学习政治体制改革论述的体会

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毋庸讳言，我国的社会主义政治制度同经济制度一样，也有一个随着社会主义事业的整体推进逐步发展、完善的过程。这一过程，不妨将其概括为政治现代化。党的十六大提出建设社会主义政治文明，并将其列为全面建设小康社会的重要目标，这是我国在历经20多年改革开放，经济基础和社会面貌发生重大变化和深刻变迁的条件下，与时俱进加快实现政治现代化的一个里程碑。

改革历程警示我们，必须准确把握社会主义民主政治的二重性，在推进政治体制改革、实现政治现代化进程中防止“左”、右两种倾向。一方面，认定社会主义民主政治本质上的先进性、正义性、优越性不动摇，另一方面，要以历史的眼光，客观的态度，承认社会主义民主政治初生不久，因而还较为稚嫩，其应有功能还不健全、不到位，已经在我国走向全面现代化的过程中表现出了一些不相适应之处，从而肯定政治现代化的必要性和紧迫性。十六大关于政治文明建设和政治体制改革的论述，在字里行间充分体现了这种辩证的观点和实事求是的态度，这将是我国建设高度政治文明的一个新的起点。

一、中国政治现代化的应有含义及其已初步展现的过程粗析

政治现代化，绝不是中国一国独有的历史课题。但中国政治现代化的道路和内容，由国情决定，应具有鲜明的中国特色。基本的一点是：中国政治现代化不是对现有根本和基本政治制度的变革（这一现代化的任务随着社会主义政权建立就已完成），而是在宪法规定的我国根本和基本政治制度的框架内，对国家权力的分工体制、运作机制和权力制约监督方式进行革新与完善，使这一制度的优越性得以充分发挥。换言之，不是根本和基本政治结构的改变，而是其内部功能以及相应具体制度的完善。再作进一步的深究，我们可以看到，不论是理顺国家权力的分工体制、运作机制还是完善权力制约监督方式，最终都归结为一点：规范政治结构中各个组成部分的关系。关系，即事物间或事物内部各部分间的相互关联与联系。关系顺，则各得其所，各展其能；关系不顺，则难就其位，难谋其政。因而，十六大还提出要按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，这为建设政治文明、推进政治现代化指明了基本途径。我国完善民主政治的一系列具体制度、实现政治现代化应主要围绕理顺政治结构各个部分的关系来进行。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在我国的政治结构中，人大这一结构层次之上，是我国工人阶级和全中华民族的先锋队——中国共产党作为执政党对人大实行政治领导，是中国作为社会主义国家的政治灵魂和政治脊梁；在人大这一层次之下，是由人大产生的人民政府代表人民和组织人民来管理国家（为了讨论问题的方便，本文不涉及我国政治结构中其他组成部分）。可见，人大居于党和政府之间，是一个承上启下的中间层次。这种客观存在着的“三层次”的政治结构具有不可改变性。然而，半个世纪以来，尽管这一基本结构未变，但其内部各层次的关系及各自功能却在发生着悄悄的演变和进化，正是这种不断深入的演进，正在把人大推向政治文明建设的焦点。

沿着建国以来政权结构功能演进的轨迹，可将其过程粗略地划分为三个阶段。在建国之初，社会主义政治制度甫具雏型，从体制到功能都很不完善，党的领导被理解作是体现人民当家作主的惟一（至少是主要）的形式。高度集中的经济体制依附于高度集中的政治体制，使一切权力集于党，党不仅要制定大政方针，而且还承担了权力机关和行政机关的大量具体事务。党的政策（有时通过国家政策的形式出现）在规定社会经济关系、管理社会中起着主要作用。在这一阶段，虽然对人大制度的完善进行过一些探索（如五十年代中期），但很快被政治风暴所湮没。不妨将这一阶段称为我国社会主义政治结构功能演进的初始阶段，这一阶段的总体特征是三层次界限模糊、职能不清，实际上只是一层次，即基本由第一层次行使三个层次的职能。这一阶段政治结构功能的完善，主要是就党内合理分工和提高党的管理能力而言。

以党的十一届三中全会为标志，我国进入改革开放和现代化建设的新时期，政治结构功能演进开始了以促进党政分开、完善“下层次”功能为主要内容的阶段。在这一阶段，随着经济体制改革的展开、多种经济成份的快速发展和市场主体的逐步形成，党如何领导人民实现广泛的社会主义民主这一课题被郑重地提了出来。在十一届三中全会前夕的中央工作会议上，邓小平同志尖锐地批评了由于思想僵化而将加强党的领导变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政等现象。十一届三中全会后不久，邓小平同志又进一步对党组织功能杂乱的弊端进行了批评，指出党的各级领导机关管了很多不该管、管不好、管不了的事；指出应区分执政党和政权机构的职能，不能把党政职能混为一谈。如何转变党对政府、政府对企业的领导方式和管理方式由此被摆上了政治体制改革的突出位置，并采取了许多实际步骤。所取得的成效虽然还不十分理想，但“党的领导并不是包揽一切”的观念已被普遍接受，不能不说这是中国政治的一大进步。这一阶段的总体特征，是政治结构的“下层次”逐步从第一层次中“剥离”出来（就职能，而不是领导关系而言），逐步“归位”，其功能得到承认和不断完善。经济和社会活力的增强是这一阶段的成果的最终体现。但由于各层次之间的联动关系未被充分考虑并从整体上做出系统的改进，这一阶段的演进不可能达到全面完善政治结构功能的效果。

