防党内民主失真措施

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党内民主是党的生命。党内民主生活是否完善，直接决定党内民主是否有效、充分。当前，虽然我们党的大部分规章制度都比较充分地体现了民主的原则，大部分的党组织和党的领导干部都能较好地坚持党内民主，但综观党内民主生活的全过程，仍然存在一定程度的民主失真现象，使党内正常的组织生活受到一定的影响，必须引起我们高度重视。

一、党内民主失真的表现

（一）决策阶段的民主失真。党章明确规定，在党内必须实行集体决策制度，“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”和“少数服从多数”是党委内部议事决策的基本原则。应该说，党内集体决策的民主制度是健全的。但在实际运行过程中，这一制度或是由于过分强调集中，或是由于未能严格按照党章的规定，致使少数党组织的民主决策出现了失真现象。

一是“个别酝酿”被淡化。有的借口提高效率，任意缩短酝酿时间；有的借口议题紧迫，把会前的个别酝酿变为会上的集体酝酿；有的不是交换意见、平等商量，而是个别授意、硬性说服，把会前民主协商的空间大大压缩，有意无意地扼杀了一些不同意见，影响了民主决策的真实度。

二是“集体领导”被弱化。有的重大问题由个人或少数人决定，书记办公会取代常委会议事决策；有的以征求意见或文件传签等形式代替会议决定等；有的事无巨细均由集体研究决定，党委会因此陷入具体事务，管了很多不该管、管不好的小事杂事，影响了议大事谋全局；有的决策内容畸重畸轻，往往是传达上级精神多、研究落实招数少，讨论干部人事多、研究经济路数少，处理应急事务多、研究长远发展少。其结果，集体决策的广阔空间和智慧优势大大削弱，导致民主失真。

三是“会议决定”被虚化。一种是未充分讨论就匆忙表决。有些一把手对重大决策议题“胸有成竹”，过分自信，抢先表态，堵塞言路，党委成员未充分发表意见，就匆忙表决，草率通过，巧妙地把个人的意见和看法变成党委的意见和决议。另一种是意见分歧较大就强行表决。当与会人员各抒己见、争论不休时，一把手不是因势利导、敞开言路，而是“力排众议”，唯己是从，强行通过表决事项。出现“老大绝对真理，老二相对真理，老三以后没有真理”的现象。还有一种是心怀隐私就“巧妙”表决。有些一把手或出于个人目的或贯彻“领导意图”，在会议决定环节“巧妙”地发挥“领导艺术”，以达到自己想要达到的效果。如有的故意把会议安排在对议题持不同意见者的外出时间，有的把人事任免等敏感议题安排在即将下班之前或晚上，有的趁不同意见者离开会场的时间通过议题，有的把一些人不表态视为默许赞同，甚至以“默认”为名代替赞同表决。凡此种种，会议决定成为虚拟化的“民主决策”，每个人的意志意愿不能得到真正表达，从而造成决策过程中的民主失真。

（二）执行过程的民主失真。在执行过程中，有些地方发扬民主不那么实在。有的是受体制缺陷的影响，固守陈旧的习惯运作模式；有的是较好的制度不能很好地坚持，应有的程序不能正常地到位，从而出现民主失真。

一是体制障碍。党内的一些活动，由于体制和与之相适应的运作机制没有与时俱进，执行中墨守成规，虽然其运作过程看似十分民主，但结果往往与真正意义上的民主有所距离。如现在的党内选举，其实是“确认型”选举，代表们实际上没有“选”的余地和“举”的机会。因为，正职实行等额选举，代表们无法进行选择；副职虽然实行差额选举，并允许代表提出差额人选，但选举时又必须确保党组织提出的候选人顺利当选。实际上代表们在选举中只有权利同意某些人当选，没有权利选择哪些人当选，他们的自主选择权被这种“确认型”的“民主选举”“合理合法”地剥夺了。

