率

设施

设施数（个）

社区数（个）

覆盖率（%）

社区组织办公用房

67510

70954

95.15

警务室

56838

70954

80.11

图书室

47317

70954

66.69

（4）星光老年之家的拥有率[⑨]

截至2005年末，我国拥有25840个星光老年之家。[⑩]从社区对星光老年之家的拥有率来看，社区的拥有率是32.32%，即平均100个社区拥有32.32个星光老年之家（见表8）。从城镇人口对星光老年之家的拥有情况来看，平均1万名城镇居民拥有0.46个星光老年之家，即平均1个星光老年之家服务2.18万城镇居民。据不完全统计，近几年来全国城镇新增老年活动之家超过3.2万个。

表8：社区星光老年之家拥有率

项目

星光老年之家数（个）

社区数（个）

拥有率（%）

数量

25840

79947

32.32

（5）老年福利设施的拥有率

截至2005年末，我国拥有8141个老年福利设施。[11]从社区对老年福利设施的拥有率来看，社区的拥有率是10.18%，即平均100个社区拥有10.18个老年福利设施（见表9）。从城镇人口对老年福利设施的拥有情况来看，平均1万名城镇居民拥有0.14个老年福利设施，即平均1个老年福利设施要服务6.90万城镇居民。

表9：社区老年福利设施拥有率

项目

老年福利设施（个）

社区数（个）

拥有率（%）

数量

8141

79947

10.18

在人员配备上，截至2005年末，我国老年福利设施共有51358个工作人员，平均每个老年福利设施有6.31个工作人员（见表10）。

表10：社区老年福利设施拥有工作人员数量

项目

老年福利设施（个）

工作人员数（人）

平均每设施拥有人员数（人）

数量

8141

51358

6.31

当然，“十五”末期及“十一五”以来，党和政府更加重视社区公共服务体系的建设，多次发文或专门论及社区公共服务体系的建设方向和重要性，主要有：2005年6月2日，国家民政部、中组部等10部门颁发《关于进一步做好社区组织的工作用房、居民公益性服务设施建设和管理工作的意见》（民发【2005】85号）；2006年3月15日，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》；2006年4月9日，国务院颁发《关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发【2006】14号）；2006年10月11日，党的十六届六中全会审议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干若干重大问题的决定》；2007年5月14日，国家发改委、民政部联合印发《“十一五”社区服务体系发展规划》（发改社会【2007】975号）；2007年10月15日，党的十七大报告再次明确提出把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体；以及各种专业行业性建设规范；等等。这使得我国依托于社区公共服务设施的社区公共服务体系又得到了进一步的发展。

（二）社区公共服务体系建设的问题

我国社区公共服务体系逐步完善的同时，我们必须看到，其配置水平仍然较低，仍然难以满足居民日益增长的公共服务需求。总体来看，我国社区公共服务总体上仍处于初级发展阶段，社区公共服务体系建设现状与构建社会主义和谐社会的要求还不相适应，与社区居民日益增长的公共服务需求还有不小的差距。比较突出的问题表现为：第一，由于管理体制不顺[12]导致的政府“缺位”、“错位”和“越位”问题突出，政府“条条运行”以及“大包大揽”、“管干不分”带来的部门争利、权责混乱、服务落空现象较多，社区公共服务运行机制不顺。第二，政府包揽过多、权力（权利）过大挤压了市场空间和社会空间，引导和支持中介组织发展的力度不够，社会组织发育滞后。第三，公共服务体系难以为社区健康发展提供有力支撑，多方参与机制还有待于进一步完善，社区公共服务设施数量不足，功能单一，分布不均，总体水平不高。第四，社区公共服务体系建设和发展缺乏稳定的投入机制，投资主体不明确，资金总量不足，部分地方社区基本公共服务的必要支出得不到保障，社区公共服务基础设施建设资金缺口较大。第五，相关法律法规不健全，缺乏统筹规划和针对性、操作性强的政策措施。以上诸因素最终导致了各级政府的惠民政策没有很好在基层社区得到落实，社区作为构建和谐社会基本单元的功能还没有得到充分发挥，一些群众最关心、最直接、最现实的利益问题在社区层面还没有得到根本解决，社区医疗卫生、劳动就业、文化教育、社会保障、公共安全等公共服务仍然是群众高度关注的问题和最为迫切的需要。以下是我国社区居民的公共服务需求现状。

（三）社区居民的公共服务需求状况

我们对近年来最能反映全国社区居民公共服务需求的问卷调查——2005年国家民政部开展的全国百城社区问卷调查，进行重新统计分析，从政府、居委会、居民三个层面的两个问题的判断中，很好体现了当前居民的公共需求状况：

一是政府对居民最主要需求的判断。根据对全国100个城区政府相关人员的问卷调查显示：您认为辖区内社区居民最主要的需求是？选择最多的是“就业”，占77.08%；其次是“帮贫救助”，占59.38%；其它的如“安全、环境整治、社区医疗”也占有一定的比例。这总体上反映出，即使是政府自身也认为社区公共服务仍然是居民最主要的需求。

