强化人大对政府行政行为的监督工作措施

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年3月22日，国务院《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了今后十年全面推进依法行政的指导思想和目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是建设法治政府的纲领性文件。全面推进依法行政、建设法治政府是适应全面建设小康社会新形势以及实施依法治国方略的客观要求，是完善社会主义市场经济体制的需要，是实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化的必然要求和具体体现。确保《纲要》在我市得到全面贯彻执行，对建设社会主义政治文明，推进依法治市，建设现代石化数码名城，全面建设小康社会、率先基本实现社会主义现代化具有重大战略意义。全市各级政府特别是各级领导干部要切实提高对落实《纲要》重要性和紧迫性的认识，加强领导，把贯彻执行《纲要》工作摆上重要位置，严格按照《纲要》的规定抓好各项任务和要求的落实。在这场深刻的变革中，各级人大常委会要从依法治市的高度，切实加强对政府工作的监督，促进依法行政和法治政府建设，推进依法治市和经济社会各项事业的顺利发展。

一、加强对政府行政行为的监督是宪法和法律赋予人大及其常委会的职责，是全面推进依法行政的重要保障

宪法和法律规定，地方各级人大是地方国家权力机关，地方各级人民政府由人大产生，是人大的执行机关，对人大负责并报告工作，受人大监督。宪法和法律这些规定，体现了人民当家作主的政治权力，体现了人大与政府的关系。全面推进依法行政、建设法治政府是依法治国、依法治市的内在要求。依法行政的本质是依法规范和制约行政权力，建设法治政府的关键是摆正政府与公民的关系、权力与权利的关系。加强对行政权的监督则是建设法治政府的保障，只有强化对行政行为的监督，才能确保政府依法行政，确保行政权力真正用于为人民谋利益。因而，作为国家权力机关的各级人大及其常委会在推进依法行政、建设法治政府这项社会系统工程中负有重要责任，这个责任就是依法加强对行政权的监督。人大监督政府，是从依法治市的高度所进行的全面的法制监督，主要是依法规范和制约政府的行政权力，监督的内容包括政府行为的合法性、合理性和政府工作人员是否遵守法律、廉洁奉公等。《全面推进依法行政实施纲要》明确规定，“各级人民政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询”。人大及其常委会要切实担负起监督职责，紧紧抓住依法行政这个依法治市的关键和难点，继续发挥在依法治市中的主导作用，加大监督力度，增强监督实效，促进依法行政，执政为民，加快建设法治政府的步伐。

二、依法行政是依法治市的关键和难点，也是人大监督的薄弱环节

监督权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是人大重大事项决定权、人事任免权等职权中的核心。同时，人大监督权又是一项具有法律效力的国家性监督权力，其法律效力超越国家监督体系中的检察机关的法律监督、监察机关的监督、纪检监督和社会舆论监督。经过多年的探索努力，我市各级人大监督工作与时俱进，特别是在监督政府工作方面取得了重要的新的进展。尽管如此，监督工作仍然是人大工作中突出的薄弱环节，监督政府工作“认认真真走形式”、“雷声大雨点小”、不敢触及“雷区”，甚至于监督起来“羞羞答答”的现象依然存在，影响了人大监督的权威，在一定程度上放松了对政府不依法行政行为的监督。如审议政府有关部门工作报告，仅停留在了解情况层面，没有深入挖掘工作中存在的问题；执法检查浩浩荡荡，检查过后效果却不理想；对审计部门发现的一些明显的违法违纪行为不敢利用刚性手段深入追究等。我国80%以上的法律靠行政机关执行，而行政权力具有运用资源的最大力量，权力的自我扩张和行使职权的自由裁量权的特性决定了依法行政是依法治国、依法治市的关键，是依法治市的难点。所谓依法行政，就是行政机关行使行政权力，管理公共事务，必须有法律的授权并且依据法律。因而，法律法规是行政机关活动的准则，也是对行政行为进行监督和评价的依据。依法治国、依法治市、依法行政的核心是依法治官而非治民，是依法治权而非治事，是依法规范和制约行政权而非扩大和强化行政权。人大对行政行为监督就是要围绕依法行政的实质和内涵下功夫，并且按照有法必依、执法必严、违法必究的法治原则强化对政府行政行为的监督。