在这一阶段，“下层次”的问题先于“中层次”得到重视和处理，完全是由于这一层次在管理经济和社会事务中担负着直接的责任，其功能缺失对改革开放和经济发展具有直接影响。而人大制度的完善也在社会政治需求的直接间接带动下向前推进。1979年地方人大设立常委会并扩大省级地方国家权力机关的职权是人大走向发展新阶段的标志，大批法律、法规的制定奠定了中国向法治国家迈进的基础，人大行使法定职能的有效性日益提高，对推进法制发挥出越来越具有实质性的作用。但就总体而言，在这一阶段人大还未成为既与上、下层次有机联系，又相对独立的一个政治结构层次，实际作用与应有的法律地位仍相距甚远。

就治国手段而言，第二阶段仍是主要依靠政策和行政手段。法律的权威虽正在树立，但尚未达到主导地位，尚未受到各个层次的普遍和充分的尊重。就此而言，这一阶段政治结构功能的演进，仅是囿于旧有意义上的完善。

以1997年党的十五大提出“依法治国”基本方略为标志，我国的政治结构功能进入了全面演进的阶段。这一阶段的启动以经济体制改革的深化和经济社会的深刻变化为背景，以党理论上的成熟为前提，以党的治国方略的重大发展为契机，以处理并确立政治结构各个层次与法的关系为本质内容，欲使政治在发展形态上与经济达到基本适应状态。党作为最高层次的政治结构层，如何按照依法治国的要求转变执政方式和领导方式，并使自己的成员正确行使权力，达到法律保障与党的领导在治理国家中辩证统一，是这一阶段政治结构功能演进的首要问题。治国必先治党”这一严肃命题的提出，表明了我们党对这一问题的鲜明态度和坚定决心。同时，不难发现，在坚持党的领导的原则下，重新审视和建立党与人大的关系，使“中层次”理论上的功能得以充分实现，是转变党的执政方式、实现依法治国、有效解决当前中国社会政治生活、经济生活中诸多深层次矛盾的必然选择。这一阶段最突出的特征，将是人大这一层次从与第一层次模糊不清的关系状态中明确地“剥离”出来（同样是就职能而言），按照宪法和法律为其“归位”且得到强化。

二、人大功能的“归位”，将使整个政治结构的功能得到补偿、完善和强化

任何组织的存在及其实际地位的高低，从根本上取决于发挥该组织作用的社会需求。社会需求，常常以社会问题的形式表达出来。当今中国显现出这样一个矛盾和复杂的局面：一方面，现代化在一些方面和领域如经济领域取得了重要的实质性进展，而另一方面，这种进展又使得政治结构中的深层问题表面化，得以充分暴露，日益显现出改革和完善的紧迫性。是社会经济转型中不可避免的政治现代化进程把人大推上了中国政治体制改革的前台。

（一）在经济活动和社会生活的活力得到激发的同时，出现了“转型期失范”现象和利益关系紊乱现象。人大功能的到位，是重建社会规范体系、实现有效政治控制和社会控制，建立经济生活、政治生活、社会生活正常秩序的源头性环节。

改革开放和经济发展使社会经济生活空前活跃，但同时也对旧有社会规范发生了剧烈的冲击。废旧立新的过程中，出现了社会规范在许多方面的缺失，有的规范尽管存在，也由于缺乏权威而不能得到遵守，社会规范对社会行为的规范乏力。这种规范的缺失和乏力，不仅表现在社会个体行为失范，而且正在越来越大的范围内发展为单位行为、部门行为、地方行为失范，造成政治控制和社会控制在一定程度上失灵。

在市场经济和多元化的经济、社会结构条件下，党必须通过立法机关，将党在现阶段的基本政策和各项主张转化为法律，以立法的形式全面建立新的社会规范体系。依赖法律所具有的普遍约束力及其稳定性、长期性，将经济生活、政治生活、社会生活纳入规范有序的轨道。法律意义上的社会规范体系所倡导的价值观和行为方式，将成为各个行业、各个层面（包括政权组织）制定具体运行规则和行为准则的依据。改革以来，正是这一项工作已取得的成果，推动着社会主义市场经济秩序的逐步完善，推动着全社会新的价值观念体系的形成。特别是针对社会经济生活的直接管理者——政府及其部门执法行为所制定和推行的一系列规范，对改善经济建设环境、推动体制转轨起了重要作用。进一步发挥人大在重建社会规范中的作用，是建设中国特色社会主义事业和现时代人类文明发展的共同要求，是实现经济生活法制化、政治生活法制化、社会生活法制化的首要环节。