二是政府、居委会对居民生活中主要困难的判断和居民自身的判断（见表11、12、13）。从三个层面的判断可看出，居民最大的需求仍然主要集中在政府提供的公共服务，最大困难很少涉及可以完全由市场提供的私人产品。

表11：全国百城政府对居民生活中最大困难的判断（政府问卷N=96）

选项

百分比（%）

排序

产品属性

缺乏公共活动场所

和公益活动设施

83.33

1

文化体育

没钱看病

78.13

2

社会保障、医疗卫生

没有工作

76.04

3

再就业培训

住房紧张

58.33

4

社会保障

社区不干净

31.25

5

生态环境

治安状况不好

28.13

6

公共安全

表12：全国百城社区居委会对居民生活中最大困难的判断（居委会问卷N=291）

选项

百分比

排序

产品属性

没有工作

65.98

1

再就业培训

缺乏公共活动场所

和公益活动设施

67.01

2

文化体育

没钱看病

58.42

3

社会保障

医疗卫生

住房紧张

32.30

4

社会保障

表13：全国百城社区居民自身对生活中最大困难的判断（居民问卷N=2824）

选项

百分比

排序

产品属性

收入低不能养家

42.07

1

社会保障

再就业培训

没有社会保险

37.64

2

社会保障

没有工作

36.61

3

就业培训

缺乏公共活动场所

和公益活动设施

35.73

4

文化体育

环境卫生差

35.01

5

生态环境

就医不变

33.86

6

医疗卫生

治安状况不好

21.53

7

公共安全

二、我国社区公共服务体系滞后的根源及成因

现有社区公共服务体系滞后的根源是政府“缺位”、政府“错位”和政府“越位”，以及社区公共服务中的“掌舵”与“划桨”不分、“管干不分”、“管办不分”问题，及其导致的社会组织发育不全、发育滞后问题。其成因是社区管理体制上的部门垄断制。社区体制的部门垄断制，是指政府部门垄断社区管理和服务的过程和制度。它具体表现为三重结构：一是权力和资源配置的倒三角形结构。政府部门、社区组织、居民之间的权力和资源拥有量层层递减；政府部门是权力和资源的拥有者和分配者，既掌控社区组织设置权、社区组织待遇决定权、社区组织工作目标分解权、社区组织工作绩效考核权；也掌控社会福利资格认定权，如低保金、离退休金、小额贷款、廉租房、医疗保险金、困难补助金等居民享受社会福利资格的认定。社区组织主要是行政事务的执行者，代行部分行政职能。居民更多是被管理者。二是责任分摊的橄榄形结构。在社区管理和服务的责任分配上，社区组织责任既大于政府，也大于居民，形成“中间大、两头小”的状况；容易出现政府部门因过多权力而“偷懒”，将行政目标层层分解，下沉于社区组织；居民因太少权利而“逃避”，居民逃避应承担的社区义务，出现部门垄断权力、居委会分摊责任、居民冷漠逃避的现象。三是职能运行的直线性结构。各部门职能纵向延伸到底，形成众多的、分割的而不协作的管理链条，如社区人口信息采集和管理，分别由公安部门、房管部门、残联部门、计生部门、民政部门、统计部门、劳动部门、社保部门等各自为政、自成一线。

部门垄断制的三重结构，因组织化状况的倒金字塔形结构而强化。政府部门是高度组织化的行政机构，社区组织也是组织化的半行政和半民间机构，社区草根组织发育不足，居民自组织程度低。据H省民政厅和华中师范大学城市社区建设研究中心的调查，截至2005年5月，H省社区草根组织结构单一，主要是文体组织，共有13507个，平均每个社区仅有4.36个，每万人拥有组织仅为11.11个，每个组织平均人数仅有18人；目前，居民自治和居民参与仅限于“行政权边界外的自组织”：居民很少介入政府的行政管理活动，主要是在行政权边界外的文体活动领域开展自组织活动但参与率不高和参与程度低。

社区体制的部门垄断制所带来的是“政府悖论”，即政府价值取向与部门行为后果的冲突。社区建设初期，中央政府的价值取向是回归居民委员会的自治组织性质，扩大居民自治，但伴随政府部门职能社区化，随之而来的却是，社区居委会的政府化而不是民间化，居民的被组织化而不是自组织化，社区管理和社区服务的行政化而不是社会化。

现行社区公共服务体系存在的问题是现行社区体制的部门垄断制不可避免的，而社区体制的部门垄断制是我国行政管理体制在微观领域的规律性反映。从政府职能设置和管理方式看，我国现有行政管理体制是小部门制。小部门制，是以职能分散和权力重叠为基础的部门集权和部门分割的管理体制。小部门制具有四个明显特征：一是相同职能分散。按照业务单一化和职能简单化要求，政府职能设置硬性地把具有因果联系的综合职能分割成若干单一职能，由不同的职能部门各自负责。如在药品卫生、食品安全监管方面，质检部门管非农食品的加工和质量标准，工商部门管流通领域，商务部门管部分食品的储备、市场调剂和进出口，卫生部门管餐饮，食品药品监管部门负责综合协调。二是不同职能重叠。任何一个政府部门都小而全，往往同时具有决策、执行、监督三种不同性质的权力，政府部门既自己“掌舵”又自己“划桨”，既自己管理又自己从事专业性技术服务，既自己管理又自己监督。三是条条垄断。在职能分割背景下，相关部门严守职能边界，都强调自己工作的特殊性，职能纵向延伸到底，建立从上到下的独立体系，各自为政，越到基层，条条垄断现象越来越突出，出现分割式管理链条。四是“眼睛向内”。各职能部门关注“家务”管理多于关注公共服务供给，关注组织内部协调多于关注组织外部协调。小部门制的以上特点必然带来诸多弊端。