当前，依据法律和法规的规定，人大监督政府行政行为的方式主要有听取和审议工作报告，审查批准计划和预算，组织视察和执法检查，受理人民群众申诉、控告和检举，工作评议和述职评议，审查规范性文件，质询，撤职和罢免等。如何有效运用这些监督形式同时取得较好的监督效果，值得好好研究探讨。听取和审议政府工作报告，组织代表视察和开展执法检查，受理人民群众申诉，开展述职评议是人大常委会较经常采用的监督形式，但监督起来表现为程序性监督多，实质性监督少；“软性”监督多，“刚性”监督少；发现问题多，解决问题少；监督就事论事多，而极少对人。这些监督弊病导致了政府许多不适当行为得不到有效纠正和处理。造成这种结果，主要有几方面的原因，一是被监督的对象政府接受监督的意识薄弱，不够自觉接受人大的监督，表面上说要虚心接受监督，实质上是在消极应付甚至有意规避。如不按常委会议事规则规定审定向常委会报告的材料和列席常委会会议，按规定应报人大常委会审议批准的重大事项不报告人大常委会；二是人大监督主体的监督意识不强，怕影响与政府的关系，不敢触及矛盾，在敢于监督方面顾虑重重；三是人大代表和常委会组成人员的素质不适应监督工作的需要，在善于监督方面缺乏功力。基于上述原因，质询、撤职、罢免等刚性监督形式几乎没有使用过。因而每届人大、人大每年都强调要加强和改进监督工作，但就是迈不开步子，监督不力、效果不理想成为人大工作长期的“顽症”。

三、强化对政府行政行为监督的措施

强化对政府行政行为的监督，首先需要解决政府和人大常委会对人大监督工作的认识问题。人大监督权是由我国人民代表大会这个根本政治制度决定的，它是人民当家作主的政治权力，是人大及其常委会的一项法定职权，具有法律性、权威性和至上性的特征。政府向人大报告工作，接受人大监督是政府的法定义务。人大监督政府不是估意给政府找“麻烦”，而是履行宪法和法律赋予的职责。作为政府领导和其他组成人员，必须树立人民主权的思想，要牢记政府包括政府组成人员手中的权力是代表人民行使权力的机关——本级人大及其常委会赋予的，这个权力是用来为人民服务的，同时由法律法规规范权力的行使。人大及其常委会作为赋予政府权力的机关为着对人民负责的态度，必须对政府权力行使情况加以监督和制约。人大加强监督和政府自觉接受监督的目的是一样的，都是为了防止和纠正行政管理过程中出现的各种偏差和失误，保障行政目标的实现和政府机关的清正廉洁，保证和促进政府机关依法行政。所以，政府要按照法律法规规定主动向人大报告工作，自觉接受监督，积极配合监督；人大及其常委会要不负人民重托，理直气壮行使监督权，严格依法办事，做到敢于监督和善于监督。

强化对政府行政行为的监督，必须依法加强人大监督工作的制度建设。制度建设是开展监督工作的核心，是人大监督工作的有力保障。建立健全规范的监督制度，开展监督工作就会顺当，政府接受监督就不会无所适从，更难以规避，自然也就可以提高监督实效。当前，法律法规对人大的监督方式程序作了一些规定，市人大及其常委会也出台了议事规则。从实践来看，这些规定和规则仍有很多方面不够具体、明确，特别是有些程序不够规范，执行起来有不少漏洞。如人大议事规则对市国民经济和社会发展计划、财政预决算的审查程序就没有明确规定；又如对人大选举和任命的干部开展廉政监督，如何监督，如何处置没有具体规定；还有，市九届人大常委会开展述职评议表决评议结果，但对结果如何处理没有作出规定；而八届人大常委会的述职评议对评议结果没有进行表决，这正是没有具体制度规定造成前后做法不一致。另外，议案办理制度、人大代表建议、批评和意见的办理制度、人大会议旁听制度、审查规范性文件制度等等这些监督制度都有待建立和完善。要根据法律法规规定和过去工作的实践，进一步加强监督制度建设，保证监督工作依照法定程序开展，避免监督工作的随意性。人大常委会自身约束机制的制度建设也需要加强，让人大常委会的监督工作置于人大代表和人民群众的监督之下，促使人大常委会严格依法依

