官位与资产治理腐败心得

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中国在从计划经济向社会主义市场经济体制转型的过程中，腐败问题已经成为一个突出的社会和政治问题。本文拟从治理和善治的角度（重点研究政府治理结构、治理方式和过程）对腐败防治措施加以分析。

从治理和善治的角度来看，在经济转轨的过程中，政府（广义上的政府）治理结构、方式和过程的变革落后于经济和社会变革的步伐乃中国转型期腐败现象猖獗的一个重要的原因。我们从对目前比较流行的一些腐败问题的分析中可以发现这一点。

目前比较流行的一些腐败问题有：

（1）“一把手腐败”，主要指某些地方或部门的主要领导干部和一些国有企业厂长经理直接地或通过配偶子女或身边工作人员间接地利用职权谋取私利的行为。“一把手腐败”与目前党政领导机关和国有企业在治理结构和治理形式的不完善有着直接的关系。党政领导机关在实际工作中要求一把手对各方面的工作负总责，造成决策权高度集中于一把手的手中，并形成了事无大小皆由领导拍板的局面，而对他的监督却少而无力。这种治理结构上的特点为“一把手腐败”提供了便利。

（2）“用人腐败”，是指在干部选拔任用过程中各种以权谋私的行为，它包括跑官、要官、买官、卖官等行为，使一些唯利是图的“商人型官僚”跻身于公务员队伍并获得升迁，由此降低了整个公务员队伍的质量，打击了广大公务员努力工作的士气，助长了其他各种形式的腐败行为。

（3）“司法腐败”，在我国主要是指公检法司等系统的执法人员个人或其所在单位利用司法权或执法权谋私利的行为。司法腐败同现行司法体制的不合理有着直接的关系。现行司法体制不合理，重要表现在为现行的司法体制中司法系统的经济独立性和人事独立性都很有限；公检法司系统存在着严重的“暗箱操作”现象；司法权的行使缺少有力的监督和制约。

（4）“公贿”，是指公职人员所在的地方或部门为本单位利益而利用公款向有关部门和领导行贿的行为，有关法律将其界定为单位行贿（包括法人和非法人单位）。公贿在我国目前大有泛滥成灾之势，有人甚至提出“关系就是生产力”的观点来为公贿行为的合理性进行辩护。公贿的流行同现行的政府间管理体制存在的弊端有着深刻的关系。

（5）部门或行业不正之风，主要是指一些政府职能部门及其工作人员利用自身职权进行“创收”，追求自身利益最大化的行为。它包括：乱收费、乱罚款、乱摊派等三乱行为，变法定服务为“有偿服务”的行为，以扭转亏损局面为名乱涨价以及吃喝卡拿要等行为。“三乱”行为，有偿服务和公共服务行业乱涨价等不正之风加重了企业和农民的负担，严重影响了经济发展，同时激化了社会矛盾。造成这种现象的主要原因是在现行的财政体制下地方财力过弱所致，此外公用事业部门和公共服务行业拥有垄断经营权也是重要原因。

（6）公款消费，是指公职人员以工作需要为名利用公款满足个人消费欲望的行为。一是在预算外收入的监督和管理上存在着严重的问题。地方财政预算外收入长期以来游离于预算管理之外，除了党政主要领导和财政部门负责人外，其他很少有人知道预算外资金的来源和流向，上级政府财政部门和地方同级人民代表大会也缺乏有效的监管手段。北京市前任领导人腐败案发后，人们才意识到这个问题的严重性。二是在国家预算拨款之外，各个工作单位基本上都有自己的“小金库”，对于各单位小金库的收支情况各级财政部门缺乏有力的监管手段。三是长期以来在项目资金管理上，重视立项审批而忽视项目资金使用过程和效果的跟踪检查和审计监督的做法，助长了有关部门争取到资金后进行挥霍浪费的行为。

（7）审批权腐败，是指公职人员利用审批权谋取私利的行为。审批权腐败是同计划经济时期形成的政府管理经济和社会事务的方式密切联系在一起的，资源配置采取计划审批的方式来办理。在向市场经济转型过程中，随着需要审批的事项的大量增加，审批权的含金量也不断提高，与审批权相连的腐败也越来越猖獗。

以上几种腐败问题的流行无一不和政府治理结构及治理方式有关，表明现行的政府治理结构和治理方式还存在着严重缺陷，同时它们也指明了对政府治理结构和治理方式进行改革和创新的着力点之所在。