因此，加快社区公共服务体系建设，实现政府公共服务覆盖到社区，必须按照大部门制的要求，从破除部门垄断制和改革社区体制入手。

三、实现政府公共服务覆盖到社区的有效措施

（一）推进社区管理体制改革

加快公共服务体系建设，实现政府公共服务覆盖到社区，根本途径仍然离不开社区管理体制改革，当然必须与政府行政管理体制改革相结合，实现部门垄断模式向大部门制模式转变。我国行政体制由小部门制转向大部门制，既适应我国宏观体制均衡改革（经济体制、政治体制、社会体制全面配套改革）的需要，也为我国微观社区体制改革创造体制环境和选择空间，更为我国社区公共服务体系建设提供制度前提和改革基础。

社区管理体制，也称社区体制，是指各种组织在社区管理与服务中权力和资源的配置结构。我国现行的社区体制主要还是部门垄断制。2001年，华中师范大学城市社区建设研究中心课题组在总结我国社区建设实践经验特别是武汉市江汉区社区建设实践经验的基础上，就明确提出了我国社区体制改革的目标模式：“行政调控机制和社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式”。[13]但多年来，社区体制改革一直在现有行政体制框架内打转，改革进展不大，改革步履艰难，改革过程反复；实践证明：“下改上不改，改了也白改。”在完善社区公共服务体系建设方面，从2004年开始，中心课题组首次提出，走出部门垄断模式的困境，必须深化社区体制改革，实行社区事务分类服务（管理）[14]，完善社区公共服务体系。2006年，中心课题组又提出通过社区业务流程再造的方式来实现社区事务分类服务（管理），以逐渐改变社区体制得以运行的机制（而不是直接改变体制）路径，得到了武汉市政府的高度肯定，并授权在江汉区进行新一轮的改革试点，中心课题组全程参与指导。目前，改革取得了较大成效，社区公共服务体系明显改善，武汉市政府正准备在全市推广，其基本经验和教训主要是：

1、深化社区体制改革，需要配套推进行政管理体制改革

社区体制改革的顺利实施，必须实现行政体制从部门垄断模式向大部门制模式过渡。大部门制是指以职能综合和权力分散为基础的部门集成和部门协作的管理体制。推进大部门制改革的基本目标，是“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务型政府、责任政府、法治政府”。改革后的大部门制要体现以下基本特征：一是职能整合、机构重组。职能整合必须以业务综合为基础。在此的业务是指将人财物资源用于提供足以满足公民公共需求的公共服务。业务综合，是指根据公共服务的内在因果关联，合理划分业务类别，避免业务的零碎化。在业务整合的基础上，将相同职能合并，重组机构，变多个部门的分头管理为统一部门的综合管理。如在食品卫生和安全监管方面，其原料供应、生产、流通、消费等环节具有内在因果关联，需要综合为一种业务，由统一部门综合管理，而不宜按环节分解为多种业务，由多个部门多头管理。[15]二是权力分散。维护中央权威，需要避免新一轮的大部门集权，防止出现“政令不出中南海”的问题。不同性质的决策权、执行权、监督权需要在不同的大部门之间分散，构建决策、执行、监督有机协调的行政运行机制。三是条条管理与区域管理结合。“变单一管理为综合管理、变单项服务为综合服务”为不少的地方政府所认同，但苦于向上对接的体制性障碍，区域性的综合管理和综合服务难以实现。[16]业务综合、职能整合、机构重组后的大部门管理，为中央政府的条条管理和地方政府的区域管理提供了体制环境。四是“眼睛向外”。不同性质的决策权、执行权、监督权的分散，有利于促进部门眼睛向外，从关注“家务”管理转向更多的关注公共服务供给，从关注组织内部协调转向更多的关注组织外部协调。

大部门制不仅仅是中央行政体制的深刻变革，也会带来地方行政体制的深刻变革，还会带来政府与民间权利关系的深刻变革。按照我国体制改革的“三个分离、一个层级化”[17]的内容，既要在同级政府部门之间和不同层级政府之间合理分权，也要在政府、民间之间合理分权。政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，是政府与民间合作的前提，没有政府与民间分权，就不可能有政府与民间合作。没有政府与民间分权，政府就无法从具体利益漩涡中解脱出来，就不可能维护公共利益和社会公正，甚至会成为公共利益和社会公正的最大障碍。改革社会体制，需要把政府行政管理权与基层群众自治权分开，解决政府包办社会的体制性问题；建设公共服务体系，需要将政府“掌舵”与民间“划桨”分开即政府决策与民间执行分开，解决政府包办服务的体制性问题。也就是说，大部门制为社区体制改革和社区事务分类服务提供了选择空间和制度环境。

