公务员管理制度概述

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今年*月，我参加了由省委组织部组织的赴欧洲人才资源组织竞争与开发管理专题研究班，听了法国多菲那大学两位老师的讲授，通过学习培训，对法国公务员队伍建设情况有了初步的了解，从中得到了一些有益的启示。

一、法国公务员的规模和分类

法国有一支庞大的公务员队伍，全国有公务员500万人，约占法国人口的10%。这支队伍包括各级行政机关、立法机关、审判机关、检察机关、公立学校、医院、国有企业等部门和单位的正式工作人员，统称为国家服务的公职人员，从事公共职业。

法国公务员有三大类型。一是行政辖区的公务员，约170万人；二是公共卫生系统的公务员，包括公立医院系统、养老院的工作人员，约30万人；三是国家公务员，包括教育系统的教师和职工，约有300万人。

国家公务员，主要包括国家各部委、军队、国防部门、行政机构的公职人员，国民教育的教师。行政辖区的公务员分三个层次，包括24个大区机关、100个省级机关和36773个市级机关。

法国公务员队伍由A、B、C三个类别的人员组成，从纵向上体现岗位职责的高低层次，A级是高级，B级是中级，C级是初级。A级公务员主要是决策层，担任领导计划决策工作，如中央各部门、各大区、省级政府机关的主要领导人都属此类；B级公务员主要是各级管理人员；C级公务员主要是执行层，一般从事操作性较强的岗位工作。

法国公务员总体上分为政务类和业务类两种。政务类公务员由选举或政府任命产生，代表执政党领导或参与政府的工作，实行任期制，与政党共进退，不是终生职业。业务类公务员则通过竞争性考试进入公务员队伍，实行常任制，非法定事由不被解职解雇，职业生涯较为稳定。这种制度，适应法国多党竞争轮流执政的需要，保证了国家和社会事务管理的连续性和稳定性。

二、法国公务员机构的设置和职能

（一）地方行政机关设置

法国是欧洲一个发达的现代化国家，全国有36773个市组成。最大的市是巴黎，有1千多万人口；最小的市只有60人。

地方行政机关分为大区、省和市三级。市级机关的最高首长是市长，由城市理事会从理事中选举产生；省长、大区主席由中央政府委派。市级机关在法国属于基层政权，市政府主要管住房、学校、幼儿园、医院以及城市服务设施的建设。省级机关主要管卫生、健康，管中学。每个省有一个警察总署，与省级行政机关平级。若干个省构成一个大区，大区主要管经济规划，管高中、职业培训。

法国省级机关是1789年大革命时期创建的，拿破仑沿用了这个划分方法。大区是1980年才有的，主要是把相同类别的省结合起来，全国共有24个大区。如布里塔利亚大区内讲布语，文化上接近，划为一个大区。普洛旺斯大区，是沿蓝色海岸的几个省划进一个大区。阿尔卑斯山大区是靠近大山的几个省划入一个大区。在一个大区里，各省经济强弱互补，可以互相帮助、以强扶弱。

（二）地方公务员的工种与职责

法国在欧洲是公务员较多的国家，排在第二位。近十多年来，随着法国行政机构改革的深化，中央政府实行简政放权，放权给地方政府，使得地方政府承担的职能不断扩大，地方公务员队伍也不断扩大，数量比1982年增加了40%多，仅公共卫生机构包括养老院的公务员就比1982年增加了30%多。

地方政府公务员主要有八个工种：一是行政部门，含5个职业，包括行政长官，市长、市府秘书，撰写法律文件的文员、副文员和市政府代表；二是文化部门，主要是公共娱乐场所的工种，如博物馆馆长、管理国家固定资产的设计师、音乐教师、图书馆长、导游；三是娱乐部门；四是体育部门；五是警局的派出所；六是社区医疗服务；七是技术部门，如工程师、普通电工、公共交通的司机等；八是消防部门。

法国中央政府有12个部门，而地方政府只有这8个部门，不同层次的公务员从事相应的工种，其权利和义务受法律保障。享有的权利主要有：言论自由、男女平等的权利，参加工会的权利，在不使工作陷于瘫痪的前提下集体罢工的权利，受保护的权利，了解考核分数的权利，参加职业培训的权利和流动的权利。必须履行的义务主要有：服从的义务，献身职业的义务，廉洁的义务，防止滥用职权的义务，保密义务，以及为公众提供咨询的义务。

（三）公务员的管理机构

法国设有专门的公务员管理部门。中央政府设公职部，由部长、部长办公厅、行政管理与公务员总局三部分组成。公务员的综合管理工作实际由公职总局承担，主要负责制定修改公务员总章程和国家公务员、地方公务员、医护公务员章程以及有关法规政策，并负责实施。