90年代以来，治理Governance和善治Goodgovernance理论开始在西方社会科学中特别是政治学和经济学界流行起来。

治理理论与传统的政府理论不同之处在于，它是在国家——市场经济——公民社会或公共部门——私人经济部门——第三部门（又称志愿部门等）的三维结构框架下来探讨政府作用与能力等问题。治理理论的一个基本前提是，国家的作用和能力都是有限的。正是在这一假设的基础上，治理理论认为，在管理社会共同事务提供公共服务方面存在着多个中心，强调维持这些中心各自的自主性，治理方式上提倡通过平等协商与合作达致协调而反对单纯依靠自上而下的行政命令或市场机制来进行协调。由于“政府失效”、“市场失效”和“治理失效”同时存在，因此治理理论主张国家、市场和公民社会组织之间在职能上是一种相互补充和彼此合作的关系。国家拥有强制性力量的合法垄断权，理应在维持社会秩序、保证契约和产权的实施等方面发挥主要作用，另外国家作为社会价值的权威分配者在调节收入分配保障社会公正方面发挥主要作用。至于资源的合理配置和竞争性的、营利用的经济活动理应由市场机制和私人经济部门来承担，政府和公共部门应该从中抽身出来。而那些非营利性的、慈善性或公益性的事业可以交由非营利性、非政府性组织（它们的总和构成社会的第三部门）来承担，政府则通过税收减免或资金资助给予必要的支持。由于地方政府距离公民更近，为了便利公民参与，治理理论提倡赋予地方政府以更大的自主权。同时在公民社会组织有能力自己管好内部事务的地方或领域，治理理论倡导自组织社会网络的形成和社会自律自治，减少政府不必要的干预。治理理论主张通过治理方式变革来增强国家能力，具体来说就是由单一中心独挑重任变为中心共担重任，由中央集权变为地方分权和社区自治，由自上而下发号施令变为平等协商的伙伴关系等。

在总结西方国家政府改革与创新经验基础上，戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》（上海译文出版社1996年版）提出新的政府治理模式的十大原则：（1）起催化作用的政府。政府在解决公共问题上主要起“掌舵”作用，“划浆”的工作可以交由其他机构来承担。（2）社区拥有的政府。政府将控制权从官僚组织转移至社区民众。（3）竞争性政府。将竞争性机制引入公共服务的供给之中，打破传统的垄断体制。（4）有使命感的政府。引导政府重视产出和结果。（5）结果导向的政府。倡导节约，杜绝浪费，促成投入产出比的最优化。（6）顾客导向的政府。象企业一样以顾客为中心提供优质服务，并为顾客提供多种选择。（7）有事业心的政府。政府不仅要考虑如何花钱，而且还在考虑如何挣钱。（8）有预见的政府。政府应善于预见问题和作出预防。（9）分权的政府。政府应压平层级，加强雇员之间的参与和协作。（10）市场导向的政府。善于运用市场机制来解决公共问题，而不是事事都由政府包办代替。这十大“重塑政府”的原则对于西方国家的政府改革发挥了重要影响。实现这十大原则的政府创新主要集中有三个方面：公共服务供给的市场化，政府内外关系的分权化，政府内部管理的企业化。政府将竞争机制引入传统上由政府提供的公共服务中，通过“合同出租”，特许经营等多种形式使私人企业参与公共服务的供应，同时鼓励多家公共机构提供同类公共服务，从而打破公共服务供给上的垄断体制。在中央与地方、政治家与官僚、地方政府与社区组织等关系上，通过分权的作法，使地方政府、具体办事官员和社区组织获得充分的权能和自主性来处理有关的问题。在政府组织内部管理上，通过实行目标管理、绩效工资、成本核算等办法引入企业管理机制以提高效率降低成本。

上述治理理论偏重于从行政管理的角度来研究治理问题，因而有它的局限性。善治理论在研究发展中国家对发展援助项目管理不善原因的基础上，从政治治理的层面上对政府改革与创新提出自己的指导原则。虽然世界银行、联合国开发计划署及研究治理和善治问题学者对衡量善治的标准看法不尽相同，但是我们仍然可以总结出一些大体公认的要素出来，它们是：（1）参与性：强调公民社会组织和公民个人参与到政府的决策过程中去，特别是利害相关的当事人或组织的参与十分重要。（2）透明性：强调政治信息的公开性。政府应该通过各种传媒手段公布政府工作有关信息，保证信息的自由流通，以便于公众获取有关信息。信息的公开性是公民参与政治决策过程，监督政府管理的前提和基础。（3）责任性：强调政府官员和政府机构应对自己的行动负责。只有通过实行自由的、竞争性选举和发挥独立的新闻舆论的监督作用建立起责任制约束，公民社会的监督才会落到实处，政府官员也才会对各阶层民众的要求作出积极而迅速的反应。（4）包容性：强调政府的有关政策应能促进社会的平等和公平，而不应变成某一集团谋取私利的工具。保护和促进弱势社会群众的利益应成为政府社会政策的重要内容。（5）法治：强调政府官员和公民都应依法行事，法律面前人人平等。只有实行法治而非人治，市场经济和公民社会的健康发展才能得到法律保障，同时政府行为才能受到有效制约。（6）有效性：强调公共管理的效验和效率并重。只有政府机构设置合理，程序简便，对环境变化适应性强，投入低而产出高，政府的公共服务才是有效的，也才会受到公众的欢迎。这六项原则对于发展中国家从政治治理层面上改善政府治理的结构、方式和过程上有一定的借鉴意义。