从旧体制向新体制过渡中发生剧烈调整、变得空前复杂多变的社会利益关系，是对社会稳定的真正威胁，因而社会对政治构架的利益调节功能提出了更高的要求。一个社会肌体的机制均衡，有赖于这个社会各个群体的情绪有适当的渠道得到表达，其意愿得到一定程度的满足。利益关系的调节，一要有规范，二要有一定的组织机制。民主政治体制，从根本上讲也是社会利益调节机制。无疑，人大应当成为一个代表性最广泛、调节功能最完善、最具权威性的社会利益协调机构。各个社会利益群体的代表通过人大参政，通过共同利益的平衡和基本法律规范的引导，使各项立法和重大决策中合理体现各种社会利益关系，从而最大限度地化消极因素为积极因素，维护稳定，促进发展。其更深的意义，在于在新的时代条件下建构一种中国迫切需要的凝聚民族、整合社会的有力机制，而人大的功能将毫无疑问地纳入这一机制中，且成为其中一个最重要的环节。社会利益的“调节器”、社会矛盾的“防爆器”、社会结构的“整合器”，将愈来愈被证明是人大价值的一个基本体现。

（二）在党政分开的同时，对权力的制约和监督没有跟上，出现了形形色色的行政权力部门化以致个人化，成为腐败蔓延的根源。人大功能“归位”，是对社会监督体系的最重要完善，是治“官”、治权的根本之策。

党政分开后，由于政府职能转变的问题没有彻底解决，又出现了政企不分、政事不分、政经不分，成为经济生活和政治生活中新的突出矛盾。不是以正常的生产要素，而主要是以手中权力或特权来参与、操纵经济活动的“权力经济”泛滥一时，权钱交易、腐败之风由此刮起。在外界利益刺激加剧的情况下，行政系统的廉政建设机制却仍基本沿用计划经济时期的老模式，主要靠政府及政府部门“自我监督”，依赖“部门自觉”。在监督机制不健全和民主集中制原则遭到破坏的地方，部门权力个人化，“部门自觉”更进一步降低到依赖“个人自觉”的水平上。权力失控的后果，在微观上表现为形形色色的个人腐败和团伙腐败以至于部门腐败；在宏观上表现为政令不畅，地方保护主义、部门保护主义盛行。部分公共权力变作了一种可以用来交换的社会资源，权力二重性中的负面效应得到淋漓尽致的表演，是中国转型期本不应出现、却已经存在的一大特色，并正在进一步损害和威胁着党的执政基础。

就总体而言能否有效地制约和监督权力，应是检验政治结构功能优劣的一个基本标志。有人将权力分化看作是腐败的根源，其实权力分化并不可怕，相反，权力分化是社会治理责任细化的必然结果，是激活社会细胞必须付出的代价。可怕的是对分化后的权力无从制约。顺应权力的分化带来的权力格局的复杂变化，促使权力监督机制同步发育、升级，是政治现代化的重要内容，也是国家现代化进程中一个不可回避的重大问题。

一定的民主政治结构，同时也是权力制约结构。人大功能的不到位，使全社会的监督难以形成环环相扣的完整体系。尽管这些年来在加强党的监督上下了很大功夫，行政监察工作也有不同程度的加强，但依据党纪要求开展的党的监督侧重点及功能有别于权力机关的监督，而行政监察工作往往受到权力、关系因素的过多掣肘和干扰，以致制约权力、消除腐败这一重大课题迟迟不能获得令人满意的解决。事实证明，如果不从完善政治结构功能这一高度去寻求治本之策，中国将无法有效遏止腐败蔓延之势，因而也不能从根本上维护社会的稳定。

人大一方面应继续承担起建立完善的社会主义法律体系的历史重任，同时，人大的另一基本使命应是监督由其产生的行政、司法机关忠实执行法律，严格依法使用权力，管理经济和社会事务。人大在监督执法权力方面的作用不仅是不可取代的，而且应当是关键的、主要的。人大的监督是权力机关的监督，是法律代表者和人民群众代表者的监督，超脱于被监督对象，同时与经济管理权、决策权相分离，具有权威性、强制性和公正性；人大监督是法律监督和工作监督的结合，是刚性手段与弹性手段的结合，是对人监督与对事监督的结合，具有监督手段的多样性和有效性；人大既可以针对行政和司法工作中暴露出的问题开展事后监督，又完全可以运用立法、决定重大事项的权力推行行政体制和司法体制改革，推动政府职能转变，从根本上割断权力与经济的联系，清除产生腐败的土壤，达到标本兼治；既直接监督，又指导和督促行政、司法机关建立自我约束机制，启动其内部廉政监督机制，使人大监督与行政监督内外衔接，同时与党的监督、社会监督、新闻舆论监督有机结合，形成对执法权力的完整制约和监督机制。