2、深化社区体制改革，需要强力实施社区事务分类服务

社区事务分类服务，是不同业务由不同组织负责、不同职能由不同组织履行、不同服务由不同组织提供的一种新的社区体制；它是对现有的社区体制的替代；它既是社区社会管理中政府行政管理与民间自治管理分离的过程，也是社区公共服务中政府“掌舵”与民间“划桨”分离的过程。

现今政府在提供社区公共服务方面呈现出以下特点：一是职能交叉、权责不清。相同职能分离既导致政府部门之间职能交叉、权责不清，也导致政府各层级之间以及街道和政府部门之间职能交叉、权责不清，出现“看得见的管不了，管得了的看不见”。二是部门争利、相互推诿。不同权力重叠、“眼睛向内”、条条管理，容易出现部门垄断，导致部门之间相互争利和相互推诿，部门之间难以协调。不仅没有促进部门协作，反而加剧了部门隔离。三是重复投资、资源浪费。“眼睛向内”和条条管理加重了部门本位主义，重复投资和资源浪费在所难免，行政成本居高不下。四是政府与社会争利。部门垄断和部门争利，加重资源向政府部门集中，中介组织缺乏生存发展所必需的权利、资源、空间和机会，社会发育受阻。

（1）社区事务分类服务，需要以社区业务流程再造为途径。体制、职能、组织、制度与流程是社区体制改革中的五个基本要点，五者之间具有内在联系。体制决定流程的性质，什么样的体制带来什么样的流程；同时，体制依赖流程来运转并维持自身的生存和发展。职能影响流程数量，职能分散（重叠）则流程多（杂），职能整合则流程精简；但业务决定职能，业务零碎导致职能分散甚至重叠，业务集成则促进职能整合。组织影响流程长度，纵向组织带来流程环节多，横向组织带来流程环节少。制度保障流程运行，有效的制度带来流程畅通，无效的制度或制度缺失都会使流程难以运行。体制、职能、组织、制度与流程的内在联系，为渐进式的体制改革提供了现实的、可操作的路径。从流程再造入手，先改善体制的运行机制和运行效率，在此过程中，逐步实现体制自身的改革与完善；具体说来，从集成业务、整合职能，到优化组织结构，再到创新制度，最后实现体制在动态的演进中发生实质性变革。这是一种“柔性的”改革策略，是“润物细无声”，而不是“大水冲掉龙王庙”。

社区流程，是指社区业务的运行过程和运行方式。社区业务，是指将人财物资源用于生产满足社区居民需求的产品和服务。根据内在结构性因素的不同，社区流程可分为两类：一是零碎式流程，它是指业务零碎、职能交叉、运行分割的单向性流程；二是集成式流程，它是指业务综合、职能整合、运行协调的综合性流程。社区业务流程再造，是指从零碎式流程向集成式流程转变的过程。部门垄断制是通过零碎式流程来维持其生存、发展、运转的。因此，再造社区流程，是使部门垄断制丧失运转基础与生存条件，构建社区事务分类服务的基本途径。

（2）社区流程再造，需要以社区业务分类为起点。社区业务分类，需要解决两个问题：哪些业务可以纳入社区业务范围？社区业务分类的标准是什么？从中国国情出发，社区业务范围应该包括政府部门职能社区化所带来的与社区居委会纠缠不清的那些业务以及民间组织在社区开展的业务。社区业务不包括市场化的营利性业务，如超市、理发店等；社区业务也不包括城市管理和公共服务未进入社区的业务，在中国的大中城市，有三类城市管理和公共服务部门未进入社区：一是找钱的业务，如土地经营和招商引资；二是收钱的业务，如国税和地税；三是市政管理和部分社会事业，如公司化运营的供电、供水、供气、有线电视、邮政、公共交通等，事业单位运营的义务教育等；这三类业务不应纳入社区业务范围，其目的，是要避免“社区是个筐，什么都往里装”。根据社区业务的内在因果联系，社区业务可以分为六大类，其中，前四类应该是社区公共服务业务，物业服务业务部分属于政府公共服务范围（见表14）。

表14：社区公共服务业务分类表

业务类别

业务内容

秩序与安全

违章建筑、占道经营、环境污染、黄赌毒等违规行为查处

信息管理

人口信息和房屋信息的采集、录入、分类、统计、管理等

保障服务

享受最低生活保障金、失业救济金、养老金、廉租房补贴、困难家庭补助、小额贷款等福利性服务的资格审查、办证以及相关服务

健康服务

医疗卫生、优生优育及生殖健康、残疾人康复、居家养老服务、社区矫治、法律咨询、心理咨询、再就业培训等

物业服务[18]

垃圾清扫清运、绿化、道路养护、共用设施维护等

社区参与[19]

