保护耕地科学发展观措施

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保护耕地，是落实科学发展观、确保国家粮食安全、维护社会稳定的需要。当前我国严峻的耕地形势，已引起党中央、国务院的高度重视和警惕。

资料显示，1997年至2004年间，我国人口增长7000万，但耕地却减少了上亿亩。2005年10月31日，全国耕地面积更是只有18.31亿亩，离“十一五”规划确定的未来5年耕地保有量18亿亩的约束指标，仅差3100万亩。

这几年，严格控制和保护耕地的通知频频下达，但实际实施效果不太明显。据披露，南方某市水稻种植面积已由1997年360多万亩，降为165万亩。而在11个大城市，通过“以租代征”的形式，1541.05公顷农业集体土地被用来修建高尔夫球场和豪华别墅等。

那么，为什么有关方面三令五申要严格控制和保护耕地，但政策的落实情况仍不能令人满意呢？原因主要有：

1、“土地财政”是地方政府热衷于“圈地卖地”的主要动机。在一些地方，政府从土地上取得的收入会占到地方收入的一半以上，地方财政成为名副其实的“土地财政”。同时，由于土地出让金数额巨大，与土地相关的收费也是地方政府各部门改善福利的重要途径；土地直接税和由城市扩张带来的间接税，亦是地方预算内收入的重要部分。

2、违法成本不高，违规违法用地屡禁不止。为了创造政绩和追求GDP的增长，个别地方不惜运用各种手段，乱占乱用耕地，搞大广场、大马路、工业园区或高科技园区。具体做法有：移花接木，调整基本农田；先斩后奏，在农地转用时未批先用；谎报军情，隐瞒信息，用了说未用，多用少报，此处用说成彼处用，等等。

此外，在具体的土地执法实践中，有法不依、执法不严等问题，也不同程度地存在。2006年我国土地违法案件高达131077件，但按照有关部门公布的查处数据，平均每261.6件土地违法案件，才有1人受到刑事处罚；违法土地10万公顷，平均每199.6公顷才有1人受到刑事处罚。

3、土地政策目标在实施过程中未得到贯彻。中央政府土地政策的目标，主要是保护耕地、保证粮食安全、保护农民利益、保持社会稳定、保持经济稳定增长。而地方政府要实现增长目标和政绩目标，就离不开扩大建设用地；争取各种大型工程立项、加快本地区工业发展和经济增长；实现财政目标，增加地方收入和融资规模。这就需要加快农田转用，扩大建设用地。在此情形下，地方政府可能转而与银行、房地产商等联手，规避国家的监控和管理。这一特殊“利益同盟”的存在和运作，严重影响和削弱了国家统一政策规定的效力。

通常来说，中央政府管理和监督的有效度取决于中央政府制订的政策的正确性和可行性，同时与中央政府的控制能力及地方政府的忠诚度紧密相连。对于中国来说，中央政府要面对全国30多个省级区域，70多个大中城市、600多个市、2000多个县、几万个镇，管理成本可想而知是非常昂贵的。因此，在这场博弈和较量中，如何完善体制和修订政策，如何有效遏制地方政府以各种方式加速农田征用和过度扩张城市的欲望，如何建立和完善公共财政体制，怎样保证地方政府正当合理的财政收入以及消除地方政府的“土地财政”，如何改变地方收入的取得方式等等，都是需要认真研究解决的。

在这里面，一个基本的做法就是严格实行问责制，建立健全事前事中事后紧密衔接，覆盖土地审批、供应、使用、补充和开发全过程，相关部门协调配合的土地监督管理制度。其中，特别应充分发挥土地督察机构的作用。另外，在农村集体建设用地的流转问题上，急需明晰产权关系，维护农民权益。特别要尽快修改与保护农民土地权益不一致的法律条款，让农民真正享有土地非农化进程中的土地所有权、收益权和转让权，减少侵犯农民土地权益的行为。