在整个监督体系中，人大是一个中心环节，起着直接监督执法权力和联结、启动其他各方面监督（特别是执法机关内部监督）的作用，这是人大在政治结构中处于“中层次”地位及作用的一个重要体现。由此可见，我国监督制约机制的最重大缺陷是人大功能不到位。缺乏来自于权力机关的有效监督，是执法领域腐败现象突出的主要原因之一。强化人大，是从根本上防腐保廉的首要课题。

（三）党政分开在取得一定进展后，出现了“难分难解”的局面，需要继续深入。人大“归位”、完善人大功能，将有助于从根本上理顺党政关系，促使党、政职能分别“到位”。

多年来，党政分开的成果获得了广泛赞誉，同时也出现了不少新的问题。矛盾似乎集中在“分开”不彻底以及“分开”后的职能交叉关系缺乏规范上，其实还有更复杂、更深层次的原因。如，何谓“彻底”，就很值得探讨。更值得探讨的是，党政分开应具备什么样的配套保障条件。在权力机关事实上还没有充分“就位”，在强大的政府面前还显得那么弱小的情况下，党政职能“彻底”分开后，由谁来制约和监督政府及其部门，使其正确地使用权力？事实表明，这方面的问题的确不少。另外，行政机关的组织建设、施政能力、执法实践行为也有一个逐步磨炼、提高和规范的过程。在此情况下，各级党委在一定程度上保持和加强对政府、行政工作的监控，以致某种程度上的干预，是可以理解的现实选择。透过一些地方党政领导矛盾的表象，我们看到的是更深刻的体制原因，而不能简单地将其视为党政领导个人之间的“权力之争”。在一些单位和部门实行党政“一肩挑”的体制，在一定程度上缓和了党政矛盾，却又产生了权力过于集中的弊端。“分”则易乱，不分则走上老路，此种尴尬局面延续过久，将在相当大的程度上抵销改革成果。

人大作为处在党、政“之间”的政治结构层次，应当对最终实现党政分开、促进党政各自职能到位起到至关重要的作用。党政关系之所以“难分难解”，根本原因之一在于党委必须部分地承担起本应由人大及其常委会来履行的监控政府的职责。只有人大充分发挥作用，可以称职地行使这一职责，党才能从这一方面的具体事务中真正摆脱出来，专心致志地发挥领导核心的作用；政府工作也才能真正地按照职能自主开展，获得更强大的动力和更旺盛的活力。

人大功能“归位”与执政党执政方式的转变同步推进，将从根本上理顺我国政治结构各个层次的基本关系，使整体功能得到补偿、完善和强化，进而理顺上层建筑与经济基础的关系，使政治现代化与经济现代化达到基本同步，为在增强社会活力的同时实现强有力的政治控制，为实现社会平稳有序转型和经济社会健康发展奠定坚实的政治基础。

三、理顺和摆正三个方面的关系：人大功能“归位”和强化的基本途径

一定的地位，是在一定的关系中存在的。人大作为政治结构的“中层次”，其“归位”、“正位”，基本途径是要以各层次的性质为根据，以明晰职能为前提，以总体统一、具体分开、层次清晰、充分发挥各自优势和整体效能为原则进行三层次权力资源再分配，在交叉的职能领域则注重明确操作规则，从而处理好人大与“上层次”、“下层次”的关系。同时，还要认真处理好赋予人大使命与提高人大能力的关系。

（一）依法治国关键在党，完善政权结构功能的关键也在于党这一主导性层次。人大的“归位”，首要的条件是加强和改进党对人大工作的领导。

一方面，必须毫不动摇地坚持党的领导，依靠党坚强有力的领导来完善政权功能。要坚决批判那种将党的领导与发展民主政治相对立的观点，树立党的领导是民主发展的根本保证的坚定信念。半个世纪以来，正是党领导人民为社会主义民主法制不断由低级向高级发展积累了条件，也只有依靠党的领导，才能实现政治现代化，包括人大制度的归位和完善。