草根组织发展、邻里交往、邻里互助、邻里调解、权利表达与维护、参与公共政策、政府行为监督、评估公共服务绩效、社区选举、社区文体活动、社区市民教育、社区志愿服务等

上述六种业务具有内在因果联系。我们以貌似复杂的保障服务为例，来分析其内在因果联系。保障服务业务最主要的是资格审查，即享受低保金、离退休金、失业救济金、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金、残疾人及单亲家庭子女教育补助、独生子女家庭补贴、社保补贴金、生育免费服务等资格审查；与此相关的是办理相关证件，如低保证、就业证、失业证、再就业优惠证、外来人口暂住证、流动人口婚育证、独生子女父母光荣证、生育服务证、残疾人证、老龄证等；大量的补助金都通过银行发放。我们跟踪调查中发现，这些看起来名目繁多的资格审查业务，其实具有内在的因果关联性：一是服务对象的重叠性，如：残疾人往往具有享受多种福利的资格，包括低保金、子女教育补助金、独生子女教育补贴、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金等；困难家庭，往往同时享受低保金、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金、困难家庭补助金等；流动人口家庭也可能同时享有低保金、失业救济金、生育免费服务、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金等。二是信息资源的关联性，这些资格审查都依据相同的社区人口信息和房屋信息。

（3）社区流程再造，需要以职能整合为条件。社区业务分类为职能整合提供了基础。职能整合关键是要解决职能交叉问题，包括政府部门之间职能交叉问题以及政府部门与民间组织之间职能交叉问题。

解决政府部门之间职能交叉问题，需要把那些具有内在联系而被部门分割的职能合并：一是合并被城管部门、环保部门、公安部门、文化部门等分割的秩序与安全职能，二是合并被公安部门、计划生育部门、民政部门、劳动部门、社会保障部门、社会治安综合治理部门、统计部门等分割的信息管理职能，三是合并被民政部门、残联部门、劳动部门、社会保障部门、房管部门等分割的保护性服务职能。

解决政府部门与民间组织职能交叉问题，就是要解决“管干不分”的问题，需要把那些政府部门不应该承担而又承担不了的职能剥离给民间组织：一是将重叠在计生部门、老龄部门、残联部门、劳动部门、卫生部门、民政部门、综治部门等的健康服务职能剥离给相关的民间组织；二是将重叠在环卫部门、园林部门、城管部门等身上的物业服务职能剥离给民间组织（在新建商品房小区，物业服务交已由物业服务企业承担，而在老城区还是部门包办）；三是将居民参与职能交由社区组织承担，政府部门无需过多干预。

（4）社区流程再造，需要以组织优化为载体。组织结构优化包括两个方面内容：一是从小部门到大部门，二是从纵向结构到横向结构。总书记在2008年中央政治局第四次集体学习会上强调：政府职能转变重点是强化社会管理和公共服务，完善公共服务体系，需要加强公共服务部门建设。组织结构优化，既要依据社区业务分类和职能整合，也要适应行政体制大部门制的需要。从中国实际出发，组织结构优化，需要与街道办事处体制改革结合起来，在街区层面，打破条条部门界限，变条条管理为区域管理，将街道办事处分解为若干相对独立的、区域性的、横向性的综合管理部门和综合服务部门，与中央和地方行政体制的大部门制对接；[20]在街区社会管理和公共服务上，既促进小部门的单项管理、单项服务转向大部门的综合管理、综合服务，又促进政府部门与民间组织、行政管理与自治管理、政府掌舵与民间划桨的分开（见表15）。

（5）社区流程再造，需要以制度创新为纽带。根据业务属性、职能属性和组织属性不同，可以通过多样性的制度安排，提供公共产品和公共服务（见表15）；同时，促使政府学会应用监管、直接服务、付费等多种机制，保证公共管理和公共服务质量。

表15：组织优化和制度创新

业务、职能

组织优化

制度创新

秩序与安全

街道综合执法机构

政府服务

信息管理

街道信息管理机构

政府服务

保障服务

街道社区服务机构

政府服务

健康服务

街道社区医疗服务机构等⑤

政府补助或凭单

物业服务

物业服务机构

政府补助、合同承包

社区参与

社区组织

志愿服务、自我服务

业务集成和职能整合，可以精简社区流程；组织优化，可以缩短社区流程；制度创新，可以畅通社区流程。社区流程再造，是社区管理和服务的运行机制发生深刻变化的过程，是不同业务由不同组织负责、不同职能由不同组织履行、不同服务由不同组织提供的制度变革过程；归根到底，它是部门垄断制向社区事务分类服务转变的过程。

3、社区事务分类服务，需要重新构建社区公共服务体系

表16：社区事务分类服务与社区公共服务体系

项目分类

设施分类

设施选址

筹资渠道

运行方式

秩序

与安全

街道综合执法中心

街道⑥

或居住区

公共财政

若干服务区

综合管理执法

信息

管理

街道社区信息中心

街道

或居住区

公共财政

若干网格

信息综合管理

保障

服务

街道社区服务中心

街道

或居住区

公共财政

若干服务区

“一条龙小组”