中国在从传统计划经济模式向社会主义经济体制过渡的过程中，各级政府进行了一系列改革与创新，这些政府改革与创新对促进治理和善治、减少腐败发挥了积极的作用。

为了促进传统政府管理模式向新的治理模式转变，各级政府在如下一些方面进行了一些改革与创新：（1）在市场化方面：通过价格改革等措施，逐步建立起消费品市场和生产资料市场，生产要素市场也在形成过程之中。随着消费品市场和生产资料市场的最终确立，价格双轨制向市场价格的并轨，与这两个领域内资源的计划配置权相联系的腐败形式（“官商”、“官倒”等审批经济的寄生现象）逐步消退。随着生产要素市场的最终形成，与生产要素的资源计划配置权相联系的腐败形式也将逐步消退。而公共服务和公共工程供给市场化进程的完成，将会大大减少部门或行业不正之风以及工程腐败等多种腐败形式。（2）在分权化方面：放权让利的改革使得地方政府和国有企业获得了极大的自主性。国有企业利改税，中央和地方之间实行分税制，在政企、中央与地方之间的分权走向制度化奠定了良好的基础。随着分权制度化进程的最终完成，公贿现象将会逐步消退。（3）在企业化管理方面：一些地方和部门引入了企业化管理机制，目标管理、绩效工资、成本核算等日益受到人们的重视。

在改善政治治理促进善治方面，各级政府特别是地方政府进行了如下一些改革与创新：（1）在促进公民参与方面：一些城市试行听政会制度，邀请各方面代表就出租车价格调整、电信价格调整等问题发表意见，在充分协商基础上作出决策。还有一些地方允许公民旁听人大常委会会议并发言，或者将人大讨论的有关事项登报征求广大民众意见。在干部选拔任用过程中通过举行一定范围内的民意测验、民主推荐、民主评议等形式扩大群众参与。这些措施在抑制决策腐败和用人腐败等方面发挥了良好的作用。（2）在增加透明度方面，继一些地方的村务公开、厂务公开收到良好效果之后，警务公开、检务公开、审判公开、干部任前公示制也都在逐步推开，政府上网工程也已启动。这些举措在减少基层政权腐败和行政执法和司法腐败方面发挥了一定的作用。（3）在建立责任政治方面，“海选”（自由的、竞争性的选举）村干部受到农民群众的热烈欢迎，“两票制”（两轮投票）选举村党支部书记和乡镇长也在探索之中，新闻舆论对地方政府工作的批评性报道也在增加；（4）在扩大政策的包容性方面，扶贫工作从农村扩大到城市，从重点扶持贫困地区变为扶持贫困人口，社会保障制度、失业救济制度和社会养老制度也在逐步建立和完善过程之中；（5）在建立法治方面，加强全国和地方各级人民代表大会及其常务委员会的立法权和对“一府两院”的监督工作，通过司法体制改革逐步增强司法机关的经济和人事独立性，鼓励公民通过法律手段维护自已的合法权益等；（6）在增强政府工作的有效性方面，通过先后4次机构改革，不断精简机构和人员，逐步转变政府职能，大幅度简化审批程序和审批事项，以提高政府工作效率等。这些对减少审批权腐败起到了釜底抽薪作用。

总体来看，中国政府为实现自己的治理和善治目标，在政府改革与创新方面进行了前所未有的巨大努力，这些努力的方向是正确的，它们在抑制腐败方面发挥了积极的作用。中国转型期所流行的各种腐败形式带有明显的过渡性特征，也就是说，它们是在体制转轨的过程中出现的，同时也将随着体制转轨的完成而消退。各种腐败的流行，表明与之相关的体制改革和制度创新的任务尚未完成。各种腐败形式分别涉及到党政领导体制、干部人事管理体制、司法体制、中央与地方权力划分体制、公共服务供给体制、政府财政管理体制、政府采购体制、公共工程管理体制、政府审批体制、社会事业单位管理体制等。只有加快这些方面的体制改革与制度创新步伐，完成体制转轨的过程，上述各种腐败形式才会逐步消退，并将促进市场经济和公民社会的健康发展，为国家、市场经济和公民社会之间建立起互为补充、相互合作的伙伴关系奠定坚实的基础。（作者单位：中央编译局当代所）