二是择其所好。有些执行者在具体操作过程中，或者有意无意地搀入“私货”，选择有利于自己或小集团利益的完成路径，或者方式方法不当，造成民主决策在执行过程中的“失真”。如在干部考察上，只注重任前突击考察，忽视日常考察；谈话和民主测评，只局限于考察对象周围的几个人，不真正走到群众当中广泛征求意见，考评者所能得到关于考察对象的信息既不全面、丰富，也不一定客观、真实，容易导致“偏听”；决策者只能听到考察人员的汇报，一些干部存在的问题，甚至连群众反映较大的问题也可能听不到，再加上“听有所择”等人为因素的干扰，很容易导致“失察”和决策失误，以至于像湖北天门原市委书记张二江那样的干部仍然能够过关。

三是程序“打折”。一些地方和单位为了保证党内民主，制定了一些程序性的制度，但是执行过程中随意性大。有的随意减少程序，有的根据需要安排程序，有的对规定程序作变通处理，甚至不走程序，暗箱操作。如考察预告和任前公示是比较好的听取群众意见、发扬党内民主的程序和方法，在实际操作中被大大地打了折扣：在时间上，有的直到考察的当天早上才发个告示；在范围上，有的仅仅局限于考察对象所在的单位，普通群众乃至考察对象的服务对象甚至不知道有这么回事。这就必然导致民主失真。公开执行过程和执行结果也存在类似情况，有些党员领导干部有意无意地不公开决策执行情况和结果，或者公开一部分、隐蔽一部分；或者只公开无关紧要的部分，不公开实质性、关键性内容。如此等等，伴随着看似民主的执行过程，民主失真顺势而生。

四是民主异化。民主投票是民主测评和民主推荐干部常用的有效的形式，但是如果不正确使用，不仅会造成民主失真，还有可能走向反面。如有些地方在村委会换届选举中，通过送钱送物等方式“贿选”，在党员中拉选票，让自己当选村委会成员。在民主推荐干部过程中，也有通过领导授意、暗中串通等方式拉选票，造成民主推荐结果失真的现象。

（三）监督环节民主失真。目前，在各种具体的民主监督活动中，存在着如配套措施不力、监督环境不佳、监督的主客体本身的因素影响等多种原因，导致渠道不畅通、监督难运行。

一是上级对下级的监督失之于软。上级对下级的监督应该是具有强制性的监督，但在具体实践中，存在着难以克服的障碍。一是鞭长莫及。上级的层次越高，与下级的权力距离越远，对下级的了解越少，监督越薄弱，往往是在问题严重时才进行检查处理。二是随意性大。一些领导干部对自己熟悉和欣赏的下级，尤其是自己培养和提拔的下级，往往宠爱有加、监督不严。

二是下级对上级的监督形同虚设。虽然党章规定，党员有批评、监督党的任何组织和任何党员的权利，但由于缺乏相应的配套措施，广大党员的民主监督作用没有充分发挥出来。如党内事务公开不够，广大党员对权力行使的过程和结果不甚了解，无法监督；一些党员监督意识不强、监督能力较低、信息反馈机制不完善，党员的意志难以表达，再加上缺乏必要的保障机制和激励措施等，往往不敢监督，或者敷衍监督，导致民主监督失真。

三是同级对同级的监督蜕变异化。同级之间，特别是领导班子成员之间的监督，由于相互之间接触多、交往多、情况熟悉、彼此了解，只要是动真格的，往往具有及时、准确、有效的特点。但我党遭受“”浩劫以后，因为多方面因素的影响，这种有效有力的监督已经蜕变异化，至今元气难复。现实情况是，无论是组织部门来人考察干部，还是班子人员个人征求意见；无论是民主生活会开展批评帮助，还是班子成员之间交心谈心，除极个别有利害冲突的人外，一般只讲成绩，不讲缺点。特别是有的单位民主生活会，互相批评完全异化为互相吹捧，有的人嘴里说的和心里想的完全是两码事，其失真度令人惊叹！

（四）考核评价的民主失真。目前，对党员领导干部廉洁从政、遵纪守法、班子团结、工作成绩以及群众公认等方面的考核评价，已经初步形成了一套以民主测评、民主推荐等为手段的考核评价方法。在对工作绩效的评价中，也设置了若干考核项目和专家评定等环节，但是由于考核评价指标体系存在不足之处，导致民主考核评价结果存在一定程度的失真。