健康

服务

街道社区健康服务中心

（卫生防疫、社区医疗、优生优育和生殖健康、残疾人康复、心理咨询、社区矫治等）

街道

或居住区

公共财政

民间资本

若干服务区

综合服务

物业

服务

社区物业服务中心

社区

或小区

公共财政

民间资本

若干服务区

综合服务

社区

参与

社区居民活动中心

（办公、集会、阅读、娱乐、健身等）

社区

或小区

公共财政

若干民间组织

自愿参与

表16为社区事务分类服务改革后，重新构建的我国社区公共服务体系基本框架（公共财政投资项目如何运作、如何外包下文将祥述），包括事务分类（服务项目）、服务功能、设施分类、服务主体、服务规划、选址定位、筹资方式和运行方式等。创新后的社区公共服务体系与之前相比具有若干优点（见表17）。

表17：两种体制在社区公共服务体系上的区别

部门垄断

社区事务分类服务

服务项目

零碎

分类

服务功能

单项

综合

服务主体

行政化、非专业化

多元化、专业化

服务规划

缺乏规划

合理规划

设施选址

布局零乱

布局集中

筹资方式

财政压力大

减轻财政压力、引入民间资本

运行方式

个体作业

团队协作

在服务项目上，部门垄断制下，社区业务被政府职能分割，难以合理分类，有多少政府部门的职能下沉社区，就产生多少业务，社区服务项目往往被硬性分割得鸡零狗碎。社区事务分类服务，打破了部门职能界限，在合理划分社区业务的基础上，整合社区公共服务项目，将部门垄断下的零碎的29个项目整合为6类项目，将零散的公共服务设施整合为6类设施。[21]

在服务功能上，部门垄断制下，各个部门只能提供单项服务而无法提供综合服务，如在城市老城区社区，保洁归环卫部门，保绿（绿化带养护）归园林部门，保安（安全巡逻）归公安部门，保设施（共用设施维护）归市政部门；社区事务分类服务下，物业服务机构提供保洁、保绿、保安、保设施的综合服务。

在服务主体上，部门垄断制下，政府过多包办服务，服务过程中常见政府部门而少见民间组织；社区事务分类服务促进政府“掌舵”与民间“划桨”的分离，促进健康服务、物业服务、社区参与主体的民间化、组织化和专业化。

在服务规划上，社区公共服务缺乏合理规划，既与社会转型期密切相关，也与部门分割和分头建设密切相关；社区事务分类服务，有助于按照“功能齐全、布局集中、综合配置”的要求，科学规划社区公共服务，实现服务功能的综合化、服务组织的专业化、服务资源的信息化、服务方式的协作化、服务过程的规范化。

在设施选址上，公共服务设施的选址，需要依据服务对象和服务区域，充分利用空间资源，实现区域性合理配置，提高公共服务设施的规模效益。部门垄断制实行条条管理为主而不是区域管理为主、单项服务为主而不是综合服务为主，阻碍公共服务设施在区域间的合理布局。社区事务分类服务实行区域综合管理和区域综合服务为主，有利于按照服务对象的宽度和服务距离的长短，提高空间资源利用率；另一方面，也可以利用街道现有设施（办公设施、网络平台、会议场所、社区服务中心、社区医疗卫生中心等），合理配置秩序与安全、信息管理、保护性服务、健康服务等功能所需要的设施，节约资源。

在筹资方式上，部门垄断制既挤压民间组织的生存空间，也阻碍民间资本进入，财政压力越来越大。社区事务分类服务，推动社区服务的民间化和专业化，为民间组织的生存、发展提供了制度空间和选择机会，也有利于引入民间资本，减轻财政压力。

在运行方式上，部门垄断制下，各部门自己招聘人员进入社区、个体分散作业，出现纵向组织化而横向无组织化（或低组织化），难以采取有效地集体行动。社区事务分类服务下，业务分类、职能整合、服务综合，需要人员整合，组建“一条龙工作小组”，采取团队协作方式，避免重复劳动和低效劳动。

总之，社区事务分类服务和社区服务体系重建，有利于提高资源利用效率，提高政府公共服务水平，这可以从武汉市江汉区社区体制改革前后社区公共服务流程的变化得到印证（见表18）。

表18：武汉市江汉区社区体制改革前后社区流程的变化

部门垄断

社区事务分类服务

流程数

操作环节

流程数

操作环节

秩序与安全

4

1

3

信息管理

12

60

1

3

保障服务

4

14

1

4

健康服务

4

2－3

3－4

物业服务

5

31

1

2

合计

29

105

5－6

15－16

从表18我们可以看出：部门垄断制导致流程多、环节多，随之而来的是人员多、重复劳动多、重复投资、信息孤岛、效益低下；社区事务分类服务下，业务整合、职能合并、机构重组，带来流程精简、环节精简、人员精简、信息集成、效益增加。

（二）促进政府公共服务外包

加快社区公共服务体系建设，实现政府公共服务覆盖到社区，需要解决的最为核心的问题是：“掌舵”与“划桨”不分、“管干不分”、“管办不分”问题。解决这一核心问题，实现政府公共服务覆盖到社区，首先要求所有政府职能部门的功能都应该严格定位和限定在管理和执法范围内，将专业性、健康的职能外包出去，实现公共服务的专业化和市场化。通过服务外包，彻底解决管干不分问题。按照中央精神，街道办事处则要向区域性、综合性公共服务部门转变。政府公共服务外包的方式如下：

