党代会常任制整改措施

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按照党的**精神，试行党代表大会常任制，是我们党与时俱进，寻求推进党内民主的有效载体、取得党内民主新突破新进步的重大举措。20**年**市被选为广东省地级市实行党代表大会常任制试点单位。**市在试点工作中，进行了积极的有益探索，摸索了一些经验，碰到了一些疑难问题。在总结试点实践情况基础上，我们组成调查组，分别与党政机关、人大、政协领导干部和组织部门有关人员、国有和民营企业党组织负责人以及各行业党代表近百人进行座谈，为进一步探索实行党代表大会常任制提供了研究依据。

一、实行党代表大会常任制的现实必要性

对于要不要实行党代表大会常任制，在我们党内，甚至在一些领导同志中的认识存在差异。持否定意见的认为，现行的党内制度经长期实践证明是可行和有效率的，实行党代表大会常任制，每年开一次党代表大会，必然会增加会议成本，影响决策效率，形成文山会海，产生新的官僚主义、形式主义。受调查的90％持赞成意见，他们认为实行党代表大会常任制具有现实必要性。

实行党代表大会常任制是马克思主义与时俱进的基本要求。按照马克思主义建党原理，党代会是党的最高权力机关。为了使党代表大会能够及时发挥其最高权力的作用，马克思、恩格斯主张代表大会实行年会制。1917年十月革命胜利后的苏联共产党在列宁领导时期实行了党代表大会年会制。我们党早在一大至三大都实行党代表大会年会制，后因战争因素没有坚持下来。1956年4月同志在中央政治局扩大会议上提出，可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任制代表。党的八大规定实行党代表大会常任制。1957年后由于党的指导思想上的错误，党内民主集中制遭到破坏，党代会常任制未被实行。时隔46年后同志在党的**报告中再次提出：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制试点”。从国际共运史和我们党的历史看，党代表大会常任制（或年会制），几经实行，又几经停止，但每次新的实行，都体现时代鲜明特征，赋予时代新的内涵，展示时代新的进步。现在，我们党对加强自身建设规律的认识达到了新的境界，实行党代表大会常任制，既时机成熟，也非常必要。

实行党代表大会常任制是推进党内民主的必然要求。党内民主是党的生命。党内民主的极端重要性，是由党内民主的性质和功能所决定的。党内民主的本质是全体党员在党内当家作主的政治权利和政治制度。发展党内民主的目的是要最大限度地调动全党的积极性、主动性和创造性，使我们党保持永不衰竭的活力。同时，我们党作为执政党，党内民主与人民民主密切相关，党内民主发展进程，直接影响着人民民主发展进程。从我们党的历史看，多数时期是以党内民主带动人民民主发展的。但是当人民民主已向前发展的情况下，党内民主必须与人民民主相适应。调查反映，95％的认为目前党内民主滞后于人民民主，这是不争的事实。实行党代表大会常任制，正是借鉴人民代表大会的做法推进党内民主，更好地以党内民主带动人民民主发展。

实行党代表大会常任制度是实现最广大人民利益的现实要求。“三个代表”重要思想的本质是立党为公、执政为民。我们党领导建设中国特色社会主义根本目的是不断实现好、维护好、发展好最广大人民的利益，党的各项方针、政策、措施和工作必须以符合最广大人民的根本利益为衡量标准。在完善社会主义市场经济体系的现阶段，各级党委、党的各级领导干部如何处理国家利益与地方利益、全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益、集体利益与个人利益、领导利益与群众利益关系，是否统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求抓好全面发展，涉及到党和领导干部的形象，涉及到党的人心向背，涉及到党的领导基础和执政基础。现实中各种形式主义、地方保护主义无不与利益驱动密切相关，如在“官出数字，数字出官”的利益驱动下，出现了弄虚作假，短期行为，损害全局和长远利益等现象。实行党代表大会常任制，来自各条战线的党代表为广大党员和人民群众诉求他们的利益创造了条件，在党代表大会上如果出现损害广大人民利益的议案就难于通过，侵害广大人民利益的干部就难于当选，已当选的也会受到弹劾。