一是缺乏制度性和系统性。总的来看，这些指标没有构成一个有机体系，对于哪些指标为主、哪些为辅、各占什么比例等都缺乏制度性规定和一贯性作法，导致系统性和操作性不强，受人为因素影响较大，有的时候甚至被个人好恶所左右，这样不利于对领导班子、党员干部和工作绩效作出一个客观公正的评价。

二是缺乏科学性和程序性。至今我们没能构建起对党员干部、工作绩效考核评价的一个完整的科学的程序性规定，已有的一些规定大都是一些粗线条的、概念化的东西，操作性不强，影响考核评价的客观性、公正性和公平性。如对干部考核评价的程序、考核评价结果的形成与公开、反馈及争议处理等方面均缺乏程序性规定，使考核评价工作因不很规范而导致失真。

三是缺乏权威性和严肃性。如何使干部的德绩考核评价结果成为决定干部晋升的“硬杠杆”，避免人为因素的影响，增加民主测评的真实性，仍然是我们发扬党内民主中的一个亟待解决的问题。

二、防止党内民主失真的对策

（一）建立刚性的制度，确保党员的民主权利。当前，党内民主制度建设，必须在硬性规定和刚性措施上下功夫。对党员的知情权、选举权和被选举权，对党的政策参加讨论权和参与决定权、揭发检举权和监督权等，给予实质性而不仅仅是形式上的解决。建议改革和完善党的代表大会制度，实行党代表常任制。改革和完善党的委员会制度，实行全委会负责制。改革和完善党内选举制度，逐步扩大直接选举范围，扩大差额选举比例，完善候选人提名制度，建立和实行竞选制度，逐步把当前的确认型选举过渡到规范化竞争性选举。进一步完善党内选举的程序制度，同时，建立与选举制度相配套的弹劾罢免制度，使由选举产生的不称职的党代表和领导人员及时得到调整和撤换，对民主选举失真进行纠正。

（二）完善规范的程序，使党内民主不走过场。当前，要切实解决程序民主制度建设的不足，树立“依法律程序治国”的新观念。在实际工作中，要改变重实体性制度、轻程序性制度的倾向，不仅要注重对司法和政府活动的程序制度进行相应的规定，也要对其他大量的政治机构如政党、群众团体和公民个人如何参与民主政治活动的程序性和制度进行相应的规定。同时，要建立民主政治的程序维护机制，通过对违反程序和法治行为的裁判、制裁，强化程序法制的权威，维护民主政治的规范运行，从法制上、程序上防止民主失真。

（三）引入责任追究机制，强化对民主失真的监督。市场经济条件下，领导干部的利益意识普遍强化，因考虑利益而影响监督的情况随处可见，适度引入利益机制，用利益机制刺激其责任意识是必要的。引入惩罚约束机制，是强化政治责任心，并进而调动党员领导干部民主监督积极性的一条有效途径。在领导班子成员间，实行监督不力的责任追究制度，将班子行使权力的状况和党委成员个人的政治前途联系起来，以调动其内在监督的积极性和主动性，解决目前大多数党委领导班子中存在的明哲保身、一团和气、能监督的不愿监督的问题，从根本上解决对民主失真的监督缺位状况。

（四）努力构建科学规范的考核评价体系，堵住导致民主失真的漏洞。在设计领导班子和领导干部的考核评价体系时，必须把科学性放在首位，同时充分考虑上级领导、干部本身和群众等各方面的要求。考核评价的系统既应是一个开放式的监督制度体系，使人人可以进行监督，又应是一个动态的、即时的监督系统，使党员干部从任职伊始即处于不断的评价监督之下，争取给每一个领导班子和每一位领导干部在其特定时期的工作以客观、公正的评价。同时要充分运用考核评价的结果，同等情况下考核评价优胜者优先提拔。只有这样，才能促使党员干部以指标体系所确定的原则和“硬杠杆”来约束自己，不断地提高水平，改进工作，而不是挖空心思搞虚假政绩，走关系、找捷径、钻后门。总之，要通过科学的考核评价体系、严密的考核评价程序、扎实细致的考核评价工作，把考核评价工作中的民主失真降到最低。