表19：政府公共服务外包的改革方式、服务项目及购买、承包主体

改革方式

服务项目

购买主体

承包主体

机制转换

老城区安全保卫

公安部门

保安公司

社区绿化

园林部门

绿化公司

再就业培训

劳动部门

社会培训机构（劳动部门办的培训机构也应脱钩，转向民非企业）

居家养老

民政部门

福利院

公共医疗、优生优育、生殖健康、残疾人康复、

公共卫生防疫

卫生部门

医疗卫生服务中心

法律咨询

司法部门

司法所和律师事务所

文化宣传与娱乐活动

文化部门

街区文化中心

业务综合

社区社会保障服务[22]

政府相关部门

街道社区服务中心

（由于是国家政策性服务，需职能部门向街道授权，由街道负责完成）

体制改革

物业服务

（保洁、保物、家政服务，不含保安）

城管局等

环卫体制改革演变而来的专业物业服务机构

体制改革

技术创新

人口管理与信息综合

服务[23]

政府相关部门

全市集成的人口和房屋信息管理网络平台

如表19所示，完善政府公共服务体系，实行政府公共服务外包，可以采用四种方式：一是通过机制转换实现公共服务外包，如老城区的安全保卫、社区绿化、再就业培训、居家养老、医疗、残疾人康复、优生优育、生殖健康和法律咨询等；二是通过业务整合实现公共服务外包，如对各种低保金、优惠金的资格审查等保障性服务；三是通过体制改革实现公共服务外包，如保洁、保物等物业服务；四是通过体制改革、技术创新，建立全市集成的人口和房屋信息平台。改革的步骤可以因地制宜，一般采取同步规划、分布实施方式，先进行第一种和第二种方式的改革，再进行第三种和第四种方式的改革。

总体上，我们要按照十七大报告精神和《“十一五”社区服务体系发展规划》中提出的社区服务体系发展目标中涉及公共服务的建设目标，着实稳步推进：到2010年，在全国城镇逐步建成与社会主义市场经济体制相适应，符合我国基本国情，与当地经济社会发展水平相协调，立足街道、社区，以社区综合服务设施为主体、各类专项服务设施相配套的社区服务设施网络，形成多方参与、责权明晰、配置合理、和谐有序、可持续发展的运行机制，初步建立起覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较高的社区服务体系。基本实现全国每个街道拥有一个综合性的社区服务中心；每万名城镇居民拥有约4个社区服务设施，每百户居民拥有的服务设施面积不低于20平方米；70％以上的城市社区具备一定现代信息技术服务手段，满足社区居民多样化的服务需求。东部地区和中、西部有条件的地区要加快发展，创新社区服务体系运行机制，提高社区服务设施和信息化建设水平。其他地区的社区服务体系发展状况要有明显改善。在这一目标的指引下，通过体制改革和机制创新，转变政府职能和运行方式，社区公共服务体系必然得到完善，政府提供的公共服务必然惠及更多的社区和居民。

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[①]主要数据支撑：截至“十五”末期，全国社区服务中心已达到8479个，一般社区服务设施194796个，特别是近年来通过实施老年福利设施“星光计划”和国债社区服务体系建设试点项目，全国城镇新增3.2万多个老年活动之家和约2000个较完善的综合社区服务设施，促进了全国社区服务体系的建设与发展。据不完全统计，全国已有社区服务专职工作人员30多万人，兼职工作人员50多万人，社区服务志愿者1600多万人，已初步形成由专、兼职工作人员和社区志愿者共同组成的社区服务队伍。服务对象已从老年人、残疾人、优抚对象等困难群体逐步扩展到全体社区居民；服务内容从社会救助延伸到就业服务、卫生和计划生育、社区治安、文化教育和体育、便民利民等领域。基层政府和居委会独自提供社区服务的传统格局有所改变，社会企事业单位、驻区单位、社区民间组织、社区居民共同参与社区服务的局面正在形成。社区服务方式、方法得到改进，方便快捷的生活服务圈开始出现，“阳光超市”、“慈善超市”等新型服务方式的作用日趋显现，“一站式”服务不断推广，信息技术逐步应用于社区公共服务。居民对很多公共服务项目的评价中，选择“非常满意”和“满意”的比率占总数的75％以上；选择“不满意”的比例较少。见国家发改委、国家民政部：《“十一五”社区服务体系发展规划》，2007年；国家民政部主持的全国百城社区建设抽样调查，华中师范大学城市社区建设研究中心提交的分析报告，2005年。

[②]尤其是“十一五”期间，中央首次明确提出社区服务体系建设的投资资金及其分摊机制。《“十一五”社区服务体系发展规划》指出，社区服务体系重点工程建设的项目总投资约21.8亿元，由中央和地方共同筹资解决，其中中央预算内投资6亿元，民政部本级福利彩票公益金1.3亿元，地方配套资金14.5亿元。中央预算内投资根据年度投资预算规模和具体项目情况逐年安排，地方配套资金原则上按西部不低于40%、中部不低于50%和东部不低于70%的比例配套。