二、实行党代表大会常任制的目标取向

把握实行党代表大会常任制的目标取向，是保障常任制健康开展的前提。必须使广大党员了解常任制，使广大党代表熟悉常任制的运作，明确常任制的目标取向，以高度的政治热情和责任感参与常任制工作。

要从有利于提高党的执政能力来把握党代表大会常任制。从目前情况看，党代表大会常任制有三项比较具体明确的工作：选人管人；议事管事；议党管党。做好这些工作的归宿点，是加强党的执政能力建设。党的**提出，各级党委和领导干部要不辱使命、不负重托，适应新形势新任务的要求，努力提高科学判断形势的能力、提高驾驭市场经济的能力、提高应对复杂局面的能力、提高依法行政的能力、提高总揽全局的能力。提高这五种能力，要靠各级领导干部自身努力在实践中掌握新知识，积累新经验，增长新本领；要通过实行党代表大会常任制，扩大党代表的权利，增加党代表参与党内事务决策的机会，选准选好党委班子成员，增强班子整体能力，提高党委班子和领导干部的执政水平和领导水平。

要从有利于提高决策民主化科学化来把握党代表大会常任制。正确的决策来源于对客观实际情况的综合分析，分析情况要听取多方意见，集思广益。但现实中有的领导干部在作决策前不去掌握实际情况，不愿从实际情况出发，出现“官僚主义决策”和“霸权主义决策”。如有的仅在班子成员小范围内“走群众路线”，有的在“官大真理多”的原则下进行“集体讨论”，有的对个别领导私下交办的事“按程序运作”，等等。实行党代表大会常任制，落实党代表对党委重大决策的知情权和参与权，可以在一定程度上减少失误决策和腐败决策。**市在这方面进行了积极探索，规定：在市委重要工作部署和重大决策前，要向党代表通报有关情况，征求代表的意见；围绕市委重点工作，适时召开代表座谈会、研讨会，听取党代表的意见建议，或组织党代表实地视察、调研。如围绕加强县（区）领导班子思想政治建设、解决集体经济年收入3万元以下的村脱贫、搞好关停并转国企党建工作、发挥非公经济党组织和党员作用，组织党代表开展专题调研，为市委正确决策提供依据。实行常任制后，市委注重听取党代表的意见建议，比较好地防止决策失误。

要从有利于加强党内监督来把握党代表大会常任制。监督是保证决策落实的重要环节，是防止权力腐败的重要手段。实行党代表大会常任制，必须着眼于发挥监督功能。正如小平同志所说：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和监督机关……代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常集中下级组织、党员群众和人民群众的意见和经验，他们在代表大会上，就有了更大代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关工作”。**市在党代表大会常任制试点工作中，对发挥常任制监督作用这一目标取向是明确的：在代表大会上党代表可以对市委、市纪委，市委委员、候补委员和市纪委委员提出询问及有根据的批评；在代表大会闭会期间，党代表可以参与对本市各级党组织执行党的路线方针政策和开展工作情况进行视察和监督，可以对党的干部在思想工作作风和廉政勤政等方面进行评议和质询；有权要求处分违法乱纪的党员和罢免或撤换不称职的干部；市委每半年要向党代表通报工作开展情况，等等。这就把领导机关和领导干部直接置于党代表监督之下，达到时刻警醒履行好职责、正确行使权力的目的，防止或减少职权腐败，密切党群关系。

三、实行党代表大会常任制的代表素质保障

选好党代表是搞好常任制的基础和前提。党代表大会常任制是推进党内民主的载体，选举党代表也应扩大民主，改进方法，以使选出的党代表具有广泛代表性和先进性，确保党代表的质量。