另一方面，必须通过进一步明确和改进党对人大工作的领导方式，逐步实现党与人大职能分开，使人大“归”宪法所定之“位”，“归”代议制民主政体中的最高权力机关之位。须明确，共产党取得执政地位这一重大变化，必然要求党转变对国家事务的领导方式，不再直接指挥国家各方面的工作，而由国家机关具体管理国家事务，党的执政地位应通过国家机关贯彻党的路线、方针、政策来实现。党的十五大确立实施依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略，标志着党对国家事务的领导方式和党的执政方式发生了重大转变，那就是要把党对国家事务的主张经过法定的程序变成体现国家意志的法律和决定，通过国家机关依照宪法和法律来管理国家。为此，要把人大作为具体实现党的执政地位的重要机关，要明确党对人大工作的领导，不是不分巨细包揽一切，而应是规范、监督、保证式的领导，通过科学化、规范化、制度化的机制，加强对人大工作的领导。具体可明确为：一是组织领导，即选任忠于党的路线的干部担任人大领导职务；按照党章规定，各级人大常委会设立党组，对同级党委负责，要通过人大常委会内的党组织和人大代表中的党员在人大工作中贯彻党的意图。二是政治领导，即以党的纲领、路线和党在各个时期的大政方针指导人大工作，决定人大各个时期的工作部署，制定有关人大工作的各项重大决策，使人大工作服从和服务于党的工作全局。人大常委会党组以及担任领导职务的党员干部，在人大工作中，必须坚决并带头贯彻党的路线方针政策和党委的决定。三是思想领导，即在人大工作中坚持以马克思主义、邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，教育和约束人大工作者在思想上、政治上与党中央保持高度一致。对于人大工作中的具体事务，党委不应过多干涉和包办。在党领导人大工作的具体过程中，应严格按组织原则办事，贯彻集体领导的原则，避免和防止个人说了算。

从地方人大工作的实际情况来看，加强和改进党对人大工作的领导、理顺党委与人大的关系，须抓好三个方面的落实：

一是从制度上理顺党委与人大的关系。要充分发挥党委总揽全局，协调各方的作用，协调好人大行使职权中遇到的问题。在书记兼任人大常委会主任的省市，书记要抽出相应的精力考虑人大工作，主持人大常委会重要会议，参加人大重要活动，关心人大建设；书记不兼人大常委会主任的市、县、区，人大常委会主任可考虑在党内任副书记。这对各级人大行使好职权也是必不可少的，对市县人大工作尤其重要。要建立健全不在党委任职的各级人大常委会主要领导同志列席党委有关会议的制度，让他们及时了解党委和政府的中心工作和各方面的工作情况，以利更好地开展人大工作。

二是把人大工作纳入党委议事日程。各级党委要高度重视人大工作，关心人大及其常委会的建设，把人大工作纳入党委的议事日程。在每届任期内，至少召开一次人大工作会议，每年至少专门听取一次同级人大常委会党组的工作汇报，平时要经常听取人大常委会的专题工作汇报，及时研究解决人大工作中的问题，做出决定。

三是加强对人民代表大会制度的宣传和研究。当前，无论是党委、“一府两院”还是人大常委会自身，对人民代表大会制度的认识还有较大差距。把人大当成履行法律手续的机关，对人大依法行使职权缺乏理解、对人民负责的意识不强等问题还不同程度存在；一些人大工作的同志，缺乏积极的心态，认为人大工作理论上是一线，实际上是二线；社会上，不少群众对人大的性质、地位和作用缺乏了解。这些问题，不仅同长期封建专制的影响和民主法制建设的进程有关，也同对人民代表大会制度的学习宣传不够有直接关系。各级党委要把对人民代表大会制度和人大工作的宣传教育作为党的宣传工作的重要组成部分，纳入党委宣传工作的总体规划，要求各新闻媒体做好宣传计划，改进对人民代表大会制度和人大工作的宣传报道，在深度和力度上下功夫；要求各级党校、干部学校增加人民代表大会制度和人大工作知识的培训内容，加强人大理论研究机构和宣传阵地建设，把对人民代表大会制度的研究，纳入社会科学研究总体规划。各级政府对人大的研究、宣传和培训工作要给予必要的支持。

（二）在当前特定的时期，要将发挥党统揽全局的核心作用，支持人大及其常委会依法履行职权，帮助理顺人大与“一府两院”的关系，在国家执法和司法层次中树立人大的权威，作为加强和改善党对人大领导的一项重要任务。

实行党与人大职能分开，实现人大功能“归位”的一个重要落脚点，是发挥人大这一权力机关对于其下层次——执法层次的法定职能作用。人大在执法层次中的权威是否得到树立，应是检验人大功能“归位”与否的标志。要在党的统一领导和协调下，实现人大及其常委会对“一府两院”的监督经常化、制度化、程序化和监督手段多样化，使行政、司法机关及其人员真正树立起对权力机关负责与对党负责相统一的观念；通过人大促进行政、司法工作全面纳入法制轨道；使“一府两院”的工作将贯彻党的意图和人大所代表的人民群众的要求有机统一起来；使人大对“一府两院”工作的支持与监督统一起来。

