党内选举整改措施

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选举类干部与非选举（选拔或任命）类干部混淆不清，往往把应该选举产生的领导干部变成“选拔任用”。这既因为制度本身不合理、不健全（包括有的条例和具体制度有悖于党章规定），也有合理的制度得不到贯彻落实甚至变形走样的因素。制度本身就有问题的，如有的条例把县级（含县级）以上地方党政领导干部（包括党委成员以及政府组成人员）与各级党政领导机关的职能部门、工作部门和内设机构的领导干部混同对待，不加区分地都由上级党委“票决”而提出候选人或推荐人选，就使一大批本应由选举产生的干部势必会在相当大程度上变成了上级党委任命。

应该对选举类干部和选拔（任命）类干部作出明确划分，并逐步扩大选举范围，缩小选拔（任命）范围。至少党章已经规定选举产生的领导人员——党的各级各类委员会的委员包括书记和副书记，从现在起就作出具体规定，如无特殊情况，在任期内不得任免、调动和委派。

选举产生的干部在任期内频繁调动。这不仅突出表现在换届前夕对这类干部（特别是书记、副书记）大量调动和委派，而且在换届之后不久和任届中期也屡有这样的调动和委派。需要特别注意的是，十六届四中全会以来，对地方党委书记的调动、任免更加频繁，波及面广。仅去年12月中旬，被任免的省委书记就有两批。新华社12月13日报道，日前被任免的省委书记有5人；12月16日报道，日前被任免的省委书记有3人。合计8人，超31个省、直辖市和自治区的1/4。省委任免地市委书记、地市委任免县市委书记的现象也相继大量出现。如此发展下去，党内选举制就在关键环节上被任命制取而代之了。这明显地与党章第27条规定“党的地方各级委员会全体会议，选举党务委员会和书记、副书记”相违背，也与十六届四中全会《决定》关于“严格控制选任制领导干部任期内的职务变动”的原则不相符合。

候选人提名制度存在严重缺陷。在党内选举中，候选人的推荐和提名，应该实行有关党组织和“选举人”相结合、自上而下和自下而上相结合的制度，并对二者的比例作出明确规定。但是，长期以来在党内过于突出上级党组织对下级党委成员候选人的推荐提名，而缺乏自下而上的选举人或党代表联名推荐提名的渠道和形式，更没有建立起候选人的自上而下提名和自下而上提名相结合的制度。国家的人大选举已经有了代表联合提名候选人的制度，但在党内迄今还没有。这是党内民主滞后于人民民主的一个具体表现。

直接选举范围比较小。选举包括直接选举和间接选举，它们都是选举的重要形式。改革和完善党内选举制度，应该包括这两个方面。目前，直接选举的范围很小，层次很低，除总支和支部实行直接选举外，甚至连基层党委包括各部门的机关党委，也几乎都实行间接选举，一般都是先选举代表，再由代表选举党委。

应该逐步扩大直接选举的范围和层次。至少在那些党员人数不是太多而又不太分散的基层党委，从原则上说都可以实行直接选举，特别是各部门的机关党委的产生，更有充分的条件实行直接选举，而不必先选出代表，然后再由代表选举产生党委。中央党校在主持工作时曾搞过一次机关党委选举，就是由全校党员直接选举产生的，效果很好。现在有些地方在试行党的代表大会常任制时把重点放在基层党组织。其实，在基层重点应该是建立健全党员大会制度，发展直接选举。而不是党的代表大会制度，更不是建立代表大会常任制。

差额选举的范围小、层次低，差额比例也不大。在中央一级，差额选举只到中央委员，政治局委员、常委和总书记仍为等额选举；在地方一级，差额选举只到常委，副书记和书记仍为等额选举。而且，近几年来差额选举几乎都是预选差额而非正式选举差额。在预选差额选举时，往往不实行“集中投票”，而是实行“分代表团投票”，这又使差额选举打了折扣。在差额候选人的安排上还屡有搞“陪选”的情况，使差额实际上变成了“等额”。

为此，需要改革差额选举制度。对此应该列出一个日程表。比如说：（1）从今以后，从党代表到各级党委领导人的选举，原则上或一般都实行正式选举差额，而少搞预选差额，更不搞等额选举。（2）在中央一级，对领导人的选举，差额选举可以从适当时期由委员扩大到政治局委员和常委，甚至进而扩大到总书记。（3）在地方一级，差额选举是否可以从十七大起由常委延伸到副书记和书记。（4）逐步扩大差额的比例，为选举人提供比较大的选择空间。

选举程序规定不合理，有违选举的民主本质。在党内选举（以及人大选举）中，有些选举程序和具体办法的设定本身就违反选举常规和惯例。例如，近几年来各级党代会的选举在正式等额选举时，要求选举人在选票上不作任何表示（标记）即视为赞同，而且又不是秘密投票。这在民主不充分的现实环境中，选举人在众目睽睽之下，甚至面对着摄像机，绝大多数人往往由于有顾虑而不敢动手在选票上有所表示（投反对票、弃权票或另写他人）。这必然造成相当多、的选举人去投“违心票”。

因此，有必要把《党员权利保障条例》第21条规定特别是“五个不得”（“党的任何组织和任何党员不得以任何方式妨碍党员在党内自主行使选举权和被选举权，不得阻挠有选举权和被选举权的人到场，不得强迫选举人选举或者不选举某个人，不得搞非组织活动妨碍选举，不得以任何方式追查选举人的投票意向。”），进一步具体化，制定一个可操作的程序性单行文件，规定对违反者的具体惩罚措施，以便使之真正得到贯彻落实。

以保证“组织意图”“做工作”为名行干扰选举之实。在党内以及人大的换届选举中，有关领导特别是选举工作的组织者，往往为了追求选举的“高票率”，确保“组织意图”的实现，而千方百计去“做工作”，甚至派人到各代表团“盯着”，生怕有什么“闪失”，这使选举的民主性大打折扣。

缺乏与选举制度相配套的弹劾罢免制度。1980年8月，邓小平曾明确把建立弹劾罢免制度作为一项重要改革任务提了出来。只有建立弹劾罢免制度，才能使选举产生的不称职的党代表或领导人及时得到撤换或调整，而不至于非等到任届期满不可。

凡是在选举的地方，对于选举产生的代表或领导人，都应该建立相应的弹劾罢免制度。如党员或选举单位对党代表的弹劾罢免制度、党代表和代表大会对全委会委员的弹劾罢免制度，全委会对常委会委员和书记、副书记的弹劾罢免制度，全委会对书记和副书记的弹劾罢免等制度，都应该逐步加以建立。