[③]中华人民共和国民政部：《中国民政统计年鉴——2006》，中国统计出版社2006年，第20、57、166页。

[④]由于城镇人口既包括城市人口，又包括小城镇人口，因此，此处的总人口可能并不等于城市街道的总人口，但城镇人口都应该是居住在社区里，所以城镇人口可以等同于社区总人口。

[⑤]中华人民共和国民政部：《中国民政统计年鉴——2006》，中国统计出版社2006年，第15页。

[⑥]中华人民共和国民政部：《中国民政统计年鉴——2006》，中国统计出版社2006年，第169页。

[⑦]我们主要从社区服务设施覆盖率（Z）的角度来揭示当前社区服务设施的供给现状和社区受益范围。社区服务设施覆盖率（Z）指社区服务设施能覆盖到的社区占全部社区的比率，用其揭示某项社区服务设施的社区可获得性，从而反映其空间分布现状和特点。即Z=X/Y×100%，其中，X=拥有某一具体服务设施的社区数，Y＝社区总数。

[⑧]数据来源于2004年末，国家民政部开展全国社区基础设施建设摸底情况调查，下同。

[⑨]我们主要从社区服务设施拥有率（H）的角度来揭示当前社区服务设施的供给现状和富裕程度，下同。社区服务设施拥有率（H）指拥有一定量的某项社区服务设施的社区占全部社区的比率，用其揭示某项社区服务设施在社区的富裕程度，从而反映其空间分布现状和特点。即H=I/V×100%，其中，I=选择或具备某一具体服务设施的社区数，V＝有效问卷或实际的社区总数。

[⑩]中华人民共和国民政部：《中国民政统计年鉴——2006》，中国统计出版社2006年，第169页。

[11]中华人民共和国民政部：《中国民政统计年鉴——2006》，中国统计出版社2006年，第274页。

[12]管理体制不顺既包括宏观上的行政管理体制不顺，也包括由之引起的基层中的社区管理体制不顺。

[13]党的十七大报告将其概括为“政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”。

[14]中心课题组最初提出的社区体制改革方式是社区事务分类管理，但后来在参与江汉区的实际改革过程中发现“社区事务分类服务”更能够让居民接受，也更体现公共服务型政府的取向。当然，管理和服务也并不能决然分开，所以，党的十六届六中全会提出了“在服务中实施管理，在管理中体现服务”的理念。

[15]过去，正是由于业务零碎，缺乏合理分类，才导致机构多、多头管理，如1982年以前，机械工业细分为常规、电子、兵器、火箭等九种业务，就设立了九个部（一机部、二机部，直到九机部），分头管理。

[16]2005年，华中师范大学城市社区建设研究中心参与武汉市政府在江汉区进行的社区事务分类服务试点，就提出了“小社区、大管理、大服务”的改革思路，打破条条管理模式，变单一管理为综合管理，变单项服务为综合服务，建立区域性综合管理和综合服务体系，得到了市区两级政府的支持，但因体制性障碍而进展缓慢。

[17]课题组提出的所谓“三个分离”：是指经济管理中的政府公共管理与企业私人管理分离；社会管理①中政府行政管理与民间自治管理分离，公共服务中的政府“掌舵”与民间“划桨”（安排者与生产者）分离；所谓“一个层级化”，是指政府管理体系中的财权与事权统一的政府层级管理。

[18]物业服务事务应该分情况而定，已经商品化了的物业小区通过物业服务企业提供的物业服务，不属于政府公共服务的范围；而老城区旧居住社区的物业服务很到程度上是政府公共服务的范围。

[19]此处将社区参与事务列入社区业务分类表，是因为社区参与事务的资金来源很多是要求政府给予支持提供的。

[20]我们在长期的社会实验和实地调查中发现：许多地方都在新建街道社区服务中心（或街道社区行政事务受理中心），但由于没有把街道办事处的机构调整和职能转变结合起来，街道社区服务中心成了第二个街道办事处，增加行政层级，加重职能交叉和权责不清，浪费资源。

[21]本部分的数据来源：2006年以来，华中师范大学城市社区建设研究中心参与武汉市江汉区社区体制深化改革，对政府职能下沉社区的业务、职能、组织、机制等进行了跟踪调查，承担此项目后又组织专班深入调查和现场观摩，获得了翔实的数据，目前，武汉市江汉区正按照社区分类服务要求，改善社区服务体系（以下不再注明出处）。

[22]社区社会保障服务事务，包括低保专干、社保专干、医保协理员等社区服务员（有的称为社区专干、社区工作者等）从事的服务事务，主要负责各种社会保障资格的审核、办理、发放工作，例如，审核、办理、发放城镇居民最低生活保障金、居民社保医保以及廉租房、经济适用房等工作。

[23]人口管理和信息综合事务包括计生专干、信访专干、外来人口协管员、残疾人协理员等社区服务人员从事的服务事务，主要负责各种人口和房屋信息的收集、综合及相关管理工作，例如，负责开展计划生育、育龄妇女服务和残疾人服务、信访接待及信访问题的处理、人口和房屋基本信息采集和录入等事务。