理顺人大与“一府两院”的关系，须以落实人大的各项法定职权为着力点。落实了人大各项法定职权，不仅可在充分发挥人大作用的同时理顺人大与“一府两院”的关系，而且也将对党的执政方式转变产生积极的影响。

一是加强地方立法工作，为全面建设小康社会创造良好的法制环境。加强地方立法是建设社会主义政治文明，贯彻依法治国方略的重要内容，但目前地方立法的质量和数量还不能适应经济社会发展的需要，特别是经济立法相对滞后。立法中存在强化行政权力和部门利益倾向，促进发展，体现服务和依靠市场机制自我调节的观念相对薄弱。党委要把人大及其常委会的立法工作列入重要议事日程，指导和支持人大及其常委会行使好立法权。对立法规划、计划、重大立法项目及其草案进行研究，提出指导意见，协调解决立法中的重大问题。人大常委会要发挥立法中的主导作用，积极做好法规的调研、起草、论证、协调工作；要增强立法的主动性和计划性，服从和服务于依法治国和全面建设小康社会的大局，以是否符合“三个代表”重要思想为立法质量的最高标准，正确处理质量与数量的关系，坚持质量优先；要以促进经济社会发展，维护人民群众长远和根本利益为出发点，以经济立法为重点；要维护国家法制的统一，适应入世的新形势，坚持不抵触、有特色、可操作和急用先立的原则，立、改、废并重，把工作侧重点放到对国家法律的补充和细化上；要进一步提高立法的科学性、民主性和公开性，健全充分体现群众路线的立法工作机制。

二是完善民主决策机制，支持人大依法决定重大事项。依法决定地方改革和发展中的重大事项，是宪法和法律赋予人大常委会的重要职权，是实现党的领导和人民当家作主有机结合的有效形式。从实际状况看，行使重大事项决定权，是各级人大工作的一个突出的薄弱环节。各级党委应按照党的十六大要求，完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，支持人大及其常委会依法行使重大事项决定权，推进决策科学化、民主化。要进一步完善党委、人大、政府重大决策的规则和程序。各级党委要对同级人大及其常委会提出要求，每年选择和安排若干项重大问题，在党委充分研究论证的基础上，通过人大或人大常委会作出决定；各级人大在行使重大事项决定权时，要认真贯彻“三个代表”重要思想，把人民当家作主和党的执政意图有机结合起来，围绕党委对中心工作的重大部署，选择人民群众最关心的经济社会发展的重要问题，通过法定程序适时做出决定，由政府组织实施；各级政府要健全重大事项向人大常委会报告、提请讨论决定的制度，认真贯彻执行人大的决议、决定。对依法应由人大及其常委会审议决定的事项要及时主动地提请审议。

三是树立法律监督的权威，提高监督工作的实效。监督制度是现代民主政治的重要支柱，是社会主义政治文明的主要内容。现阶段人大监督工作存在的最大问题是法律监督缺乏权威性，工作监督缺乏力度和实效，有人概括为“六多六少”，即程序性监督多、对重大事项监督少，形式监督多、实质监督少，对事监督多、对人监督少，弹性监督多、刚性监督少，提意见建议多、跟踪落实少，督促多、处理少。有的地方还存在监督行为个人化和越权干预“一府两院”工作现象。为了切实加强监督实效，各级党委要支持人大充分发挥地方国家权力机关的监督作用，把监督和对“一府两院”工作的支持有机结合起来，努力做到“敢于监督”和“善于监督”。要坚持依法办事、监督大事、集体行使职权等项原则，在克服形式主义，提高监督实效上下功夫。党委应指导、支持人大掌握好以下几个原则：（1）围绕改革、发展、稳定的大局和地方事务中带有根本性、长远性的重大事项，通过听取工作报告、视察、调查、执法检查、述职评议和工作评议等形式，有重点地加强对“一府两院”的监督。（2）尊重其他国家机关的职权，不干涉、不代替“一府两院”的具体行政工作和司法活动。正确处理监督与独立行使审判权和检察权的关系，注意通过对案件的了解，启动司法机关内部监督机制，加强对司法人员和司法机关的监督。（3）监督意向的确定，监督行为的实施，监督意见的形成，都要按照法定程序，经过集体讨论，通过会议做出决定。为了增强监督力度，对一些该启动监督程序的重大事项或案件，要适时启动监督程序。该做出决定的，要及时做出决定，该组织特定问题调查的，要组织特定问题调查，不能停留在提出意见建议，自行纠正的阶段。（4）注意提高对工作报告的审议质量，认真抓好审议意见的落实和整改，强化审议、调查、评议结果的处置。评议意见和结果，在向评议对象的上级领导机关反馈外，还应向组织部门和纪检部门反映，为党委考虑、使用干部提供参考。（5）执法检查要突出重点，切实解决法律实施中的突出问题，力戒形式主义。述职评议和工作评议要提高针对性，肯定成绩、总结经验，找准问题，狠抓整改，真正起到促进工作的目的。