法国中央政府各部门设有专门的人事行政机构，具体负责管理本部门机关及其派出机构、所属公共事业单位公务员的考试录用、考核、任用、奖惩、培训、工资福利等工作。地方政府人事机构称为公务员管理中心，在省一级设置，在遵循中央统一制定的有关地方公务员法律的原则下，可以制定本地方公务员管理的具体规定，对本地方公务员进行管理。

为了使公务员有一个自下而上、充分表达意见的民意渠道，保证对公务员管理决策的科学性和有效性，法国还建立了咨询协商制度，作为对公务员实施管理的辅助方式。为此，专门成立了相应的机构：

1、行政对等委员会。该委员会按职系组成，为本职系对某一公务员的职业生涯各环节作出决定时提供咨询意见，且行政机关在作出决定前必须征求该委员会的意见，但并不要求行政机构一定要采纳该委员会的意见。如果行政机关在做出决定前没有征求意见，即构成违反程序，行政对等委员会可以向行政法院起诉撤销该决定。

2、技术对等委员会。政府各部都设立了技术对等委员会，部分司及下属部门也成立了委员会，专门负责解决涉及本部门全体公务员的问题。行政机关就涉及全体公务员的问题做出决定前，必须征求该委员会的意见。

3、最高公职委员会。在法国这样的委员会共有三个：国家公务员最高公职委员会、地方公务员最高公职委员会和医护公务员最高公职委员会。其职能主要是：对国家颁布、修改有关公务员的法律、法令、法规提出意见和建议；对全体公务员的决策和管理提出意见；对涉及公务员纪律方面的问题进行审查，受理被处分公务员改变处分的要求。

三、法国公务员的管理制度

（一）公务员的考录

法国公务员管理机构中设有公务员招录中心，专门负责公务员考试录用工作。考试则由相对独立的考试委员会主持。高级公务员一般通过国立行政学院的入学竞争考试录用；其他公务员录用考试由用人机关自行办理，考试方式和内容由考试委员会决定。考试成绩按顺序推荐录用，被推荐者再经过行政部门录用、试用和正式任职。

公务员考试主要有两种形式，即内部竞争考试和外部竞争考试。非公务员要想进入公务员队伍，必须参加外部竞争考试。有五年以上工作经验的公务员要想改换类别或晋升等级，必须参加内部竞争考试，它是低级公务员晋级的阶梯。

按报考职位的类别和等级来划分，公务员考试一般分为A、B、C三类。A类公务员通过全国统考或跨部门组织的考试录用；B、C类公务员通过大区、省组织的考试和跨部门组织的考试录用，较大的部门也可以独立组织录用考试。公务员考试录用一般根据工作需要组织，不定期进行。教师每两年全国统一招考一次。低级别公务员的晋级考试一般每五年进行一次。考试不同，考试录用后的任职也不同。

（二）公务员的考核和晋升

法国公务员的考核权属于行政首长，每年进行一次。考核内容包括：公务员的健康状况、专业知识、工作能力、守时值勤情况、整洁状况、合作精神、服务精神、积极性、工作速度、工作方法、洞察力、组织力、指挥监督力、考察力等14项。在进行考核时，根据不同类别和岗位的公务员，至少应选择其中6项作为考核内容，按总分排列优劣等次。主考人根据被考核人的各项得分，并结合其平时执行职务时表现出来的品德和未列入打分项目的实际情况，做出总的评价，送上一级领导核准签字，最后将总评语通知本部门行政对等委员会。考核成绩须告知被考核人，并由其签字确认。被考核人对考核结果有异议的，允许其通过行政对等委员会申诉，或上诉到行政法院。

法国公务员的晋升包括晋级和晋职。晋级是提高公务员的级别，主要表现为增加工资。晋职是提升职务和职级，主要表现为职务层次或类别等级升高。晋升的方式有考试晋升、考核晋升和年功晋升三种。考试晋升是内部竞争性的，用于公务员类别的晋升。此类考试各部门和各地区每年都组织一次，由部长根据成绩，决定任职。考核晋升适用于公务员的职务和类别晋升。主要是由行政长官根据公务员近三年的考核结果，直接确定一部份人的晋升，它主要适用于B类公务员的晋升。年功晋升适用于公务员的级别晋升，对达到规定的服务年限，年度考核又合乎标准的公务员，正常晋升一级工资，它主要适用于C类公务员的晋升。对不公正的晋升，公务员有权向行政法院提起诉讼。行政法院有权撤销不具备条件的公务员的晋升，也有权撤销未经行政对等委员会审查的公务员的晋级。