规进行监督。

强化对政府行政行为的监督，需要启用刚性的监督手段。推进依法行政，必须坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的社会主义法治基本要求。而要坚持法治要求，就必须使用诸如质询、撤职、罢免等严厉的监督手段，否则违法现象就可能禁而不止。监督工作请情面、遮遮掩掩、怕得罪人是不可能取得好效果的，相反会助长歪风邪气，误国殃民。人大监督好比“包公”办案，在大是大非面前只有原则，没有情面可言，否则就是失职，有负人民的期望和重托。人大代表和常委会组成人员要树立对不合法、不合理行政行为不敢监督或放松监督，就是失职的观念，增强监督工作的责任感。为推进依法行政，纠正政府及有关部门越权行政，违法行政，人大代表和常委会组成人员完全可以就政府有关部门违法违规行为向政府提出质询案，并深入追究有关责任人的法律责任。不久前媒介大量报道国家审计署“审计清单”，公开曝光审计出来的问题，全国人大常委会要求对审计查出的问题一查到底，依法追究有关责任人的法律责任，可以说是中央为地方作出了表率。往年我市审计局向人大常委会报告工作时也曾经查出不少违法违纪问题，由于种种原因，人大常委会没有就此严肃追究有关责任人的责任，审计出的问题没有起到应有的惩戒作用。今后，人大常委会必须高度重视审计工作，大力支持审计部门依法独立审计，加大审计力度，对审计出的问题依法予以追究，对涉案问题严重的选任干部给予撤职或罢免其职务的处置。

强化对政府行政行为的监督，还必须提高人大代表和常委会组成人员的综合素质。目前，大多数人大代表的角色意识、法律素质、专业水平都还难以满足强化对政府行政行为监督的需要，有必要经常开展短期培训等形式，组织代表学习有关法律、依法治国理论和相关履行代表职责的知识，强化代表监督意识，改善和提高代表素质。今后应把是否具备良好代表素质作为代表产生的重要条件。同时，要针对当前人大常委会组成人员结构不合理的现状，尽快优化结构。要增加人大常委会专职委员的比例，加快人大常委会组成人员的年轻化、专业化步伐。必要时可聘请社会上的专家学者作为人大常委会开展监督工作的顾问，为人大常委会开展监督工作提供咨询服务。

四、加强和改善党对人大监督工作的领导，确保人大对政府行政行为监督工作的顺利开展

中国共产党是我们国家的执政党，其执政地位是历史形成的，是全国人民经过长期奋斗和实践的正确选择。宪法对党的领导地位作了明确规定。因此，我们的人大制度是党领导下的人民民主制度，人大及其常委会的一切工作都是在党的领导下开展的。党对人大工作包括监督工作的领导只能加强和改善，不能“淡化”和动摇。实践证明，坚持和依靠党的领导，是确保人大监督工作取得成效的根本保证。党的十六大报告指出，“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能”，同时明确提出要改革和完善党的领导方式和执政方式，“规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能”。因而，加强和改善党对人大监督工作的领导是改革和完善党的领导方式和执政方式的一个重要内容，各级党委必须按照十六大报告的要求加强和改善党对人大监督工作的领导。各级党委要尊重宪法和法律规定的人大及其常委会的地位，尊重和支持人大依法行使监督职权。要把人大工作列入党委重要议事日程，定期听取人大党组的汇报，讨论、研究人大工作，支持人大依法行使职权。人大党组要增强党的观念，对党委负责，自觉接受党委的领导，同时要建立和健全重大问题向同级党委请示报告制度，保证党的路线、方针、政策在人大工作中贯彻落实。各级党委和人大党组都要遵守党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，以及宪法关于“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定，也就是说党要依法执政，严格按法律程序办事；人大要依法监督，不越权监督，不越位监督，重大监督事项向党委请示报告，在党委的重视支持下做好监督工作。

依法治国的实质是依照宪法和法律来治理国家，管理社会事务，而依法行政是依法治国、依法治市的关键和难点。各级党委和人大常委会对此必须引起足够的重视。人大监督，是宪法和法律在本区域得以正确实施的保证，也是促进政府依法行政的坚强保障。各级人大要依法加强对政府行政行为的监督，各级党委要依照有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的行政原则支持人大依法对政府行政行为行使监督职权，确保人大监督工作的顺利开展，加快法治政府的建设。