四是改进选举任免程序，依法做好选举任免工作。民主选举是社会主义民主的重要内容，依法选举和任免国家机关工作人员是保障人民当家作主的重要途径。在行使选举和任免权方面，各地人大及其常委会坚持党管干部和依法办事的有机统一，进行了积极的探索，使人事任免工作逐步走上制度化、规范化的轨道。但是，工作中还存在一些不容忽视的问题：有些人对党管干部和人大依法任免的关系认识不够明确，把人大依法行使任免权，当作为党委任命干部履行法律手续，任命通不过，就是不与党委保持一致；有的地方未经人大选举任命就提前到任，发文、见报，或不通过人大及其常委会就对选举或任命的干部进行调动；有的地方选举和任命中发扬民主不够，缺乏竞争机制，或采取一些不适当的做法，如有意搞陪衬、搞差额中的差额，在提名、划票等方面进行限制等，使选举变成了形式，群众反映强烈；有的地方选举中，代表和党委提名的候选人，不能平等接受代表的选择；县乡村的各种选举不同步，造成频繁选举，群众有厌选情绪等。可抓住以下主要环节改进选举和任免工作。（1）在坚持党管干部原则的基础上，严格按照法律和中央的有关规定，实现党内工作程序和人大及其常委会法定程序的有机结合，对应由人代会选举的干部，要提交大会充分酝酿讨论，认真听取意见，依法组织好大会选举；对应由人大常委会任免的干部，党委应向人大常委会党组通报推荐人选的情况和推荐理由。党委组织部门考察时，可吸收人大的同志参加。（2）人大常委会党组要相信和尊重党委的提名和组织部门的考核，积极做好工作，实现党委意图，要善于听取代表和人大常委会组成人员的意见，发现影响任职的问题，及时通过党内程序澄清和核实，为人民把好用人关。（3）进一步改进选举和任免的提名、考察、介绍方法，特别是差额选举候选人的提名方法，建立竞争机制，增强选举的民主程度和透明度。（4）凡是法律规定应由人大选举和人大常委会任命的人员，未经人大选举和人大常委会任命，一律不发文、不登报、不到职，对选举、任命的干部任期内不经必要法律程序，不随意变动。（5）凡是应由人大选举、人大常委会任命的法定职务的人选，落选或未通过任命的，应及时进行补选和另行任命，尽量少用任命党内职务的方法代行法定职权，以免造成“人民不要党要”的不良影响。（6）在划票方法上，要保证代表的民主权利，不要变相设置限制。

（三）理顺关系须以制度化为保证。十六大在政治建设和政治体制改革方面特别强调了制度建设的作用。应围绕落实人大的法定职权，将党委、政府涉及人大的工作内容作全面的清理，党委、人大、政府各自制定相互衔接的工作制度，以宪法精神为根据界定权力，规范程序，党委带头遵守，从而逐步理顺人大与党委、政府的工作关系。

如，“一府两院”要建立和落实重大事项向同级人大常委会报告的制度，对重大事项的界定、报告及回复处理程序等都作出明确规定，改变目前人大行使重大事项决定权难以到位的状况。再如，须通过健全和落实制度，使党委重大决策与人大立法紧密结合，把立法纳入党委的决策程序，成为党的决策的有机组成部分。应由人大决定的事项，均通过人大体现决策民主化，同时将党的主张转化为国家意志，在全体人民中贯彻；党委和人大在任用政府组成人员、监督国家机关及其工作人员等交叉的工作领域也要以制度理顺关系，保证人大依法履行职权。

（四）在理顺人大与党政关系的同时，处理好赋予人大使命与提高人大能力的关系。

为“归位”创造主观条件，与外部条件同样重要。应坦率地承认，以人大目前的总体状况（包括机构设置、人员状况、理论准备和精神准备程度、履行职能的水平），尚难以很好地担当起政治结构“中层次”应负的重大责任。一方面，不能因此而放慢完善人大制度的步伐。另一方面，须增强紧迫感，改变长期以来实际上将人大当作“二线机构”的做法，在领导力量、机构设置、人员配备（包括数量的增加和素质的提高）、工作条件等各方面给予大力加强和充分保障。加强人大及其常委会的自身建设，应解决好以下主要问题：