坚持自下而上和自上而下结合、党内和党外结合，扩大党代表的公认程度。在以往选举党代表工作中，一般存在公开不够、公认不够的情况，即选举人只知道候选人名字、未见其人；或上级指定的候选人强调“与上级保持一致”必须选上。这种搞“特殊代表”、“当然代表”和“内定代表”的做法，难于选准选好人。实行党代表大会常任制，改革选举党代表的方法就势在必行了。党代表人选一般有两种情况：一种是现任党委班子成员，或拟进党委班子的人选，这种代表人选由党委指定分散到各选区选举，不占选区党代表的名额；另一种是分配到各选区的名额。不管哪一种情况，都必须严格按照产生党代表的程序，采取自下而上由党员经过充分酝酿后选举产生。**市在选举党代表工作中采取“两下两上”的做法得到广大党员的肯定：占选区名额的代表选举，先由支部党员大会推荐，报上级党委。上级党委根据推荐情况，结合组织对这些人选的掌握，以及按照界别比例，研究确定代表初步人选名单，连同直接分配到各选区、不占选区代表名额的初步人选名单，在选区公示若干天后，再正式选举。在选举之前，还向选举人讲清每一位初步人选的基本情况和组织意图。随着党内民主的推进，选举党代表的工作还需改进：被选举人要与选举人见面，发表竞选演说；上级分配的人选如果本人不能到会，应向大会递交并委托他人宣读书面竞选演说。

改革代表结构比例，使党代表更好地体现“三个代表”要求。现行的市级党代会代表构成主要有三部分：一是同级党委委员、候补委员、纪委委员；二是不属上述委员会成员的同级党政部门、群众团体、党政领导班子和乡镇党委主要负责人；三是各条战线的优秀党员代表（包括先进模范人物、专业技术人员、军队武警人员）。第一、二部分都是领导干部，一般占代表总数的70％，第三部分约占30％，并且多为有关业务部门或领导“找”出来后提交党员选举的。这样的代表结构比例，在计划经济时代经济成份单一、经济活动形式高度统一的情况下是可取的。现在，经济成份、经济活动形式多样化，在各种非公经济组织就业的党员越来越多。因此，在党代表名额分配上，必须把各种非公经济组织也考虑进去，并且这类代表的人数要与经济比重和在社会中的影响力相适应。**市在20**年换届选举中，有6名非公有制经济组织中的党员当选市党代表。从发展来看，今后非公有制经济组织中的党代表还要增加，领导干部代表比例要适当减少。

强化业务培训，保障代表的素质。实行党代表大会常任制，对党代表提出了更高的素质要求。这不仅因为要在党的代表大会选举中投好票，选好人，更因为代表是常任的，一届5年内都要发挥作用，履行职责。**市在开展党代表大会常任制试点工作中，就是重视提高党代表的素质，比较好地发挥党代表的作用。如为了保障搞好换届选举工作，各选区选出党代表后到召开党代会之前，认真抓好党代表业务培训，培训内容包括党章、党内选举条例、党代表的权利义务、党的纪律、有关反面案例等。培训方式由选区单位组织，以集中讲课为主，结合座谈讨论，进行疑难问题处理分析。通过培训，增强了党代表的责任意识和法纪观念，代表选区党员认真投好庄严神圣一票，把市委班子成员选好；换届结束后，同样高度重视抓好党代表的培训，提高思想业务素质，使之更好地发挥代表的作用。培训方式以代表团为单位，结合各个时期的工作，由市委党代表联络办公室（简称党联办，下同）组织力量下去巡回授课。培训内容主要是党务工作知识，以及如何开展视察调研活动、如何向市委写议案或建议等。此外，还编印了《党代表手册》和《党代表通讯》，为代表提供自学的业务书刊。党代表普遍反映，通过培训，明确了当好党代表的基本要求，进一步增强了当好党代表的使命感和责任感。

四、实行党代表大会常任制的实践创新

从**市的试点实践来看，党代表大会常任制这种民主制度是可行的，作用是明显的。但是，这项制度在我们党内经过几次实行都没有坚持下来，一些省在市、县、镇一级试行了多年至今没有推广。结合**的实践进行分析不难看出，党代表大会常任制推广难的原因，除了这项制度本身存在不完善之外，更主要的是人们思想观念的滞后和受我们党内现行体制规章的制约。创新是一个政党永葆生机的源泉。实行党代表大会常任制，发挥这项制度应有的作用，推进我们党的建设新的伟大工程，必须解放思想，更新观念，勇于实践创新。