（三）公务员的工资福利

法国公务员享有较为优厚的薪酬福利待遇。薪酬分两块，一块基本工资，国家有统一的标准；一块是津贴奖金，可达到月毛工资的20%至50%，国家不作统一规定，看所在部门的经济实力情况发放，部门之间存在很大的差距。

法国公务员的工资晋升主要有三种方式：普调措施，即根据物价变动和财政收入情况，提高当年工资指数点值，使每个公务员都能增加工资。类别措施，即通过调整提高部分类别公务员或职系工资指数点值的办法，增加该类别或职系的公务员的工资。个人措施，经过年度考核符合正常晋级条件的公务员，按年资晋级规定，一般每三年晋升一级工资。

除基本工资外，法国公务员还有优厚的福利待遇，如各种补贴，一般是个人基本工资的10-30%，主要有住房补贴、家庭补贴、出差补贴、职业风险补贴、加班补贴和奖金。公务员还可以享受休假、病假、考试假、工伤假、产假、半日工作等假期。此外，还通过设立托儿所、开办机关食堂、购买社会医疗保险，向公务员提供廉租房、个人借款、医疗保障等方式为其提供福利待遇。

（四）公务员的退休

法国对公务员的退休年龄有明确规定，男女公务员退休条件相同。如果公务员申请，可以延长在职年限，但最高年限为68岁。一般情况下，在公职部门服务达十五年以上，并且在办公室工作的公务员达到65岁，经常外出的公务员达到60岁，即可退休。在患严重疾病、意外伤残等特殊情况下，公务员也可以申请提前退休。公务员退休后享受的待遇是比较好的，可以领取较高的退休金，基本没什么后顾之忧。退休金主要根据公务员的工龄按比例计算，在一般情况下，凡为国家服务15年以上和至少交纳15年占工资6％的退休储金的公务员，有权领取退休金。

四、几点启示

法国公务员管理是比较规范的，目前已形成了一套较为统一、完备的公务员管理制度体系，有许多好的经验做法借得我们借鉴。

一是依法管理。法国拥有一套比较完善的管理公务员事务的法律规章。如1983年，法国国民议会通过了《公务员权利与义务总章程》，对法国公务员权利与义务做出总括性规定，是法国公务员管理的总法。此后，国民议会又通过了一系列专门法律，包括《国家公务员章程》、《地方公务员章程》和《医疗公务员章程》等。

二是专业化管理。国家、省一级有专门的公务员管理机构，国家有公职部，省一级有公务员管理中心。在行政机构内部设置人事机构，负责公务员的招录、任用、考核、晋升、培训、工资报酬、福利、退休、奖惩等一系列事宜。中央政府的行政与公职总局对国家公务员管理进行监督、协调及推动改革。

三是分层分类管理。在遵守国家《公务员总章程》的前提下，大区、省、市等各级地方政府和中央部门在人事上有较大的自主权，可以独立地进行公务员的任用、晋升、调动、培训等项业务，可以自主设置工作岗位，国家不干预。法国公务员分层分类招考录用，对不同层级的公务员设置不同的条件，如A类公务员须有高学历，高级行政学院毕业的方可担任首长、警察署长等高级职务，高中毕业可以担任B类公务员，高中以下的只能担任C类公务员。A、B、C三类公务员等级不同，待遇差别也较大，高级公务员可以住别墅，低级公务员则住廉租房。这样，一则使各类人员各得其所；二则可激励公务员努力工作、提高水平、争取晋升。

四是考任分离管理。法国公务员管理机构只对公务员进行考录、考评。公务员的任用则由用人单位决定。用人单位对公务员进行培训后，根据本人情况决定是否任用。若培训不合格或认为不适合做本部门的工作，则不予任用，由公务员管理机构再向其他部门推荐。这样，各部门都可以选用合适的人选担任工作，做到人岗相适，人尽其才。

五是民主管理。如公务员通过参加对等行政委员会和对等技术委员会，直接参与公务员的考核、晋升和奖惩等，维护自身的合法权益。公务员对国家事务或公务事务管理方面的意见，可以通过对等行政委员会和对等技术委员会逐级上报，供国家高层在立法、制定政策时参考。

六是注意上下级的沟通与协调。行政首长在考核中给每个公务员下评语，并与该公务员谈话，对其表现给予评价并提出努力方向。公务员如不服上司的考核评语，可经行政或技术对等委员会向公务员管理机构反映。

法国公务员管理制度有其优点，但也存在着一些问题。如公务员队伍庞大，结构复杂，办事程序多，行政成本高、效率低。优厚的福利政策与激励政策的缺失，使人产生懒惰思想，并造成国家财政沉重的负担；过于强调民主管理，导致行政效率低下和部门之间推诿扯皮等。