一是进一步优化代表结构，提高代表素质，发挥代表作用。人大代表是人民代表大会的组成人员，是国家权力机关的主体，担负着代表人民行使当家作主权力的重大使命。目前，一些地方人大代表构成“五多五少”的问题较普遍和突出。即：党员多、非党的少，领导干部多、基层群众少，党政部门的多、从事人大工作的少，年龄偏大的多、年轻的少，文化程度低的多、专业人员少。特别值得注意的是政府部门领导代表比例过高，不利于人大监督权的行使。一些干部代表很少到原选举单位参加活动。应按照党的十六大的要求，在代表选举中引进有序的竞争机制，注重代表的政治、业务素质和议政能力，不断优化代表结构，提高代表的素质。同时，要建立代表培训制度，加强代表的学习培训，提高履行职责的能力。各级人大代表要强化代表人民当家作主的意识，深入了解民情、积极反映民意，作好人民的代言人。各级人大常委会要主动接受人民群众和代表的监督。人大代表也应密切与原选区和原选举单位的联系，自觉接受人民群众的监督。组织好代表活动，创新代表活动方式，为代表行使职权提供服务，并为代表履行职责提供经费和物质保障。

二是逐步优化各级人大常委会组成人员的结构，增加专职委员的比例。当前各级人大常委会组成人员结构不够合理。党政领导干部比例偏高，整体年龄偏大、专职化程度低、兼职比例大、知识结构不合理的问题比较突出。人大常委会组成人员专职化是依法行使职权的客观需要，组成人员中既要有一定数量的党政领导干部和各方面的代表人物，也要适当选拔一些从事人大工作的同志。还要适当增加一部分年纪较轻、综合素质好、有发展潜力的同志以利于形成能进能出，与党政部门“双向交流”的“活水”机制。

三是省级人民代表大会设立专门委员会，提高议事效率和质量。根据法律规定和各省市区的经验，建立健全人民代表大会的专门机构，对于全面提升人大及其常委会依法行使职权的水平很有必要。各省级人大均应设立法制、民族侨务、内务司法、财政经济、农业与农村、教育科学文化卫生、环境与资源保护等专门委员会，使省级人大的专门机构达到基本健全。

四是加强各级人大常委会机关建设，改善人大机关办公条件。目前地方人大常委会机关建设有三个突出问题，第一是常委会机关人员编制少，机构不健全。以县级人大常委会机关为例，一般中等县编制在15人上下，除主任、副主任5人左右外，3—4个工作机构，每个工作委员会2人左右，工勤人员3—5人，再加上还担负着比机关总人数还多的历届离退休老同志的服务工作，人称“第二干休所”，缺乏人力、物力开展正常工作，对此，各县反映强烈。第二是干部队伍结构不合理、交流不畅、缺乏活力，干部队伍结构性矛盾突出。第三是经费困难、办公条件简陋、交通工具短缺，办公用房拥挤。由于经费紧张，很多法定职权的行使受到影响，有些乡镇，除换届外一般不开人代会。各省市委应从工作需要出发，对各级人大常委会机关的机构和人员编制做出原则性规定；重视人大常委会机关干部队伍建设，进一步优化人大干部队伍的结构。把人大干部的培养、选拔、交流纳入党委干部队伍建设的总体规划，统筹进行，形成制度，有计划地通过交流、挂职锻炼等方式，推动人大干部与党委、“一府两院”、高等院校、企事业单位的交流。人大常委会党组要积极与党委组织部门协调，做好每年的交流计划；各级党委和政府要支持人大常委会机关建设，逐步改善各级人大常委会机关的办公条件和基础设施。

五是加强政治业务学习，提高代表和人大常委会组成人员的整体素质，加强各级人大代表和人大常委会组成人员的思想建设和业务建设是做好人大工作的基础。各级人大常委会要高度重视代表和组成人员的政治业务学习，紧密结合人大工作实际，以举办培训班、法制讲座等形式组织他们认真学习马克思主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，学习法律知识和人大业务知识，不断提高他们的政治素质和业务素质。同时，要注意加强人大常委会机关的思想建设、作风建设、组织建设和业务建设，培养一支政治坚定、作风优良、业务精通、勤政廉洁的人大干部队伍。人大代表和人大工作者要坚持理论联系实际的学风，深入基层，深入实际，抓住民主法制建设和经济社会发展中的重大问题，人民群众关心的热点问题，认真进行调查研究，努力提高议政能力和水平。

政治的进化滞后于经济的进步在一定程度上是一种普遍现象，但如果政治与经济长期不相适应，其弊端导致的社会问题超过了社会肌体的承受极限，就意味着社会政治结构的破坏，反过来影响经济的发展和社会的稳定。结构与功能的关系也告诉我们：一个系统的结构与功能是相互作用的，功能由结构决定，同时又对结构的改变和调整发生着影响，部分结构的功能缺失或薄弱，可能导致整个系统功能的紊乱以致系统本身的变异。从这样的高度来认识，人大功能的“归位”就具有了紧迫性。在新时期，党委、人大、政府只有职能之分，没有“一线”、“二线”之别。可以预言，人大功能真正“到位”之日，就是我国社会主义政治文明健康发展之时。