创新观念，明确常任制工作的着力点。制约党代表大会常任制工作顺利推进的首要因素是观念陈旧，求稳怕乱。有的认为，我党现行的组织结构稳固，民主渠道顺畅，能经得起风浪，即使是东欧、前苏联共产党垮台风波冲击也没有动摇，担心实行党代表大会常任制，把握不住民主与集中的平衡点，动摇党的执政根基；也有的认为实行党代表大会常任制，发挥党代表的作用，与现行的发挥党员和党的领导干部作用没有什么大的区别，没有必要再搞常任制这个形式。持这些观点的同志实际上有三个误区：一是混淆了稳定与发展的关系，以墨守成规求稳定。任何事物不进则退，不创新就要落后，就要被淘汰，党的建设也是如此，东欧、前苏联共产党丧失执政地位的教训正说明了这一点。实行党代表大会常任制，目的在于通过新的民主载体加强党的建设，推动党的事业发展。二是混淆了党的领导干部的作用与党代表的作用关系，以领导干部的作用代替党代表的作用。党的领导干部是一级党组织负责人，要对当地党的建设和经济社会发展负责，领导干部作批示、指导工作是代表一级党的组织。党代表是一个地方党员选举产生的，代表党员参加党的代表大会，履行选举权、表决权和建议权，反映党员的心声。如果以领导干部的作用代替党代表的作用，那么党代会实质上就变成了干部会。三是混淆了党员的作用与党代表的作用关系，以党员的作用代替党代表的作用。党员的作用多数以个体的形式出现，产生个体影响力。党代表是代表群体党员发挥作用，产生群体影响力。从以上分析可以看出，领导干部的作用、党员的作用与党代表的作用虽有联系，但发挥作用的着力点和方式方法是有区别的，必须以新的观念审示党代表的作用。

创新体制，突破常任制工作的瓶颈。制度带有根本性、连续性、长期性和稳定性。以往党代表大会常任制得不到稳步发展的关键因素是体制的制约。十多年来，全国各地在党代表大会常任制试点工作中都试图在体制上有新突破，各地体制创新虽然不尽相同，但各有利弊。借助各地经验，结合**的实践进行思考，提出几种体制创新方案进行比较。方案一：“**式”。即市委设立党联办，协同有关部门做好市党代表大会及年会工作，组织代表视察、调研等活动，以及组织代表培训、受理党代表来信来访、收集代表的意见建议等工作；党联办属市委组织部内设机构；市委其它工作机构不变。这种方案利在机构变动小，工作易衔接。弊在一般每年召开一次全委会，与党代表年会重叠；党代表对组织、宣传、统战工作难于具体监督到位。方案二：在“**式”的基础上，取消委员，增至常委15人左右；或取消常委，减至委员15人左右，委员相当于常委角色。这种方案利弊与方案一比较，排除了党代表年会与全委会重叠外，其它方面大体相同。方案三：参照人大“常务委员会式”，常委会下设组织、宣传、统战等工作部门，“常务委员会”负责党代表大会常任制工作，并对组织、宣传、统战、纪检等部门的工作进行协调和监督，取消委员，增加常委至15人左右。这种方案利在运转灵便，有权威。弊在创新的力度与保持稳定关系暂时比较难把握。还可以考虑其它方案。不论采取何种方案，都要从创新的成本与效果、利与弊大小来综合考虑，并注意区域差别，循序渐进，不搞“一刀切”。

创新规章，拓宽常任制工作的思路。实行党代表大会常任制工作的一个难点就是党内规章不配套，工作推进时“越轨”的程度难把握。这是因为，党章是党内的根本大法，党内选举等条例是党内工作的规范，就全党来说，必须严格执行党的规章，不能自行其是。实行党代表大会常任制这项新的制度在现有党的规章里找不到依据，这就要创新，要突破。党内工作规章政治性、政策性很强，创新要注意把握度，看是否利于提高党的领导水平和执政水平，是否有利于推进党内民主，是否有利于党员群众和人民群众的根本利益。象**市在党代表年会上补选一名市委委员考虑了三个方案：一是按党章规定，由候补委员递补委员；二是从不是候补委员的县委书记中增选一名市委委员。这一方案从加强县一级党的领导出发，突破了党章规定；三是将原候补委员全部转为委员，同时增补一名不是候补委员的县委书记为委员。这一方案同样突破了党章规定。应该明确，凡突破党章或党内其它条例规定的，都应得到上级组织部门认可。这是开拓创新和与党中央保持一致结合的基准点。随着党代表大会常任制这项制度的推开，会不断遇到一些难题，不能因为有难题就不去实践、不敢突破、不敢创新。